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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Lundi 29 juin 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Consolidation du capital des petites et moyennes entreprises - Examen des amendements au texte de la commission

La commission a procédé à l'examen des amendements à son texte n° 470 (2008-2009) sur la proposition de loi n° 398 (2008-2009), présentée par M. Jean Arthuis et plusieurs de ses collègues, visant à renforcer l'efficacité de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au profit de la consolidation du capital des petites et moyennes entreprises.

A titre liminaire, Mme Nicole Bricq a relevé que l'Assemblée nationale a inséré, au sein du projet de loi de développement et de modernisation des services touristiques qui doit être examiné en deuxième lecture par le Sénat les 7 et 9 juillet 2009, un article 10 bis A qui instaure notamment un taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 5,5 % pour « les ventes à consommer sur place, à l'exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques ». Le coût de cette mesure étant estimé à 2,35 milliards d'euros, il est « choquant » que cette mesure figure, de manière inopinée, dans un texte dont la commission des finances n'est pas saisie. Il conviendrait au moins de procéder à des auditions sur le sujet avant le vote du Sénat.

M. Jean Arthuis, président, après avoir déclaré qu'il ne votera pas cette disposition, a souligné que, au vu de l'objet du projet de loi de développement et de modernisation des services touristiques, qui ne comportait pas, à l'origine, de mesure relative au régime de la TVA dans la restauration, la commission des finances n'a pas estimé opportun de s'en saisir pour avis. L'audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2010, le 1er juillet 2009, sera l'occasion d'interroger le Gouvernement sur ce sujet.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 398 (2008-2009) visant à renforcer l'efficacité de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au profit de la consolidation du capital des petites et moyennes entreprises, dans le texte n° 470 (2008-2009) adopté par la commission le 17 juin 2009, sur le rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur.

Sur les amendements, la commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article 1er 

Aménagement de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des investissements dans les petites et moyennes entreprises

8

M. Foucaud

Défavorable

2 rect.

M. Adnot

Défavorable

3 rect.

M. Adnot

Demande d'avis du Gouvernement

1 rect.

M. de Montgolfier

Favorable

4 rect.

M. Adnot

Défavorable

7 rect.

M. Adnot

Demande d'avis du Gouvernement

13 rect.

M. de Montgolfier

Favorable

5 rect.

M. Adnot

Défavorable

Article additionnel après l'article 1er 

 

6 rect.

M. Adnot

Défavorable

Article 1er bis

Raccourcissement du délai d'atteinte du quota d'investissement au capital de sociétés non cotées ou faiblement cotées pour l'ensemble des fonds communs de placement à risques (FCPR)

9

M. Foucaud

Défavorable

Article additionnel avant l'article 2

 

11

M. Foucaud

Défavorable

Intitulé de la proposition de loi

 

12

M. Foucaud

Défavorable

En outre, la commission a adopté deux amendements proposés par le rapporteur :

- l'un, à l'article 1er bis, tendant à réécrire cet article de façon à ne viser que les fonds de capital investissement aux souscriptions desquels s'applique une réduction de 25 % de l'impôt sur le revenu parmi les structures d'intermédiation qui devront respecter leur quota d'investissement au bout de douze mois, dont la moitié au bout de six mois ;

- l'autre, portant article additionnel après l'article 1er bis et visant à tirer les conséquences des dispositions de la proposition de loi en matière de sanction des gestionnaires de fonds qui ne respecteraient pas leur quota d'investissement dans le délai imparti.

Mercredi 1er juillet 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

L'Etat locataire - Communication

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu une communication de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur « l'Etat locataire ».

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a présenté les résultats du contrôle qu'elle a mené, au premier semestre 2009, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), sur la gestion par l'Etat des baux qu'il supporte, en Ile-de-France, pour des immeubles de bureaux. Elle a rappelé que, dès le 5 novembre 2008, elle avait fait à la commission une communication sur ce thème, en présentant alors les éléments réunis à partir d'états établis par le service France Domaine. Au premier semestre 2009, elle a procédé à treize contrôles sur pièces et sur place dans Paris, et à une quinzaine d'auditions au total. Les faits constatés lors de ces contrôles lui ont semblé constituer un reflet exact de la situation de « l'Etat locataire » en général. Elle a toutefois mis à part le cas des locations prises à l'étranger, en recommandant que la foncière chargée de la gestion des biens de l'Etat situés hors de France, dont la création se trouve encore à l'étude, intègre cette dimension du sujet.

S'en tenant au territoire national, elle a tout d'abord indiqué que le parc de bureaux loués par l'Etat pour ses services demeure mal connu. Ainsi, France Domaine se trouve aujourd'hui dans l'incapacité d'estimer le coût global que représente l'ensemble des loyers supportés par l'Etat. En effet, l'information centralisée nécessaire au pilotage des baux pris par l'Etat reste, dans une large mesure, à élaborer. En particulier, il a fallu plusieurs semaines à France Domaine, en 2008, pour constituer l'information demandée sur les locations de bureaux de l'Etat en Ile-de-France, et les états fournis se sont révélés, à l'occasion des contrôles sur pièce et sur place, grevés d'erreurs ou d'approximations. Dans de telles conditions, le suivi des baux de l'Etat se trouve laissé à la diligence de chaque administration. La situation peut conduire à des dysfonctionnements du type de celui qui a affecté le renouvellement, fin 2007, du bail du pôle financier du tribunal de grande instance (TGI) de Paris, dont les circonstances ont donné lieu à une audition de la commission, le 9 avril 2008.

Un début de réforme a récemment été enclenché par France Domaine. Des directives ont été adressées aux services déconcentrés, par le service central, leur imposant pour l'avenir la tenue de tableaux qui, dans chaque département, devraient recenser les baux souscrits par l'Etat et mentionner leurs conditions essentielles. Il ne s'agit, toutefois, que d'un « embryon de tableau de bord » de « l'Etat locataire », qu'il faudrait exploiter au sein d'un système d'information ad hoc. Pour Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, l'absence d'un tel outil est à l'origine d'un certain nombre des situations les plus coûteuses qu'elle a constatées.

Elle a signalé que les immeubles loués par l'Etat dans Paris s'avèrent, même à des niveaux de loyer comparables, d'une qualité variable. D'une part, certains bâtiments, en dépit d'un loyer élevé, ne sont pas fonctionnels, à l'exemple des locaux qui abritent les services du Médiateur de la République. D'autre part, de nombreux immeubles présentent des ratios d'occupation des surfaces sensiblement éloignés de la norme cible de 12 m2 par agent fixée par le Gouvernement. Cet aspect, cependant, est à apprécier selon les besoins concrets des administrations. Par exemple, les 43 m2 par agent dont dispose l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) sont justifiés par le besoin en salles de réunion de cette institution qui doit accueillir de nombreux chercheurs, alors que les 27 m2 par agent dont dispose la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), qui n'a pas vocation à recevoir de public, semblent disproportionnés. Cependant, elle a admis que, dans certains cas, les contraintes architecturales rendent difficile l'application de la norme.

En tout état de cause, l'Etat se présente comme un locataire relativement dispendieux, qui supporte des loyers parfois « déraisonnables ». Ainsi, à la mi-juin 2009, on a pu dénombrer, dans Paris, 72 baux pris par l'Etat pour la location de bureaux, pour un montant individuel supérieur à 500 000 euros (hors taxes et hors charges). Ces baux représentaient un total de 189,5 millions d'euros de loyers annuels, soit un loyer moyen de 2,6 millions d'euros, pour une surface utile brute globale de 383 580 m2, induisant un coût moyen de près de 494 euros du mètre carré. En fonction de l'importance du montant du loyer annuel rapporté à la surface utile brute, les dix premières locations de cette liste correspondent, dans l'ordre, à :

- l'immeuble qui héberge la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT), le Conseil national consultatif d'éthique et le Haut Conseil à l'intégration, rue Saint-Georges dans le IXe arrondissement, avec un loyer de 998,6 euros/m2 (2,1 millions d'euros par an, pour 2 124 m2) ;

- trois immeubles relevant du ministère de la justice : la direction des affaires civiles et du Sceau, boulevard de la Madeleine dans le VIIIe arrondissement, avec un loyer de 995 euros/m2 (3,1 millions d'euros par an, pour 3 184 m2), les bureaux de la Cour de cassation situés boulevard Saint-Germain, dans le VIe arrondissement, avec un loyer de 865,3 euros/m2 (4,2 millions d'euros par an, pour 4 904 m2), et le pôle financier du TGI de Paris, rue des Italiens dans le IXe arrondissement, avec un loyer annuel de 751,8 euros/m2 (5,5 millions d'euros, pour 7 384 m2) ;

- la HALDE, rue Saint-Georges dans le IXe arrondissement, avec un loyer de 706,3 euros/m2 (1,5 million d'euros par an, pour 2 126 m2) ;

- l'AERES, rue Vivienne dans le IIe arrondissement, avec un loyer de 695,6 euros/m2 (près de 2,1 millions d'euros par an, pour 3 003 m2) ;

- le commissariat du IIIe arrondissement, situé rue aux Ours, faisant supporter à la préfecture de police un loyer de 686,8 euros/m2 (2,4 millions d'euros par an, pour 3 513 m2) ;

- un immeuble relevant de l'ancien ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT), rue du général Camou dans le VIIe arrondissement, avec un loyer de 675,8 euros/m2 (770 500 euros par an, pour 1 140 m2) ;

- la direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel (DPAEP) du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, place des Vins-de-France dans le XIIarrondissement, avec un loyer de 647,8 euros/m2 (près de 6,6 millions d'euros par an, pour 10 176 m2) ;

- enfin, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), quai André Citroën dans le XVe arrondissement, avec un loyer de 643 euros/m2 (4,4 millions d'euros par an, pour 6 882 m2).

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a précisé que ces baux semblent respecter les prix du marché, selon le quartier et le moment de la conclusion du bail. Cependant, il existe un soupçon que l'identité du locataire - l'Etat ait empêché de tirer le meilleur parti des négociations avec les bailleurs.

En outre, elle a fait observer qu'une augmentation parfois très forte, dans la période récente, a affecté les loyers indexés sur l'évolution de l'indice du coût de la construction. Elle a d'ailleurs rappelé que le nouvel indice des loyers commerciaux, défini par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, ne peut pas bénéficier aux baux des locaux à usage exclusif de bureaux. C'est ainsi que le loyer du pôle financier du TGI de Paris a fait l'objet, pour 2009, d'une réévaluation de 8,85 % par rapport à son niveau en 2008, soit une hausse automatique de l'ordre de 500 000 euros. Il lui est donc apparu opportun que les baux conclus par l'Etat, lorsque le loyer fait l'objet d'un mécanisme d'indexation, prévoient systématiquement une clause de plafonnement de la réévaluation, d'autant que l'Etat, locataire toujours solvable, devrait être en position de force dans la négociation des baux.

Néanmoins, elle a constaté certains efforts de réduction des coûts.

Ainsi, en premier lieu, il a été mis fin à des baux particulièrement onéreux. Le bail de l'immeuble de la MILDT, du Conseil national consultatif d'éthique et du Haut Conseil à l'intégration a été dénoncé par les services du Premier ministre et, alors qu'il arrive à échéance fin 2009, ne sera pas renouvelé. De même, le ministère de l'éducation nationale a résilié le bail qu'il détenait en 2008, rue Auber dans le IXe arrondissement de Paris, et qui représentait un loyer de 644 euros/m2 (1,1 million d'euros par an, pour 1 776 m2).

En outre, des baux très coûteux ont été renégociés. De la sorte, alors que le loyer du Médiateur de la République, en 2009, devait s'établir à environ 2,2 millions d'euros et 698 euros/m2, les conditions renégociées ont permis de le faire baisser à 1,62 million d'euros, soit 514,6 euros/m2. De même, le secrétariat d'Etat aux sports a renégocié les conditions du bail pris pour l'immeuble abritant son administration centrale, avenue de France dans le XIIIe arrondissement de la capitale ; couplée à une réduction des surfaces louées, la renégociation du loyer a permis de faire passer le loyer pour 2009 d'un montant théorique de 745 euros/m2 au montant de 428 euros/m2, soit, compte tenu de l'importance des surfaces en cause, une économie de 7,7 millions d'euros par an.

Plus généralement, le service France Domaine s'est déclaré sur le point de mettre en place une politique de renégociation systématique, qui doit viser le plus grand nombre de baux de l'Etat, en mettant à profit les opportunités de marché actuelles. L'opération doit être réalisée sous l'impulsion des services déconcentrés de France Domaine, mais avec l'appui de prestataires privés afin de garantir une négociation professionnelle.

Cependant, de telles entreprises de rationalisation s'avèrent encore récentes et exceptionnelles. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a fait valoir qu'à plus long terme, les améliorations à apporter à la gestion de « l'Etat locataire » sont d'ordre structurel. Il s'agit d'organiser les conditions d'une gestion active, par l'Etat, de son parc de locations. Cette organisation doit non seulement reposer sur la mise en place des outils de pilotage adéquats au sein de France Domaine, mais aussi et d'abord sur une doctrine qui reste, en la matière, à élaborer, ainsi que sur la responsabilisation des administrations.

La doctrine de « l'Etat locataire » doit porter sur la motivation des prises à bail et le choix des implantations locatives de l'Etat.

Sur le premier point, elle a exposé que le choix d'une prise à bail devrait, en principe, être réservé aux administrations éphémères ou aux situations transitoires. Les administrations à vocation pérenne devraient être logées dans un immeuble domanial. Pourtant, dans la pratique, il ne semble pas que ce principe soit souvent respecté. D'une part, des raisons historiques peuvent expliquer le recours à la location, par exemple en ce qui concerne le ministère de la justice, dont les implantations domaniales dans Paris sont peu nombreuses. D'autre part, des raisons budgétaires peuvent empêcher l'acquisition des immeubles nécessaires. C'est ainsi que, malgré une opportunité d'achat en 2005, la préfecture de police n'a pas pu acquérir l'immeuble loué pour le commissariat du IIIarrondissement de la capitale. Enfin, des raisons d'urgence se révèlent souvent à l'origine du choix locatif : le cas de l'AERES en constitue une illustration.

A cet égard, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a préconisé que la création de nouvelles entités administratives soit désormais conçue en lien avec les scénarios de leur implantation immobilière. D'ailleurs, France Domaine assure veiller, aujourd'hui, à ce que toute nouvelle prise à bail par un ministère soit précédée d'une libération de surface équivalente.

En ce qui concerne le choix des implantations locatives, elle a relevé que les administrations, à Paris, se montrent souvent réticentes à quitter le centre pour la périphérie. C'est en fonction des besoins et des contraintes de chaque administration que le choix, en ce domaine, doit être arrêté. Par exemple, le pôle financier du TGI de Paris ne peut pas quitter la capitale, et le commissariat du IIIe arrondissement, par nature, est tenu de se trouver dans cet arrondissement. En revanche, les services centraux des ministères ou les autorités administratives indépendantes, en général, pourraient délaisser le centre de Paris, voire s'installer en banlieue, sans dommage pour le bon accomplissement de leurs missions. Elle a notamment cité, dans cette perspective, le cas de l'AERES, du CSA, de la HALDE et du Médiateur de la République. De même, elle a observé que le maintien de la Cour de justice de la République dans son immeuble actuel n'est pas nécessaire au bon fonctionnement de l'institution, dans la mesure où les séances de jugement où siègent les parlementaires qui en sont membres se tiennent nécessairement à l'extérieur, faute de place.

Elle a également signalé « l'interférence », occasionnelle, de décisions « intuitu personae » prises à l'échelon politique et pouvant conditionner, indépendamment de la rationalité administrative, le choix de tel ou tel site.

Afin de favoriser une plus grande responsabilisation des acteurs, elle a préconisé de mobiliser les services gestionnaires, qu'il s'agisse des administrations locataires ou de France Domaine, et de mieux impliquer le Conseil de l'immobilier de l'Etat et le Parlement en tant qu'organes de contrôle.

Elle a d'abord recommandé que les administrations locataires mettent en place une veille active et, en particulier, anticipent la fin de leur bail au moins dix-huit mois à l'avance, afin d'éviter un renouvellement sous la contrainte, réduisant leur capacité de négociation. A cet effet, elle a souhaité que la gestion des baux fasse l'objet d'une prise en compte renforcée dans le cadre des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des ministères et, quand ces documents leur seront étendus, des opérateurs de l'Etat.

Elle a souligné que cette mobilisation passe par le développement du rôle rempli par le service France Domaine auprès des administrations locataires. En effet, d'après ses constatations, toutes les administrations hébergées dans un immeuble locatif de l'Etat ne bénéficient pas du même degré d'accompagnement de la part de France Domaine, dont l'intervention se borne souvent à l'avis domanial préalable à la conclusion du bail. Par exemple, en partie pour des raisons d'ordre institutionnel, mais non par réelle obligation, les autorités administratives indépendantes contrôlées sur pièces et sur place n'ont pas bénéficié d'un appui de France Domaine. A l'inverse, la renégociation du bail du secrétariat d'Etat aux sports a été réalisée en étroite collaboration avec ce service.

Elle a défini la mission que ce dernier, en la matière, doit, selon elle, assurer au niveau déconcentré, consistant dans le suivi de chaque bail pris par l'Etat, et au besoin l'alerte des administrations locataires, le conseil de ces administrations, et un rôle d'accompagnateur actif dans la recherche d'implantations alternatives aussi bien que dans la négociation de clauses des baux. Elle a estimé que l'autorité de France Domaine, en ce qui concerne le contrôle de la rationalisation des coûts et des surfaces, sera d'autant mieux perçue et respectée que le service s'efforcera de mettre en oeuvre cette mission. Cependant, il convient que les administrations locataires développent, de façon réciproque, leur pratique du recours à France Domaine.

Par ailleurs, France Domaine devrait être mis à même de faciliter le dialogue interministériel qui peut s'avérer nécessaire. Ainsi, elle a estimé opportun que le ministère de la justice et le ministère de l'intérieur règlent ensemble la situation du laboratoire photographique de la police actuellement implanté dans l'immeuble abritant la Cour de cassation, diminuant d'autant les surfaces disponibles pour celle-ci.

S'agissant des organes de contrôle, elle a formulé deux préconisations.

La première consiste à clarifier les conditions de saisine, pour avis, du Conseil de l'immobilier de l'Etat (CIE). En effet, le Premier ministre a décidé que cette institution ne sera pas consultée sur chaque importante opération immobilière de l'Etat, dont les prises à bail les plus coûteuses, mais seulement sur les opérations ayant un impact direct, du fait de leur envergure, sur la stratégie immobilière de l'Etat. Néanmoins, cette « doctrine d'emploi » n'a pas été objectivée dans les textes réglementaires, et il s'ensuit un risque d'instrumentalisation de l'institution, le Gouvernement pouvant, en effet, ne la saisir que de projets incontestables.

La seconde préconisation vise à la prise en compte des locations de l'Etat au sein de l'annexe aux projets de loi de finances initiale que le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique s'est engagé à créer, lors de la séance du Sénat du 1er avril 2009, pour retracer l'ensemble des opérations immobilières de l'Etat dans le but d'une meilleure information du Parlement. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a estimé ce document d'autant plus nécessaire qu'elle s'est récemment trouvée confrontée à des difficultés pour obtenir l'information qu'elle avait demandée au Gouvernement, les délais de réponse observés étant anormalement longs.

Elle a conclu en invitant l'ensemble de ses collègues rapporteurs spéciaux, dans leurs domaines respectifs de compétence, à mener, sur ce sujet, toutes les investigations utiles.

M. Jean Arthuis, président, ayant remercié la rapporteure spéciale pour la qualité de son rapport, a noté que les préconisations qu'elle a formulées vont dans le sens des intérêts de l'Etat. Il a estimé anormal que la gestion des baux pris par celui-ci soit assurée dans les conditions rudimentaires actuelles, et en dernière analyse laissée à la bonne volonté de chaque administration. Un système d'information performant devrait permettre de faire apparaître, dans l'état « immobilier » qui devrait être annexé aux projets de loi de finances initiale à compter du projet de loi de finances pour 2010, l'ensemble des prises à bail de l'Etat. Par ailleurs, le recoupement des informations relatives aux bailleurs de l'Etat favoriserait la renégociation systématique envisagée par France Domaine.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, souscrivant à cette analyse, a également préconisé de s'inspirer des pratiques de gestion observées dans le secteur privé.

M. Adrien Gouteyron a rappelé qu'en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », il a eu régulièrement l'occasion de contrôler les implantations immobilières de la France à l'étranger. Il a jugé opportun de suivre l'avancement du projet de création d'une foncière spécialement chargée de la gestion de ces biens. Revenant sur le rôle de France Domaine, et faisant observer que ce service intervient, par définition, dans un secteur interministériel, il a souhaité une impulsion directe du Premier ministre en faveur d'un meilleur pilotage des baux pris par l'Etat. Il s'est déclaré frappé par le cas de l'AERES.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé que cette dernière constitue une autorité administrative indépendante. Le contrôle sur ses choix d'implantation immobilière s'en est trouvé atténué.

M. Jean Arthuis, président, a déploré que la stratégie immobilière de l'Etat, qui devrait s'inscrire dans une perspective de long terme, s'avère trop souvent subordonnée à des vues de court terme. En pratique, le coût budgétaire annuel que représente une location est valorisé par rapport à l'investissement immobilier, dont la rentabilité ne peut s'apprécier que sur plusieurs années. Une analyse préalable sous forme de bilan comparé des différentes options devrait permettre de corriger cette appréciation erronée.

M. Jean-Jacques Jégou a remercié la rapporteure spéciale pour sa communication, dont il a pu mesurer la pertinence à partir du cas de l'établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), qu'il a contrôlé en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Santé ». A cette occasion, en effet, il a constaté que la question du coût de l'implantation immobilière d'une nouvelle institution est traitée comme une question secondaire. Il s'est interrogé sur la nature des compétences professionnelles dont dispose le service France Domaine.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a estimé que France Domaine pâtit d'un manque de savoir-faire en matière de négociation des baux. Cette situation explique le recours du service à des prestataires privés, même si la volonté du Gouvernement, à terme, est de faire en sorte que la compétence soit exercée par France Domaine.

M. Philippe Dallier a indiqué que les services du secrétariat général du Comité interministériel des villes (CIV), héritier de la Délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain (DIV), vont prochainement quitter l'immeuble pris à bail qu'ils occupent dans la Plaine Saint-Denis, pour être relogés dans des bâtiments domaniaux du ministère chargé de la politique de la ville. Les économies attendues de cette opération sont estimées à 1,5 million d'euros par an.

M. Éric Doligé a souhaité que l'Etat développe ses relations avec les collectivités territoriales en vue d'exploiter les ressources foncières et immobilières disponibles, sans nécessairement construire de nouveaux immeubles.

M. Jean Arthuis, président, et Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, ont abondé en ce sens. Le contrôle de la rapporteure spéciale n'a pas abordé ce point dans la mesure où il n'a pas porté sur les services déconcentrés de l'Etat.

Mme Michèle André, s'appuyant sur son expérience personnelle, a souligné les difficultés que présente, lors de la constitution ou du remaniement d'un Gouvernement, l'implantation immobilière d'administrations qui correspondent à un nouveau périmètre ministériel de compétences.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que France Domaine doit devenir l'interlocuteur naturel et obligatoire de l'ensemble des administrations à la recherche de locaux.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte, à l'unanimité, à Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, de sa communication, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Financement des chambres de métiers et de l'artisanat - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. André Ferrand, rapporteur spécial, sur le financement des chambres de métiers et de l'artisanat.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé que la communication de M. André Ferrand, rapporteur spécial des crédits de la mission « Economie », s'inscrit dans la continuité du contrôle engagé en 2008 par M. Eric Doligé, alors rapporteur spécial de cette mission, sur le financement des chambres de métiers et de l'artisanat. Il s'agissait de compléter l'information des parlementaires sur l'utilisation de la taxe pour frais de chambres de métiers (TFCM). En outre, il a indiqué que compte tenu de l'expérience acquise par les magistrats des chambres régionales des comptes au cours des nombreux contrôles de chambres de métiers et de l'artisanat réalisés, l'assistance de la Cour des comptes a été demandée en application de l'article 58-1° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). C'est à ce titre que M. Philippe Sire, premier conseiller à la chambre régionale de comptes des Pays de la Loire, a été détaché par la Cour.

Après avoir précisé que le périmètre de la mission s'est élargi à des événements nouveaux, apparus en 2008, tels que le lancement de la modernisation du réseau consulaire et la réforme de la taxe professionnelle, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a dans un premier temps procédé à la description de la taxe pour frais de chambres de métiers. Celle-ci constitue un prélèvement, acquitté par les artisans inscrits au répertoire des métiers, composé d'un droit fixe et d'un droit additionnel à la taxe professionnelle.

Le droit fixe est payé par chacun des quelque 900 000 artisans assujettis, dans la limite d'un plafond déterminé chaque année par la loi de finances. Ce droit s'élève à 125 euros depuis 2008 et est affecté par le Trésor public aux différents établissements publics qui composent le réseau selon la répartition suivante : 101 euros pour les chambres de métiers et d'artisanat (CMA) présentes dans les départements, 9 euros par chambre régionale de métiers et d'artisanat (CRMA) et 15 euros pour l'assemblée permanente des chambre de métiers (APCM) qui constitue la tête de réseau. Le produit du droit fixe revenant à l'ensemble du réseau s'est élevé à environ 109 millions d'euros en 2008.

Le droit additionnel à la taxe professionnelle, acquitté par les 720 000 artisans assujettis à la taxe professionnelle, est affecté par le Trésor public aux seules chambres départementales. Le montant global du droit additionnel n'excède pas 50 % du produit global du droit fixe. Toutefois, ce taux peut atteindre un maximum de 85 % autorisé exceptionnellement, à la condition qu'une convention soit signée entre le préfet et le président de la chambre départementale mentionnant les actions ou investissements sur lesquels s'engage la chambre en contrepartie du dépassement : projets immobiliers, redressement financier, développement économique. M. André Ferrand, rapporteur spécial, a souligné que le dépassement du taux « normal » du droit additionnel tend à devenir lui-même la norme : 76 chambres sur 104 ont bénéficié en 2008 d'un tel dépassement, dont 36 au taux plafond de 85 %. Le produit du droit additionnel s'est élevé à 68 millions d'euros en 2008. Au total, la collecte de la taxe pour frais de chambres de métiers, droit fixe et droit additionnel, s'est ainsi élevée à 178 millions d'euros, soit une augmentation de 4,7 % par rapport à l'année précédente.

Ensuite, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a rappelé que la mission avait été justifiée à l'origine par la constatation que le Parlement est appelé à examiner, chaque année dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances, le montant du droit fixe de la taxe pour frais de chambres de métiers prévue par l'article 1601 du code général des impôts. Ainsi, le montant de ce droit fixe, qui est exprimé en valeur absolue, a successivement évolué de 94,98 euros en 2000 à 96,04 euros en 2001, puis 101 euros, 105 euros, 113 euros, 115 euros, 120 euros, 123 euros pour atteindre, enfin, 125 euros depuis 2008.

Il a souligné que, sans remettre en cause la nécessité d'assurer un financement des missions de service public rendues par les chambres de métiers et d'artisanat, M. Eric Doligé s'était alors étonné que les demandes annuelles de revalorisation ne soient accompagnées d'aucune analyse ou expertise permettant au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause sur le bien-fondé d'augmentations qui ne semblent pas s'inscrire dans la « culture du résultat » et de justification des crédits instaurée par la LOLF.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué que l'actualité des chambres de métiers et d'artisanat a considérablement évolué dans le courant de l'année 2008 en raison de l'adoption, le 1er décembre 2008, par l'assemblée générale de l'APCM d'un projet de modernisation et de rationalisation du réseau des chambres de métiers et de l'artisanat, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il a indiqué qu'un projet de loi, s'inspirant très largement de la délibération de l'APCM, est actuellement en cours d'examen par le Conseil d'Etat et sera déposé à l'automne 2009, sans toutefois contenir de dispositions financières. Celles-ci seraient reportées à l'examen d'un prochain projet de loi de finances pour 2010 ou 2011.

Il a ajouté que l'annonce faite par le Président de la République de la réforme de la taxe professionnelle aura pour effet de remettre en cause l'assiette du droit additionnel, rendant ainsi indispensable une refonte de la taxe pour frais de chambre des métiers.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a ensuite évoqué un référé de la Cour des comptes portant sur la période 1999-2005, appelant à une amélioration de la gestion de l'APCM. Il a relevé que les efforts accomplis par celle-ci pour répondre aux observations de la Cour ont porté, notamment, sur la valorisation des investissements effectués lors de la rénovation du siège grâce à la location à des tiers de la nouvelle salle de conférence ; la réduction, de dix à cinq, du nombre de directions ; l'adoption d'un nouveau statut du personnel en novembre 2008 pour l'ensemble du réseau ; une campagne de communication nationale sur l'artisanat ; un plan de création d'universités des métiers et de l'artisanat dans chaque région.

Revenant sur les missions des chambres de métiers et de l'artisanat, il a souligné que certaines compétences du réseau consulaire sont considérées comme « régaliennes » et relèvent de la mission de service public des chambres : il s'agit en premier lieu de la tenue du répertoire des métiers, de la reconnaissance de la qualité d'artisan et de l'organisation de l'apprentissage dans le secteur des métiers. En outre, le réseau doit, en vertu de dispositions législatives et réglementaires, gérer un centre de formalité des entreprises, assurer l'enregistrement des contrats d'apprentissage et, plus récemment, des auto-entrepreneurs.

Les chambres sont également en charge d'activités non régaliennes telles que la promotion professionnelle de l'artisanat, l'organisation d'expositions, la production d'études et la prévention des difficultés rencontrées par les artisans. Il a mis en exergue le rôle majeur que joue le réseau consulaire dans la transmission des entreprises car un tiers des artisans en exercice ont plus de 55 ans et près de 300 000 entreprises devront être reprises dans les dix ans à venir.

Sur la question du coût que représente chacune de ces missions, il a constaté que l'absence de dispositif de comptabilité analytique ne permet pas d'en évaluer précisément le niveau. Très peu de chambres disposent en effet de logiciels leur offrant la possibilité d'établir une comptabilité analytique par action.

Alors le produit de la TFCM doit couvrir l'ensemble des compétences régaliennes du réseau consulaire, la tutelle, comme les chambres, sont dans l'incapacité de fournir une équivalence entre le produit de la taxe et le coût des missions afférentes. Il a jugé insuffisant le seul élément d'appréciation, fourni par la consolidation des comptes des chambres, indiquant que, en 2007, le produit de la TFCM des 104 chambres départementales a représenté 40 % des charges de personnel.

Considérant comme fondamental l'enjeu économique du secteur de l'artisanat, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a ensuite rappelé les chiffres-clés de l'activité et du financement des chambres de métiers et de l'artisanat. Avec près de 900 000 entreprises (dont 43 % dans la construction, 18 % dans les services, 16 % dans l'industrie et l'énergie, 11 % dans le commerce) et plus de 3 millions de salariés, l'artisanat est un acteur majeur de la formation professionnelle : les 63 chambres qui gèrent actuellement un centre de formation des apprentis (CFA) forment près de 80 000 apprentis par an, sur environ 400 000 apprentis au total.

Il a précisé que les chambres de métiers et d'artisanat constituent un réseau d'établissements publics administratifs de l'Etat dirigés par des élus. C'est pourquoi les fonctions de comptable y sont exercées par des trésoriers élus et non par des comptables publics. Selon le dernier exercice consolidé du réseau disponible, ce réseau consulaire a disposé en 2007 d'un budget global de 718 millions d'euros répartis entre  104 chambres départementales, qui ont disposé d'un budget de 671 millions d'euros et présenté un résultat net de 31 millions d'euros, 21 chambres régionales de métiers et de l'artisanat, dont le budget global a atteint 32,4 millions d'euros pour un résultat net de 2,1 millions d'euros, et l'assemblée permanente des chambres de métiers qui avait un budget de 15 millions d'euros et un résultat net de 0,5 million d'euros.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a constaté que le financement des chambres est assuré à la fois par la taxe pour frais de chambres de métiers, par les subventions, notamment des conseils régionaux dans le cadre de la formation professionnelle, et par des redevances en contrepartie de prestations de services : activités de conseil et de formations. Les trois grandes catégories de ressources sont ainsi réparties :

- les subventions ont représenté 51 % des ressources globales au niveau départemental pour les chambres en 2007, 59 % pour les chambres régionales et 11 % pour l'APCM ;

- la taxe pour frais de chambres de métiers a représenté 23 % des ressources pour les chambres départementales, 22 % pour les chambres régionales et 72 % pour l'APCM ;

- les redevances et les ventes de prestations atteignent 13 % des ressources des chambres départementales, 5 % pour les chambres régionales et 12 % pour l'APCM.

Il a ainsi mis en lumière le fait que la taxe pour frais de chambres ne constitue donc qu'une fraction, environ 26 %, du financement du réseau des chambres de métiers et d'artisanat. La part prépondérante des ressources est constituée par les subventions octroyées par les conseils régionaux, au titre de la formation professionnelle, qui représentent à elles-seules 33 % en moyenne des ressources des chambres. Le montant des subventions régionales est directement corrélé à la gestion d'un centre de formation des apprentis (CFA) : les 41 chambres qui ne gèrent pas de CFA perçoivent peu de subventions (23 % de leurs ressources dont 4,7 points en provenance des régions) ; les 59 chambres, hors départements d'outre-mer, qui gèrent directement un CFA reçoivent 47 % des subventions, dont 38 points des régions. Cette proportion s'est accrue de 10 % depuis 5 ans alors que dans le même temps le produit de la taxe d'apprentissage a régressé et ne représente que 6 % des ressources du réseau.

Il s'est inquiété du fait que le réseau des chambres de métiers et d'artisanat peine à mobiliser à son avantage la part « librement affectée » de la taxe d'apprentissage, qui représente 30 % de celle-ci, tout en précisant qu'une réforme de la taxe d'apprentissage dépasserait très largement le cadre de la présente mission.

Revenant sur la réforme du réseau consulaire, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué que le nouveau schéma de réseau, adopté à 94 % par l'assemblée générale de l'APCM, repose sur un tronc commun et sur deux modalités de mise en oeuvre.

Le tronc commun comprend un renforcement du niveau régional, chargé à la fois de la définition de la politique de formation et de développement économique, de la collecte de la taxe et du droit additionnel acquittés par les entreprises et, enfin, de la mutualisation des fonctions supports, sauf celles traitées plus efficacement au niveau national.

Chaque chambre, sur décision de son assemblée générale, peut opter pour celui des deux modes d'organisation qui répond le mieux à son contexte local.

La première option consiste en une nouvelle répartition des compétences entre le niveau régional et le niveau départemental, avec un pôle départemental qui conserve son autonomie et son statut d'établissement public, sans qu'il soit question d'un quelconque « rattachement ». Dans ce cas, hormis les fonctions de support mutualisées et la collecte de la TFCM qui seraient assurées par le niveau régional, les chambres départementales conservent leurs compétences actuelles : organisation des services, ressources humaines, vote du taux du droit additionnel, tant que celui-ci n'est pas réformé.

La seconde option prévoit la création d'une chambre de métiers et d'artisanat de région (CMAR), nouvel établissement public unique de région, regroupant les départements dont les entités, devenues des sections ou des antennes, perdraient leur personnalité juridique et leur statut d'établissement public. Dans ce cas, la CMAR se substitue aux chambres départementales et assure la mutualisation de toutes les fonctions d'organisation et de gestion.

Il a fait remarquer que cette réforme « à la carte » des chambres de métiers et d'artisanat semble susciter moins de débats que celle des chambres de commerce et d'industrie dont il convient de souligner la plus grande complexité.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a insisté sur la nécessité de coordonner étroitement la réforme de l'organisation du réseau avec celle de son financement. Dans la mesure où la suppression de la taxe professionnelle remettra en cause une partie de l'assiette de la TFCM, il s'est prononcé en faveur d'une refonte de la taxe pour frais de chambre de métiers dont l'évolution pourrait dorénavant être indexée sur la progression du plafond annuel de la sécurité sociale. A plus long terme, il a préconisé la disparition du principe d'un droit fixe et son remplacement par une taxe variable calculée dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de moyens répondant aux principes de justification des crédits et de performance, conclu entre l'Etat et les chambres de métiers et de l'artisanat.

Tout en encourageant le réseau consulaire à poursuivre dans la voie de la modernisation et de la rationalisation de ses structures, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a formulé plusieurs recommandations visant à :

- étendre à l'ensemble du réseau l'obligation de certification des comptes par un commissaire aux comptes professionnel ;

- appliquer des règles comptables communes et instaurer une comptabilité analytique ;

- raccourcir les délais d'agrégation et de consolidation des comptes ;

- clarifier les frontières entre les prestations obligatoires gratuites et les prestations facultatives payantes ;

- renforcer l'APCM dans son rôle de « tête de réseau » ;

- harmoniser dans chaque département le registre fiscal des assujettis à la TFCM avec le répertoire des métiers.

Enfin, tout en se félicitant de la réforme à venir de l'organisation du réseau consulaire, il a souhaité que ses recommandations s'inscrivent dans une feuille de route plus générale, appelant les chambres de métiers et de l'artisanat à orienter leur action en faveur de la création et de la transmission d'entreprises, de la transformation des très petites entreprises (TPE) en petites et moyennes entreprises (PME) et de celles-ci en entreprises de taille intermédiaire (ETI), afin de les intégrer dans les pôles de compétitivité, et de faciliter leur activité exportatrice, notamment dans les domaines des nouvelles technologies et des métiers d'art.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité de la synergie développée au cours de ce contrôle, illustrée par l'apport des compétences techniques propres à la Cour des comptes et l'engagement des rapporteurs spéciaux de la commission des finances. Il a fait valoir que si les observations et recommandations formulées par M. André Ferrand en matière de gestion sont fondées et de nature à conforter la réforme à venir des chambres de métiers et d'artisanat, il appartient désormais à celles-ci d'élaborer des propositions concrètes de réforme de la taxe pour frais de chambres de métiers.

M. Philippe Sire, premier conseiller à la chambre régionale des pays de la Loire, a précisé que l'expérience acquise par les juridictions financières est aujourd'hui étayée par les contrôles effectués sur 36 chambres de métiers et d'artisanat en 2007 et 2008, ce qui constitue un échantillon très significatif représentant le tiers du réseau.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'est inquiété des effets de seuil et de distorsion de concurrence que pourrait provoquer le régime de l'auto-entrepreneur, nonobstant le réel intérêt économique à favoriser la création d'entreprise, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a précisé que de nouvelles garanties ont été présentées par le Gouvernement : l'inscription au répertoire des métiers des auto-entrepreneurs exerçant une activité relevant de l'artisanat, l'exigence de qualifications ou d'expériences professionnelles et le paiement de la TFCM au terme d'un délai d'exonération de trois ans.

M. Éric Doligé a souhaité que la discussion à venir du projet de loi de réforme des réseaux des chambres de métiers et d'artisanat, mais aussi de commerce et d'industrie, soit l'occasion de refondre la taxe pour frais de chambres de métiers ainsi que le préconise la présente communication.

En réponse à M. Philippe Dallier qui a demandé des précisions sur la gestion de la chambre de métier et d'artisanat de Seine-Saint-Denis, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué que la nomination d'un nouveau secrétaire général et l'application du nouveau statut du personnel consulaire, en vigueur depuis le 1er janvier 2009, sont de nature à résoudre des dysfonctionnements constatés.

Enfin, en réponse à la question de M. Jean Arthuis, président, s'interrogeant sur l'utilité de maintenir des réseaux distincts pour les chambres de commerce et d'industrie et pour les chambres de métiers et d'artisanat, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a souligné que le projet de loi maintient ce dualisme en raison de la spécificité économique mais aussi sociale du monde de l'artisanat.

La commission a donné acte, à l'unanimité, à M. André Ferrand, rapporteur spécial, de sa communication, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Débat d'orientation des finances publiques - Audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2010 (DOFP).

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le débat d'orientation des finances publiques constitue la première étape du cycle budgétaire de l'année 2010. Les perspectives sont inquiétantes, puisque, selon la propre analyse du ministère du budget, le déficit sera compris entre 7 % et 7,5 % du PIB en 2009 et en 2010, soit environ 140 milliards d'euros. Corrélativement, la dette publique devrait fortement augmenter pour atteindre 80 % du produit intérieur brut (PIB), contre 68 % fin 2008.

Il a relevé que, malgré ce contexte, le Gouvernement semble maintenir le cap et affirme même vouloir dégager 3,5 milliards d'euros en faveur de la relance, ce qui paraît ambitieux eu égard à la faiblesse des marges de manoeuvre budgétaires. Il a souhaité que le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat dresse les perspectives des finances publiques, en précisant notamment les actions de réforme de l'Etat envisagées pour maîtriser les dépenses, et qu'il fasse le point sur la nécessaire préservation des recettes, au regard des principes de bonne gouvernance en matière de niches fiscales et sociales posés par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, a confirmé que le déficit public passera de 3,4 % du PIB en 2008 à 7 ou 7,5 % du PIB en 2009, en précisant que cette dégradation résulte intégralement de la crise.

On observe en effet, en période de récession, une « sur-réaction » des recettes, qui diminuent plus fortement que le PIB. A titre d'exemple, le rendement de l'impôt sur les sociétés, qui atteignait 50 milliards d'euros en 2008, ne serait compris qu'entre 20 et 25 milliards d'euros cette année, soit une baisse de plus de moitié. Cette « sur-réaction » des recettes, prises dans leur ensemble, expliquerait une majoration du déficit public de près d'un point de PIB. Les mesures de relance entraîneraient également une dégradation du déficit d'environ 0,75 point de PIB.

En revanche, les dépenses ordinaires, « hors crise », sont maîtrisées. Les dépenses de l'Etat seront ainsi contenues dans les limites votées par le Parlement, tandis que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) sera, pour la première fois depuis 1997, respecté ou « quasi-respecté » en 2009.

Dans ces conditions, le déficit de l'Etat devrait être compris entre 125 et 130 milliards d'euros, dont 85 milliards d'euros au titre du déficit de « crise », au sein duquel 15 milliards d'euros n'entrent pas dans le périmètre « maastrichtien ». Quant au déficit de la sécurité sociale, il s'élèverait à 20 milliards d'euros environ, dont la moitié due à la crise.

M. Eric Woerth a observé que la France n'est pas le seul Etat à voir ses déficits augmenter fortement : le déficit de l'Espagne passerait de 3,8 % du PIB en 2008 à 9,5 % cette année ; celui des Etats-Unis, de 6 % à 12 % en 2009 ; celui du Royaume-Uni, de 5,5 % à 11,5 % ; même le déficit allemand se dégraderait d'environ 4 points de PIB en 2009. Ce constat illustre le recours des Etats à l'arme budgétaire pour faire face à la crise.

Il a ensuite abordé les projections 2010, en relevant que le déficit public devrait se stabiliser globalement au cours de cet exercice et se situer aux alentours de 7 % ou 7,5 % du PIB.

Le déficit budgétaire devrait ainsi s'améliorer, compte tenu d'une progression modeste des recettes, en lien avec la reprise économique, de la disparition d'une large part des dépenses de relance, qui seraient ramenées à 3,5 milliards d'euros, enfin, de la maîtrise des dépenses « hors relance ». La loi de programmation des finances publiques et le budget triennal ont, à cet égard, joué un rôle important, en permettant de concentrer les discussions en vue de la préparation du budget 2010 sur les postes de dépenses touchés par la crise. La politique de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux sera également poursuivie, ce qui entraînera la suppression de 34 000 postes en 2010. En revanche, le pouvoir d'achat des fonctionnaires progressera de près de 3 % en 2009.

Cette amélioration du déficit de l'Etat serait compensée par la poursuite de la dégradation des comptes sociaux, touchés par un nouveau recul de la masse salariale, évalué à 0,5 %. Le déficit de la sécurité sociale pourrait ainsi atteindre 30 milliards d'euros en 2010.

M. Eric Woerth a ensuite évoqué la préparation de « l'après crise », en remarquant que le plan de relance élaboré par la France est bien calibré et bien ciblé, comme l'ont relevé le Fonds monétaire international (FMI) et l'Organisation de la coopération et de développement économiques (OCDE).

Il a, par ailleurs, souligné le dynamisme des transferts sociaux en 2009.

M. Jean Arthuis, président, a fait valoir que le déficit public est, en soi, un plan de relance.

M. Eric Woerth a approuvé cette analyse et a souligné les incertitudes entourant le calendrier de la reprise. Malgré celles-ci, il apparaît indispensable de déterminer les grandes orientations de « l'après crise », ce qu'ont fait le Président de la République, lors de son discours devant le Congrès le 22 juin 2009, puis le Premier ministre.

Trois règles devront ainsi être suivies : sécuriser les recettes, équilibrer les dépenses de fonctionnement et investir massivement dans les projets d'avenir, ce qui passe par un « grand emprunt ».

La sécurisation des recettes implique d'affecter intégralement à la réduction des déficits le surcroît de ressources qui interviendra lors de la reprise de la croissance. M. Eric Woerth a également noté que les baisses de prélèvements devront être gagées et a estimé que la réforme de la taxe professionnelle ne pourra se faire au détriment des finances publiques.

La réduction des dépenses courantes suppose de poursuivre et d'amplifier les efforts menés depuis deux ans, en les élargissant à l'ensemble de la sphère publique. Du point de vue de l'Etat, la notion de « dépenses courantes » doit être comprise de manière large, en intégrant notamment les opérateurs ou les dépenses d'intervention, pour représenter un volume de crédits de près de 120 milliards d'euros.

M. Eric Woerth a précisé que l'identification systématique de toutes les dépenses inutiles devra s'appuyer sur l'analyse du Parlement et que la démarche de révision générale des politiques publiques devra être poursuivie. Il a également évoqué la nécessité de réformer les collectivités territoriales et le système de retraites. De même, il a souhaité renforcer la maîtrise des dépenses de santé, estimant possible de limiter la progression de l'ONDAM à 3 % dès 2010. Les niches sociales feront également l'objet d'un réexamen systématique, une approche transversale et forfaitaire des enjeux pouvant permettre de se défaire d'une approche « niche par niche » et se révéler plus efficace.

Troisième règle retenue par le Gouvernement, la nécessité d'investir massivement dans les projets d'avenir suppose d'abord de définir les finalités de l'emprunt, qui devra être dédié à ces projets, sans possibilité de fongibilité avec les dépenses courantes, et ciblé sur des dépenses non pérennes ainsi que sur des projets à haute rentabilité socio-économiques pour les générations futures. Cela implique de faire des choix, qui interviendront à l'issue de la consultation publique menée au cours des trois prochains mois.

M. Eric Woerth a observé que le rythme de reprise économique ne permettra pas, sauf « bonne surprise », de ramener le déficit public à 3 % du PIB en 2012, cette situation n'étant pas propre à la France. Il s'est fixé un objectif de réduction du déficit de l'ordre d'un point de PIB par an.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le ministre pour la franchise de ses propos. Il a souligné la nécessité de poursuivre la réforme de l'Etat et de renforcer la compétitivité de l'économie française.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a salué la reconduction de M. Eric Woerth dans ses fonctions antérieures au sein du Gouvernement, estimant que la continuité est un gage essentiel de crédibilité dans ce domaine.

Il a considéré que la crise économique actuelle place la France « en état d'apesanteur » et a fait part de sa gêne pour analyser l'évolution des finances publiques. Les projections économiques réalisées par la commission des finances se révèlent, pour la première fois, plus favorables que celles retenues par le Gouvernement. Par ailleurs, les autorités britanniques jugent que la crise entraînera un dommage durable de l'économie, la croissance potentielle qui succédera à la crise se révélant inférieure à celle connue auparavant en raison de la perte définitive de certaines capacités de production et de l'attrition des capitaux propres.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité connaître l'analyse du ministre sur ce point et s'est demandé si la vision d'une crise constituant une parenthèse n'est pas trop optimiste.

Il a noté que les recettes fiscales devraient connaître une diminution d'une quarantaine de milliards d'euros par rapport à l'exécution 2008, ce qui les ramènerait à leur niveau de 1998. Dans ce contexte, il a émis des réserves à l'égard des mesures discrétionnaires entamant les recettes fiscales sans être gagées, tout particulièrement la baisse du taux de TVA applicable dans la restauration, à laquelle il s'est toujours opposé à titre personnel, et la réforme de la taxe professionnelle, le contexte étant particulièrement défavorable. Il a jugé improbable que l'Etat parvienne à éviter de conserver à sa charge un solde compris entre 4 et 8 milliards d'euros au titre de cette réforme, qui représente un danger pour les collectivités territoriales.

Il a ensuite souhaité connaître le montant des économies nettes attendues de la RGPP et obtenir des précisions sur le « deuxième acte » de cette démarche de réforme.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé l'absence de portée effective des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) concernant la fixation du plafond de la dette. En effet, l'article d'équilibre de la loi de finances ne fixe que le plafond de la variation nette de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an. Or, l'émission de titres de dettes d'une durée supérieure à un an fait aujourd'hui figure d'exception, l'essentiel des émissions se faisant à trois mois, pour un taux annualisé moyen de 0,8 %. Dans ces conditions, il serait souhaitable d'apporter une modification à la LOLF afin de rendre effectif le contrôle exercé par le Parlement.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a également mis en évidence les propos du président de la commission de surveillance et du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, selon lesquels cet organisme ne pourra apporter des financements à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) au-delà d'une limite de 31 milliards d'euros. Or, certaines projections, notamment de la Cour des comptes, font état d'un déficit cumulé du régime général de sécurité sociale de 45 à 50 milliards d'euros en 2010. Dans ce contexte, quelles solutions le Gouvernement envisage-t-il pour permettre à l'ACOSS de faire face à ses besoins de financement ? En outre, quel rôle entend-il faire jouer au fonds de réserve pour les retraites (FRR) ? Faut-il l'abonder en 2010 ou réaffecter temporairement ses ressources au régime général ?

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité connaître l'endettement consolidé de la France, hors critères de Maastricht, et a jugé qu'une comparaison entre les pays européens exhaustive de l'endettement, prenant en compte le « quasi endettement » de l'Etat, serait opportune. S'agissant de la distinction entre le bon et le mauvais endettement, il a relevé que l'application de la LOLF a tendance à amoindrir la frontière entre l'investissement et le fonctionnement et a fait part de sa crainte que l'Etat ne se trouve dans la situation d'un particulier ayant recours au crédit revolving.

M. Eric Woerth a considéré que la référence du rapporteur général à un « état d'apesanteur » est une bonne formule. Il ne s'est pas efforcé de faire des prévisions optimistes ou pessimistes, mais d'être réaliste. Il s'interroge sur la possibilité de transposer en France l'approche britannique en matière de prise en compte de l'évolution de la croissance potentielle. Cette dernière pourrait avoir été ramenée en France de 2 % à 1,75 %, du fait de la crise économique.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété des risques de désindustrialisation liés à la crise.

M. Eric Woerth a jugé le risque réel. La résorption du déficit de crise sera vraisemblablement longue, et les dépenses de relance pourraient durer encore quelques années. L'effondrement des recettes d'impôt sur les sociétés prévu pour 2009 provient certes essentiellement de celui des bénéfices des entreprises, mais il est également lié à l'accélération des remboursements du crédit d'impôt recherche et des crédits d'impôt de retour en arrière des déficits mis en place dans le cadre du plan de relance. M. Eric Woerth a déclaré souhaiter que l'instauration de la TVA à taux réduit dans le secteur de la restauration soit « gagée » par des économies supplémentaires par rapport à celles prévues par la loi de programmation des finances publiques. Une réflexion au sein du Gouvernement doit être menée à ce sujet.

Mme Nicole Bricq a souligné que le Parlement devra être associé à ces travaux.

M. Michel Charasse a considéré que l'instauration de la TVA à taux réduit dans le secteur de la restauration bénéficiera de fait essentiellement à des contribuables aisés.

M. Eric Woerth a estimé que les économies permises par les mesures déjà décidées dans le cadre de la RGPP pourraient permettre des économies supérieures aux 7 milliards d'euros annoncés. Le Gouvernement est actuellement en train de travailler à un « deuxième acte » de la RGPP, portant essentiellement sur les dépenses d'intervention.

M. Jean Arthuis, président, a souligné qu'il s'agit des dépenses les plus substantielles, et donc les plus difficiles à réduire.

M. Eric Woerth s'est déclaré ouvert à une réflexion au sujet des dispositions de la LOLF concernant la fixation du plafond de la dette. Il est nécessaire que les comparaisons internationales prennent en compte le « quasi endettement » des Etats lié à la crise. L'Insee distingue, dans les comptes des administrations publiques en 2008, la dette publique brute et la dette publique nette. La question du FRR doit être examinée dans le cadre de la réforme des retraites prévue en 2010. Diverses modalités sont envisageables pour le « grand emprunt », qui dépendent en partie des dépenses auxquelles on souhaite l'affecter.

Mme Nicole Bricq a estimé que la faiblesse fondamentale du pacte de stabilité et de croissance est qu'il ne prévoit pas de mécanisme contraignant pour réduire le déficit public structurel en période de croissance forte. Elle s'est interrogée sur ce que le Gouvernement prévoit de faire pour éviter que, comme le demande Eurostat, la dette de la société de financement de l'économie française (SFEF) soit intégrée à la dette publique, ainsi que sur les hypothèses de taux de chômage retenues par le Gouvernement.

M. Serge Dassault a considéré que l'emprunt doit financer l'investissement, et non le fonctionnement.

M. Gérard Miquel a estimé que les difficultés financières des collectivités territoriales contribueront à accroître le taux de chômage en 2010. Par ailleurs, la crise ne facilite pas la réforme de la taxe professionnelle.

Mme Marie-France Beaufils a jugé que le Gouvernement doit revenir sur certains allégements de prélèvements obligatoires mis en place depuis 2007. Elle s'est interrogée sur l'impact social des réductions d'effectifs dans la fonction publique. Elle a enfin regretté que le Gouvernement écarte les pistes de réforme de la taxe professionnelle les plus intéressantes.

M. François Marc s'est interrogé sur la compatibilité entre la déclaration faite par M. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, lors de son audition par la commission le 24 juin, selon laquelle les administrations publiques doivent réaliser 70 milliards d'euros d'économies, et l'estimation du Gouvernement selon laquelle le « déficit de crise » serait de l'ordre de 85 milliards d'euros. Il est nécessaire de préserver les recettes publiques en s'abstenant de nouvelles baisses de prélèvements obligatoires. La prévision de déficit public de 7,5 points de PIB présentée par le Gouvernement pourrait être délibérément pessimiste, et s'expliquer par la volonté de pouvoir afficher de « bonnes nouvelles » en 2012.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est déclaré inquiet des perspectives de déficit de la sécurité sociale, et a jugé que le Gouvernement devrait prévoir une amélioration du solde public en 2010, pour rassurer les marchés. L'Allemagne bénéficiera davantage que la France de la reprise de la croissance mondiale, ce qui pourrait constituer un danger pour l'euro. Il a enfin déclaré qu'il fera des propositions pour que la charge de la dette soit désormais exclue du déficit de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la SNCF avait poursuivi un objectif de ce type, avec le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD).

M. Pierre Bernard-Reymond a déclaré partager les craintes d'une reprise en Allemagne, alors que la croissance stagnerait en France.

M. Jean-Jacques Jégou s'est interrogé sur l'éventualité d'un transfert à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) du déficit cumulé prévisionnel du régime général de sécurité sociale en 2009 et 2010, estimé à 50 milliards d'euros.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué la possibilité que le « grand emprunt » annoncé par le Président de la République soit obligatoire, afin de permettre à l'Etat de bénéficier d'un taux bas.

M. Eric Woerth a indiqué que certains mécanismes d'aide au secteur bancaire, mis en oeuvre chez certains de nos partenaires européens, ne sont pas considérés par Eurostat comme accroissant la dette publique, et s'est en conséquence interrogé sur la position d'Eurostat au sujet de la prise en compte de la dette de la SFEF. L'augmentation du taux de chômage attendue en 2010 correspond, pour l'Etat, à un surcoût évalué à 700 millions d'euros pour la mission « Travail et emploi » et 1,4 milliard d'euros pour le Fonds d'investissement social (Fiso).

Mme Nicole Bricq a souligné que ce total est moins élevé que le coût de l'instauration de la TVA à taux réduit dans le secteur de la restauration.

M. Eric Woerth a souligné que si la crise devait durer, la situation serait difficile pour tout le monde, y compris les collectivités territoriales. Le moment de réforme de la taxe professionnelle est bien choisi, puisqu'il coïncidera avec celui de la réforme des collectivités territoriales. La forte progression des transferts sociaux en 2009 contribue significativement à la lutte contre les inégalités. Le ministre a déclaré ne pas approuver les analyses de la Cour des comptes selon lesquelles le déficit structurel serait de l'ordre de 70 milliards d'euros, l'évaluant plutôt à 50 ou 60 milliards d'euros. Le déficit de l'Etat atteindrait 125 à 130 milliards d'euros en 2009, dont 85 milliards d'euros de déficit de « crise », comprenant lui-même environ 15 milliards d'euros de déficit « non-maastrichtien ». Il ne serait pas approprié d'afficher pour 2010 une amélioration du solde public qui serait irréaliste, les marchés ayant besoin d'avoir confiance dans les prévisions du Gouvernement. L'Allemagne n'est pas encore sortie de la récession. Le déficit cumulé prévisionnel du régime général de sécurité social en 2009 et 2010 ne sera pas transféré à la CADES. Le Gouvernement examinera avec attention les propositions que la commission pourrait faire au sujet des modalités du « grand emprunt ».

Enquête de la Cour des comptes sur les centres de rétention administrative - Audition pour suite à donner

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur la gestion des centres de rétention administrative.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que, sous l'impulsion du Président de la République, le Gouvernement a mis l'accent, depuis maintenant deux ans, sur la réorientation de la politique d'immigration de la France, qui s'est notamment traduite par la création d'un nouveau ministère dédié à l'immigration, à l'intégration, à l'identité nationale et au développement solidaire, ayant vocation à suivre dans son ensemble la gestion des flux migratoires.

L'approche de la commission des finances vise moins à porter un jugement sur cette réorientation qu'à évaluer l'efficacité de sa mise en oeuvre. Il est, en effet, de la compétence de la commission des lois de suivre l'évolution des réglementations applicables au séjour des étrangers en France et à leur éloignement vers leur pays d'origine.

A l'occasion des deux projets de loi de finances intervenus depuis la mise en place de la mission « Immigration, asile et intégration », la commission des finances a constaté l'incapacité à mesurer le coût budgétaire de la politique de rétention des étrangers en situation irrégulière. Cette lacune dans l'évaluation budgétaire a conduit la commission à confier une enquête à la Cour des comptes sur les modalités de gestion des centres de rétention administrative, l'expertise de la Cour ayant particulièrement été sollicitée sur l'évaluation du coût de la rétention dans ces centres.

M. Jean Arthuis, président, a salué la présence de M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, de MM. Alain Pichon, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes, Géraud Guibert et Christian Martin, conseillers-maîtres et Laurent Michelet, conseiller-référendaire, qui ont réalisé l'enquête, de M. Stéphane Fratacci, secrétaire général du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, du général Hervé Renaud, sous-directeur de la sécurité publique et de la sécurité routière et de M. Patrick Hamon, sous-directeur des ressources de la police aux frontières.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », a rappelé que M. André Ferrand, son prédécesseur dans ces fonctions, avait souhaité que la Cour des comptes expertise la gestion des centres de rétention administrative, la demande officielle du président de la commission des finances ayant été transmise à la Cour le 21 octobre 2008.

Le but de cette enquête était notamment d'évaluer plus précisément le coût de la politique de rétention des immigrés en situation irrégulière. La simple lecture des documents budgétaires ne permet pas, en effet, de déterminer ce coût, les crédits étant répartis dans différentes missions et différents ministères. La politique de l'immigration implique neuf ministères, quinze directions, treize programmes et 20 % seulement des crédits de cette politique figurent dans la mission relevant du ministère de l'immigration.

Au-delà de cet aspect proprement budgétaire, la commission des finances s'interrogeait sur le fonctionnement général des centres de rétention, notamment leurs capacités d'accueil, les conditions de vie des retenus, l'assistance juridique, la pluralité des services responsables de leur gestion et la durée de rétention.

Enfin, il convenait d'analyser la capacité du ministère chargé de l'immigration, en cours de constitution, de disposer des outils nécessaires au pilotage budgétaire de la politique de rétention, de mettre en oeuvre le transfert de la gestion des centres à la seule police aux frontières, d'analyser les résultats des reconduites effectives à la frontière des étrangers en situation irrégulière, d'examiner le programme d'investissements à prévoir, de mieux articuler les centres de rétention administrative et les lieux de rétention administrative et, enfin, de trouver des solutions à la situation spécifique de l'outre-mer.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, s'est félicité de l'excellent travail réalisé par les magistrats de la Cour des comptes.

M. Alain Pichon, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes, a signalé que la Cour avait respecté le délai de huit mois imposé par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) entre sa saisine par la commission des finances et la remise du rapport. Il a indiqué que le périmètre de cette saisine avait été étendu des seuls centres de rétention administrative (CRA) aux lieux de rétention administrative (LRA) mais pas aux zones d'attente et que le mot « gestion » avait été entendu au sens large : gestion budgétaire mais aussi humaine et respect des droits des retenus. Le rapport a été réalisé selon une procédure contradictoire avec les administrations concernées et les directeurs de CRA, par l'intermédiaire des préfets, et avec la contribution de M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Parmi les principales conclusions de la Cour figure le coût de la politique de rétention administrative, qui peut être évalué à 200 millions d'euros par an, celui de l'ensemble de la politique de maîtrise des flux migratoires étant compris entre 450 et 500 millions d'euros.

Le bilan des constructions et des mises aux normes des CRA est globalement satisfaisant, tandis que des marges de progression substantielles demeurent pour les LRA. Concernant les CRA, il a fait part de plusieurs interrogations : la cartographie de leurs implantations, la taille optimale des centres, le problème de la rétention des mineurs et des femmes ainsi que la pertinence budgétaire du choix de l'allotissement du service d'assistance juridique. Le CRA de Coquelles pose le problème spécifique de la participation financière de la Grande-Bretagne à sa gestion, son but principal étant d'empêcher les retenus de se rendre de l'autre côté de la Manche. La situation des CRA de Mayotte et de Guyane pose également des problèmes particuliers.

Concernant les LRA, le bilan est plus contrasté : la frontière entre détention et rétention y demeure trop souvent floue, de nombreux LRA temporaires sont en réalité permanents et l'exercice des droits des retenus dans les LRA est plus difficile.

De manière générale, la gestion des CRA et des LRA ne correspond pas encore à une logique budgétaire « lolfienne ». En effet, elle concerne sept à neuf ministères et trois programmes budgétaires et le ministère chargé de l'immigration ne dispose d'aucun crédit d'investissement, ce qui nuit à la maîtrise des coûts de cette politique. Il a estimé que le ministère se trouve « au milieu du gué », entre une fonction d'impulsion et une extension de son champ d'action à l'ensemble du périmètre de la politique d'immigration.

En matière d'aide au retour, la faible sécurité juridique des actes pris se traduit par l'importance de leur contentieux devant les tribunaux administratifs. S'y ajoute le problème de la mauvaise volonté de certaines autorités consulaires à délivrer les laissez-passer nécessaires aux éloignements.

En conclusion, si des progrès ont été réalisés en matière de gestion, certaines améliorations demeurent nécessaires, notamment concernant les LRA, le coût de la politique d'immigration doit être mieux cerné et des choix doivent être faits pour permettre un meilleur pilotage central de la gestion des CRA.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la meilleure façon de gérer le centre de Coquelles, sur les marges de progression existantes en matière d'application de la LOLF et sur l'affranchissement du ministère chargé de l'immigration de la tutelle de fait des autres ministères.

En réponse, M. Eric Besson, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a rappelé le caractère très récent de son ministère, né en décembre 2007 pour répondre à un besoin « évident » de cohérence de la politique d'immigration. De plus en plus de pays disposent de ministres spécifiques en charge de cette politique. La loi de finances pour 2010 sera l'occasion de consolider le ministère, dont la vocation est d'être un ministère de mission. La suppression des doublons administratifs, facteurs de coûts supplémentaires, est prioritaire par rapport à l'émancipation de son ministère, qui n'est « pas sa préoccupation essentielle ».

M. Jean Arthuis, président, a précisé que le problème est davantage celui de la vision fragmentaire des moyens consacrés à la politique d'immigration. M. Eric Besson a souligné que le transfert de la police aux frontières à son ministère serait en contradiction avec l'objectif, poursuivi par la révision générale des politiques publiques, de centraliser les forces de police au sein du ministère en charge de l'intérieur. Les conventions de délégation de la gestion des crédits au ministère en charge de l'intérieur ne dessaisissent pas le ministère en charge de l'immigration de ses responsabilités et évitent d'y créer des services spécifiques, coûteux pour les finances publiques.

Les CRA et les LRA relèvent bien de trois programmes budgétaires distincts et des progrès restent à faire dans l'identification des dépenses. Toutefois, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, le ministère en charge de l'immigration se verra transférer les crédits immobiliers des CRA.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, s'est inquiété de la durée moyenne de rétention dans les LRA, qui s'élève à 55 heures d'après le rapport de la Cour des comptes. M. Géraud Guibert, conseiller-maître à la Cour des comptes, a précisé que cette durée concernait l'échantillon des LRA visités par la Cour et que, si la durée légale de rétention dans les LRA est de 48 heures, des extension peuvent exceptionnellement être décidées, ce qui explique que la durée effective de rétention soit supérieure.

M. Eric Besson s'est étonné de cette statistique, soulignant que les juges des libertés et de la détention sont très rigoureux sur le contrôle de la rétention dans les LRA. Les LRA n'ont accueilli qu'une faible proportion des retenus en 2008 : 858 contre 34 777 en CRA. Des progrès sont toutefois à faire en matière de rationalisation de la carte des LRA, de mise aux normes de ces locaux et de distinction entre les locaux de police et les LRA.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, qui s'interrogeait sur les pratiques hétérogènes en matière de mise en chambres d'isolement, M. Eric Besson a souligné qu'une étude interne est en cours pour remédier à la grande diversité de ces pratiques.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a rappelé que si les efforts faits en matière d'amélioration des CRA sont incontestables, ceux-ci doivent être poursuivis. Une gestion directe des crédits des CRA par le ministère en charge de l'immigration permettrait un meilleur pilotage de la dépense, dans le respect de la révision générale des politiques publiques, et remédierait à l'incapacité actuelle à chiffrer le coût des reconduites à la frontière. L'identification des dépenses des LRA étant difficile, ne serait-il pas pertinent de privilégier les CRA ? Par ailleurs, la montée en puissance des flux migratoires n'impose-t-elle pas un élargissement du périmètre et un renforcement des effectifs du ministère en charge de l'immigration ?

M. Eric Besson a déclaré que les besoins de son ministère concernent surtout les fonctions de soutien. L'augmentation prévisible des flux migratoires s'est notamment traduite par une hausse des demandes d'asile (+ 20 % en 2008 et + 10 % sur les premiers mois de l'année 2009), ce qui nécessitera un ajustement des crédits initialement prévus pour la mission.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a souligné l'augmentation du nombre de mesures d'éloignement forcé prononcées mais la diminution du taux d'exécution de ces mesures, en raison des défauts de procédure et des réticences des consulats étrangers à délivrer des laissez-passer. Une solution pourrait consister à renforcer la formation professionnelle des services d'interpellation ainsi que les accords passés avec les pays tiers pour la délivrance des laissez-passer.

En réponse, M. Eric Besson a indiqué que la diminution du taux d'exécution résulte d'une hausse très sensible du nombre de mesures d'éloignement prononcées. En matière de procédures, il est difficile de s'appuyer sur la jurisprudence fluctuante des juges des libertés et de la détention. Quant aux relations consulaires, il est trop tôt pour dresser le bilan des accords bilatéraux déjà conclus. Une récente réunion interministérielle a validé le principe selon lequel des « bonus » en matière de crédits de développement pourraient être accordé pour les pays les plus coopératifs dans ce domaine.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Eric Besson a indiqué avoir une connaissance précise des consulats les moins coopératifs mais que d'autres impératifs diplomatiques dictent aussi les relations bilatérales de la France avec ces pays. Les crédits de développement solidaire du ministère chargé de l'immigration passeront de 26,5 millions d'euros en 2009 à 35 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a fait part de plusieurs préoccupations :

- les disparités importantes entre les CRA en matière de prolongation de la durée de rétention, d'accueil des femmes, d'usage des chambres d'isolement et de taux d'éloignement ;

- l'amélioration de l'appareil statistique qui est nécessaire pour mesurer notamment le nombre de retenus effectuant plusieurs séjours en CRA, le sort des retenus sortant des LRA et le nombre d'enfants retenus ;

- les difficultés rencontrées dans l'unification de la gestion des CRA par la police aux frontières et les lacunes dans la formation des personnels ;

- la taille maximale des CRA ne devrait-elle pas être réduite et les nouvelles constructions faire l'objet d'une analyse préalable par les gestionnaires des centres ?

- comment diminuer le coût des escortes ?

- enfin, en matière de vie quotidienne, les dispositifs de prévention des incendies sont-ils satisfaisants, l'utilisation de menottes pour le transfert des retenus doit-il être systématique et, enfin, quelle est la position du ministre sur l'accès à internet des retenus, accordé dans certains pays de l'Union européenne ?

Il a enfin souhaité rendre un hommage particulier aux personnels travaillant dans ces centres.

Sur la formation des personnels, M. Eric Besson a indiqué que les chefs de centres bénéficient déjà d'une formation spécifique. La police aux frontières effectuant des formations pour l'ensemble des personnels, le transfert de la gestion de l'ensemble des CRA à leur profit devrait améliorer la situation dans ce domaine. Enfin, des réunions régulières sont organisées entre les chefs de services.

D'importants efforts sont réalisés sur la conception architecturale des centres en cours de construction, en lien avec le contrôleur général des lieux de privation de liberté. Par ailleurs, seuls cinq CRA sont d'une capacité supérieure à cent places, ce qui relativise la question de leur taille maximale.

Pour diminuer les coûts d'escorte, des salles d'audience sont, lorsque c'est possible, installées à proximité des centres. Enfin, une réflexion sur un accès maîtrisé à internet peut être lancée, en tenant compte des problèmes de sécurité que cela pose.

Sur la gestion opérationnelle des CRA, M. Eric Besson s'est félicité d'une forme de satisfecit de la part de la Cour des comptes, ce que confirment les comparaisons internationales. Une harmonisation des règlements intérieurs a été réalisée et se poursuit sur certains sujets tels que la liste des objets autorisés dans les centres. Une meilleure prise en compte du risque incendie a par ailleurs été demandée aux préfets.

Le taux d'occupation des CRA est passé de 76 % en 2007 à 68 % en 2008 et s'établit à 64 % sur les premiers mois de l'année 2009, du fait notamment de la forte augmentation du nombre de départs aidés. Les centres présentant des taux d'occupation faibles servent en général d'appoint pour les CRA environnants. L'objectif est de n'envoyer les étrangers en CRA que si cela s'avère indispensable.

Concernant l'allotissement des services d'assistance juridique, la priorité des pouvoirs publics est que les retenus bénéficient d'une assistance de qualité. L'ouverture au pluralisme associatif a d'ailleurs été validée par la récente décision du Conseil d'Etat. Répondant à Mme Nicole Bricq, il a rappelé que l'objectif de l'allotissement n'est pas de faire des économies mais de garantir le respect de la concurrence. Le coût moyen, par place en CRA, des services d'assistance juridique diminuera toutefois de 22 % après mise en place de cet allotissement, ce dont il convient de se réjouir.

Mme Michèle André a indiqué que la délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, qu'elle préside, poursuit des travaux sur la situation des femmes dans les espaces privatifs de liberté et s'est interrogée sur les conditions d'accueil des femmes dans les CRA.

M. Eric Besson a rappelé que, sur vingt et un CRA, seuls neuf accueillent des femmes et trois des familles et que le nombre de femmes et de familles retenues est faible, les taux d'occupation en 2008 s'élevant respectivement à 33 % et à 15 %. Les mineurs ne sont pas des retenus mais accompagnent leurs parents. D'après les indicateurs disponibles, les femmes sont très bien traitées dans les CRA et les constructions nouvelles sont adaptées à leur situation.

Revenant sur la question du CRA de Coquelles, M. Jean Arthuis s'est interrogé sur la possibilité d'accroître la participation financière de la Grande-Bretagne à la gestion de ce centre. M. Eric Besson a indiqué que des négociations « très tendues » sont en cours avec la Grande-Bretagne sur ce sujet et pourraient aboutir prochainement.

Concernant le coût des reconduites à la frontière, M. Eric Besson a rappelé trois points :

- l'extrême difficulté à établir de façon fine ce coût du fait notamment de la difficulté d'isoler les activités participant à la politique de reconduite à la frontière de l'ensemble des activités des services de police ;

- plusieurs travaux ont été menés en ce sens, par la commission des finances du Sénat et par la Cour des comptes. Une étude précise a été confiée à l'Inspection générale de l'administration, qui devrait aboutir à l'automne ;

- enfin, même si le coût des reconduites à la frontière se révèle élevé, il ne faudra pas en tirer des conséquences directes sur la pertinence de cette politique, qui demeure nécessaire. Il conviendra, a minima, de la comparer au coût de la présence sur le territoire des étrangers en situation irrégulière.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé les travaux de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », concernant les demandes d'asile et sa proposition d'intégrer des membres de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra) au sein des consulats étrangers, pour accélérer les procédures.

M. Eric Besson a souligné que la longueur des délais de réponse aux demandes d'asile provient principalement de leur examen par la Cour nationale du droit d'asile et non par l'Ofpra et que la création de postes de magistrats spécialisés dans ces questions devrait permettre d'accélérer le traitement des dossiers.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, s'est ému de l'absence de réponse, par plusieurs ambassades, aux questionnaires transmis par la Cour des comptes dans le cadre de l'enquête.

M. Alain Pichon a précisé que les questionnaires qui avaient été envoyés portaient sur les pratiques en matière de rétention des étrangers en situation irrégulière dans d'autres pays de l'Union européenne et que certaines ambassades n'avaient effectivement pas eu le temps de répondre.

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur la pertinence de la construction d'un local destiné à accueillir la gendarmerie mobile à proximité du CRA du Mesnil-Amelot, qui a alourdi le coût de la construction de ce centre, alors même que la gendarmerie mobile n'est pas censée intervenir dans la gestion des CRA. En réponse, M. Eric Besson a annoncé que dans le cadre du transfert de la gestion de ce centre à la police aux frontières, ce local servira prochainement à accueillir une salle d'audience.

En conclusion, M. Alain Pichon a pris acte des informations transmises par M. Eric Besson sur l'impact financier de l'allotissement des services d'assistance juridique. Le calcul des économies serait toutefois plus pertinent s'il était rapporté au nombre de retenus effectifs plutôt qu'au nombre de places en CRA. M. Eric Besson a estimé que la flexibilité de la gestion des ressources humaines ne permet pas d'adapter les effectifs et donc les coûts au nombre de retenus effectifs. Enfin, M. Alain Pichon a formulé le souhait que les négociations avec la Grande-Bretagne relatives au CRA de Coquelles aboutissent.

A l'issue de ce débat, la commission a autorisé, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.