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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION ET DE LA COMMUNICATION


Jeudi 12 novembre 2009

- Présidence de M. Jacques Legendre, président -

Loi de finances pour 2010 - Mission Ecologie, développement et aménagement durables - Examen du rapport pour avis

La commission a entendu le rapport pour avis de M. Ambroise Dupont sur les crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagements durables » du projet de loi de finances pour 2010.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a tout d'abord relevé que les crédits relatifs à la politique de la nature et des paysages s'inscrivent au sein de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », dont le champ correspond à celui du « grand » ministère d'Etat de M. Jean-Louis Borloo. Les neuf programmes de cette mission couvrent des secteurs aussi variés que les transports, l'énergie, la sécurité routière, l'équipement, l'urbanisme, l'aménagement du territoire, sans oublier, bien sûr, l'écologie et le développement durable.

Son poids financier global est important puisque cette mission représente 10,15 milliards d'euros en crédits de paiement et 10,29 milliards en autorisations d'engagement pour 2010.

Il a proposé de présenter les crédits du programme « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité » puis de livrer le fruit de ses réflexions en abordant cette année le thème « Paysage et architecture ».

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a rappelé qu'il avait traité la question de l'affichage publicitaire extérieur dans le cadre de l'avis budgétaire de 2008, après s'être vu confier une mission par les secrétaires d'Etat successifs à l'écologie et à l'aménagement du territoire sur le sujet, et que ses propositions avaient débouché sur un rapport pour avis de la commission de la culture sur le projet de loi dit « Grenelle II ». Les amendements qu'il a défendus au nom de la commission, et qui ont été adoptés à l'unanimité en première lecture, font partie des rares articles faisant référence au paysage, notion qui fut, pour tous les professionnels concernés, la grande absente du Grenelle. Aussi souhaitait-il saisir l'opportunité de l'avis budgétaire pour évoquer les nouveaux enjeux du paysage et de l'architecture.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ensuite développé plusieurs points :

- pour le programme 113, il a fait observer la stabilité de la maquette budgétaire qui avait, après plusieurs modifications consécutives, fort heureusement vu apparaître la notion de paysage dans l'intitulé du programme.

Le premier signe d'une vision transversale et territorialisée de la politique de développement durable se traduit par la poursuite de la réorganisation des services territoriaux du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), qu'il a décrite en évoquant la création des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL)

Les crédits de paiement (CP) proprement dits, ceux du programme 113, augmentent de 5 % et s'établissent, hors dépenses de personnel, à 348,5 millions d'euros, ce qui représente environ 3,4 % de l'ensemble des dotations de la mission.

Ce programme bénéficie par ailleurs de plus de 15 000 emplois temps plein (ETP) dont 14 430 relevant des services déconcentrés. La diminution par rapport aux crédits votés dans le cadre de la loi de finances pour 2009 s'inscrit dans le prolongement des décisions issues de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et correspond à la suppression d'environ 1 000 ETP dans le domaine de l'ingénierie concurrentielle, à laquelle se substitue une ingénierie ciblée sur les domaines nouveaux du Grenelle.

Le projet de budget traduit clairement la priorité accordée à la protection de l'environnement, conformément aux ambitions fixées dans le cadre du « Grenelle ».

- l'action 7 en faveur du maintien de la gestion des milieux et de la biodiversité regroupe 78 % des CP du programme, soit 272,7 millions d'euros. Il a rappelé que l'année 2010 a été déclarée « année internationale de la biodiversité » par l'Organisation des nations unies (ONU) et que la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie a présenté au Conseil des ministres du 4 novembre dernier une communication sur le plan d'action national dans ce domaine.

Cette action est structurée autour de quatre thématiques que sont l'eau, la mer et le littoral, la biodiversité et la sécurité d'approvisionnement des matières premières et la coopération minière. Elle vise ainsi la conservation et la gestion du patrimoine naturel. En son sein, il est intéressant de souligner les efforts en faveur de la biodiversité, comme cela avait été clairement affiché dans la programmation pluriannuelle 2009-2011 (132 millions d'euros supplémentaires). Ces efforts concernent :

- les plans nationaux d'action pour la préservation des espèces animales et végétales menacées ;

- le renforcement de la connaissance, avec la création d'un observatoire de la biodiversité ;

- la mise en oeuvre des trames vertes et bleues dans les régions avec un budget de 4 millions d'euros ;

- la mise en oeuvre des objectifs « mer et littoral » du Grenelle I, en cohérence avec les objectifs de la directive « stratégie marine » du 12 décembre 2007 et du livre bleu du Grenelle de la Mer de juillet 2009.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ensuite noté que bien que moins importante en volume de crédits (75,8 millions d'euros) soit 21,7 % des CP du programme), l'action 1 « Urbanisme, aménagement et sites - planification » mérite que l'on s'y attarde à double titre : tout d'abord parce qu'elle illustre parfaitement les engagements du Grenelle, mais aussi parce qu'elle est directement liée au sujet développé en deuxième partie de son rapport.

Il a précisé deux points :

- le plan « ville durable » qui vise à concrétiser les conclusions du Grenelle de l'environnement ;

- la nécessaire adaptation des compétences des agents du ministère aux modifications institutionnelles et réglementaires intervenant dans le domaine de l'urbanisme, de l'aménagement et de l'ingénierie d'appui territorial, à travers une dotation de 900 000 €.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ensuite abordé la deuxième partie de son rapport qu'il a intitulée : « Paysage et architecture : comment répondre aux nouveaux défis ? ».

En introduction, il a rappelé que la majorité des professionnels qu'il avait entendu avaient regretté que la notion de paysage soit la grande absente du Grenelle. Pourtant, et paradoxalement, la préservation et la mise en valeur des paysages fait partie des objectifs définis à l'article premier de la loi dite « Grenelle I ». Mais qu'il s'agisse des autres dispositions de cette loi ou bien du texte du « Grenelle II » adopté par le Sénat première lecture, le paysage n'apparaît que de façon épisodique, généralement associé au qualificatif « naturel », ce qui est regrettable.

Le paysage, comme les paysagistes d'ailleurs, souffre d'une image très réductrice : on l'associe presque toujours à un décor, à une organisation de la verdure qui vient en addition de tout le reste. Or cette vision est révélatrice de la pensée qui prédomine aujourd'hui et qui confond la fin et les moyens. En effet, le développement durable a été d'abord décliné autour d'objectifs au service de la dimension environnementale ou écologique. L'écologie, qui aurait dû être un outil, un moyen, une science au service d'une politique, est ainsi devenue une fin en soi. La politique paysagère a donc été écartée, alors qu'elle est précisément porteuse de la transversalité, de la globalité, et de la cohésion sociale, économique et environnementale qui fondent le développement durable. Comme le disait Bernard Lassus, qui vient de remporter, comme candidat de l'UNESCO, la médaille d'or de l'association internationale des paysagistes, « Le Grenelle est tombé dans le piège du fonctionnalisme écologique ».

La même tendance a pu être observée dans le domaine de l'architecture. Les architectes n'ont pas su saisir les opportunités d'un renouveau, voire ont été dépossédés ou écartés de leur mission qui, autrefois, consistait à offrir une vision architecturale contribuant au bonheur, au bien-être de la société, à l'image de Le Corbusier que l'on qualifiait d'« architecte du bonheur ».

Paysage et architecture n'ont ainsi pas tenu la place centrale qui leur revenait, ce que confirme l'observation de la dégradation de notre cadre de vie, des « entrées de ville », des zones commerciales et industrielles, des lotissements et de la périphérie des villes, ou encore du paysage rural.

Les professionnels du paysage et de l'architecture connaissent aujourd'hui une crise profonde, ce que M. Yves Dauge avait déjà souligné dans son rapport d'information en 2004. M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ciblé son étude sur un nombre limité de métiers touchés par cette crise.

Il a évoqué tout d'abord la profession des paysagistes. Trois grands groupes d'acteurs peuvent être identifiés : les « concepteurs », les ingénieurs, et enfin, les réalisateurs et gestionnaires d'espaces.

Il a noté qu'un nombre très restreint de paysagistes exerçant à titre libéral (cent-vingt-trois sur environ deux mille) sont recrutés par voie de concours comme paysagistes-conseils de l'Etat, pour travailler deux jours par mois, sous l'autorité des préfets, auprès des directeurs départementaux des DRAC, DRE et DIREN.

Pour résumer les contraintes pesant sur cette profession, il a cité d'abord le manque de reconnaissance de la profession.

Les professionnels du paysage souffrent ainsi de l'image réductrice qui leur est souvent accolée, et qui conduit leurs interlocuteurs à ne faire appel à eux que dans une perspective parcellaire et rarement en amont d'un projet. Ils regrettent, d'autre part, que la réglementation de la profession d'architecte, issue de la loi de 1977, ne leur permettent pas d'utiliser le titre d' « architecte-paysagiste », à l'instar des « landscape architects » des pays anglo-saxons. Ce sentiment de passer après les architectes peut d'ailleurs être conforté par leur infériorité numérique : environ deux mille paysagistes pour quarante-cinq architectes diplômés.

Ensuite, les nombreuses contraintes réglementaires ne leur permettent pas d'embrasser pleinement la transversalité et la globalité pourtant absolument nécessaire à l'exercice de leur métier.

Ces contraintes sont issues à la fois de l'urbanisme réglementaire qui ne prévoit pas leur intervention dans le processus d'élaboration des documents d'urbanisme, et de la loi « MOP », relative à la maîtrise d'ouvrage publique de 1985 modifiée, qui définit un mode de rémunération incitant davantage à réaliser des ouvrages lourds en coulant du béton, qu'à privilégier la plantation. Enfin, la multiplicité des tutelles sur les écoles de paysagistes, comme celle des interlocuteurs de l'Etat sur les territoires, ne favorisent en aucun cas une vision globale et cohérente de leur métier et de leur valeur ajoutée.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué la profession des architectes, caractérisée par une grande diversité de métiers ; il a mis l'accent sur deux grandes catégories : d'une part les architectes inscrits à l'Ordre, d'autre part les « architectes du patrimoine ».

En ce qui concerne les premiers, dont la situation a été parfaitement décrite par M. Yves Dauge, dans son rapport, il a rappelé que la profession était confrontée à deux défis.

Le premier est le renouvellement de l'Ordre auquel sont inscrits à l'heure actuelle environ vingt-neuf architectes pour quarante-trois mille diplômés susceptibles d'exercer. La population ordinale, vieillissante est confrontée au problème de son renouvellement. Le nombre important d'architectes non inscrits (plus de 9 %) semble révélateur d'une crise profonde qui détourne les jeunes diplômés des métiers de la maîtrise d'oeuvre et du cadre de vie.

Cette crise de confiance de la profession a des origines diverses. On peut citer entre autres :

- les différentes crises économiques et de la commande ;

- « l'atomisation » du métier d'architecte, de plus en plus contraint par des normes, des diagnostics et contrôles en tous genres, symboles de ce que certains ressentent comme une marque de défiance à leur égard ;

- une tendance à la multiplication des dérogations au principe essentiel de la loi MOP et à sa mission de base, de la conception des ouvrages jusqu'à la réception des travaux.

Le deuxième défi pour l'architecte, est, par conséquent, de retrouver sa place d'homme de synthèse, par le biais d'une réglementation lui conférant ce rôle et l'associant plus en amont des procédures d'élaboration des documents d'urbanisme.

En ce qui concerne les « architectes du patrimoine », qui selon l'association éponyme regroupe tous les architectes spécialistes et qualifiés du patrimoine architectural et urbain diplômés du Centre des Hautes études de Chaillot, l'actualité législative illustre parfaitement la crise de confiance qui touche les professionnels de l'architecture. En effet, les ABF, au coeur des débats depuis la suppression de l'avis conforme dans la loi dite « Grenelle I », sont aujourd'hui critiqués pour leur manque de vision globale, et pour l'absence de cohérence entre membres du même corps et de dialogue avec les différents interlocuteurs en zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysage (ZPPAUP). Quelques cas plutôt isolés ont suffi à jeter l'opprobre sur ces fonctionnaires issus du corps des architectes et urbanistes de l'Etat, qui souffrent finalement avant tout d'un manque de stratégie collective de conservation et de valorisation du patrimoine et d'un manque de moyens.

Face à ce constat, deux objectifs s'imposent : redonner aux paysagistes la place qu'ils méritent au regard de l'importance et de la dimension globale de leur mission ; permettre à l'architecte de redevenir un homme de synthèse.

Deux types de réformes peuvent être envisagées, les premières consistant à proposer une réglementation et des structures favorisant cette nouvelle approche du paysage et de l'architecture. Il s'agirait de placer le paysage et l'architecture au coeur des stratégies de l'urbanisme réglementaire décentralisé en prévoyant l'intervention systématique d'un paysagiste et d'un architecte dans le processus d'élaboration de la DTA (directive territoriale d'aménagement) et du PADD (projet d'aménagement et de développement durable), des SCOT, et des PLU. Il ne s'agit pas d'ajouter une expertise supplémentaire alors que c'est précisément un défaut critiqué précédemment. L'objectif est plutôt de faire de chacun de ces documents, c'est-à-dire à chaque niveau de la décentralisation, la base d'un dialogue entre élus et professionnels, d'une définition d'ensemble de choix fondamentaux pour les territoires qui engloberait dès le départ la vision transversale du paysage et de l'architecture pour donner ainsi tout son sens à une politique de développement durable. En effet, il faut viser un développement qui pourrait s'inscrire d'emblée dans un paysage et une architecture eux-mêmes durables, donc porteur de sens pour le cadre de vie des populations.

Cette même logique pourrait prévaloir dans la définition des ZPPAUP dont les objectifs de valorisation du patrimoine pourraient être revus de façon collective, afin que les ABF n'aient plus qu'à les décliner dans leur département.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a souligné que le but de ces propositions n'est pas de tout prévoir, de tout définir à l'avance, ce qui serait non seulement impossible mais contreproductif. L'objectif est plutôt de redonner son pouvoir à l'architecte, en lui offrant un cadre lui permettant d'édicter, en harmonie avec la collectivité, ce que l'on pourrait appeler la « norme circonstancielle », pour reprendre une expression de l'architecte Jean-Pierre Epron. Il faut être capable d'édicter des règles vivantes pour définir le cadre de vie.

Il a cité l'architecte américain Frank Lloyd Wright qui déclarait : « l'heure est venue pour l'architecture de reconnaître sa propre nature, de comprendre qu'elle dérive de la vie ».

Après cette proposition, le rapporteur pour avis a décliné quelques pistes telles que l'intervention obligatoire d'un paysager et d'un architecte pour la conception des lotissements et des zones d'activité commerciale, industrielle ou de service. Il pourrait également être envisagé qu'un PLU puisse définir des seuils d'intervention de ces professionnels inférieurs aux seuils de la loi de 1977. Une autre piste de réflexion concerne la loi MOP, dont certaines dispositions pourraient être aménagées au regard des effets pervers cités précédemment.

Enfin, il a estimé qu'il fallait absolument favoriser par tous les moyens le dialogue entre les professionnels du paysage et de l'architecture. Cela passerait par une plus grande cohérence de chaque corps ou ordre, avec les représentants des ministères de tutelle si l'on prenait l'exemple des ABF, ce que devrait faciliter la fusion des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) avec les DRAC. Ensuite, un dialogue entre toutes les professions du paysage, de l'architecture, mais aussi de l'urbanisme pourrait être institutionnalisé pour faire émerger une cohérence de territoire. Des rendez-vous annuels pourraient être organisés, par exemple sous l'égide des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) ou des préfets de région. Enfin, la pertinence de la multiplicité des tutelles ministérielles devrait être à tout le moins évaluée au regard des enjeux rappelés ici, parallèlement à un bilan de la fusion des services déconcentrés.

Le second type de réforme relève davantage de la formation, de l'identité des professions, et de la diffusion d'une certaine culture du paysage et de l'architecture.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a proposé des pistes de réflexion relatives à la profession des paysagistes qui souffrent d'un manque de reconnaissance. Tout d'abord, l'utilisation du titre mériterait d'être réglementée pour en éviter un usage abusif, source de confusion et de dépréciation. L'établissement d'un second tableau, comparable à celui de l'ordre des architectes, pourrait même être envisagé pour que les paysagistes y soient inscrits, aux côtés d'autres professionnels tels que les urbanistes par exemple. Ensuite, les cursus de paysagistes pourraient être harmonisés en s'alignant sur le modèle européen LMD (Licence, Master, Doctorat). Une telle réforme pourrait faciliter les passerelles avec la formation d'architecte. En effet, on peut imaginer qu'une validation des acquis de l'expérience (VAE), plus large que celle proposée aujourd'hui dans la loi de 1977, permettrait d'accéder directement à un certain niveau du cycle de formation des écoles d'architectures. Des possibilités de passerelles pourraient également être étudiées vers le corps des architectes et urbanistes de l'Etat (AUE) moyennant une formation à l'école de Chaillot. De façon générale, l'étude de ces possibilités de passerelles pourrait être une piste pour prévoir un corps venant en renfort des ABF dont la charge de travail est souvent pointée du doigt. Sans envisager de les déposséder de leur rôle unique, il pourrait être utile de réfléchir à des ressources humaines constituant une aide dans l'instruction des dossiers hors ZPPAUP. Enfin, pour que les paysagistes soient davantage associés, en amont, à l'urbanisme réglementaire, il a semblé urgent à M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, d'évaluer les besoins en emplois de paysagistes-conseils de l'Etat, comme ceux des architectes-conseils.

Il a considéré que la formation ne doit pas se limiter aux professions évoquées, mais qu'elle concerne aussi, les ingénieurs territoriaux, les agents des services des collectivités territoriales, qui sont des relais indispensables pour les paysagistes et architectes, ainsi que les élus. Si les pôles régionaux de formation, fondés sur un partenariat entre DRAC, CAUE et ENSA sont aujourd'hui un bon exemple, il convient d'ouvrir davantage l'école de Chaillot qui pourrait former, sur la base des modules existants, jusqu'à cinquante personnes par an. On pourrait même imaginer des modules spécifiques, avec un enseignement déconcentré, définis en partenariat avec la fédération nationale des CAUE, pour permettre à un plus grand nombre d'en bénéficier. Cette ouverture favoriserait une diffusion de la culture du paysage et de l'architecture, enrichie d'une dimension patrimoniale qui pourrait ainsi bénéficier à l'ensemble des acteurs, qu'il s'agisse d'une formation continue aujourd'hui réclamée tout au long de la vie, ou d'une formation plus ponctuelle mais élargie à un public plus novice.

En conclusion, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a souhaité que ces pistes de réflexion puissent nourrir le débat sur la nécessaire prise en compte du paysage et de l'architecture, et proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » pour 2010.

M. Jacques Legendre, président, a remercié le rapporteur pour son travail et lui a fait part de son intérêt pour l'audition de M. Bernard Lassus.

M. Yves Dauge a également remercié le rapporteur pour un travail qu'il a qualifié d'« exceptionnel », en soulignant le fait qu'il dépassait le cadre d'un simple avis budgétaire. Il en a approuvé les recommandations et les perspectives ainsi dessinées. Tout en faisant part de ses inquiétudes, il s'est dit heureux de la position du ministre de la culture et de la communication sur ces sujets. Il existe de nombreux militants et associations oeuvrant pour une meilleure prise en compte du paysage, qui ont été oubliés par le Grenelle. Il a proposé de poursuivre le travail engagé par le rapporteur, en soulignant la nécessité de définir une vision stratégique et globale pour le paysage qui est une dimension culturelle fondamentale. Il a enfin appelé de ses voeux l'association des ministères de la culture et de la communication d'une part, et de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer d'autre part, à cette réflexion susceptible de donner la dimension mobilisatrice ayant manqué au Grenelle de l'environnement.

Mme Lucienne Malovry a demandé des précisions relatives à l'intervention des architectes suggérée par le rapporteur, dans la mesure où ils sont aujourd'hui associés dès la définition du cahier des charges.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a répondu qu'il s'agit de s'interroger sur la place du paysage, pas seulement comme un apport à un document d'urbanisme, mais comme question globale à aborder avant tout développement. Il a d'ailleurs évoqué la présence trop limitée des paysagistes-conseils et architectes-conseil de l'Etat, dont le mandat, réduit à deux jours par mois, ne semble pas suffisant pour permettre une telle approche politique. Tout en reconnaissant être allé au-delà de la réflexion budgétaire stricto sensu, il a toutefois ajouté que l'examen des crédits montrait que les intérêts de la commission pour les parcs naturels nationaux et régionaux étaient bien pris en compte.

M. Jacques Legendre, président, a réaffirmé l'intérêt des avis ne se limitant à une simple analyse des crédits mais posant des questions de fond sur les politiques qu'ils financent.

M. Serge Lagauche a évoqué, ensuite, la proposition de loi relative aux entrées de ville déposée par le groupe socialiste, en suggérant qu'un échange de vues ait lieu au sein de la commission de la culture avant le débat en séance publique.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a rappelé que l'amendement qu'il avait fait adopter dans le cadre de la loi Barnier de 1995, et qui visait à imposer une réflexion aux municipalités, ne s'appliquait plus dans la mesure où il portait sur les voies à grande circulation dont un grand nombre ont été déclassées depuis. Il a jugé indispensable que la commission se saisisse pour avis de la proposition de loi déposée par le groupe socialiste.

M. Jacques Legendre, président, a confirmé que l'hypothèse d'un avis oral de la commission a été évoquée à la dernière conférence des présidents.