Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 21 juillet 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Groupe de travail sur la situation des sinistrés de la sécheresse de 2003 et le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles - Point d'étape de Mme Fabienne Keller et M. Jean-Claude Frécon

La commission a tout d'abord entendu les conclusions du groupe de travail sur la situation des sinistrés de la sécheresse de 2003 et le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles.

Après avoir rappelé les circonstances de création du groupe de travail, M. Jean-Claude Frécon, co-rapporteur du groupe de travail, a précisé que le point d'étape vise à présenter à la commission les travaux menés et les principaux constats et interrogations qu'ils suscitent. Des recommandations précises seront formulées en septembre, sur la base d'une étude approfondie des informations recueillies au cours des derniers mois.

Le groupe de travail a procédé à quinze auditions, associant l'ensemble des parties prenantes à la gestion des suites de la sécheresse de 2003 et aux problématiques de la prévention et de l'indemnisation des risques naturels majeurs. Ont été entendus les représentants des sinistrés, les services des ministères chargés de l'intérieur, du budget, de l'économie et de l'écologie, du Médiateur de la République, les experts de Météo France, du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et du Laboratoire central des ponts et chaussées, ainsi que les professionnels des secteurs de l'assurance et de la construction.

M. Jean-Claude Frécon a indiqué que le groupe de travail a complété ses auditions par un déplacement dans l'Essonne, département particulièrement touché par la sécheresse de 2003, en raison de la présence de nombreuses zones argileuses. Ce déplacement a permis de visiter deux pavillons endommagés et de tenir une réunion de travail à la préfecture d'Evry, afin d'établir un diagnostic de la mise en oeuvre des procédures d'indemnisation.

Revenant sur les circonstances de la sécheresse de 2003, M. Jean-Claude Frécon a rappelé qu'elle avait constitué un événement atypique et d'ampleur exceptionnelle. Cette sécheresse estivale a touché plus de 8 000 communes et les dégâts qu'elle a occasionnés aux bâtiments ont résulté d'un phénomène de retrait-gonflement des argiles, également appelé subsidence. Cet événement a révélé l'inadaptation partielle du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles à ce type de risque. En effet, si les critères traditionnels de reconnaissance d'une catastrophe liée à la sécheresse avaient été appliqués, seules 200 communes sur 8 000 auraient bénéficié d'un arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

Bien que les critères aient été progressivement assouplis, les décisions de reconnaissance ont pu reposer sur des données scientifiques trop peu précises pour traiter de façon équitable l'ensemble des sinistres. L'analyse des demandes de classement des communes a en effet reposé sur le zonage Aurore de Météo France, zonage très lâche qui a pu conduire à ce que des communes limitrophes et présentant les mêmes sinistres ne fassent pas l'objet d'un traitement identique parce qu'elles dépendaient d'une station météorologique différente. Ces circonstances ont alimenté, auprès des sinistrés, une impression générale d'improvisation des pouvoirs publics et d'arbitraire des décisions.

M. Jean-Claude Frécon a rappelé que les communes n'ayant pas bénéficié d'un classement en état de catastrophe naturelle ont fait l'objet d'une procédure exceptionnelle d'indemnisation dotée de 218,5 millions d'euros. 2 370 communes réparties sur 71 départements ont perçu des indemnisations complémentaires au titre de cette procédure, dont la mise en oeuvre a toutefois révélé plusieurs défauts importants. Il semble tout d'abord qu'elle ait obéi à une logique d'enveloppe fermée ; en conséquence, ce sont les fonds disponibles et non les besoins réels qui ont commandé le montant des indemnisations. Par ailleurs, les délais dans lesquels les sinistrés ont dû se manifester auprès des préfectures étaient très courts, alors même qu'il était demandé aux sinistrés de produire deux devis de travaux. D'une manière générale, les victimes ont pu se sentir livrées à elles-mêmes pour l'établissement des dossiers, ne pouvant que rarement compter sur les assureurs et ne disposant pas toujours des moyens et compétences techniques nécessaires pour établir des dossiers convaincants pour les services de l'Etat. Enfin, les préfectures n'ont pu statuer que sur la base de devis, et non d'expertises approfondies incluant des études de sols.

Cette situation conduit le groupe de travail à se demander si une nouvelle vague d'indemnisations doit être lancée, au risque d'encourager une multitude de demandes reconventionnelles potentiellement coûteuses pour les finances publiques et de susciter de nouveaux cas d'insatisfaction pour les dossiers rejetés.

M. Jean-Claude Frécon a regretté que la sécheresse de 2003 n'ait pas incité les pouvoirs publics à prendre des mesures susceptibles de prévenir la survenue de nouveaux sinistres. En effet, le risque de subsidence peut être éliminé, en adaptant les fondations, en respectant quelques règles en matière de plantation aux abords des maisons, ou en évitant la réalisation de certains ouvrages drainants. L'ensemble de ces mesures de précaution peut être favorisé par des campagnes d'information adéquates ou par des aménagements aux règles d'urbanisme et de construction dans les zones où l'aléa argileux est avéré.

Pour autant, le groupe de travail a constaté qu'aucune évolution réglementaire substantielle n'a eu lieu depuis 2003 pour prévenir le risque « sécheresse » et que l'information des particuliers ou des élus locaux demeure insuffisante. Sur l'ensemble de ces points, les échanges fructueux que le groupe de travail a eus avec les professionnels de la construction le conduiront à formuler des recommandations précises pour faire évoluer la réglementation et l'information sur le risque « sécheresse ».

Mme Fabienne Keller, co-rapporteur du groupe de travail, a ensuite présenté le fonctionnement du régime d'assurance permettant l'indemnisation des catastrophes naturelles, avant d'en décrire les limites et d'en envisager les améliorations.

Créé en 1982, ce régime offre une garantie contre les dommages causés aux biens, conditionnée par la prise d'un arrêté interministériel constatant « l'intensité anormale » de la catastrophe naturelle. En outre, un lien de causalité doit être établi par l'assureur entre le phénomène naturel et le dommage subi. Cette garantie, contractée lors de l'extension obligatoire des contrats d'assurance dommages, est soumise à une prime additionnelle de 6 % pour les véhicules terrestres à moteur et de 12 % pour les autres biens.

Mme Fabienne Keller a alors exposé le mécanisme de la réassurance. En effet, les assureurs ont, la possibilité de se réassurer auprès de la caisse centrale de réassurance (CCR) en lui cédant la moitié des primes qu'ils encaissent. Ils peuvent également lui verser une prime spéciale afin de limiter leur perte. Ils ont, dans ce cas, la garantie que leur charge de paiement de sinistres ne dépassera pas le montant des primes conservées.

Afin de faire face à son activité de réassurance, la CCR peut placer jusqu'à 75 % de ses bénéfices annuels dans une provision spéciale dite « provision d'égalisation ».

Mme Fabienne Keller a ensuite insisté sur la qualité de réassureur en dernier ressort de l'Etat. Ce dernier accorde une garantie illimitée à la CCR en contrepartie d'une rémunération de 1,8 % des primes qui sont cédées par les assureurs à la CCR.

Dressant un bilan du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, elle a constaté que celui-ci est perçu positivement par l'ensemble des acteurs. Les assurés disposent d'une large couverture à un prix relativement bas. Quant aux assureurs, ils sont bénéficiaires du régime, depuis l'origine.

Cependant, relayant les propos de M. Jean-Claude Frécon, elle a relevé les différentes lacunes mises en lumière lors du traitement de la sécheresse de 2003. S'agissant tout d'abord de la définition de la catastrophe naturelle, la notion « d'intensité anormale » a été qualifiée par le rapport de l'inspection générale des finances de 2005 « d'exception française qui place les agents économiques dans une situation d'incertitude ». La reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle relève, selon le rapport, « d'une procédure fragile d'un point de vue juridique comme scientifique ».

La solidité financière du régime est également remise en cause par le rapport précité qui souligne la possibilité d'une augmentation de la sinistralité. Or, le fonctionnement du régime actuel est indifférent à la probabilité ainsi qu'à la prévention du risque. En effet, s'agissant des assurés, les primes ne dépendent ni du risque ni de l'effort de prévention consenti. S'agissant des assureurs, la réassurance illimitée (en excédent de perte annuelle) accordée par la CCR ne les incite pas à provisionner davantage.

Puis Mme Fabienne Keller a présenté les pistes de réformes éventuelles, soulignant la nécessité de prendre en compte l'ensemble des intérêts des acteurs du régime, à savoir, d'abord, celui des assurés qui, parce qu'ayant cotisé, doivent être indemnisés, ensuite, celui de l'Etat, garant de l'équilibre financier du régime et, enfin, celui des assureurs.

Elle a fait valoir que, à l'issue du cycle d'auditions, un certain consensus est apparu afin de maintenir un régime obligatoire faisant appel à la solidarité. Elle a précisé que le travail technique accompli par les différents services et entités de l'Etat devrait permettre de résoudre certaines difficultés liées à la procédure de reconnaissance du régime de catastrophes naturelles. A titre d'illustration, il est ainsi possible de rendre objectifs les critères de reconnaissance grâce à une définition plus globale et exhaustive de l'état de sécheresse. Une telle objectivation devrait également conduire à renforcer la transparence de la procédure.

S'agissant du volet de la prévention, les techniques de construction peuvent, de manière significative, réduire l'impact de cet aléa sur l'habitat. Sans préjuger les recommandations finales du groupe de travail, Mme Fabienne Keller a relevé que ces techniques peuvent reposer sur le risque de la sinistralité, tel que cartographié par le Bureau de recherches géologiques et minières, ainsi que sur l'étude des sols.

Puis elle a évoqué la modulation de la prime d'assurance, la qualifiant de piste moins consensuelle. S'interrogeant sur son impact préventif, notamment sur les particuliers, elle a insisté sur la nécessité de conserver, en tout état de cause, le principe de solidarité du régime.

Enfin, elle a souhaité que soient étudiées les conditions de viabilité financière du régime, rappelant que la charge de sinistre progresse approximativement de 5,6 % par an en moyenne alors que le montant des primes augmente de 4,1 %. Constatant que le régime a pu fonctionner grâce à plusieurs années de sinistralité modérée, Mme Fabienne Keller s'est interrogée sur la capacité financière de la CCR à faire face à un sinistre majeur tel que l'occurrence de l'inondation centennale de la Seine dont les dommages probables sont évalués à cinq milliards d'euros ou un état de sécheresse frappant un quart des communes françaises dont le coût est estimé à quatre milliards d'euros.

Puis M. Éric Doligé, président du groupe de travail, a relayé les propos de Mme Fabienne Keller et M. Jean-Claude Frécon en insistant sur la nécessité de préconiser des mesures de prévention.

A l'issue de cette présentation, un large débat s'est engagé, d'une part, sur l'opportunité de revoir la situation des sinistrés de la sécheresse de 2003 ainsi que, d'autre part, sur les préconisations à formuler dans la perspective d'une réforme du régime des catastrophes naturelles.

A titre liminaire, Mmes Nicole Bricq et Marie-France Beaufils, MM.  Jean Arthuis président, Jean-Jacques Jégou et Bernard Vera ont tenu à rappeler la détresse de certains des sinistrés, dont l'habitat a été gravement endommagé par la sécheresse de 2003 alors qu'ils n'ont pas été indemnisés au titre du régime de catastrophes naturelles, ni même dans le cadre de la procédure exceptionnelle.

M. Jean-Jacques Jégou a ajouté que, au-delà de l'amélioration nécessaire des conditions d'indemnisation, il revient aux élus locaux de s'assurer du respect des normes de construction et éventuellement de l'édiction de nouvelles règles, afin de prévenir les risques de sinistralité dans leur circonscription.

En réponse aux souhaits d'une nouvelle procédure d'indemnisation de certains sinistrés résidents d'une commune non reconnue en état de catastrophe naturelle en 2003, M. Jean-Claude Frécon a jugé nécessaire d'en étudier toutes les conséquences financières, en raison des contraintes budgétaires pesant sur l'Etat ainsi que du risque d'effet d'aubaine d'une telle mesure.

S'associant aux propos de M. Jean-Claude Frécon, M.  Éric Doligé a ensuite insisté sur le traitement à venir des catastrophes naturelles afin que ne se reproduise pas le drame qu'ont vécu certains sinistrés auditionnés dans le cadre du groupe de travail.

S'agissant de la réforme du régime des catastrophes naturelles, Mme Nicole Bricq a présenté le choix qui s'ouvre au groupe de travail entre, d'une part, la préservation d'un système original fondé sur la solidarité nationale et, d'autre part, celui d'une prise en charge plus importante du régime par le marché assurantiel. Se déclarant favorable à la première option, elle a fait valoir la réticence des compagnies d'assurance quant à la seconde.

Puis Mme Marie-France Beaufils a insisté sur l'importance des mesures de prévention qui seront préconisées dans le cadre du rapport final. Elle a néanmoins observé la difficulté de formuler de telles préconisations, eu égard à la complexité technique du dossier ainsi qu'aux divergences de vues des experts sur les solutions à proposer.

En réponse aux différents intervenants, Mme Fabienne Keller a convenu qu'une assurance exclusivement fondée sur le risque entrainerait des surprimes contraires à l'esprit de solidarité du régime. Elle a déploré que rien n'ait été proposé depuis 2003, le « perfectionnisme administratif » conduisant à une certaine inertie. Elle en a conclu que, dans l'attente de règles améliorant le régime, il est peut-être souhaitable d'émettre des recommandations, afin de prévenir dès maintenant des risques prévisibles.

M. Jean-Claude Frécon a ajouté que le système de reconnaissance est perfectible en matière de zonage hydrométrique.

S'agissant du passé, Mme Fabienne Keller s'est fait l'écho de la détresse de certains sinistrés ainsi que de l'espoir créé par la mise en place du groupe de travail. Elle a toutefois relevé la complexité d'un « nouveau tour d'indemnisation », eu égard aux enjeux financiers, aux problèmes de causalité ainsi qu'aux ruptures éventuelles de l'égalité entre les sinistrés.

Dette de l'Etat - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », sur la dette de l'Etat.

A titre liminaire, M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », a indiqué qu'il a récemment procédé à l'audition de MM. Jean-Philippe Cotis, directeur général de l'INSEE, et Ramon Fernandez, directeur général du Trésor et de la politique économique. En outre, il a participé au comité de sélection des spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) qui s'est tenu, dans les locaux de l'agence France Trésor (AFT), les 29 juin, 1er et 2 juillet 2009.

Il a rappelé que la dette publique au sens du traité de Maastricht représentait, au 31 décembre 2007, 1 208,8 milliards d'euros, soit 63,8 % du produit intérieur brut (PIB). Au 31 décembre 2008, cette dette s'est élevé à 1 314,1 milliards d'euros, soit 67,5 % du PIB, déduction faite de 13 milliards d'euros, soit 0,6 point de PIB, correspondant aux émissions réalisées, sur l'exercice, par la Société de financement de l'économie française (SFEF).

En effet, il a signalé que, le 15 juillet 2009, l'Office statistique des communautés européennes (Eurostat) a modifié sa doctrine sur ce point, de sorte que la SFEF n'est plus à inclure dans le périmètre des administrations publiques. Il reviendra à l'INSEE de tenir compte de cette décision lors de ses prochaines notifications de la dette publique française à la Commission européenne. L'enjeu est particulièrement important en ce qui concerne l'année 2009, la SFEF ayant d'ores et déjà réalisé des émissions, pour cette année, à hauteur de 74,6 milliards d'euros.

Le Gouvernement prévoit que la dette publique atteindra 77 % du PIB au 31 décembre 2009.

M. Jean-Pierre Fourcade a rappelé également que la seule dette négociable de l'Etat, à la fin de l'année 2008, s'est établie à 1 016,6 milliards d'euros, contre 920,7 milliards d'euros fin 2007. Au 30 juin 2009, compte tenu des émissions réalisées depuis le début de l'année, cette dette se montait à 1 121,1 milliards d'euros. Elle est attendue à hauteur de 1 126 milliards d'euros environ au 31 décembre 2009.

La charge de la dette de l'Etat a représenté, en 2008, 44,46 milliards d'euros, soit 5 milliards de plus qu'en 2007. Pour 2009, la loi de finances initiale a prévu cette charge à hauteur de 42,98 milliards d'euros, mais l'AFT fait état d'une prévision actualisée à 38,96 milliards d'euros. Pour 2010, le Gouvernement estime que la charge sera contenue à 42,5 milliards d'euros. En effet, malgré la dégradation du déficit budgétaire et l'accroissement du besoin de financement de l'Etat, donc l'augmentation de l'encours de sa dette, on s'attend au maintien du faible niveau actuel des taux d'intérêt de court terme : cet effet « taux » compenserait ainsi l'effet « volume » de l'endettement. En outre, le recul de l'inflation devrait contribuer à réduire la provision d'indexation.

M. Jean-Pierre Fourcade a souligné que l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2008 a été l'occasion de mettre en relief l'importance du recours aux titres de court terme pour financer la dette de l'Etat. Ainsi, en 2008, l'encours de bons du Trésor d'une échéance égale ou inférieure à un an a connu une variation de + 59,8 milliards d'euros. Une variation du même ordre est d'ores et déjà anticipée pour la fin de l'année 2009, bien que le tableau de financement de l'Etat, tel que modifié par les lois de finances rectificatives du 4 février et du 20 avril 2009, ne prévoit encore qu'une variation de + 37,7 milliards d'euros de cet encours. Il a précisé que le volume d'emprunts à court terme représente actuellement 16 % du total de la dette négociable de l'Etat, contre 14 % en 2008 et 8 % en 2007 : entre le 31 décembre 2006 et le 31 décembre 2008, l'encours de titres de court terme a plus que doublé, passant de 66,2 milliards d'euros à 138,3 milliards.

Le recours à ces titres est de nature à accroître la variabilité de la charge d'intérêts de la dette de l'Etat. Cependant, l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), selon l'interprétation retenue, n'exige d'autorisation parlementaire, traduite par un plafond de variation de la dette, que pour les titres de moyen et long termes. M. Jean-Pierre Fourcade a rappelé que, lors de la séance du Sénat du 15 juillet 2009, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, défavorable à l'amendement présenté au nom de la commission des finances en vue de créer un plafond de variation relatif aux titres de court terme, s'est néanmoins engagé à instaurer un système de comptes rendus trimestriels, voire mensuels, en faveur du Parlement, sur l'évolution de l'encours de la dette à court terme. Néanmoins, le rapporteur spécial a appelé de ses voeux une modification de la LOLF en vue d'étendre la portée de l'autorisation parlementaire relative à la dette de l'Etat figurant dans la loi de finances.

Par ailleurs, il a mis en relief le maintien de la qualité de la signature de l'Etat français en tant qu'emprunteur sur les marchés. Il a rappelé que les agences de notation attribuent une note « AAA », soit le niveau le plus élevé, à la dette publique française. Elles semblent conserver leur confiance dans les capacités du pays à rétablir l'équilibre de ses finances publiques, lorsque la crise économique actuelle sera passée.

L'importance des enjeux liés à la préservation de la qualité de la signature nationale apparaît au regard des écarts de taux (« spreads ») observés avec les autres émetteurs souverains. En particulier, l'Allemagne et la France se financent actuellement, à moyen et long termes, respectivement à - 60 points de base et - 38 points de base sous la moyenne de la zone euro, soit un écart de seulement 22 points de base. Cet écart reflète une tendance au resserrement par rapport à la fin de l'année 2008.

Toutefois, M. Jean-Pierre Fourcade a fait part de trois facteurs d'inquiétude en ce domaine.

En premier lieu, il a souligné la forte sensibilité de la charge de la dette de l'Etat à l'évolution des taux d'intérêt. Grâce aux interventions des banques centrales, les taux d'intérêt à court et moyen termes ont connu une baisse sans précédent dans l'histoire monétaire récente. Ainsi, les taux à un an sont passés de près de 4,3 % en mai 2008 à 0,9 % en juin 2009. Cependant, une remontée du niveau des taux d'intérêt pèserait très lourdement sur la charge de la dette : toutes choses égales par ailleurs, une hausse des taux à hauteur de 1 % à partir de 2010 se traduirait par une augmentation de la charge d'intérêt sur la dette négociable de l'ordre de 4 milliards d'euros en 2014.

En deuxième lieu, il a souligné le danger que représentent, pour les finances publiques, les obligations du Trésor indexées sur l'inflation. Ainsi, en 2008, la hausse des indices de prix en France et dans la zone euro au premier semestre a conduit à doubler la provision pour charge d'indexation entre la loi de finances initiale (2,16 milliards d'euros) et la loi de règlement (4,61 milliards d'euros). Or, les émissions d'obligations indexées, à hauteur de 15,5 milliards d'euros, ont représenté un huitième du total des emprunts de l'année. En 2009, la charge liée à ces titres, compte tenu du faible niveau de l'inflation, est prévue à hauteur de 80 millions d'euros seulement, mais l'avenir reste incertain en la matière. Du reste, lors des séances du comité de sélection des spécialistes en valeur du Trésor (SVT) auxquelles il a participé, M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial, a pu constater « l'appétence » des banques, notamment des banques centrales étrangères, pour ces titres indexés.

En dernier lieu, il a évoqué le recours à un éventuel emprunt de l'Etat auprès des Français, pour financer certaines « priorités nationales », tel que l'a annoncé le Président de la République, le 22 juin 2009, lors de sa déclaration devant le Parlement réuni en Congrès. Après avoir rappelé certains précédents, dont l'emprunt lancé en 1983 par le gouvernement de M. Pierre Mauroy et l'emprunt lancé en 1993 par celui de M. Edouard Balladur, il a reconnu qu'il restait difficile de porter une appréciation objective sur ce nouveau « grand emprunt », dans la mesure où, à ce stade, ni ses finalités, ni son montant, ni ses modalités ne sont encore définies. En vue d'éviter que le dispositif ne pèse excessivement sur l'endettement de l'Etat, il a proposé que cet emprunt consiste dans une levée de fonds limitée, de 30 à 50 milliards d'euros, et soit réalisé par des émissions confiées à la Caisse de la dette publique, l'amortissement étant financé à partir du produit de la taxe « carbone » sur une durée inférieure à dix ans. Le taux d'intérêt pourrait être fixé entre 3 % et 3,5 % et assorti ou non d'avantages fiscaux.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son exposé, en particulier quant à la mise en évidence des facteurs d'incertitude relatifs à la charge d'endettement de l'Etat dans les prochaines années. Il a fait observer que les contraintes européennes rendent peu vraisemblable la reprise d'une inflation importante dans la zone euro.

Mme Nicole Bricq a fait part de son désaccord avec les propositions du rapporteur spécial relatives au futur « grand emprunt ». Selon elle, dans la mesure où l'Etat trouve aujourd'hui à se financer dans d'excellentes conditions sur les marchés, l'intérêt d'un tel emprunt par appel au public est nul d'un point de vue strictement budgétaire, même s'il peut revêtir un enjeu politique. L'idée de procéder par la voie d'un emprunt obligatoire, suivant l'exemple de l'emprunt dit « Mauroy » de 1983, lui est également apparue mal fondée. En effet, le recours à la fiscalité est un moyen plus efficace pour lever des fonds auprès d'un public ciblé. Afin de financer les investissements nécessaires, elle a marqué sa préférence pour l'octroi de la garantie de l'Etat à des entités privées, susceptibles de procéder à des appels publics à l'épargne. Cette solution éviterait d'avoir à distinguer entre un « bon » et un « mauvais » déficit budgétaire.

M. Éric Doligé s'est demandé si une part du produit du futur « grand emprunt » pourrait être utilisée afin d'assurer la couverture de l'ensemble du territoire en très haut débit. L'Etat pourrait venir abonder les mises de fonds réalisées, à cet effet, par les opérateurs et les collectivités territoriales. Il s'est interrogé sur les modalités d'un tel montage financier.

M. Jean-Jacques Jégou a félicité le rapporteur spécial pour la clarté de sa présentation. Il a souligné le caractère pernicieux du système, actuellement mis en oeuvre, dans lequel l'Etat emprunte pour rembourser sa dette, en profitant du faible niveau des taux d'intérêt, sans procéder à un réel amortissement. Or il a craint que les taux d'intérêt augmentent significativement lorsque la reprise économique se produira. Par comparaison, il a fait valoir l'exemple de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) : depuis 1997, 35 milliards d'euros de dette ont été amortis par celle-ci. Il a également plaidé pour le maintien dans le Fonds de réserve des retraites (FRR) des 30 milliards d'euros qui s'y trouvent actuellement, malgré les « tentations de prélèvement » que le contexte budgétaire fait peser sur ce Fonds. Par ailleurs, il a souligné les incertitudes qui environnent le projet de « grand emprunt » et les nombreuses spéculations qu'elles autorisent.

M. François Marc a déclaré partager les inquiétudes du rapporteur spécial quant à l'aggravation de la dette de l'Etat et de sa charge. En particulier, il a relevé la forte exposition de cette dernière au risque d'un relèvement des taux d'intérêt. Il a estimé que la hausse de l'endettement de l'Etat, de l'ordre de 110 milliards d'euros, prévue pour la fin 2009 par rapport à la fin 2008, est en grande partie imputable à la politique fiscale menée par le Gouvernement depuis 2003 et au creusement du déficit budgétaire auquel, selon lui, elle contribue.

M. Michel Charasse a approuvé les constats du rapporteur spécial. Il a fait valoir la dimension politique de l'emprunt annoncé par le Président de la République. Au plan budgétaire, il a considéré qu'un bon modèle, en la matière, est fourni par les emprunts dits « de défense nationale » lancés durant les périodes 1870-1871 et 1914-1918, menés sur le court terme et à un faible coût, étant gagés de manière que des ressources courantes financent leur charge. A l'inverse, l'emprunt dit « Balladur » a eu pour seul effet d'accroître les possibilités de dépenses publiques « courantes », au prix d'un nouvel endettement public. Sous cet aspect, il s'est inquiété de la situation de la France après la crise économique et a jugé qu'un appel aux contribuables serait nécessaire. En tout état de cause, le « grand emprunt » devrait, à ses yeux, se trouver strictement cantonné au financement de dépenses d'investissement. Il a préconisé qu'une disposition ad hoc soit introduite dans la loi de finances et qu'un organisme soit désigné pour veiller à son respect. Il a considéré que la piste de l'emprunt obligatoire, rémunéré ou non, ne doit pas être écartée a priori.

Mme Marie-France Beaufils a souhaité un bilan des pertes de recettes de l'Etat liées aux allègements fiscaux et exonérations de charges sociales décidés par le Gouvernement. Elle a estimé que ces décisions ont conduit au déficit budgétaire actuel et, par conséquent, à l'ampleur de la dette constatée.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que le « grand emprunt » s'ajouterait nécessairement à la dette de l'Etat. Cependant, il a précisé que l'article 26 de la LOLF interdit qu'un emprunt émis par l'Etat soit assorti d'exonérations fiscales. Par ailleurs, il a insisté sur la nécessité que l'Etat procède à l'amortissement de sa dette et que cet amortissement soit inscrit dans la loi de finances, sous la forme d'une provision budgétaire. Il a rappelé qu'il a présenté un amendement, à cet effet, lors de l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2008. Une modification de la LOLF, dans cette perspective, lui apparaît désormais nécessaire.

M. Jean-Pierre Fourcade a abondé dans ce sens. En réponse aux différents intervenants, il a formulé plusieurs observations.

D'une part, il a fait valoir qu'il est encore impossible de préciser la nature des investissements qui seront financés par le produit du futur « grand emprunt ». Le travail de définition des priorités d'investissement a été confié à une commission présidée par MM. Alain Juppé et Michel Rocard. A ses yeux, la réalisation de cet emprunt doit marquer une « rupture » et, dans cet esprit, s'accompagner d'un effort de réduction du déficit budgétaire dès 2010. A défaut d'un tel effort, il a dit craindre une dépréciation de la qualité de la signature française sur les marchés.

D'autre part, il a proposé de rechercher les économies réalisables dans trois domaines : les dégrèvements d'impôt, les dépenses fiscales et les allégements de charges sociales. Il a rappelé que ces postes, au total, représentent quelque 200 milliards d'euros.

Par ailleurs, il a signalé que, d'après les échanges qu'il a eus avec la plupart des spécialistes en valeurs du Trésor, les banques anticipent comme stable, jusqu'à la fin 2011, le niveau actuel des taux d'intérêt. Il a également noté que la signature de la CADES, à l'instar de celle de l'Etat français lui-même, est perçue comme excellente par les marchés internationaux.

M. Jean Arthuis, président, a observé que les titres de dette français bénéficient des fortes liquidités dont disposent actuellement les banques. En soulignant que la dette de l'Etat a résulté de l'accumulation des déficits antérieurs, il a appelé l'ensemble des rapporteurs spéciaux à rechercher les sources d'économie budgétaires potentielles.

La commission a alors donné acte de sa communication au rapporteur spécial.

Comité de suivi du dispositif de financement de l'économie française - Communication

Puis, la commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur les travaux du comité de suivi du dispositif de financement de l'économie française.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le comité a été constitué à la demande du Parlement, après que la garantie de l'Etat eut été octroyée au secteur bancaire, pour un montant maximal de 360 milliards d'euros, par la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie du 16 octobre 2008. Ses membres sont, aux termes d'un décret, le président et le rapporteur général des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, le Gouverneur de la Banque de France, le directeur général du Trésor et de la politique économique et le directeur du budget. Avant sa troisième réunion le 9 juillet 2009, le comité s'était déjà réuni en janvier et en mars 2009. Depuis cette dernière date, la Cour des comptes a publié, en juin 2009, un rapport thématique consacré aux concours publics aux établissements de crédit. Le Gouvernement présentera pour sa part prochainement un rapport de synthèse contenant des données chiffrées détaillées.

M. Jean Arthuis, président, a rendu compte de la réunion du comité de suivi tenue le 9 juillet 2009 à l'Assemblée nationale. En premier lieu, il a présenté la situation générale des banques françaises en 2008, qui se caractérise par un résultat net cumulé de 4,8 milliards d'euros, en baisse de 76 % par rapport à 2007, un produit net bancaire en recul de 7,9 % pour s'établir à 100 milliards d'euros et un coût du risque qui, du fait de la situation internationale, est multiplié par 2,7 et s'élève à 17,2 milliards d'euros. Il a relevé que les dépréciations et décotes représentent 14,5 milliards d'euros en 2008 et que leur montant, depuis le 30 juin 2007, s'établit à 25,5 milliards d'euros.

Analysant la situation des banques par branche, il a noté que les résultats en matière de banque de financement et d'investissement sont négatifs dans tous les groupes, que la banque de détail a joué un rôle de stabilisateur, avec des situations contrastées, et que la croissance de la banque de détail à l'étranger est significative pour certains groupes, le coût du risque connaissant cependant une forte croissance dans ce secteur.

M. Jean Arthuis, président, a présenté les premières tendances de l'année 2009, mettant notamment en avant, d'une part, un résultat global des groupes bancaires en recul au premier trimestre et, d'autre part, le fait que les banques provisionnent de manière raisonnable, même si cela affecte le niveau de leur résultat. Il a jugé que le résultat global en fin d'année devrait rester positif, malgré une nouvelle baisse, et que l'impact de la crise se traduit moins cette année par des dépréciations que par une forte augmentation du coût du risque. Il a noté que, pour l'instant, aucune banque n'a souhaité rembourser les apports de l'Etat et que la situation saine des fonds propres des banques françaises explique que les agences de notation attribuent à toutes des notes supérieures à A +.

Evoquant en deuxième lieu le financement de l'économie, il a estimé hautement probable que les banques ne respectent pas en 2009 leur engagement, souscrit en contrepartie du bénéfice de l'aide de l'Etat, de progression des encours de crédit de 3 % à 4 %. Il a signalé que, fin mai 2009, l'encours était en progression annuelle de 4,8 % mais que le rythme de cette progression ralentit. Ainsi, les flux sont en baisse de 18 % en moyenne au premier trimestre 2009, par rapport au premier trimestre 2008. En annualisant les chiffres de mars, avril et mai 2009, l'encours des crédits accordés aux entreprises enregistre une baisse de 1,5 %. Il a rappelé que l'objectif de progression des encours auquel les banques ont souscrit a été calculé alors que l'hypothèse de croissance pour 2009 s'établissait à 1 %.

M. Jean Arthuis, président, s'est alors demandé quelles pourraient être les conséquences pour les banques du non-respect de leurs engagements, sachant que la convention entre l'Etat et les banques prévoit, en cas de non-respect de l'objectif, que « l'Etat se réserve la possibilité de revoir les conditions d'application, notamment financière, de la présente convention. Ce faisant il tiendra compte de l'évolution de la situation économique et financière ». Il a livré à la réflexion de la commission le raisonnement consistant à faire valoir que, dès lors que les banques se sont engagées à faire progresser les encours de crédits à un taux supérieur de 2 à 3 points au taux de croissance du produit intérieur brut (PIB), il serait possible de se contenter, avec une croissance négative de 3 % en 2009, d'une stabilisation des encours de crédit.

Il a ensuite relevé plusieurs indices d'une amélioration de l'accès au crédit pour les entreprises, et notamment les résultats des travaux du médiateur du crédit. Les banques, pour leur part, répercuteraient sur le coût du crédit la baisse des taux d'intérêt. Enfin, les dispositifs de « complément d'assurance-crédit public » CAP et CAP + connaitraient une relative montée en charge avec environ 400 millions d'euros d'encours garantis au titre de CAP en juin 2009, contre 150 millions d'euros garantis en mars 2009, le plafond de 20 milliards d'euros fixé en loi de finances étant néanmoins loin d'être atteint. Depuis son lancement en mai 2009, CAP + aurait permis de garantir 180 millions d'euros d'encours à 16 000 entreprises. Il a confirmé que le médiateur du crédit achève la constitution du tour de table qui permettra de financer un fonds pour les PME, à partir de ressources issues du fonds stratégique d'investissement (FSI) et des principaux groupes bancaires.

S'agissant du fonctionnement du marché interbancaire, M. Jean Arthuis, président, a relevé que la politique monétaire accommodante de la Banque centrale européenne (BCE) a permis une baisse importante du taux au jour le jour de ce marché, signe que la confiance entre établissements bancaires revient. Il a souligné que les liquidités abondantes détenues par les banques sont largement utilisées pour acquérir des bons du Trésor à moins d'un an, mieux rémunérés que les dépôts à la banque centrale et qui, en outre, peuvent servir de « collatéral » lors du renouvellement des lignes de crédits à la BCE. En ce sens, la politique monétaire expansionniste de la BCE permet à l'Etat de financer à moindre coût les déficits liés à la relance budgétaire.

S'agissant, en troisième lieu, des incidences financières et patrimoniales pour l'Etat de la mise en oeuvre du dispositif de financement de l'économie française, il a noté que la Cour des comptes préconise de s'assurer que la rémunération des concours publics est en rapport avec le risque supporté par l'Etat et qu'elle souhaite, si la position d'actionnaire de l'Etat se prolonge après 2010, qu'une doctrine d'actionnaire soit élaborée et que des commissaires du Gouvernement, voire des administrateurs, soient nommés. Il a présenté le point de vue de la direction générale du Trésor et de la politique économique, qui fait valoir que le dispositif n'a pas été conçu en priorité pour rapporter de l'argent à l'Etat - qui a pourtant déjà perçu 1,4 milliard d'euros - et qu'il protège ses intérêts en le prémunissant largement contre les risques en capital, au prix d'un plafonnement de certaines de ses plus-values éventuelles. La direction générale du Trésor ajoute que l'Etat n'a pas vocation à participer à la gestion des banques, qu'il pourrait se trouver en conflit d'intérêts si l'intérêt social de l'entreprise différait de l'intérêt de l'Etat et que, dans sa position actuelle, il est mieux placé pour rappeler les banques à leurs engagements.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué la question de la nature comptable de la dette de la Société de financement de l'économie française (SFEF), qui a enfin été tranchée puisque, le 15 juillet 2009, Eurostat a modifié sa doctrine en admettant que cette dette ne soit pas comptabilisée dans la dette des administrations publiques au sens du traité sur l'Union européenne. Il a précisé que, à ce jour, la SFEF a émis 75 milliards d'euros et pourrait émettre 93 milliards d'ici fin 2009. Il s'est félicité de cette décision car il n'est pas cohérent de comptabiliser dans la dette publique une dette garantie dès lors que l'ensemble des dettes de ce type, dont le montant s'élevait fin 2008 à 78,6 milliards d'euros, ne l'est pas.

Abordant en quatrième lieu la question de la réforme des règles de gouvernance et en particulier les activités des établissements bancaires dans les paradis fiscaux, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la loi relative à l'organe central des Caisses d'épargne et des Banques populaires du 18 juin 2009 prévoit, à la suite d'un amendement présenté par le député Gilles Carrez, que les établissements de crédit « publient en annexe à leurs comptes annuels des informations sur leurs implantations et les activités exercées dans les Etats ou territoires qui n'ont pas conclu avec la France de convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales permettant l'accès aux renseignements bancaires ». Cette disposition, dont les modalités d'application doivent faire l'objet d'un arrêté du ministre des finances, porte sur l'ensemble des établissements et plus seulement, comme dans la version antérieure, issue de la loi de finances rectificative d'avril 2009, sur les seuls établissements de crédit bénéficiaires des refinancements de la SFEF.

Il a signalé que le Comité de Bâle a publié en février 2006, dans son rapport sur le renforcement de la gouvernance d'entreprise dans les établissements bancaires, une recommandation présentée sous l'appellation « Know your structure » (« Connaître sa structure »). Cette recommandation, qui pourrait être intégrée dans la directive « Bâle 2 » de juin 2006, actuellement en cours de révision, prévoit des diligences renforcées lorsque les établissements ont des activités dans des juridictions qui font obstacle à la transparence, l'émission de rapports spécifiques au conseil d'administration et aux autorités de contrôle sur ces activités et la communication d'informations au public sur ce sujet.

Evoquant, en dernier lieu, les rémunérations des dirigeants des entreprises aidées par l'Etat, M. Jean Arthuis, président, a relevé que deux décrets ont été publiés, celui du 30 mars 2009 ayant été modifié, en application des dispositions législatives souhaitées par le Sénat, par celui du 20 avril 2009. La loi de finances rectificative du 20 avril 2009 prévoit en outre que le comité de suivi « examine la mise en oeuvre » de ces dispositions.

Il a résumé le contenu du dispositif en exposant que les entreprises bénéficiant du soutien de l'Etat s'interdisent d'accorder à leurs dirigeants des options donnant droit à la souscription d'actions ou des actions gratuites. Les éléments variables de la rémunération doivent être autorisés par le conseil d'administration ou de surveillance en fonction de critères de performance autres que le cours de bourse. Les « retraites chapeaux » sont prohibées. Les entreprises bénéficiaires des aides de l'Etat transmettent au ministre chargé de l'économie, pour attester que ces règles sont bien respectées, des informations dont les premiers éléments ont commencé à parvenir à la direction générale du Trésor et de la politique économique. Il a fait part du souhait des parlementaires que des inspecteurs de la Commission bancaire vérifient, sur place, la réalité des déclarations.

Mme Nicole Bricq a rappelé que le groupe socialiste s'est abstenu lors du vote sur le projet de loi de finances rectificative pour le financement de l'économie du 16 octobre 2008, en raison, d'une part, de la nécessité de faire en sorte que l'économie ne soit pas paralysée et, d'autre part, des contreparties qui devaient être prévues par les conventions entre l'Etat et les banques. Ces dernières devaient se fixer un objectif de progression des encours de crédit et prendre des engagements éthiques, notamment en matière de rémunération de leurs dirigeants.

Elle a considéré que le moindre taux de croissance du PIB, par rapport aux prévisions disponibles à la date à laquelle l'objectif a été fixé, ne doit pas justifier un manquement aux dispositions des conventions en matière de progression des encours de crédit, la passivité des banques dans ce domaine pouvant même être une explication de ce moindre taux de croissance. En matière éthique, elle a rappelé que l'Autorité des marchés financiers souligne le caractère généralement vague ou inapplicable des critères de performance retenus pour la détermination des rémunérations. Elle a noté que la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi n'exclut plus, dans ce domaine, de recourir à la voie législative si les entreprises ne se conforment pas mieux aux orientations définies par le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) et l'Association française des entreprises privées (AFEP).

Rappelant que le dispositif actuel est issu des dispositions d'une loi de finances, Mme Nicole Bricq a considéré qu'une autre loi de finances pourrait lui apporter des aménagements si sa mise en oeuvre ne correspond pas aux attentes du législateur et si le « coût politique » de ce soutien massif aux banques n'a pas de contrepartie du point de vue de l'activité économique. Après avoir noté que, contrairement aux banques américaines, les banques françaises n'ont pas encore l'intention de sortir des dispositifs de soutien public, elle a demandé dans quelle mesure elles ont souhaité souscrire à la deuxième tranche d'apport en fonds propres, proposée en janvier 2009 par la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE). Elle a également souhaité connaître les résultats des « tests de résistance » auxquels la Banque de France soumet les banques françaises et que son Gouverneur s'est engagé à rendre publics. Elle a estimé que la discussion du projet de loi de finances pour 2010 sera l'occasion de dresser le bilan de l'ensemble des ces mesures et d'en tirer les conséquences.

En réponse, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la date avant laquelle les banques doivent faire connaître leur réponse à la proposition d'une nouvelle tranche d'apports en fonds propres a été fixée au 31 août 2009. La deuxième tranche ne présente pas le caractère uniforme de la première, qui avait été ainsi conçue afin de prévenir tout risque systémique. Il a souligné que les titres super-subordonnés émis par la SPPE sont très bien rémunérés mais que, en revanche, lorsqu'ils sont transformés - comme l'a fait la Banque nationale de Paris-Paribas (BNPP) - en actions échangeables, la rémunération de l'Etat dépend de la décision de l'entreprise de verser un dividende à ses actionnaires. Au total, il a considéré que les risques pris par l'Etat à travers la SPPE sont limités, même si l'entrée au capital de Dexia nécessitera sans doute l'inscription de provisions pour dépréciation au 31 décembre 2009. S'agissant de la SFEF, dont il a rappelé qu'elle prend en pension des titres à maturité plus longue que ceux accueillis par la Banque de France et qu'elle fournit en contrepartie des liquidités, il a également jugé réduits les risques pris par l'Etat. Evoquant le non-respect par les banques de leurs engagements en matière de progression des encours de crédit, il a fait valoir que la faute ne leur est pas entièrement imputable en raison, notamment, de l'atonie de la demande de crédit.

En réponse à M. François Rebsamen, il a indiqué que le caractère progressif du recul du rythme de croissance du stock des encours de crédit a permis jusqu'ici d'afficher un taux supérieur à l'objectif, mais que les flux constatés ces derniers mois conduiront sans doute à une progression nulle en 2009. Il a douté que les banquiers aient véritablement compris l'esprit des dispositions législatives relatives aux rémunérations des dirigeants des entreprises aidées par l'Etat et a vivement souhaité que la Commission bancaire constate dans les banques la réalité du respect des prescriptions législatives et réglementaires.

Répondant à Mme Marie-France Beaufils qui demandait si la commission des finances a eu connaissance du contenu des conventions signées par les banques et du détail de leurs engagements, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le comité de suivi a été constitué pour suivre la mise en oeuvre de l'ensemble des aspects du dispositif de financement de l'économie, que le projet de convention type a été diffusé aux parlementaires et que, à l'initiative du Sénat, la loi a été modifiée afin d'interdire les « retraites chapeaux ».

Réforme des finances locales et de la taxe professionnelle - Communications

Enfin, la commission a entendu une communication de MM. Charles Guené et de M. Albéric de Montgolfier, membres du groupe de travail sur la réforme de la taxe professionnelle placé auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et une communication de M. Jean Arthuis, président, sur la synthèse des travaux de la commission sur la réforme des finances locales et de la taxe professionnelle.

M. Charles Guené a tout d'abord rappelé que la réforme de la taxe professionnelle fait l'objet d'un processus de négociation avec les associations d'élus depuis le 10 avril dernier. Cette réforme suppose la création d'un nouvel impôt économique pour les entreprises ; elle aura un impact sur l'équilibre des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales et devra conduire à de nouvelles modalités de répartition des ressources entre les collectivités territoriales.

Au sein du produit total de la taxe professionnelle, 17 milliards d'euros sont aujourd'hui acquittés par les entreprises tandis que 14 milliards proviennent de l'Etat.

Toutefois, M. Albéric de Montgolfier a rappelé que la réforme ne produira pour les collectivités territoriales, « que » 22,2 milliards d'euros de pertes de produit de taxe professionnelle, en raison notamment de la complexité de cette imposition, qui a été réformée soixante-huit fois depuis 1975.

M. Charles Guené a présenté les différentes hypothèses de réforme : celle du Gouvernement en date du 10 avril, celle élaborée par le Parlement et, enfin, la dernière hypothèse en date du Gouvernement dévoilée le 8 juillet dernier. Parmi les modifications apportées par rapport à la réforme initialement proposée, la part foncière serait minorée afin de réduire la charge pesant sur les entreprises industrielles ; elle serait découplée de la cotisation sur la valeur ajoutée et le barème de cette cotisation devrait être plus progressif.

M. Albéric de Montgolfier a rappelé que le taux de la cotisation sur la valeur ajoutée serait fixé par la loi de finances, au niveau national, et non par chaque collectivité territoriale bien que les bases en soient localisables. Les entreprises sont en effet très attentives à ce que le nouvel impôt ne les pénalise pas et soit d'application simple.

Pour répondre à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur les raisons de l'exonération des coopératives agricoles, M. Charles Guené a indiqué qu'un des problèmes les plus difficiles à régler tient à la volonté qu'aucun secteur ne soit perdant à l'issue de la réforme.

La taxe sur la valeur ajoutée serait plafonnée à 1,5 %, ce qui s'articulerait avec un plafonnement global à 3,5 % en incluant l'imposition foncière. En réponse à Mme Marie-France Beaufils, M. Charles Guené a précisé que, selon lui, la taxe foncière sur les établissements industriels serait incluse dans ce plafond de 3,5 %. Le gain net pour les entreprises résultant de la réforme est évalué à 4,6 milliards d'euros.

Dans un second temps, M. Charles Guené a présenté les conséquences de la réforme sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Les nouveaux paramètres de la réforme prévoient un transfert du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée de 10,5 milliards d'euros contre 6,4 milliards dans l'hypothèse initiale ; ils intègrent le transfert des frais d'assiette et de recouvrement, qui porte sur 2,1 milliards d'euros ; le transfert d'une part supplémentaire de taxe intérieure sur les produits pétroliers n'est en revanche plus à l'ordre du jour ; enfin, un travail important devra porter sur la définition des taxes locales sectorielles, censées rapporter 1,2 milliard d'euros.

Au total, l'équilibre de la réforme nécessitera une contribution budgétaire de l'Etat à hauteur de 4,8 milliards d'euros. L'Etat contribuait à hauteur de 7,9 milliards d'euros et devra dorénavant fournir 12,5 milliards aux collectivités. Cette réforme n'entraînera toutefois aucune perte d'autonomie financière pour les collectivités territoriales. En effet, des transferts de taxe vont largement se substituer aux 7,9 milliards de dotations antérieurement versés. Par conséquent, le montant des dotations de l'Etat devrait globalement diminuer.

M. Albéric de Montgolfier a rappelé que les études internationales concluent à un niveau satisfaisant d'autonomie financière pour les collectivités territoriales françaises.

Enfin, M. Charles Guené a évoqué la question de la répartition entre les collectivités territoriales des nouvelles ressources prévues par la réforme. Les associations d'élus se sont accordées sur le fait de ne pas aborder ce sujet à ce stade de la négociation. La proposition de l'Assemblée des communautés de France propose d'affecter une part importante de la cotisation sur la valeur ajoutée aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale. M. Charles Guené a jugé « curieux » qu'un consensus se soit dégagé sur le fait de ne pas aborder cette question, qu'il faudra, à terme, régler.

M. Albéric de Montgolfier a rappelé que l'accord des associations d'élus sur une spécialisation des impôts locaux « éclate » lorsque les modalités concrètes de cette répartition sont envisagées. Les taxes locales spécifiques devraient porter sur les équipements lourds et non délocalisables tels que, par exemple, les autoroutes, les installations d'incinération, ou encore les centrales nucléaires. Un travail important devra être mené dans cette matière et ces taxes pourraient rapporter davantage que les 1,2 milliard prévus dans l'hypothèse du Gouvernement.

Puis, la commission des finances a entendu M. Jean Arthuis, président, sur la synthèse des travaux de la commission sur la réforme des finances locales et de la taxe professionnelle.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué les deux réformes d'envergure concernant les collectivités territoriales, engagées au cours de l'année 2009 : la quasi-suppression de la taxe professionnelle et la modernisation de l'organisation territoriale, alimentée par les conclusions du comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Edouard Balladur. Rappelant que ces initiatives feront l'objet de débats au Parlement au cours de l'automne, il a précisé que la réforme de la taxe professionnelle sera abordée dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2010.

Dans cette perspective, la commission des finances a ouvert une réflexion préparatoire, qui s'est appuyée sur un nombre volontairement limité d'auditions, ainsi que sur le concours appréciable des sénateurs membres du groupe de travail sur la réforme de la taxe professionnelle, placé auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

Par ces auditions et les débats qui les ont suivis, la commission investit un domaine auquel elle avait consacré en 2003 un rapport d'information, qui proposait de fixer les principes devant guider la réforme, non seulement de la fiscalité locale, mais également de l'ensemble des finances locales.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les débats se sont focalisés sur trois sujets : la taxe professionnelle, la réalité de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales et la péréquation, et qu'ils ont permis de mettre à jour des enjeux et de réfléchir aux orientations proposées par le Gouvernement en les confrontant aux réalités de la compétitivité de l'économie et du déséquilibre actuel des comptes publics.

Il s'est félicité que les échanges au sein de la commission aient écarté les tabous et les réflexes conservateurs dont l'expérience a montré qu'ils sont souvent présents dans le domaine des finances locales.

Il a ensuite présenté les observations principales résultant de ces travaux sur chacun des trois thèmes abordés.

S'agissant de la réforme de la taxe professionnelle, il a constaté que le débat n'est pas clos et que nombre d'arbitrages n'ont pas encore été rendus, notamment sur la répartition des compensations et du produit des nouveaux dispositifs fiscaux qui seront mis en place.

La justification de la réforme de la taxe professionnelle ne tient qu'à l'amélioration qu'elle peut apporter à la compétitivité des entreprises et à l'attractivité du territoire. Dans ce but, elle doit répondre simultanément à trois conditions. Elle ne doit pas pénaliser ou avantager à l'excès un secteur de l'activité économique par rapport aux autres. Elle doit s'accompagner de la révision des valeurs locatives cadastrales qui sont décalées par rapport à la réalité économique. Enfin, elle doit être l'occasion de renforcer la responsabilisation des collectivités territoriales, par la suppression des dégrèvements, qui ont fait de l'Etat le premier contribuable de fait de la fiscalité locale.

Après avoir souligné la nécessité de la réforme pour préserver l'activité économique et limiter les délocalisations, M. Jean Arthuis, président, a considéré que si la réforme de la taxe professionnelle ne doit pas aboutir, par le jeu de nouvelles garanties, à geler des situations acquises en confortant les blocages du système actuel des finances locales, elle doit aussi rester neutre pour le budget de l'Etat et ne pas être financée par un recours au déficit ou à l'emprunt.

Toutefois, quel que soit le mode de financement retenu, augmentation d'une imposition existante ou création d'une nouvelle taxe, son coût sera, directement ou non, in fine à la charge des ménages, par le biais des prix à la consommation ou par celui d'une augmentation de la fiscalité.

Il a ensuite dressé un bilan de la révision constitutionnelle du 25 mars 2003 en matière d'autonomie financière.

Cinq ans plus tard, les principes constitutionnels alors adoptés semblent particulièrement inopérants :

- les transferts d'impôts, sur lesquels les collectivités territoriales n'ont aucune marge de manoeuvre, étant intégrés dans la notion de « recettes fiscales et autres ressources propres », aucune garantie n'est apportée à une réelle autonomie financière des collectivités ;

- le choix de l'année 2003 comme année de référence est arbitraire et illustre la difficulté à établir un critère objectif permettant de garantir l'effectivité de l'autonomie financière des collectivités territoriales ;

- enfin, le lien entre autonomie financière, d'une part, et capacité pour les collectivités à fixer l'assiette et le taux de leurs recettes fiscales, d'autre part, est loin d'être évident comme le démontre l'exemple des Länder allemands.

M. Jean Arthuis, président, a observé que, par rapport à nos principaux voisins européens, l'autonomie financière des collectivités territoriales françaises est relativement préservée en matière de ressources.

Elles disposent, notamment, d'une liberté de recours à l'emprunt qui est une spécificité en Europe. Par ailleurs, la part des recettes fiscales des collectivités françaises est légèrement supérieure à celle des collectivités européennes.

Enfin, alors que la révision constitutionnelle consacrait l'importance d'une autonomie des recettes des collectivités, c'est davantage l'autonomie de leurs dépenses qui semble être menacée, les budgets des collectivités territoriales étant de plus en plus grevés par des dépenses contraintes, telles que les dépenses sociales pour les départements, dans un contexte de crise économique et de vieillissement de la population.

Il a jugé souhaitable que des progrès soient accomplis pour améliorer les modalités de compensation financière des transferts de compétences, par l'affectation de ressources aussi dynamiques que les charges transférées, et par la limitation des abattements, exonérations et dégrèvements de fiscalité locale, décidés et pris en charge par l'Etat, qui réduisent d'autant l'autonomie des collectivités territoriales.

Sur ce point, il a rappelé que les dotations de compensations d'exonérations sont de plus en plus appelées à servir de variables d'ajustement dans le cadre du mécanisme de « l'enveloppe fermée » des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

Pour ce qui concerne la péréquation, M. Jean Arthuis, président, a formulé trois observations principales qui ressortent des travaux de la commission.

La première est liée à la réduction des marges de manoeuvre financières. Le dynamisme de la péréquation a reposé longtemps sur la croissance de la DGF. Aujourd'hui, le contexte économique a changé, l'état des finances publiques et les perspectives d'évolution des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales ne donnent plus les mêmes facilités.

En conséquence, les mécanismes horizontaux de péréquation, qui présentent l'intérêt de ne pas peser directement sur le budget de l'Etat, doivent être préférés aux dotations liées à la péréquation verticale.

Les dispositifs de péréquation doivent également être mieux ciblés. La dilution de la péréquation induit en effet deux effets négatifs qui se cumulent : une moindre correction des inégalités et un accroissement des coûts budgétaires. Le « toujours-gagnant » n'est pas tenable et certaines collectivités territoriales devront accepter de voir stagner leurs recettes.

La deuxième observation porte sur la complexité grandissante des politiques de péréquation, qui devient de moins en moins acceptable. La simplification des dispositifs de péréquation doit viser particulièrement les critères relatifs à l'éligibilité et ceux relatifs à la répartition, dont l'application aboutit souvent à des résultats très injustes.

M. Jean Arthuis, président, a, enfin, évoqué l'opportunité de se saisir de la réforme de la taxe professionnelle pour relancer la réforme de la péréquation.

Du fait de la réforme, en effet, les indicateurs de ressources, potentiel fiscal et potentiel financier, qui servent à l'éligibilité mais aussi à la répartition des dotations, perdront leur pertinence. De nouveaux indicateurs de richesse fiscale devront donc être définis en vue d'apprécier, le plus finement possible, les écarts de ressources entre les collectivités territoriales.

La remise à plat sera aussi nécessaire pour les deux dispositifs de péréquation horizontale que sont les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et le fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF), dont le financement repose sur la taxe professionnelle.

Par ailleurs, le système de compensations, qui sera mis en place dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, ne doit pas figer durablement des écarts significatifs de ressources et renforcer, année après année, les inégalités existantes entre les collectivités territoriales.

Enfin, cette réforme permet aussi d'engager une réflexion plus large sur les finances locales, portant notamment sur l'expérimentation d'une affectation d'une fraction de la future cotisation sur la valeur ajoutée au financement de la péréquation ou le transfert d'impôts d'Etat.

Puis M. Jean Arthuis, président, a proposé que le bilan des échanges de la commission soit retranscrit dans un rapport d'information et que ses travaux se poursuivent au cours de la session extraordinaire envisagée en septembre 2009.

Un débat s'est alors ouvert.

M. Serge Dassault a estimé que la réduction des coûts de production des entreprises doit davantage passer par une diminution des charges pesant sur les salaires et par une réforme des 35 heures, la taxe professionnelle n'étant qu'une « goutte d'eau ».

Mme Marie-France Beaufils a souhaité savoir quelles entreprises seront exonérées des nouvelles impositions prévues et dans quelles conditions. Les secteurs des services, de la banque et de la grande distribution notamment devront nécessairement contribuer davantage dans le nouveau système qu'actuellement. Le rapport de M. Jean-Philippe Cotis sur le partage de la valeur ajoutée a par ailleurs montré que la taxe professionnelle n'est pas le principal problème en France aujourd'hui.

En réponse, M. Charles Guené est convenu que 5 milliards d'euros sont peu par rapport à ce qu'il faudrait pour rétablir la compétitivité des entreprises françaises mais que c'est un premier pas. Les précisions quant aux modalités d'exonération des nouvelles impositions prévues devraient être rendues publiques prochainement.

M. Albéric de Montgolfier a estimé que les entreprises de services et de la grande distribution bénéficieront nécessairement moins de la réforme proposée que les autres.

M. Jean-Pierre Fourcade a rappelé que si les entreprises de service sont aujourd'hui privilégiées dans le dispositif fiscal de la taxe professionnelle, c'est en raison de la suppression de la part de cette taxe portant sur les salaires mise en oeuvre par M. Dominique Strauss-Kahn, lorsqu'il était ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Éric Doligé s'est inquiété des « dégâts considérables » que la réforme pourrait produire sur les collectivités territoriales. Un équilibre financier global de la réforme n'empêchera pas certaines collectivités de perdre 20 % à 30 % de leurs ressources, ce qui les placera dans une situation particulièrement difficile.

M. Jean Arthuis, président, a jugé qu'une réforme de la taxe professionnelle qui ne ferait que des gagnants n'est pas possible et qu'il faut par conséquent approfondir la réflexion sur les modalités aujourd'hui envisagées pour cette réforme.

En conclusion, M. Charles Guené a estimé que cette réforme ne produira pas d'effets néfastes pour les collectivités territoriales et qu'une mise à plat globale de la fiscalité locale serait préférable au cumul de retouches ponctuelles, telles que celles aujourd'hui envisagées concernant l'architecture institutionnelle locale, la taxe professionnelle ou encore la taxe carbone.

La commission a enfin décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de ses travaux relatifs à la réforme des finances locales et de la taxe professionnelle sous la forme d'un rapport d'information.