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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION ET DE LA COMMUNICATION


Mardi 17 novembre 2009

- Présidence de M. Jacques Legendre, président -

Loi de finances pour 2010 - Mission Recherche et enseignement supérieur - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu tout d'abord M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur pour avis du volet « recherche » de la mission dans le projet de loi de finances pour 2010.

Il a souligné que le système français d'enseignement supérieur et de recherche était en profonde mutation, avec la mise en oeuvre des importantes réformes structurelles engagées dans le cadre du Pacte pour la recherche et de la loi de programme pour la recherche de 2006, d'une part, puis dans le cadre de la loi sur les libertés et responsabilités des universités de 2007, dite loi « LRU », d'autre part, auxquelles s'ajoutent les divers « chantiers » engagés du ministère.

Cette réforme en profondeur est nécessaire si notre pays veut atteindre l'objectif de Bologne de 3 % du produit intérieur brut (PIB) consacré à la recherche et au développement (R&D). Elle s'accompagne d'un effort budgétaire sur cinq ans, sans précédent, même s'il est possible de porter des jugements variés sur la répartition des crédits.

Le rapporteur pour avis a indiqué que, à structure constante, les moyens de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES) s'élèvent à 25,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 24,8 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une progression de respectivement 3,7 % et 2,9 %.

A cette progression significative des crédits budgétaires s'ajoute la montée en puissance des dépenses fiscales s'imputant sur la mission, qui s'élèvent à 5,1 milliards d'euros, dont 3,6 milliards hors plan de relance.

Sur les 804 millions d'euros supplémentaires destinés à la recherche en 2010, 530 millions correspondent à la dépense fiscale liée au crédit d'impôt recherche (CIR), dans l'objectif de renforcer la recherche privée, de limiter la délocalisation des centres de recherche des entreprises françaises et d'attirer les investissements étrangers.

M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur pour avis, a souhaité que le ministère lance, en 2010, une étude très précise sur l'impact réel du CIR, y compris en termes de recrutements, notamment de docteurs.

Il a précisé que, pour les huit programmes « Recherche » de la mission, les crédits demandés s'établissent à 10,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 10,6 milliards d'euros en crédits de paiement, en progression respectivement de 274 millions d'euros en autorisations d'engagements (AE) et 264 millions d'euros en crédits de paiements (CP) (+ 2,7 %), à périmètre constant.

Aucun emploi de chercheur ne sera supprimé en 2010 et priorité sera donnée à l'attractivité des carrières, avec 27 millions d'euros pour le « chantier carrières » dans la recherche.

Par ailleurs, les crédits de fonctionnement et d'investissement des organismes relevant du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) bénéficieront d'une enveloppe supplémentaire de 66,4 millions d'euros. Au sein de cette enveloppe, le rapporteur pour avis a précisé que 23 millions seraient consacrés à la réorganisation du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) autour des instituts, dont il évoquera la réforme dans son rapport.

Il a estimé que la création des instituts et des « Alliances » allait dans le bon sens, si l'on veut remédier à la fois à la dispersion des projets et aux doublons, pour conduire des initiatives d'envergure et mieux coordonnées.

Il s'est interrogé, néanmoins, sur l'articulation de la fonction prospective et programmatique de ces structures avec celle de l'Agence nationale de la recherche (ANR).

Par ailleurs, il a évoqué le débat sur la répartition entre subventions de base aux organismes de recherche et moyens accordés dans le cadre des appels à projets de l'ANR, estimant toutefois qu'un équilibre pouvait être trouvé avec :

- l'augmentation des subventions de base de 2,5 % en moyenne, pour 2010, dans le cadre de l'accompagnement des réformes, qui est néanmoins beaucoup plus modeste si l'on retire la part des mesures nouvelles consacrées aux pensions des personnels et la hausse du point d'indice de la fonction publique. Il a salué la progression significative des crédits du commissariat à l'énergie atomique (CEA), de 3,4 % en 2010, et l'absence d'annulation de crédits au titre de 2009. Ces mesures s'imposaient car l'Etat n'avait pas respecté ses engagements envers le CEA en 2007 et 2008, ce qui est inadmissible. Se déclarant très favorable à la démarche de contractualisation qui se développe entre l'Etat et les organismes de recherche, le rapporteur pour avis a relevé qu'elle supposait néanmoins un respect des engagements pris par chacune des parties ;

- par ailleurs, un complément est alloué via des financements publics incitatifs, au travers des appels à projets de l'ANR, dont 50 % de programmes dits « blancs », c'est-à-dire non thématiques, afin de favoriser les projets d'avenir et les équipes d'excellence. Pour 2010, sa subvention sera maintenue au niveau de 2009, soit 868 millions d'euros.

M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur pour avis, a estimé que la pertinence et l'efficience de ce schéma reposaient sur les conditions suivantes :

- en premier lieu, la mise en réserve allégée des crédits ne devra pas être supérieure, pour les années à venir, au niveau de 2009, soit un gel maximal de 0,25 % de la masse salariale et de 2,5 % pour les crédits de fonctionnement, c'est-à-dire des taux deux fois inférieurs à la règle. Ces taux devraient d'ailleurs s'appliquer non seulement aux établissements publics scientifiques et technologiques (EPST) mais aussi aux établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) ;

- en deuxième lieu, il convient de continuer à prendre toutes les mesures de nature à alléger les procédures administratives, qui sont à la fois « énergétivores » et « budgétivores » pour les laboratoires. Les avancées en ce sens sont réelles, avec notamment le passage au contrôle a posteriori au sein des organismes ou la délégation globale de gestion de nature à simplifier la gestion des unités mixtes de recherche. Au-delà, il faudrait que les institutions européennes allègent, elles aussi, leurs procédures, notamment dans le cadre du 7e programme-cadre de recherche et de développement technologique ;

- en troisième lieu, une harmonisation fiscale est nécessaire, afin que les organismes de recherche puissent bénéficier d'une exonération de taxe sur les salaires, à l'instar de la mesure retenue en ce sens dans la loi LRU en faveur des universités ;

- enfin, le préciput (c'est-à-dire la part d'une subvention de l'ANR revenant à l'organisme hébergeur de l'équipe de recherche) devrait être augmenté, afin de prendre en charge une partie des frais structurels de l'organisme concerné. Il est aujourd'hui de 11 % et devrait augmenter de 5 % en 2010, ce qui reste très faible par rapport à la pratique des pays étrangers. Or, il devrait s'agir d'une contrepartie légitime, et incitative pour tous, à la hausse modérée - voire au maintien - des subventions de base des organismes de recherche. Cette augmentation du préciput suppose que les organismes se dotent d'une comptabilité analytique.

Puis, M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur pour avis, a évoqué la Stratégie nationale pour la recherche et l'innovation (SNRI), démarche constructive pour définir un certain nombre de priorités dans le cadre d'une concertation avec l'ensemble des acteurs concernés de la société.

Elle doit permettre d'identifier les investissements d'avenir qui devront être financés par le grand emprunt. Le rapporteur pour avis a cité le remplacement du réacteur Jules Horovitz, destiné à la recherche et à la production de radionucléides, comme exemple du type d'investissement d'avenir que l'emprunt doit permettre de financer.

Cette démarche renvoie au débat récemment ravivé par le dernier rapport FutuRIS, qui évoque les stratégies de recherche retenues par différents pays, et dont les auteurs craignent que le positionnement généraliste de la France pénalise, à terme, son potentiel industriel.

Le rapporteur pour avis a estimé que les réformes engagées allaient, à cet égard, dans le bon sens : celui de l'équilibre. Néanmoins, il a jugé très préoccupante la persistance des faiblesses structurelles de la France en matière de valorisation de la recherche et de recherche technologique.

A cet égard, il a proposé d'interroger la ministre sur le bilan des Instituts Carnot, qui ont vocation à favoriser la recherche partenariale. En effet, il semble que les modes de financement retenus par l'ANR pour ces instituts entraînent un plafonnement des subventions préjudiciable à leur montée en puissance.

Par ailleurs, il a relevé que l'Agence d'évaluation de la recherche et l'enseignement (AERES), qui réalise un travail remarquable, devra adapter ses critères d'évaluation à la spécificité de la recherche appliquée ainsi d'ailleurs qu'aux recherches pluridisciplinaires.

Puis il a précisé que 70 % des crédits du programme « recherche culturelle et culture scientifique », qui concerne plus particulièrement la commission seront consacrés aux subventions destinées au Palais de la découverte et à la Cité des sciences et de l'industrie, dont la fusion est prévue en 2010.

Enfin, M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur pour avis, a indiqué que l'Assemblée nationale avait adopté deux amendements :

- le premier vise à étendre aux EPST la possibilité de recruter des agents contractuels sur contrats à durée indéterminée, possibilité dont disposent déjà les universités depuis la loi LRU. Cette mesure, dont le coût est évalué à 600 000 euros, doit leur permettre de recruter des chercheurs à haut potentiel et de couvrir des besoins de recrutement plus spécifiques ou liés au développement de compétences nouvelles ;

- le second amendement tend à accroître les crédits de l'Institut Pasteur de 2 millions d'euros.

En conclusion, estimant ce budget en progression sensible, M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur pour avis, a néanmoins regretté que les deux tiers des moyens supplémentaires pour 2010 correspondent à la dépense fiscale liée au crédit d'impôt recherche et que l'Etat peine parfois à tenir ses engagements contractuels avec les organismes de recherche. Cependant, compte tenu des réelles réformes de structures engagées et des moyens qui les accompagnent, il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits destinés à la recherche dans la mission « Recherche - enseignement supérieur » pour 2010.

M. Ivan Renar s'est déclaré préoccupé par la faiblesse de l'effort de recherche des entreprises françaises et par le débat sur le crédit d'impôt recherche, que vient compliquer le changement de nomenclature retenu par l'INSEE.

Après avoir salué la qualité du travail réalisé par l'Agence nationale de la recherche, il a souhaité une meilleure prise en compte des sciences humaines et sociales.

Rappelant que le réacteur Jules Horowitz est un élément de recherche très important dans sa région, M. Claude Domeizel a convié la commission à venir s'informer sur place de l'intérêt de cet équipement.

M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur pour avis du volet « recherche » de la mission, a confirmé les difficultés d'appréciation de l'impact du crédit d'impôt recherche. Considérant néanmoins ce dispositif comme une absolue nécessité, il a confirmé qu'il demanderait à la ministre d'engager, en 2010, une évaluation sérieuse de l'utilisation des crédits concernés. S'agissant du réacteur Jules Horowitz, il a insisté sur la nécessité d'une prise en charge partielle de son remplacement dans le cadre du grand emprunt, 140 millions d'euros manquant encore pour assurer son financement. Après avoir salué l'importance du partenariat noué avec des pays étrangers pour le financement et l'utilisation de ce grand équipement, il a assuré qu'il lui accorderait la plus grande attention et a suggéré qu'une visite soit organisée dans le cadre du groupe d'études « innovation et entreprises ».

Puis, la commission a entendu M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis du volet « enseignement supérieur » de la mission.

Il a présenté les deux premiers programmes de la mission « Recherche-enseignement supérieur », à savoir le programme « Formations supérieures et recherche universitaire » et le programme « Vie étudiante » :

Le programme 150 relatif aux formations supérieures et à la recherche universitaire se voit allouer :

- 12,51 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, soit une hausse de 4,89 %, par rapport à 2009, dont cependant 258 millions d'euros réservés au financement de nouveaux contrats de partenariat public-privé (PPP) ;

- 12,15 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 3,15 % à périmètre constant.

S'y ajoutent les produits financiers liés à l'opération « Campus » pour 164 millions d'euros et les dépenses fiscales supplémentaires de 35 millions d'euros.

Les crédits alloués au programme 231 « Vie étudiante » pour 2010 s'élèvent à 2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. A structure constante, c'est-à-dire hors dépenses de personnel transférées sur le programme 150, les crédits de paiement augmentent de 43 millions d'euros, soit + 2,15 %.

Le rapporteur pour avis a précisé que ces mesures nouvelles seront destinées à hauteur de 26 millions d'euros à l'amélioration des dispositifs sociaux, 10 millions d'euros dans le cadre de la réalisation des opérations « logement étudiant » des contrats de projet Etat-régions (CPER) et 5 millions d'euros au titre de l'augmentation du financement en faveur de l'accueil des étudiants handicapés.

Il s'est réjoui du caractère prioritaire de ce budget, qui a vocation notamment à valoriser l'engagement des personnels dans le cadre du « chantier carrières », auquel 263 millions d'euros seront consacrés pour les métiers de l'enseignement supérieur et de la recherche en 2010, et à accompagner l'autonomie des universités et la réussite des étudiants.

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis, a souligné que ces mesures concernaient l'ensemble des personnels et comprenaient des mesures de revalorisation des fonctions d'encadrement et de gestion, ce qui est fondamental compte tenu des besoins des universités.

Il a indiqué que, avant 2010, 100 000 emplois auront été transférés aux 60 % d'universités - soit 51 d'entre elles - qui auront fait le choix de l'autonomie.

Outre l'évocation des ambitieux programmes immobiliers conduits notamment dans le cadre des opérations « Campus », il a souhaité apporter un éclairage particulier sur la vie étudiante.

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis, a estimé positive la réforme du système des aides financières aux étudiants, mise en oeuvre depuis la rentrée 2008 et il s'est réjoui du renforcement du soutien apporté aux étudiants issus des milieux les plus en difficulté et des familles dites « moyennes inférieures ». Mais il a attiré l'attention sur l'importance des effets de seuil et sur les difficultés auxquelles sont confrontés un certain nombre d'étudiants issus des familles moyennes.

Il s'est interrogé aussi sur la politique consistant à réserver les emplois étudiants au sein des universités aux seuls étudiants boursiers. Cette mesure pourrait produire des effets pervers, et notamment exclure les étudiants non boursiers de ces emplois, alors même qu'ils peuvent parfois être davantage contraints de travailler que des étudiants boursiers. Il a estimé qu'il n'y avait pas lieu de lier ces deux questions.

Après avoir rappelé qu'il avait défendu l'idée d'un dixième mois de bourse, proposition soutenue également par la mission commune d'information du Sénat sur la politique en faveur des jeunes, il s'est réjoui que cette mesure ait été retenue dans le plan « Agir pour la jeunesse » présenté par le Président de la République en Avignon, le 28 septembre 2009. La ministre a indiqué que les crédits correspondants seraient prévus au cours de l'année 2010, « en fonction de la situation constatée » au sein des universités.

Par ailleurs, le rapporteur pour avis a insisté sur l'intérêt qu'il y aurait à rénover le système du prêt aux étudiants, afin d'alléger leurs contraintes financières car, contrairement à d'autres pays, les modalités du prêt lancé en France ne sont pas de nature à garantir son succès car elles ne sont pas assez incitatives.

A cet égard, il a soutenu les propositions avancées par la mission d'information précitée, qui a défendu l'idée de transformer ce prêt étudiant en une avance remboursable garantie à 100 % par l'État, afin de permettre à tous les jeunes étudiants d'y accéder, à taux très réduits (taux zéro pendant la durée des études, puis indexé sur l'inflation ensuite), avec un remboursement différé jusqu'à l'obtention d'un emploi stable et conditionné aux revenus.

Une telle mesure permettrait notamment à de nombreux jeunes issus des classes moyennes et ne pouvant pas ou peu accéder à des bourses de poursuivre néanmoins leurs études dans de bonnes conditions.

Puis, M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis, a salué les importants efforts réalisés ces deux dernières années pour augmenter l'offre de logements étudiants et ceux programmés pour 2010, mais il a constaté que, face aux immenses besoins, il fallait rechercher des solutions complémentaires, y compris en faveur de la colocation.

Puis, soutenant que le plan « Réussir en licence » était une nécessité absolue pour relever l'image relativement dégradée de l'université française et favoriser la réussite des étudiants, il a constaté que les jeunes Français, tout en défendant l'absence de sélection à l'université, plébiscitaient en fait plutôt les filières sélectives. Il a relevé que la diminution de 1,1 % du nombre d'étudiants en universités, hors IUT, à la rentrée 2009 (qui suit une baisse de 1,6 % l'année précédente), recouvrait une évolution démographique naturelle, mais aussi une forme de « désamour » entre les jeunes Français et leurs universités dont l'image n'aura pas été améliorée par les grèves et manifestations de 2009.

Il lui a semblé que, à terme, la France serait face à l'alternative suivante : réussir l'orientation des bacheliers ou les accueillir de façon plus sélective à l'université. Il a rappelé que même la Finlande, pays de l'égalité par excellence, applique un système très sélectif, l'entrée des jeunes Finlandais à l'université dépendant des notes obtenues au baccalauréat.

Puis M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis, a souligné que la mise en oeuvre du système d'allocation des moyens aux universités (SYMPA) pour 2010 prendrait en compte de façon globalement satisfaisante les recommandations que M. Philippe Adnot et lui-même avaient formulées en juillet 2009 dans leur rapport d'information commun sur ce sujet : le poids de l'enveloppe allouée à la licence sera augmenté et celui de l'enveloppe pour les masters diminué, la situation particulière des universités de taille réduite sera mieux appréhendée et la pondération des étudiants en IUT et en école d'ingénieur sera relevée.

Il a indiqué qu'il n'y aurait pas de redéploiements d'emplois en 2010 entre universités, mais que la dotation de chaque université tiendrait compte de sa situation du point de vue des emplois. Il s'agit ainsi de mieux prendre en compte l'efficience des universités, comme le Sénat l'avait souhaité.

En revanche, M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis, a regretté que les universités assument encore insuffisamment leur mission d'insertion professionnelle et que les bureaux d'aide à l'insertion professionnelle (BAIP) fonctionnent de façon inégalement efficiente. Outre les attentes légitimes des étudiants en la matière, cela accroît les délais de mise en oeuvre des critères d'évaluation de cette mission, pourtant essentiels pour l'application du modèle d'allocation des moyens.

Puis, il a fait état des préoccupations liées aux fortes tensions entre les IUT et leurs universités de rattachement et il a proposé d'interroger la ministre sur sa position et sa stratégie en la matière.

Évoquant ensuite la difficile réforme de la formation des enseignants, il a jugé essentiel d'assurer la formation pratique des étudiants se destinant à être enseignant.

Puis il s'est inquiété de la dégradation de la situation financière des établissements d'enseignement supérieur privé, alors que ces derniers contribuent de façon non négligeable à l'efficience du système d'enseignement supérieur. Ils sont confrontés à la fois à la baisse des ressources issues de la taxe d'apprentissage et à l'impact de la compétition internationale en matière de formation.

Après avoir indiqué que la ministre leur proposait de s'inscrire dans une démarche de contractualisation tout à fait intéressante, il s'est interrogé néanmoins sur son ampleur, son rythme et ses modalités et a souhaité qu'elle lui précise notamment si l'évaluation des établissements concernés sera préalable ou postérieure à la démarche. Dans le premier cas, les délais nécessaires à l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) pour accomplir sa mission pourraient retarder la démarche.

Les rapporteurs pour avis souhaitant, cette année, établir un bilan de l'activité et des moyens de l'AERES, M. Jean-Léonce Dupont a salué le fait que l'agence ait réussi à s'imposer de façon remarquable dans un contexte de résistance, souvent passive et parfois active.

Compte tenu de la forte montée en charge de l'agence, il s'est étonné qu'aucune mesure budgétaire nouvelle ni aucune création d'emploi ne soient prévues en sa faveur pour 2010, alors que le développement de ses activités requiert quelques créations de postes et donc des moyens nouveaux pour y faire face. C'est pourquoi il a proposé de présenter avec M. Jean-Pierre Plancade un amendement en ce sens, à hauteur de 500 000 euros.

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis, a conclu son intervention en demandant à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'enseignement supérieur, à la recherche universitaire et à la vie étudiante pour 2010 et d'adopter l'amendement ainsi présenté.

M. Yannick Bodin s'est interrogé sur la signification de récents propos tenus par M. Luc Chatel, ministre de l'éducation nationale, ce dernier ayant affirmé que la réforme de la formation des enseignants aurait pour conséquence de prolonger celle-ci d'une année. Or, la différence entre les cinq années de formation aujourd'hui dispensées et le nouveau dispositif n'apparait pas évidente.

M. Ivan Renar a souhaité que cette question soit en effet abordée dans le rapport, compte tenu de l'inquiétude des jeunes concernés et de leurs parents. En outre, il s'est déclaré préoccupé par les suppressions de postes.

Par ailleurs, s'agissant de la vie étudiante, il a évoqué la question de la médecine universitaire, les étudiants consultant généralement peu et un certain nombre d'entre eux se trouvant en mauvais état de santé.

Après avoir regretté que, dans le cadre des opérations « Campus », les universités soient inégalement traitées, il a abordé le problème des relations entre les IUT et les universités. Il a demandé si la position des directeurs d'instituts et celle de leurs personnels étaient les mêmes, ces derniers semblant plus favorables à l'intégration au sein de l'université. Il a relevé que l'expérience de professionnalisation des IUT et leurs réussites en matière d'insertion professionnelle pouvaient beaucoup apporter aux universités.

M. David Assouline a rappelé que, à l'occasion de l'examen de la loi LRU, il avait proposé un amendement, voté par le Sénat, tendant à la création d'un bureau d'aide à l'insertion professionnelle (BAIP) au sein de chaque université. Il a regretté cependant l'insuffisance des efforts effectués dans ce domaine fondamental, alors que ces bureaux doivent permettre aux universités d'assumer la concurrence avec les grandes écoles et de lutter contre leur mauvaise image en termes d'insertion professionnelle. Il s'est demandé s'il s'agissait d'un problème financier ou d'un manque de volontarisme politique.

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis, a apporté les éléments de réponse suivants :

- l'insertion professionnelle fait désormais partie des missions fondamentales des universités, en application de la loi LRU. La mise en oeuvre efficiente des BAIP relève de la responsabilité de chaque université, mais on constate certaines résistances en leur sein. C'est pourquoi il est moins douloureux de commencer par collecter les statistiques en matière d'insertion des formations professionnalisantes que des filières aux débouchés moindres ou incertains ;

- il n'y aura pas de suppression de postes dans le secteur de l'enseignement supérieur en 2010. Certaines universités disposent même de marges de manoeuvre leur permettant de créer des emplois ;

- il est essentiel que la réforme de l'orientation et le plan « licence » réussissent ; à défaut, les universités se verraient contraintes de sélectionner leurs étudiants.

A l'issue de ces échanges de vue, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2010 et adopté l'amendement proposé par les co-rapporteurs pour avis en faveur de l'AERES.

Audition de M. Patrick Bazin, directeur de la Bibliothèque municipale de Lyon

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Patrick Bazin, directeur de la Bibliothèque municipale de Lyon.

Après avoir rappelé l'intérêt particulier de la commission pour la question de la numérisation des collections patrimoniales qui sera au coeur de ses travaux des prochains mois, M. Jacques Legendre, président, a interrogé M. Patrick Bazin sur les termes de l'accord conclu entre la Bibliothèque municipale de Lyon et la société Google.

A titre liminaire, M. Patrick Bazin a précisé qu'il était attentif depuis de nombreuses années à la question de la numérisation. Il a mentionné ainsi sa participation, en tant que bibliothécaire, au groupe de travail sur les nouvelles technologies de la mission de préfiguration de la Bibliothèque nationale de France. Dans ce cadre, il a indiqué qu'il avait préconisé une numérisation massive, en mode image et en mode texte, d'une partie des collections de la future BNF.

Il a relevé, ensuite, que compte tenu des compétences acquises dans ce domaine, il avait oeuvré à l'introduction des nouvelles technologies de communication dans le fonctionnement de la Bibliothèque municipale de Lyon, lui permettant, dès 1992, d'être la première bibliothèque publique française connectée au réseau Internet, mais aussi de mettre en ligne des documents numérisés.

Il a regretté toutefois de n'avoir pas réussi à développer en interne un process de numérisation, ce qui aurait permis une numérisation en masse des collections de la Bibliothèque municipale de Lyon afin de donner accès, au plan national et international, à une des plus riches collections de France.

Après avoir mentionné l'objectif de démocratisation de l'accès au patrimoine, il a noté que dans le débat actuel autour de la numérisation des collections par la société Google, ne se faisait entendre que l'opinion des éditeurs, reléguant à l'arrière plan le point de vue divergeant des bibliothécaires. Il a rappelé ainsi que ces derniers étaient particulièrement attachés à l'accès à la connaissance et aux livres.

Abordant l'accord conclu entre la Bibliothèque municipale de Lyon (BML) et Google, M. Patrick Bazin a fait remarquer qu'il résultait d'une procédure d'appel d'offres, lancée en 2007 par le conseil municipal de la ville de Lyon, et de la décision de ce même conseil, à la fin du mois de juillet 2008, d'accorder à Google un marché de numérisation. Il a indiqué que les spécifications figurant dans le cahier des charges devaient permettre de sélectionner un prestataire en mesure de numériser gratuitement pour le compte de la bibliothèque de Lyon entre 450 et 500 000 volumes de livres antérieurs au XXe siècle et libres de droit, et de mettre en ligne des ouvrages pour le compte de cette même bibliothèque. Il s'agissait de fournir des fichiers numériques en mode image et en mode texte pour, d'une part, créer une bibliothèque numérique propre à la ville de Lyon et, d'autre part, les rendre accessibles sur Internet. En échange, Google disposait de l'usage total de ces fichiers, y compris à des fins commerciales, la Bibliothèque municipale de Lyon s'engageant à renoncer à tout usage commercial pendant vingt-cinq ans. La numérisation des ouvrages devait s'échelonner sur une période de dix ans et répondre à des exigences de sécurité, la Bibliothèque municipale de Lyon n'étant pas en mesure d'accueillir un centre de numérisation.

Il a indiqué que sur les cinquante-huit dossiers retirés dans le cadre de la procédure d'appels d'offres, une seule proposition leur avait été faite, celle de la société Google.

Il a poursuivi son propos en précisant que la société choisie avait d'ores et déjà construit le centre de numérisation et qu'elle procédait actuellement à des recrutements, tandis que la Bibliothèque municipale de Lyon entrait dans la phase de sélection des ouvrages à numériser. Les critères de sélection sont essentiellement pratiques, excluant la numérisation d'ouvrages trop fragiles ou pas encore libres de droit. Il s'est refusé à définir des critères intellectuels, répondant ainsi à la polémique, commencée en 2004 qui mettait en avant la nécessité de mener des campagnes de numérisation correspondant à des objectifs intellectuels prédéterminés. Il a rappelé qu'il avait mené précédemment des campagnes de numérisation ciblées, citant l'exemple de la numérisation de la Revue du Lyonnais, en partenariat avec la BNF, ou des manuscrits mérovingiens et carolingiens appartenant au fonds ancien de la Bibliothèque municipale de Lyon.

Relevant les critiques faites à l'égard d'une numérisation de masse des collections, M. Patrick Bazin a souligné qu'il s'avérait difficile d'anticiper, à l'époque du numérique, les usages que les publics seraient amenés à faire des corpus numérisés. Il a plaidé pour le développement d'outils d'engineering textuel facilement utilisables, contribuant à une diversification des usages du patrimoine sur Internet.

Il a précisé enfin que la phase de numérisation devrait débuter très prochainement et que les fichiers numériques seraient récupérés à partir d'un serveur en fonction de la capacité de classement sur les serveurs de la Bibliothèque municipale de Lyon.

Après avoir affirmé l'attachement particulier qu'il portait au développement d'une bibliothèque numérique, il a soutenu l'importance de combiner la valorisation du patrimoine de la bibliothèque de la ville de Lyon avec celui d'autres bibliothèques à travers le monde. Relevant la richesse des notices bibliographiques de certains ouvrages, il a considéré que les métadonnées étaient un facteur de développement du « web sémantique », car elles concouraient à une meilleure accessibilité des contenus informatiques mis au service d'un large public. A ce titre, il a signalé le rôle de contribution des chercheurs pour compléter les corpus existants, dans le cadre d'une bibliothèque numérique conçue comme un espace de travail collaboratif.

Il a fait observer également que la Bibliothèque municipale de Lyon souhaitait contribuer aux projets de portails numériques européens Gallica et Europeana.

Relevant le rôle pionnier, avec la BNF, de la Bibliothèque municipale de Lyon, M. Patrick Bazin a considéré que le développement des bibliothèques numériques publiques contribuait à la valorisation et à la pérennisation du patrimoine mondial.

Abordant les critiques faites relative aux caractéristiques culturelles et linguistiques du moteur de recherche « Google recherche de livres », il a fait observer que si la numérisation des collections françaises n'était pas initiée par la France, elle pourrait l'être par d'autres pays, à l'exemple des bibliothèques universitaires américaines qui possèdent des ouvrages anciens français. Il a souligné ainsi l'enjeu majeur que représente la constitution d'une bibliothèque numérique spécifique et la diffusion de fichiers numériques par d'autres sources à partir des collections françaises.

M. Michel Thiollière a souligné, tout d'abord, qu'il serait stupide de désigner Google à la vindicte publique, rappelant que chacun utilisait quotidiennement les moteurs de recherche proposés par cette société. Il s'est inquiété néanmoins des conditions de mise en ligne, par Google, des fichiers provenant de la numérisation des documents de la BML, insistant sur le fait que cette diffusion mondiale se ferait sans accompagnement et sans outils critiques. Il s'est interrogé, en outre, sur l'incidence de la décision prise par la BML de numérisation au moyen d'un opérateur privé, sachant qu'un certain nombre de bibliothèques de la région Rhône-Alpes fonctionnaient en réseau.

M. Alain Dufaut s'est étonné de la longueur de la période de vingt-cinq ans pendant laquelle Google bénéficiera d'un monopole de commercialisation des fichiers numérisés de la BML.

M. Jean-Jacques Pignard a souhaité connaître le montant que la ville de Lyon aurait dû investir si elle avait elle-même procédé à la numérisation d'une partie du fonds de la BML.

M. Jean-Pierre Plancade s'est étonné, d'une part, qu'une seule société ait répondu à l'appel d'offres de la BML et que, d'autre part, aucune société française ou européenne ne soit en mesure de répondre à cette demande de prestation.

M. Jean-Pierre Leleux a souhaité savoir si, durant la période de vingt cinq ans pendant laquelle la BML ne pouvait commercialiser les fichiers numérisés par Google, elle pouvait néanmoins en avoir l'utilisation pour notamment les confier à Gallica et Europeana et si, pour cette même période, une clause de l'accord passé avec Google imposait à cette société une indexation et une hiérarchisation culturelles et intellectuelles des oeuvres mises en ligne. Il s'est enfin interrogé sur le fait que, si Google pouvait amortir son investissement sur vingt cinq ans, la BML ne pouvait elle le faire.

Tout en relevant les critiques formulées à l'égard de l'attitude de certains intellectuels sur la question de la numérisation, M. Jack Ralite s'est déclaré affecté par la solution retenue, qu'il a jugée inacceptable. Il a souligné la faillite du politique sur cette question, et a déclaré ne pas partager les conclusions de M. Patrick Bazin. Il a encouragé les différents partenaires à créer des liens pour assurer l'avenir et se prévaloir de toute crise dans le domaine de l'immatériel, compte tenu de l'absence de garantie sur la pérennité de la société Google.

Il s'est interrogé sur le pilotage du partenariat proposé redoutant une appropriation du domaine public par une société privée.

Il a fait part de son scepticisme en matière de procédés techniques de conservation des données numériques, même s'il a souligné le mérite du directeur de la Bibliothèque municipale de Lyon de ne pas prendre de retard sur ce plan.

M. Jack Ralite a constaté la tendance à la commercialisation des marques immatérielles, à l'exemple du Louvre. Dénonçant les pratiques « sorcières » de la société Google, il s'est inquiété des éventuelles conséquences pour la Bibliothèque municipale de Lyon.

Il a enfin affirmé « l'impuissance démissionnaire » des sociétés privées françaises et de France Télécom dans le domaine de la numérisation des documents papiers.

M. Patrick Bazin a apporté les réponses suivantes :

- s'agissant des conditions de la mise à disposition de livres par Google ou par une bibliothèque, il existe bien une différence mais aussi une complémentarité qui milite pour l'accord passé par la BML. En effet, « Google livres » est un outil très efficace utilisé par un grand nombre de personnes différentes, particuliers ou chercheurs, mais cet outil reste une juxtaposition de documents qui, à terme, ne répondra pas pleinement aux besoins sophistiqués de la population et qui conduira au nécessaire développement de réseaux de bibliothèques numériques publiques ;

- le retard pris pour la numérisation des fonds des bibliothèques publiques oblige à mettre les moyens, qui sont limités, sur l'ingénierie de la connaissance plutôt que sur la scanérisation en masse des livres. Le recours à un opérateur privé comme Google qui certes détient une forme de position dominante mais aussi une « force de frappe » technique, doit permettre de rattraper ce retard. Devant ce défi mondial considérable, il semble inévitable de s'orienter vers une complémentarité et une articulation des solutions privées et publiques, en prenant bien évidement un certain nombre de précautions comme cela a été fait par la BML ;

- concernant le réseau des bibliothèques de la région Rhône-Alpes, le projet de la BML semble avoir suscité une volonté des universitaires de la communauté urbaine de Lyon de se lancer dans une opération de numérisation de masse et un projet de pôle numérique de l'agglomération lyonnaise a été réactivé ;

- au moment de la rédaction du cahier des charges de l'appel d'offres, la BML ne savait pas si un prestataire serait intéressé par la proposition et pourrait y trouver son compte. Par ailleurs, la vocation première d'une bibliothèque publique n'est pas de commercialiser des produits mais de faciliter l'usage des collections ;

- à la fin de l'année 2005, la ville de Lyon avait réalisé une estimation pour la numérisation et la mise en ligne de 100 millions de pages qui s'élevait à 60 millions d'euros TTC ;

- la BML s'est également étonnée de n'avoir reçu qu'une réponse à son appel d'offres et de l'absence d'intérêt de France Télécom. A la fin des années quatre-vingts, la France a manqué l'occasion de se lancer dans un grand projet de bibliothèque numérique de niveau international. A l'époque, un certain nombre d'intellectuels français ne voulaient pas comprendre l'importance du numérique et ce sont parfois les mêmes qui aujourd'hui critiquent la BML. Il faut être conscient que la génération des 14-30 ans est en train de quitter le livre papier, qui n'est désormais qu'une des composantes du dispositif culturel ;

- s'agissant de l'indexation des oeuvres mises en ligne sur « Google livres », la BML n'a pas eu d'exigence ; mais elle compte exercer son métier de bibliothécaire en fournissant aux différents publics ses propres indexations du corpus lyonnais ;

- Europeana n'est pas une bibliothèque numérique mais un portail intelligent qui est en développement. La BML s'est engagée à ne pas transférer en masse vers un tiers les fichiers numérisés par Google, mais la possibilité est laissée aux usagers de la BML de télécharger gratuitement des ouvrages à l'unité. L'accord passé entre la BML et Google sera publié prochainement.

En conclusion, M. Jacques Legendre, président, a remercié M. Patrick Bazin pour les réponses concrètes qu'il a apportées. Il a salué l'effort réalisé en faveur des bibliothèques lors de la construction de la BNF et la politique du livre conduite sous la présidence de François Mitterrand. Il a reconnu que les évolutions actuelles avaient été peu perçues par les différentes parties prenantes au cours de la décennie précédente.

Il a exprimé le souhait que la richesse des collections de l'ensemble des bibliothèques en France puisse être mise en réseau, saluant certaines initiatives en ce sens.

Enfin, il s'est déclaré favorable à l'utilisation des nouvelles technologies de communication, sous réserve de ne pas aliéner le trésor de la mémoire nationale conservé dans les bibliothèques.

Comité de suivi des orientations de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer - Désignation du représentant de la commission

Puis la commission a désigné Mme Lucienne Malovry pour siéger au comité de suivi de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer.

Mercredi 18 novembre 2009

- Présidence de M. Jacques Legendre, président, puis de M. Michel Thiollière, vice-président -

Loi de finances pour 2010 - Mission Culture - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Nachbar sur les crédits des programmes « Patrimoines » et « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture » dans le projet de loi de finances pour 2010.

Après avoir rappelé que son rapport abordait deux des trois programmes composant la mission « Culture » dont les dotations étaient en augmentation significative par rapport à 2009, M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a formulé les observations suivantes :

- les crédits de paiement du programme 175 « Patrimoines » s'établissent à 1 249,46 millions d'euros, soit une hausse de près de 13 % par rapport à 2009. Traduisant l'engagement du Président de la République en faveur des monuments historiques, cette augmentation bénéficie surtout à l'action 1 « patrimoine monumental et archéologique » (en hausse de 28,3 %), dont les crédits dépassent ainsi le seuil des 400 millions d'euros. Cela devrait permettre de rattraper certains retards que le plan de relance a déjà permis de prendre en compte, et de poursuivre des projets phares tels que la création du musée des civilisations d'Europe et de la Méditerranée (MUCEM) ou la mise en sécurité et le réaménagement du Quadrilatère de la Bibliothèque nationale de France (BNF). Ces efforts en faveur des monuments historiques doivent impérativement s'inscrire dans la durée ;

- l'article 52 du projet de loi de finances, qui modifie le régime relatif aux transferts du patrimoine de l'Etat, relance le mouvement de décentralisation opéré en 2004. Certains acteurs tels que le Centre des monuments historiques (CMN) se sont inquiétés des conséquences économiques de cette réforme, dans la mesure où la cession des monuments bénéficiaires remettrait en cause le système de péréquation nationale. En outre, la rédaction actuelle de cet article présente deux risques : le dépeçage du patrimoine de l'Etat et un processus décisionnel ne faisant pas intervenir l'avis d'experts. Le rapporteur pour avis a alors indiqué qu'il proposerait des amendements à la commission pour mieux encadrer le dispositif prévu par l'article 52.

Il a ensuite poursuivi son analyse en évoquant les points suivants :

- la réforme de la maîtrise d'ouvrage, résultant d'un long processus de réforme, a débouché sur une répartition de cette mission entre une multiplicité d'acteurs que sont les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), le service national des travaux (SNT), l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC), et les établissements publics lorsque leur statut le prévoit et qu'ils ont les moyens de l'assurer (Louvre, Versailles, le CMN) ;

- la politique des musées bénéficie de crédits de paiement d'un montant de 441,26 millions d'euros (soit une hausse de 21%) au titre de l'action 3 « Patrimoine des musées de France ». Le budget de 2010 permettra de financer la création de l'établissement public de Sèvres et de celui du château de Fontainebleau, mais aussi de poursuivre la rénovation des musées nationaux et d'accompagner les efforts des collectivités territoriales. La gratuité des musées pour les personnes âgées de moins de 26 ans, entrée en vigueur en avril 2009 puis étendue à tous les jeunes résidant dans l'Union européenne au mois de juillet, a rencontré un succès certain ;

- l'action n° 5 « patrimoine écrit et documentaire », qui bénéficie de 216,55 millions d'euros (soit une hausse de 3,7 % par rapport à 2009) en crédits de paiement, vise à assurer la conservation et la mise en valeur des collections patrimoniales des bibliothèques françaises, plus particulièrement à travers l'action de la bibliothèque nationale de France (BNF), mais aussi à soutenir les bibliothèques territoriales détenant des fonds patrimoniaux, en particulier les bibliothèques municipales classées ;

- l'archéologie préventive reste un sujet de préoccupation puisque le déficit cumulé de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), lié à l'insuffisance de la redevance d'archéologie préventive (RAP), s'ajoute à des difficultés de remboursement d'une avance de trésorerie datant de 2002. La perspective d'une mission de l'inspection générale des finances peut laisser espérer une remise à plat du financement de l'INRAP et du Fonds national d'archéologie préventive (FNAP) ;

- le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui réunit plus de 29 % des crédits de la mission, bénéficie de 862,41 millions d'euros en autorisation d'engagement et 843,14 millions en crédits de paiement, soit une stabilité globale depuis 2009. Ces crédits permettront de financer, à hauteur de 332,1 millions d'euros (soit 40 % des crédits du programme), les établissements d'enseignement supérieurs et l'insertion professionnelle dans les domaines tels que l'architecture, les arts plastiques ou l'audiovisuel ;

- l'éducation artistique et culturelle reste une priorité, ce que traduit la généralisation, entre 2008 et 2009, de l'enseignement de l'histoire des arts dont on peut espérer le succès.

Un débat a suivi l'intervention du rapporteur pour avis.

Mme Françoise Cartron s'est interrogée sur les crédits destinés aux fonds régionaux d'art contemporains (FRAC),

Mme Maryvonne Blondin a souhaité avoir des précisions sur les crédits d'accès à la culture par l'enseignement,

M. Ivan Renar a demandé des précisions sur les crédits de fonctionnement et sur leur lien avec la gestion améliorée des musées évoquée par le rapporteur pour avis.

M. Claude Bérit-Débat a souligné le problème des moyens dont disposent les collectivités territoriales et s'est interrogé sur leur capacité à assumer des transferts de monuments au regard du contexte économique.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a apporté les éléments de réponse suivants :

- le financement des FRAC relève du programme 131 « création » dont les crédits sont présentés par M. Serge Lagauche ;

- les crédits de l'enseignement artistique dépendent majoritairement de l'éducation nationale, la mission « Culture » ne prévoyant qu'un budget de soutien symbolique. La commission pourrait, dans le cadre de ses travaux de contrôle, faire le bilan de l'enseignement des arts à l'école et notamment du surcoût pour la formation des enseignants ;

- la gestion vertueuse des musées a permis de consacrer davantage de crédits aux acquisitions et à l'animation culturelle, et moins à l'entretien, ce qu'illustre l'évolution des dépenses de fonctionnement ;

- le transfert de propriété des monuments historiques est prévu à titre gracieux et sur la base du volontariat. Aucune obligation ne pèse donc sur les collectivités qui n'auraient pas les moyens d'assumer une telle acquisition.

M. Jacques Legendre, président, a rappelé qu'il avait été, avec Yves Dauge, membre de la commission Rémond, chargée de faire l'inventaire des monuments historiques appartenant à l'Etat, au ministère de la culture, en vue d'établir la liste des monuments transférables. Cela recouvrait un champ plus restreint que celui des immeubles concernés aujourd'hui. Il a indiqué que la question de la capacité de la collectivité à assumer un transfert était alors posée et que le délai d'une année, qui n'existe plus dans la réforme proposée, avait limité les cas de cession. L'ouverture offerte par l'article 52 est intéressante, mais peut être dangereuse et implique :

- qu'une réflexion soit menée sur le rôle et l'avenir du Centre des monuments nationaux (CMN). La commission va mettre en place un groupe de travail sur cette question ;

- que la collectivité souhaitant bénéficier d'un transfert soit en mesure de prouver qu'elle a les moyens de l'assumer et un véritable projet à proposer, le ministère de la culture, en charge des monuments historiques, étant meilleur garant d'une vision et d'une cohérence des décisions en matière de patrimoine que le représentant de l'Etat ;

- que l'on prenne conscience du risque de dépeçage du patrimoine de l'Etat dans ce dispositif où, après un transfert à titre gratuit, rien n'empêche une revente, par la collectivité, à titre onéreux de tout ou partie du monument.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a ensuite proposé l'adoption de cinq amendements :

- le premier vise à supprimer la possibilité de céder une partie d'un monument ou un objet isolé à une collectivité.

Après son adoption, M. Jacques Legendre, président, a proposé, dans le même esprit que celui du rapporteur pour avis, un amendement complémentaire prévoyant que la collectivité ou le groupement de collectivités bénéficiaire doit, avant cession de tout ou partie de l'immeuble à un tiers, en informer l'Etat qui peut, le cas échéant, revoir les conditions figurant dans la convention. La commission a adopté cet amendement ;

- le deuxième amendement précise que le ministre en charge des monuments historiques, dont l'avis est requis au même titre que celui en charge du domaine, peut consulter la commission nationale des monuments historiques (CNMH). Cette précision formalise la consultation des experts de cette commission qui peuvent apporter un éclairage scientifique au même titre que la commission Rémond dans le dispositif de la loi de 2004.

M. Jacques Legendre, président, a réaffirmé qu'il lui semblait important, en matière de cession, que le ministre en charge des monuments historiques prenne la décision et non le préfet. Il s'est ainsi demandé s'il ne serait pas opportun de proposer que, après avis du ministre en charge du domaine, le ministre en charge des monuments historiques désigne la ou les collectivités, après s'être entouré de tous les avis jugés nécessaires, dont celui de la CNMH, qu'il n'est alors peut-être pas utile de mentionner dans la loi.

Après un large débat auquel ont participé MM. Claude Domeizel, Serge Lagauche et Mmes Catherine Dumas et Colette Mélot, M. Jacques Legendre, président, a suggéré de présenter un amendement conférant le pouvoir de désignation au ministre en charge des monuments historiques, afin de bien affirmer le souhait de la commission de le voir jouer son rôle dans le processus décisionnel. La commission a adopté cet amendement.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a ensuite présenté trois derniers amendements visant :

- à supprimer l'alinéa 14 qui introduit la notion de « réutilisation éventuelle » des immeubles, afin d'éviter cette notion floue et inutile car purement déclarative ;

- à supprimer l'alinéa 17 qui prévoit un rapport des collectivités concernées par un transfert au bout de dix ans et l'éventuelle résiliation de la convention, dans la mesure où cette disposition est dénuée d'intérêt et irréaliste ;

- à préciser, dans l'article 52 bis, que le rapport transmis au Parlement prévoit un bilan des conditions de mise en oeuvre des conventions.

Les trois amendements ont été adoptés par la commission.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a enfin proposé de donner un avis favorable aux crédits des programmes 175 et 224 de la mission « Culture ».

Puis la commission a entendu M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, sur les crédits du programme « Création » de la mission « Culture » du projet de loi de finances pour 2010 et sur le secteur du cinéma.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a tout d'abord présenté les crédits et actions principales relevant du programme « Création » de la mission « Culture » :

- les crédits, dépenses de personnels s'établiront à 823,3 millions d'euros en autorisations d'engagement de programme (AE) et à 825,1 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Néanmoins, compte tenu de l'inflation, la hausse de 2 % des crédits de paiement correspond à une stagnation ;

- il faut saluer la pérennisation de ressources qui étaient extra budgétaires l'an dernier, au bénéfice, notamment du financement du spectacle vivant, à hauteur de 15 millions d'euros ;

- compte tenu des redéploiements internes, les différents secteurs bénéficieront des moyens nouveaux suivants, hors dépenses de personnels : le spectacle vivant à hauteur de 2,6 millions d'euros (+ 0,4 %), les arts plastiques pour 3,2 millions (+ 5,9 %) et le livre et la lecture à concurrence de 0,2 million (+ 1,5 %), le soutien aux industries culturelles baissant fortement (- 9,08 %).

Après avoir renvoyé à son rapport écrit pour ce qui concerne l'évolution des indicateurs et la réforme du ministère, le rapporteur pour avis a signalé la création d'une direction générale de la création artistique remplaçant la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS), qui sera aussi responsable du soutien à la création et de l'animation des réseaux de diffusion.

La stagnation des crédits consacrés au spectacle vivant recouvre une hausse de 5 millions d'euros (soit + 2 %) des crédits destinés aux opérateurs de l'Etat, qui concentrent 44 % des crédits. 82 % de cette somme sont destinés à l'Opéra national de Paris et aux caisses de retraites de l'Opéra et de la Comédie française. Dans le même temps, les crédits des autres institutions, qui sont situées à 85 % en région, stagneront.

La forte diminution des autorisations d'engagement (- 15,96 %) s'explique par l'ouverture exceptionnelle, en 2009, de celles allouées à la Philharmonie de Paris (à hauteur de près de 140 millions d'euros), qui n'ont pas lieu d'être reconduites. Si l'on exclut cette opération exceptionnelle, le budget est stabilisé par rapport à 2009.

Tout en comprenant l'intérêt de créer cet équipement afin de rivaliser avec les plus grandes salles mondiales et de créer ainsi un pôle musical très fort au nord-est de Paris, M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, s'est inquiété du fait que les grands projets parisiens concentrent une part essentielle des moyens budgétaires.

Par ailleurs, il a renvoyé à son rapport écrit pour le bilan des « Entretiens de Valois », qui se sont conclus le 2 juillet 2009, avec six mois de retard par rapport au calendrier prévu.

Après avoir constaté une certaine lassitude chez les professionnels, qui craignent que ces réflexions ne se traduisent pas par des avancées concrètes, le rapporteur pour avis a indiqué que trois axes de réforme seraient engagés :

- les conférences du spectacle vivant, qui permettront d'instaurer, dans chaque région, un nouveau mode de coopération entre les acteurs des politiques publiques ;

- la redéfinition des critères d'intervention de l'Etat, qui débouchera sur des cahiers des charges réécrits pour les établissements labellisés et un cadrage plus précis des missions de ces établissements ;

- une approche plus volontaire des questions liées à l'emploi, partagée par l'ensemble des collectivités publiques.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a relevé ensuite la forte hausse des crédits de paiement de près de 6 %, les autorisations d'engagement n'augmentant en revanche que de 1,64 %. Ces crédits nouveaux bénéficieront quasi-exclusivement à deux projets : la consolidation de l'établissement public « Sèvres Cité de la céramique » et le Palais de Tokyo. En revanche, la quasi-totalité des institutions et initiatives sur le territoire verront leurs moyens stagner.

Il a indiqué que les crédits consacrés au livre et à la lecture seraient stables en 2010, à 13,76 millions d'euros de crédits de paiement (+ 1,55 %). Pour ce qui concerne les bibliothèques, la dotation devrait diminuer en euros constants ce qu'il a déploré, au moment où l'enquête décennale sur les pratiques culturelles des Français montre que les relations des Français avec le monde du livre se sont distendues et alors que les bibliothèques ont connu un léger tassement de leur fréquentation. En revanche, il a approuvé le lancement d'une nouvelle politique d'expérimentation de l'extension des horaires d'ouverture des bibliothèques municipales, tout en s'inquiétant de son impact, à terme, sur les budgets des communes.

Enfin, il a précisé que les crédits consacrés aux industries culturelles baisseront de plus de 9 %, hors dépenses de personnels. Mais ceci s'explique en grande partie par la réévaluation du budget de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI). En effet, alors que 6,7 millions d'euros étaient alloués à la Haute autorité, en 2009, 5,3 millions d'euros seulement sont nécessaires pour 2010 en raison du recadrage de ses missions.

Puis, M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a fait part de ses réflexions sur le cinéma : le secteur de la production cinématographique est aujourd'hui florissant. En 2008, on dénombrait 240 films et un niveau record d'investissements (+ 24,1 %). En revanche, le secteur de l'exploitation est préoccupant, car la hausse de 7,2 % des entrées entre septembre 2008 et septembre 2009 recouvre des évolutions très divergentes selon la nature des exploitations. Alors que la fréquentation augmente dans les grandes exploitations, notamment dans les centres urbains, la moyenne et la petite exploitation souffrent d'un très sévère tassement de leur fréquentation, de respectivement - 4,3 % et - 10,5 %. Il proposera un amendement visant à améliorer le dispositif permettant aux communes de les exonérer totalement ou partiellement de taxe professionnelle.

Le rapporteur pour avis a ensuite renvoyé à son rapport écrit pour les développements relatifs à l'évolution des différentes sources de financement du cinéma ainsi que pour ce qui concerne les ordonnances du 24 juillet et du 6 novembre 2009, par lesquelles le Gouvernement a modifié le code du cinéma, comme l'y a autorisé la loi du 5 mars 2009 relative à la liberté de communication et au nouveau service public de télévision.

Puis, le rapporteur pour avis a fait part de ses conclusions relatives à la politique du livre :

- les moyens de Centre national du livre doivent être renforcés pour lui permettre d'assumer ses nouvelles fonctions. A cette fin, une modification de l'assiette de la taxe relative aux appareils de reprographie, de reproduction et d'impression, est nécessaire ; elle inclurait les consommables de ce type de matériels et diminuerait le taux (1,35 %). Cet ajustement est nécessaire, compte tenu du caractère prioritaire des actions à engager, notamment en faveur des librairies et du livre numérique ;

- la proposition de loi que M. Hervé Gaymard présentera prochainement à l'Assemblée nationale afin d'exempter la filière du livre du plafonnement des délais de paiement doit être soutenue. En effet, l'ensemble de la chaîne du livre, jusqu'aux imprimeurs, serait menacée en cas d'application des délais de paiement de droit commun prévus par la loi de modernisation de l'économie (LME) ;

- il serait souhaitable que les communes et départements puissent allouer des aides directes aux librairies, sous forme de subventions ou d'avances remboursables, sans qu'une convention avec la région ait été nécessairement et préalablement passée ;

- s'agissant du livre numérique, il est impératif de susciter une approche européenne, qui s'inscrive dans une politique globale de long terme et qui intègre des problématiques culturelles, économiques et d'aménagement du territoire.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, s'est ensuite déclaré préoccupé par la dégradation du marché de la musique. C'est pourquoi il lui paraît nécessaire de proroger le crédit d'impôt en faveur de la production phonographique pour quatre nouvelles années, couvrant la période 2010-2013.

S'agissant de l'emploi culturel, après avoir évoqué le régime d'assurance chômage des artistes et techniciens, il a salué l'accord cadre de développement de l'emploi et des compétences dans le spectacle vivant (ADEC), signé le 10 mars 2009 entre la branche du spectacle vivant et l'Etat.

Faisant un point sur la signature des conventions collectives et accords interbranches, il a relevé des avancées réelles. Dans le secteur du spectacle vivant et enregistré, le travail de restructuration du champ conventionnel n'a encore que partiellement réussi à encadrer le recours au contrat à durée déterminée d'usage ; en revanche, il a significativement renforcé les garanties dont disposent les salariés du secteur en termes de couverture conventionnelle.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a cependant souhaité solliciter l'attention du ministre sur la question de l'intermittence dans le cinéma et l'audiovisuel, car la convention collective dans ce domaine n'a toujours pas abouti. Il a insisté sur la nécessité de sortir de cette situation afin d'instaurer la sécurité juridique dont tous ont besoin dans ce secteur. A cette fin, les parties pourraient s'accorder sur des critères permettant de qualifier un film de « fragile » et sur les modalités de contrôle du recours à cette notion. Pour autant, il a estimé que les salariés concernés ne devraient pas faire office de « variable d'ajustement ». Il apparaîtrait légitime que l'effort soit équitablement réparti entre tous les acteurs qui concourent à la production du film.

Enfin, le rapporteur pour avis a évoqué les problèmes de numérisation, tant des oeuvres cinématographiques que des salles.

Compte tenu de la nécessité d'améliorer l'offre légale de contenus culturels dans les meilleurs délais et sur l'ensemble des supports de diffusion, il a rappelé sa question posée au Gouvernement, le 3 novembre 2009, relative à la numérisation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.

Pour ce qui concerne la numérisation des salles, il a jugé urgent de lancer le fonds de mutualisation qui sera géré par le CNC. En effet, le développement d'un réseau à deux vitesses entraînerait une marginalisation puis une disparition des petites salles non numérisées ainsi que des effets pervers sur la programmation, la distribution et la diversité des films en salles.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a proposé d'interroger le ministre sur la coordination des interventions du CNC et des initiatives déjà lancées par des entreprises privées, afin que chacun puisse occuper sa place légitime ainsi que sur le calendrier de mise en oeuvre du fonds de mutualisation.

En conclusion, il a demandé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Création » de la mission « Culture » pour 2010 et d'adopter les amendements qu'il proposera.

M. Ivan Renar s'est inquiété du sort réservé au spectacle vivant pour 2010 et de la stabilité apparente des crédits, alors que les collectivités territoriales connaissent elles-mêmes des difficultés financières. Evoquant ensuite les « Entretiens de Valois », il a indiqué que la première réunion de la conférence régionale, à laquelle il a assisté, avait encore accentué la déception des professionnels. Enfin, il a demandé des précisions sur la situation des petites salles de cinéma.

Mme Catherine Morin-Desailly s'est déclarée préoccupée de la distorsion des crédits de fonctionnement comme d'investissement, alloués respectivement à la région parisienne et à la province, ce budget traduisant le choix de soutenir les grands équipements structurants. Puis, elle a insisté sur l'importance des petites salles de cinéma, qui maillent le territoire et portent l'éducation à l'image. Enfin, elle a souhaité que davantage d'attention soit accordée aux arts du cirque et de la rue.

Mme Catherine Dumas a déclaré partager les propos tenus sur la faiblesse des crédits consacrés à la création culturelle, alors que les créateurs doivent avoir les moyens de s'exprimer. Au-delà du lien social que permet la création, elle en a souligné l'importance économique. Puis, elle a demandé des précisions sur le projet concernant la Manufacture de Sèvres, dont elle a salué les travaux. Enfin, après s'être interrogée sur le rôle des directions générales des affaires culturelles (DRAC), elle a regretté que ces dernières ne disposent pas d'une personne référente en matière de métiers d'art, alors que la France est performante dans ce domaine.

Mme Françoise Laborde a relevé qu'en dépit d'une consolidation du programme « Création », la hausse des crédits s'avérait extrêmement limitée. Après avoir souligné l'importance des arts de la rue et du cirque, elle a jugé bien engagée la mise en place, par le CNC, du fonds de mutualisation en faveur de la numérisation des salles de cinéma.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a apporté les éléments de réponse suivants :

- bien que tenu par un cadre budgétaire très contraint et par l'obligation de respecter les engagements déjà pris, le ministre de la culture et de la communication semble très conscient des problèmes de financement du spectacle vivant ainsi que de la nécessité d'améliorer la circulation des oeuvres ;

- l'attention du ministre a été appelée sur la réserve désormais manifestée par les collectivités territoriales à l'égard du domaine culturel, alors même qu'elles assurent le financement des deux tiers du spectacle vivant ;

- les crédits nouveaux alloués à la Manufacture de Sèvres sont destinés à consolider sa fusion avec le musée de la céramique dans le cadre de l'établissement public « Sèvres Cité de la céramique » ;

- les amendements proposés à l'article 2 du projet de loi de finances ont notamment pour objet d'étendre à l'ensemble des petites et moyennes exploitations la faculté pour les communes d'exonérer de taxe professionnelle les salles « art et essai » ;

- le CNC agit en vue d'une mise en oeuvre rapide du fonds de mutualisation - afin notamment que soit assurée la numérisation des salles des petites et moyennes exploitations - mais, dans ce domaine également, les collectivités territoriales seront mises à contribution. Elles sont aussi confrontées à la situation difficile des librairies de centre ville.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a proposé de donner un avis favorable aux crédits du programme « Création » inscrit dans la mission « Culture ».

Il a ensuite proposé l'adoption de cinq amendements :

- le premier tend à modifier l'alinéa 872 de l'article 2 du projet de loi de finances. Il a pour objet, dès 2010, et en profitant de la réforme de la taxe professionnelle, d'élargir le périmètre de l'exonération totale de cotisation locale d'activité à l'ensemble de la petite et moyenne exploitation cinématographique, c'est-à-dire aux établissements réalisant un nombre d'entrées annuel inférieur à 450 000. Il prévoit également la possibilité d'une exonération dans la limite de 33 % sur le montant dû au titre de la cotisation locale d'activité pour les établissements de spectacles cinématographiques réalisant au moins 450 000 entrées ;

- les deuxième et troisième amendements sont des mesures de coordination, tendant à modifier l'alinéa 1249 de l'article 2 et à introduire de nouvelles dispositions après cet alinéa ;

- le quatrième amendement tend à supprimer l'article 50 bis du projet de loi de finances, introduit à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement. En effet, à l'occasion de l'examen de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, le Sénat avait supprimé le régime dérogatoire dont bénéficiaient les câblo-opérateurs en matière de taxe sur les services de télévision, taxe qui alimente le compte de soutien du CNC. Il avait considéré que cette inégalité de traitement ne se justifiait plus et qu'une telle dérogation constituait une entorse à la concurrence à l'égard des autres opérateurs de communications électroniques. Le rapporteur pour avis a estimé que les câblo-opérateurs proposant désormais des offres « triple play » au même titre que les autres opérateurs de télécommunications, rien ne justifiait plus une telle dérogation ;

- le dernier amendement, à l'alinéa 70 de l'article 2 du projet de loi de finances, tend à rétablir un traitement identique entre producteurs et distributeurs d'oeuvres audiovisuelles et cinématographiques pour ce qui concerne l'assiette du calcul de la cotisation, comme cela est aujourd'hui prévu dans le cadre du régime de taxe professionnelle en application d'une instruction fiscale du 21 octobre 2005.

M. Michel Thiollière a rappelé que les câblo-opérateurs étaient néanmoins soumis à la taxe sur les services de télévision, mais aussi à toutes les taxes s'appliquant aux opérateurs de télécommunications. Il a souligné les problèmes liés au poids de ces taxations dans un monde en perpétuelle évolution technologique.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a relevé cependant que les câblo-opérateurs n'avaient pas toujours respecté leurs engagements à l'égard des collectivités territoriales.

La commission a adopté les cinq amendements proposés par son rapporteur pour avis.

Suivant les recommandations de MM. Philippe Nachbar et Serge Lagauche, rapporteurs pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Culture » pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission Médias-Audiovisuel et compte spécial Avances à l'audiovisuel - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a entendu le rapport pour avis de M. Michel Thiollière, sur les crédits de la mission « Médias-Audiovisuel » et du compte spécial « Avances à l'audiovisuel » du projet de loi de finances pour 2010.

En introduction, le rapporteur pour avis a relevé que le paysage audiovisuel français connaissait une profonde mutation en raison de la révolution numérique, mais aussi d'une action politique réformatrice sans précédent menée par le Gouvernement et accompagnée de manière pragmatique par le Parlement. Les réformes lancées en 2009, comme la suppression de la publicité sur France Télévisions, la modernisation de la gouvernance de l'audiovisuel extérieur de la France, la transposition de la directive service de médias audiovisuels, ou encore les lois Hadopi I et II sont autant d'adaptations du cadre législatif aux mutations technologiques et de moyens donnés au média audiovisuel de jouer son rôle d'instrument démocratique et de vitrine de la culture française et européenne.

Le projet de loi de finances pour 2010 conforte ces orientations en maintenant un effort très élevé en faveur de l'audiovisuel public, avec une augmentation de plus de 2,6 % des crédits par rapport à l'année dernière pour les organismes de l'audiovisuel public et de 6,1 % pour l'audiovisuel extérieur, pour un montant total de 3,848 milliards d'euros.

M. Michel Thiollière, rapporteur pour avis, a insisté sur le fait que, grâce notamment à l'augmentation de la contribution à l'audiovisuel public, soutenue par la commission, l'étau budgétaire a été desserré au service d'un développement harmonieux de l'audiovisuel public français.

S'agissant de France Télévisions, il a souligné que le groupe n'a jamais connu un financement aussi important avec une dotation totale de 2,55 milliards d'euros en augmentation de 2,4 % par rapport à 2009. Cette augmentation est conforme au contrat d'objectifs et de moyens et permettra au groupe de remplir ses principaux objectifs, à savoir :

- la poursuite de ses investissements en faveur de la création, pour plus de 380 millions d'euros. Il a insisté sur le fait qu'en 2009, le risque annoncé de mise en place d'un « guichet unique » ne s'est visiblement pas réalisé ;

- la réorganisation interne de France Télévisions. Elle aura un coût mais devrait permettre au groupe, à moyen terme, de renforcer l'identité de ses différentes chaînes et de gagner en pouvoir de négociation vis-à-vis de ses interlocuteurs ;

- le maintien de ses ambitions en matière de diffusion de programmes culturels, notamment aux heures de grande écoute.

Puis il a évoqué le cas d'Arte dont les ressources augmentent de plus de 4 % pour atteindre 241,9 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010. Cette dotation devrait non seulement lui permettre de poursuivre les objectifs assignés par le contrat d'objectifs et de moyens, mais aussi de faire face aux dépenses imprévues liées au coût de la diffusion haute définition et à sa participation au groupement d'intérêt public « France Télé numérique ».

Il a ensuite noté que la dotation allouée par le projet de loi de finances à Radio France s'élève à 583,9 millions d'euros en progression de 4,3 %. Le défi culturel des prochaines années pour le groupe est le renouvellement de l'offre éditoriale du groupe et les évolutions liées au passage au numérique. L'enjeu technique est le chantier de réhabilitation de la Maison de la France, projet lourd et complexe, dont le coût financier n'a pas été évalué correctement initialement. Les moyens qui sont accordés au groupe en 2010 devraient lui permettre d'apporter des réponses satisfaisantes à ces deux questions.

Le rapporteur pour avis a rappelé que l'institut national de l'audiovisuel est également financé par la contribution à l'audiovisuel public, à hauteur de 87,2 millions d'euros en 2010, ce qui constitue une hausse de 1,2 % de ses crédits par rapport à 2009, en parfaite conformité avec le contrat d'objectifs et de moyens négocié avec l'Etat. Les indicateurs de performance retracés dans le bleu budgétaire sont, quant à eux, satisfaisants.

Il a donné ensuite des précisions sur le budget de l'audiovisuel extérieur en progression de plus de 6 % dans le projet de loi de finances pour 2010 par rapport à la loi de finances initiale pour 2009. Le montant des crédits s'élève ainsi à 315 millions d'euros dont 197,5 millions sont issus de la contribution à l'audiovisuel public. Il a estimé ce financement de la société Audiovisuel Extérieur de la France (AEF) par la redevance, contraire à l'esprit de cette taxe qui ne devrait financer que des organismes qui diffusent des programmes que les contribuables peuvent voir gratuitement. Cette année, alors que la part de la contribution à l'audiovisuel public dans le financement de l'AEF a augmenté pour représenter près des deux tiers de son financement, cette situation est toujours paradoxale. Toutefois, en raison des problèmes rencontrés à Radio France Internationale et de la nécessité de lancer de lourds investissements pour réussir la réforme de l'audiovisuel extérieur, il ne propose aucun amendement dans le cadre de ce projet de loi de finances.

Il a aussi tenu à aborder le sujet du GIP « France Télé numérique », qui, grâce à l'action de la commission, ne sera pas financé cette année par la contribution à l'audiovisuel public mais par le budget général et la mission « Médias ». 40 millions d'euros sont budgétés afin que le GIP puisse mener à bien la campagne d'information nationale et les actions locales et assurer la gestion du fonds de soutien institué à l'article 102 de la loi du 30 septembre 1986. Ce financement devrait être suffisant, mais les annonces du Premier ministre relatives à une dotation complémentaire dans les zones d'ombre avec des conditions de ressource extrêmement souples n'ont pas encore été concrétisées.

Il a enfin déclaré que le soutien à l'expression radiophonique locale est très important puisque la dotation afférente devrait s'élever à 29 millions d'euros en 2010, soit une augmentation de 9,5 % par rapport à 2009, afin de tenir compte de l'augmentation du nombre de radios associatives autorisées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel en modulation de fréquence et du soutien nécessaire au passage à la diffusion en mode numérique des radios associatives qui ont, ou auront, des autorisations en radio numérique terrestre.

En conclusion, M. Michel Thiollière, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'audiovisuel de la mission « Médias » et des crédits de la mission « Avances à l'audiovisuel public ».

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Ivan Renar a souhaité que la commission puisse entendre M. Jérôme Clément, président d'Arte France, afin d'évoquer la situation budgétaire de la chaîne.

Mme Catherine Morin-Desailly a souhaité que le débat sur France Télévisions ne soit pas biaisé par des visions idéologiques mais puisse s'appuyer sur une analyse concrète de la situation du groupe. Elle s'est félicitée que les commissions des finances et de la culture, de l'éducation et de la communication mènent un contrôle commun sur France Télévisions afin de faire le point sur l'adéquation des moyens du groupe avec les missions qui lui sont confiées. Elle a insisté sur l'absence d'effet d'aubaine pour les chaînes de télévision privées lié à la suppression de la publicité sur les écrans de France Télévisions après 20 heures.

M. Michel Thiollière, rapporteur pour avis, a souligné que le groupe France Télévisions avait effectivement été conforté par l'augmentation de la contribution à l'audiovisuel public et par la sanctuarisation des crédits budgétaires de compensation de la suppression de la publicité. Soulignant que les chaînes privées n'avaient pas bénéficié d'effet d'aubaine dans un contexte de retournement du marché publicitaire, il a présenté un amendement tendant à moduler la taxe sur la publicité des chaînes de télévision instituée par la loi n° 2009-258 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

Il a également proposé à la commission un amendement tendant à substituer la notion de contribution à l'audiovisuel public à celle de redevance audiovisuelle dans l'ensemble de notre législation.

A l'issue de ces échanges de vues, la commission a adopté les amendements proposés par le rapporteur pour avis et a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Médias » après l'examen des crédits affectés à la presse et présentés par M. David Assouline le jeudi 19 novembre 2009.

Loi de finances pour 2010 - Mission Sport, jeunesse et vie associative - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de MM. Pierre Martin et Jean-Jacques Lozach, sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » dans le projet de loi de finances pour 2010.

M. Pierre Martin, corapporteur pour avis, a relevé que le budget « Sport » du projet de loi de finances pour 2010 s'inscrivait dans un cadre budgétaire contraint et en portait tous les stigmates. Ainsi, si les crédits du programme 219 « Sport » passent apparemment de 224 à 227 millions d'euros de la loi de finances initiale (LFI) 2009 au projet de loi de finances (PLF) 2010, on assiste en fait à une baisse des crédits du programme 219 « Sport », à structure constante, de 8 %. En effet, la masse salariale de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), qui était imputée sur le programme pilote de la mission, est inscrite dans le budget 2010 au sein du programme « Sport » pour un montant de 15,7 millions d'euros. Deux autres transferts entre les deux programmes, portant sur 4 millions d'euros, ont également été opérés.

Il a ensuite détaillé les crédits de chaque action :

- la première action est relative à la promotion du sport pour le plus grand nombre, c'est-à-dire le sport amateur. Les crédits afférents s'élèvent à 10,1 millions d'euros, soit une baisse apparente de plus de 50 % des crédits par rapport à 2009. Mais cette diminution des crédits correspond surtout à une redéfinition du rôle respectif du ministère et du Centre national du développement du sport (CNDS). Le ministère se concentre sur le pilotage national, à savoir le soutien aux fédérations sportives et aux pôles ressources nationaux et le CNDS devient l'opérateur exclusif pour le soutien aux actions territoriales en matière de sport pour tous. Il devrait bénéficier d'un financement complémentaire via l'augmentation de la taxe « Buffet » et le produit de la nouvelle contribution sur les mises jouées dans le cadre des paris sportifs en ligne. Ce financement devrait compenser exactement la baisse des crédits issus du programme « Sport ». Le CNDS serait ainsi doté de 227 millions d'euros en 2010 contre 211 millions d'euros en 2009. Il est cependant très difficile d'estimer le montant exact du produit de la nouvelle taxe sur les jeux en ligne, alors même que le texte n'a pas encore été discuté au Sénat ;

- l'action n° 2 concerne le sport de haut niveau, dont l'enveloppe financière est apparemment en hausse de 10 %, mais qui est en réalité stable à périmètre constant. Les crédits de cette action sont principalement consacrés au soutien aux fédérations sportives en faveur du sport de haut niveau, à hauteur de 64 millions d'euros. Il s'agit principalement de subventionner la préparation et la participation aux stages et compétitions sportives des équipes de France, qui sont d'une importance capitale pour les résultats de nos équipes dans les compétitions internationales et pour l'image de la France. La dotation en faveur de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP) s'élève quant à elle à 21 millions d'euros. L'institut est l'opérateur principal du programme « Sport » et les lourds travaux de modernisation entrepris depuis 2006 devraient se terminer en 2010. Le contrat de partenariat entre par ailleurs dans sa phase d'exploitation, 7,81 millions d'euros correspondant aux loyers de prestation et 4,28 millions d'euros au loyer d'investissement.

M. Pierre Martin, corapporteur pour avis, a ensuite longuement évoqué le droit à l'image collective des sportifs professionnels, doté d'une enveloppe financière de 26 millions d'euros, soit le même montant qu'en 2009, du fait de l'amendement que la commission de la culture, de l'éducation et de la communication avait fait adopter dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009. La suppression du droit à l'image collective (DIC) dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) à l'issue des débats au Sénat, constitue une défaite, selon lui, pour le sport de haut niveau, mais surtout pour le sport dans son ensemble dans la mesure où beaucoup de nos têtes d'affiche risquent de fuir le sol français.

Il a souligné que la bataille en faveur du sport professionnel, qui est encore, en dépit des gros salaires distribués, dans un contexte économique très fragile, n'est pas terminée. On dit souvent que le cinéma est une économie fragile, et pourtant les salaires énormes de ses stars ne sont pas critiqués. S'agissant du sport, qui fait partie de la culture populaire, on oublie aussi souvent sa dimension économique et que l'émergence d'un modèle viable n'est pas avérée. A l'avenir, d'autres pistes devront absolument être recherchées pour le soutenir et lui montrer la voie de la rentabilité ;

- l'action n° 3 est consacrée à la prévention par le sport et à la protection des sportifs. L'évolution principale qu'il convient de souligner est la transformation du financement de l'Agence française de lutte contre le dopage, qui bénéficiera d'une partie de la taxe dite Buffet dont le taux est augmenté dans le projet de loi de finances pour 2010. Le rapporteur pour avis s'est montré très favorable à ce financement mixte, qui rendra l'Agence encore plus indépendante et qui permettra un ajustement par le budget de l'État conformément aux besoins exprimés ;

- l'action n° 4, enfin, porte sur la promotion des métiers du sport. La dotation, en très légère baisse, concerne les écoles nationales d'équitation et de voile, le « parcours animation sport » et surtout les centres d'éducation populaire et de sport (CREPS), qui sont en profonde évolution. La suppression évoquée d'un certain nombre d'entre eux mérite réflexion et justifie que la commission se penche sur cette question à travers le rapport d'information confié à M. Jean-Jacques Lozach.

En conclusion et au regard des analyses exprimées, M. Pierre Martin, corapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs au sport de la mission « sport, jeunesse et vie associative ».

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Jean-Jacques Lozach a exprimé le regret que les crédits du programme « Sport » soient de plus en plus consacrés à financer les dérives du sport professionnel au détriment des politiques sportives traditionnelles et que la cassure soit de plus en plus nette entre le sport de haut niveau, doté de crédits d'Etat, et le sport amateur auquel sont alloués des crédits extra budgétaires. S'agissant du droit à l'image collective (DIC), auquel il était opposé, il a regretté cependant la manière dont a été envisagée la sortie du dispositif.

M. Serge Lagauche a insisté sur les différences entre le cinéma, véritable industrie culturelle, et le monde du sport, doté d'une logique et d'une morale spécifiques. Il a également reconnu que le dispositif de suppression du DIC était, dans la forme, une mauvaise manière faite au sport professionnel.

M. Alain Dufaut s'est scandalisé de la façon dont le DIC était supprimé, rappelant que les principales victimes allaient être les clubs, ce qu'a également souligné M. Jean-Pierre Plancade.

Mme Françoise Cartron s'est inquiétée du financement aléatoire du CNDS, du fait du retard pris dans l'adoption du projet de loi relatif aux jeux en ligne.

M. Pierre Martin, corapporteur pour avis, a partagé le constat de la professionnalisation du sport et des dérives qui y sont liées, mais a estimé que le rôle des pouvoirs publics était d'encadrer cette évolution. S'agissant du DIC, il a estimé que sa suppression entraînerait une perte de compétitivité extrêmement néfaste au sport français.

M. Jean-Jacques Lozach, corapporteur pour avis des crédits relatifs à la jeunesse et à la vie associative, a entamé son propos en rappelant que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, il avait déploré la sévère baisse des crédits affectés aux associations et à la politique de la jeunesse, et s'était fortement inquiété que la loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012 fixe à un montant aussi bas les crédits de paiement relatifs à la jeunesse et à la vie associative pour l'année 2010. En effet, une baisse de quasiment 10 % des crédits était prévue, dont l'impact aurait été catastrophique à court et moyen terme sur la situation des associations de jeunesse et plus globalement sur l'ensemble des politiques relatives à la jeunesse. Encore une fois, les collectivités territoriales auraient été appelées à la rescousse, mais nombre d'entre elles, déjà exsangues financièrement, n'auraient malheureusement pu répondre à cet appel.

Il a néanmoins souligné que ce scénario catastrophe n'a heureusement pas eu lieu grâce à une prise de conscience du Gouvernement que le public jeune ne saurait être négligé et que la politique de la jeunesse méritait mieux que le mépris avec lequel elle était traitée.

A cet égard, il a souligné l'action du Haut commissaire à la jeunesse, M. Martin Hirsch, qui a redonné à la politique en faveur de la vie associative et de la jeunesse le souffle dont elle avait bien besoin.

M. Jean-Jacques Lozach, corapporteur pour avis, a ensuite indiqué que, dans le présent projet de loi de finances, le plafond de financement du programme « Jeunesse et vie associative » a été relevé de 85 millions d'euros, issus de la réserve de budgétisation, dont l'objet est précisément de venir abonder des missions en souffrance dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

Il a souligné que, si le Gouvernement annonce une hausse des crédits de 85 millions d'euros, dont 45 millions d'euros pour le fonds d'appui aux expérimentations en faveur des jeunes et 40 millions d'euros pour le financement du service civique, ce sont en réalité 74 millions d'euros supplémentaires qui ont été dégagés, 11 millions supplémentaires résultant d'une nouvelle répartition des crédits au sein de la mission.

Le rapporteur pour avis a présenté ensuite l'action n° 1 du programme, relative au développement de la vie associative et à la promotion de l'engagement citoyen, dotée de 51,6 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2010 contre 16 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2009 ; 40 millions d'euros sont consacrés au service civique dont le dispositif a récemment été rénové par le Sénat. Toutefois, il ne sera sûrement pas applicable avant l'été et c'est donc le service civil volontaire existant qui devra accueillir les 10 000 jeunes volontaires espérés. Il a insisté, à cet égard, pour que les 40 millions d'euros ne soient pas un leurre et que le Gouvernement réactive réellement l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSÉ) afin qu'elle délivre suffisamment d'agréments aux associations qui portent le service civil.

Puis M. Jean-Jacques Lozach, corapporteur pour avis, a précisé les moyens consacrés aux autres dispositifs dans le cadre de l'action n° 1 :

- 8,7 millions d'euros sont consacrés en 2010 à la formation des bénévoles, soit 200 000 euros de moins qu'en 2009 ;

- les centres de ressources et d'information des bénévoles (CRIB) bénéficient d'une dotation de 1,18 million d'euros, en très légère augmentation par rapport à 2009, qui correspondent à 159 postes FONJEP ;

- 1 million d'euros, contre 1,2 million en 2009 sont consacrés à des subventions en faveur des fédérations nationales et régionales au titre de projets relatifs à la vie associative ;

- 680 000 euros financeront les délégués départementaux à la vie associative.

Puis il a noté que l'action n° 2, relative à la promotion des actions et expérimentations en faveur de la jeunesse, est dotée de 92,4 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2010, contre environ 50 millions d'euros en équivalent de la loi de finances initiale pour 2009. Le principal dispositif concerné est le fonds d'appui aux expérimentations en faveur des jeunes, auquel sont alloués 45 millions d'euros. Ce fonds prévu par l'article 25 de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) est chargé d'impulser et de soutenir des initiatives en faveur de la jeunesse sur différents territoires.

M. Jean-Jacques Lozach, corapporteur pour avis, a précisé ensuite que les subventions accordées à l'office franco-allemand et à l'office franco-québécois pour la jeunesse, à hauteur respective de 10,5 et 1,9 million d'euros, sont les mêmes qu'en 2009.

Il a relevé qu'en revanche la dotation à l'institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP) enregistrait une diminution d'environ 1,3 million d'euros compte tenu du recentrage de l'institut sur son coeur de métier. Il a noté néanmoins que la proposition de loi sur le service civique, telle qu'adoptée par le Sénat, confie à l'INJEP le soin de gérer le nouveau dispositif et que l'institut pourrait donc être réactivé sous la dénomination de l'agence du service civique et de l'éducation populaire. Il a ajouté qu'il serait donc particulièrement attentif à l'évolution de son financement en cours d'année et dans le projet de loi de finances pour 2011.

Il s'est réjoui du fait que dans le projet de loi de finances pour 2010, comme dans la loi de finances pour 2009, plus de 8 millions d'euros soient consacrés au soutien du réseau information jeunesse, le dispositif « Envie d'agir » étant doté de 3,2 millions d'euros et les actions partenariales locales en faveur de la jeunesse étant subventionnées à hauteur de 4,2 millions d'euros.

En revanche, il a regretté vivement que les crédits accordés aux projets éducatifs locaux connaissent une baisse de 4,8 % et que ceux accordés à la rénovation des centres de vacances et de loisirs diminuent d'environ 12 %. Il a considéré cependant qu'on pouvait estimer que les subventions accordées dans le cadre du fonds d'expérimentation pour la jeunesse viendraient compenser la baisse ponctuelle des crédits affectés à cette sous-action.

Abordant l'action n° 3 sur la promotion des actions en faveur de l'éducation populaire, il a indiqué que les crédits passent de 53,3 millions d'euros en loi de finances pour 2009 à 49 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2010 et que les principales victimes de cette baisse de crédits sont les postes FONJEP. Il a déploré que cette dotation s'amenuise d'année en année, d'une part, parce qu'elle est extrêmement utile dans les zones les moins favorisées du territoire français, et, d'autre part, parce qu'elle impose nécessairement que les collectivités territoriales reprennent la main d'un État défaillant.

Il s'est inquiété, en outre, de la baisse de 40 % des crédits du « Parcours animation sport » qui permet à des jeunes issus de zones sensibles d'acquérir une formation, dont la dotation s'établit à 2 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2010 contre 3,4 en loi de finances initiale pour 2009.

Enfin, il a conclu son propos en soulignant qu'il plaçait beaucoup d'espoir dans ce budget, mais que subsistaient aussi beaucoup d'interrogations, et a donc recommandé à la commission de donner un avis de sagesse sur l'adoption des crédits relatifs à la jeunesse et à la vie associative dans le présent projet de loi de finances.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Jean-Pierre Plancade a insisté sur le fait que le désengagement de l'État dans de nombreux domaines, notamment dans la politique relative à la jeunesse et à la vie associative, mettait les petites collectivités dans des situations extrêmement difficiles.

En réponse à une question de M. Louis Duvernois sur l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), M. Jean-Jacques Lozach, corapporteur pour avis, a répondu que le déménagement de l'institut et son recentrage sur son coeur de métier d'observatoire des politiques de la jeunesse avaient déjà été actés l'an dernier, mais que le Sénat, lors de l'examen de la proposition de loi relative au service civique, a souhaité lui confier une mission de pilotage du service civique.

A l'issue de ces échanges de vue, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » pour 2010.

Jeudi 19 novembre 2009

- Présidence de M. Jacques Legendre, président -

Loi de finances 2010 - Mission Enseignement scolaire - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé tout d'abord à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Claude Carle sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2010.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a indiqué que le budget de l'enseignement scolaire, hors enseignement technique agricole, s'établissait pour 2010 à 59,58 milliards d'euros, et relevé que l'effort maintenu en faveur de l'éducation était d'autant plus important qu'il s'inscrivait dans un contexte économique et budgétaire difficile. Il s'est félicité que l'objectif de maîtrise des dépenses publiques n'ait pas conduit à l'abandon des réformes ambitieuses dont le système scolaire a besoin. La rénovation du recrutement et de la formation des enseignants, le développement d'une offre éducative plus personnalisée, la réforme générale du primaire et celle, à venir, du lycée participent du même effort de modernisation et contribueront à donner toutes leurs chances aux élèves les plus fragiles.

Le rapporteur pour avis a décrit les conséquences de la « mastérisation » sur le schéma d'emplois de la mission « enseignement scolaire ». L'affectation directe des lauréats des concours rénovés dans les classes permettra la suppression d'emplois correspondant aux enseignants stagiaires qui recevaient antérieurement une formation d'un an en institut universitaire de formation des maîtres (IUFM) : 18 202 emplois au total seront, à ce titre, supprimés.

Convaincu du rôle crucial que peut jouer la formation des enseignants dans l'amélioration des performances du système éducatif, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a réaffirmé son soutien à la réforme de leur recrutement. Il a toutefois souhaité que la plus grande attention soit portée à la définition des maquettes des cursus de master, afin de ne pas donner trop de poids aux enseignements purement disciplinaires ou aux cours de pédagogie théorique. Il lui est également apparu indispensable que les nouveaux masters permettent aux étudiants d'acquérir une certaine connaissance de l'organisation du système éducatif, des filières de formation et des diplômes, ainsi que du fonctionnement du marché du travail, des branches professionnelles et des métiers, afin que les futurs enseignants puissent aider leurs élèves à élaborer un projet professionnel et à choisir l'orientation qui leur convient.

Prenant acte d'améliorations dans la gestion des ressources humaines, il a toutefois estimé que les efforts devaient se poursuivre en vue notamment d'améliorer le remplacement des enseignants. Il a regretté l'abandon du projet de création d'une Agence nationale du remplacement, au profit de la constitution d'une mission d'étude sous la responsabilité de M. Michel Dellacasagrande, ancien directeur des affaires financières du ministère. Il s'est ensuite inquiété des difficultés de recrutement d'infirmiers et de médecins scolaires et a souhaité qu'une action décisive soit menée pour améliorer l'attractivité de ces professions.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a souligné que la modernisation en cours de la gestion des ressources humaines avait pour objectif une rénovation pédagogique d'envergure. Il s'est réjoui de la mise en place de dispositifs d'accompagnement individualisé, de la montée en puissance du socle commun de connaissances et de compétences, de l'accroissement de l'autonomie des établissements et de l'enracinement d'une culture de l'évaluation.

Il s'est par ailleurs félicité des efforts engagés en faveur de la scolarisation des élèves handicapés : 13 millions d'euros supplémentaires ont été dégagés à cet effet sur le programme « vie de l'élève » par rapport au budget 2009, soit une augmentation de 5,1 % des crédits. 10 000 élèves supplémentaires devraient être accueillis sur l'année 2009-2010, ce qui portera l'effectif à 185 000 enfants handicapés scolarisés environ. Néanmoins, il a souhaité que l'État facilite à l'avenir le rééquilibrage du recrutement d'auxiliaires de vie au sein des établissements privés sous contrat en leur permettant de bénéficier d'un plus grand nombre de postes d'assistants d'éducation.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a ensuite présenté un bilan de la réforme du primaire engagée depuis la rentrée 2008, rendue nécessaire par la dégradation des résultats des élèves en lecture et en mathématiques, constatée tant par les études internes du ministère de l'éducation nationale que par les enquêtes du programme international de suivi des acquis (PISA) de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). Il a salué l'ampleur de la rénovation qui a touché simultanément l'organisation du temps scolaire, les programmes, les méthodes pédagogiques, la définition du service et des règles de mobilité des enseignants.

Cependant, il a estimé que la généralisation de la semaine de quatre jours semblait surcharger les emplois du temps et perturber la mise en oeuvre de l'aide personnalisée à destination des élèves fragiles. Il s'est déclaré convaincu que l'organisation du temps scolaire, tant sur la semaine que sur l'année, devait respecter les rythmes biologiques de l'enfant, tout en tenant compte plus étroitement des rythmes écologiques et économiques afin notamment d'optimiser le potentiel de développement des zones touristiques.

Puis, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a fait observer que la réforme du primaire passait également par la définition de nouveaux programmes sur la base du socle commun de connaissances et de compétences qu'il a estimé constituer un levier majeur de transformation du système scolaire et d'endiguement de l'échec scolaire. Il s'est réjoui de l'adaptation du contenu et de la structure des enseignements afin de garantir la maîtrise par tout élève des grands fondamentaux, ainsi que de la mise en oeuvre d'une évaluation en CE1 et en CM2 afin de suivre la progression des acquis des élèves. En outre, il a salué le dispositif d'aide personnalisée, qui sans remettre en cause l'uniformité des programmes et des objectifs sur le territoire national, contribue à adapter la pédagogie à la diversité des élèves et à renforcer l'égalité des chances. Néanmoins, il lui a semblé impératif de réfléchir parallèlement à une rénovation des méthodes pédagogiques, pour que les heures d'aide personnalisée ne décalquent pas simplement la classe, mais participent véritablement d'une façon d'apprendre différente.

Enfin, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a regretté que la réforme du primaire n'ait pas prévu de refondre la gouvernance des écoles, ce qui serait pourtant crucial pour accroître à long terme les performances, l'équité et l'efficience financière du système éducatif. Il a proposé que soit attribué un plein statut de chef d'établissement aux directeurs d'école en adéquation avec les nouvelles responsabilités qui ne cessent de leur être attribuées. Cette transformation irait de pair avec la création des établissements publics d'enseignement primaire (EPEP), alors que les écoles sont aujourd'hui dépourvues de personnalité juridique et ne disposent ni de l'autonomie administrative, ni de l'autonomie financière.

Sur ce dernier point, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a déploré vivement que les expérimentations de création d'EPEP, rendues possibles par l'article 86 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales n'aient jamais vu le jour en raison de l'absence de publication de décret en Conseil d'État nécessaire à leur mise en oeuvre. Il a conclu en soulignant que l'expérimentation des EPEP et leur généralisation éventuelle en fonction des résultats obtenus étaient plus que jamais nécessaires, car l'ampleur de la réforme entreprise dans le primaire appelle une redéfinition parallèle de la gouvernance.

En conséquence, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Puis la commission a entendu Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, sur les crédits du programme « Enseignement technique agricole » de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2010.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a rappelé que le Sénat avait, l'an passé, abondé de 38 millions d'euros les crédits du programme 143. Après avoir fait l'objet d'un gel inquiétant mais prévisible de six mois, ces fonds ont été débloqués et utilisés. Ils ont notamment permis de revaloriser la subvention aux organismes de formation des établissements privés et de réduire les reports de charges du temps plein et du rythme approprié, qui avaient atteint un niveau insupportable et minaient la crédibilité des engagements futurs de l'Etat.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a regretté que le projet de loi de finances pour 2010 n'ait repris en base qu'une faible partie des 38 millions d'euros octroyés grâce à l'intervention du Sénat. Les crédits du programme 143 enregistrent donc une baisse de 15,6 millions d'euros à périmètre courant par rapport au budget 2009, soit une baisse de 1,21 %. Elle n'a pas caché sa déception devant la diminution des crédits hors dépenses de personnel, due essentiellement à une baisse de 24,2 millions d'euros des crédits d'intervention sur l'action n°2 couvrant la mise en oeuvre des enseignements dans les établissements privés. La situation des établissements du rythme approprié est particulièrement difficile. Si l'apurement des reports de charges sur le temps plein, qui avait suscité une action précontentieuse, est total, il demeure encore un report de charges en 2010 de 8,5 millions d'euros sur le rythme approprié, soit environ 4 % de la subvention. La dotation 2010 ne prévoit pas la poursuite du rattrapage. Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a souligné que, à la différence du temps plein, la subvention versée au rythme approprié comprenait la rémunération des enseignants et que, dès lors, l'offre de formation et la capacité d'accueil des établissements étaient directement touchées.

De plus, Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a précisé que l'augmentation très modérée des crédits de personnel sur l'ensemble du programme 143 était due en réalité au compte d'affectation spéciale « pensions ». Elle a souligné, en revanche, des suppressions de postes d'enseignants extrêmement préoccupantes. Le plafond d'emplois du programme 143 diminue de 244 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Ainsi, ce sont 201 emplois d'enseignants qui seraient supprimés. Deux départs à la retraite d'enseignants sur trois ne seraient donc pas remplacés, ce qui serait nettement plus sévère que la règle du « un sur deux ».

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a indiqué qu'elle n'avait pas encore connaissance des chiffres consolidés de la rentrée 2009. En revanche, les effectifs des rentrées précédentes sont éloquents : 170 000 élèves en 2008, soit une perte de 5 500 élèves environ depuis la rentrée 2005. Cette diminution ne peut s'expliquer que par le verrouillage de l'offre, puisque elle constate sur le terrain combien la demande des familles est forte. De même que les effectifs se réduisent, les fermetures de classes s'accélèrent. Ainsi, entre 2008 et 2009, 25,5 équivalents de classe ont été fermés. Entre 2009 et 2010, le mouvement s'amplifie avec 65 suppressions de classes.

Elle s'est inquiétée des conséquences dans les zones rurales de ce mouvement de resserrement, qui remet en cause la mission d'aménagement du territoire de l'enseignement agricole. Elle a rejeté toute limitation du volume de l'enseignement agricole, dont les performances en matière d'insertion professionnelle, de poursuite d'études dans le supérieur et de remédiation sont remarquables.

Enfin, Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a estimé qu'un vrai régime de coresponsabilité entre les ministères de l'agriculture et de l'éducation nationale devait voir le jour. Une coopération plus étroite avec l'éducation nationale permettrait à la fois d'accélérer la diffusion des bonnes pratiques pédagogiques et administratives, tout en générant des économies grâce à la mutualisation des moyens. Il deviendrait alors possible de regagner des marges de manoeuvre budgétaires pour l'enseignement agricole, avant que ne soit menacée sa capacité d'innovation pédagogique. L'apprentissage des langues, l'information et l'orientation des élèves constituent des domaines dans lesquels des actions concrètes pourraient être rapidement menées. Il pourrait également être envisagé de progresser encore dans l'organisation des concours de recrutement et des épreuves d'examen nationaux. En revanche, doit être évitée toute absorption de l'enseignement agricole au sein de l'éducation nationale, cette solution de facilité n'étant souhaitée ni par les enseignants et les formateurs, ni par les familles. La mutualisation de moyens devra donc impérativement respecter la singularité et de la culture propre à chacun de ces deux systèmes d'enseignement.

En conséquence, Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Enfin, la commission a entendu le rapport pour avis de Mme Brigitte Gonthier-Maurin sur les crédits consacrés à l'enseignement professionnel au sein de la mission « Enseignement scolaire» dans le projet de loi de finances pour 2010.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a regretté, tout d'abord, les carences des documents budgétaires et les déficiences des indicateurs de performances. Sur le fond de la rénovation de la voie professionnelle, elle a souhaité rappeler qu'elle n'était pas hostile par principe à la possibilité de conduire certains élèves en trois ans jusqu'au baccalauréat professionnel mais s'était inquiétée des conséquences d'une généralisation brutale qui mettrait en difficulté les plus fragiles. Le bilan des premières expérimentations étant fortement contrasté, le principe même de la généralisation du baccalauréat professionnel en trois ans était discutable et sa mise en oeuvre au pas de charge suscite l'inquiétude. Au terme des auditions menées, elle a acquis la conviction que l'enseignement professionnel était profondément déstabilisé par l'onde de choc de la réforme.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a souligné que la précipitation, conjuguée avec l'absence de doctrine pédagogique, était responsable des dysfonctionnements constatés dans les lycées, en particulier pour la mise en oeuvre des deux heures et demie hebdomadaires d'accompagnement personnalisé. Enseignants, chefs d'établissement et corps d'inspection se rejoignent pour relever des difficultés d'organisation et de construction pédagogique. Les enseignants et les chefs d'établissement sont livrés à eux-mêmes. En l'absence de tout cadrage national qui donnerait une cohérence au dispositif, force est de constater que les pratiques sont toutes différentes d'un lycée à l'autre.

Plus généralement, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a attiré l'attention de la commission sur deux écueils qu'entraîne inévitablement une extension incontrôlée de l'autonomie des établissements :

- d'abord, un risque majeur de rupture d'égalité entre les territoires et entre les élèves, que seul un cadre national fort permettrait d'écarter ;

- ensuite, le danger de multiplier les marchandages entre les enseignants et les chefs d'établissement, ce qui ne pourrait que diviser les équipes éducatives et favoriser une concurrence stérile entre les projets.

Outre ces difficultés pédagogiques, elle s'est déclarée préoccupée par l'organisation du parcours menant au nouveau bac professionnel et par la carte des formations. L'offre de certificat d'aptitude professionnelle (CAP) a été augmentée dans la plupart des académies, dans le but d'absorber les flux dirigés jusqu'à présent vers le brevet d'études professionnelles (BEP). Le risque est que cette stratégie ne conduise à une orientation excessive vers le CAP à l'issue de la 3e.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a souligné combien il serait préjudiciable de restreindre d'emblée l'accès au baccalauréat en le réservant à une minorité. Tant sur le plan de l'équité que de l'efficacité, cela risquerait en effet d'accroître les orientations par défaut en CAP, de consolider les inégalités sociales d'accès à l'éducation et de freiner l'élévation du niveau général de qualification. Elle a souhaité que soit portée une attention particulière aux élèves de 3e en difficulté, notamment à ceux issus de sections de l'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) ou de classes d'insertion.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a insisté sur la nécessité d'assurer la cohérence des formations, ce qui implique de garantir l'existence, au niveau d'une même zone géographique, d'une offre à la fois de CAP et de bac professionnel dans des spécialités proches. À défaut, on contraindrait les élèves souhaitant avant tout entrer dans une spécialité donnée à choisir le diplôme existant près de chez eux.

Abordant la question de la rénovation du BEP, qui devient désormais une étape facultative dans l'acquisition du baccalauréat professionnel, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a rappelé que le BEP était un diplôme reconnu par les branches professionnelles et bien identifié par les entreprises. En revanche, les nouveaux BEP rebaptisés « certifications intermédiaires » laissent planer beaucoup d'incertitudes, sans que l'on puisse vraiment prévoir la réaction des employeurs. L'articulation de la certification intermédiaire et des programmes scolaires menant au baccalauréat mériterait d'être clarifiée, les rythmes de progression et les exigences n'étant pas les mêmes. L'affaiblissement de la valeur du « BEP rénové » ne pourrait qu'abaisser le niveau général de qualification et accélérer les sorties sans diplôme du système éducatif.

Concernant la « mastérisation » du recrutement des professeurs de lycées professionnels, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a fait remarquer que le concours externe ne serait plus ouvert, dans les spécialités professionnelles, aux candidats justifiant de huit ans de pratique professionnelle ou d'enseignement et d'un diplôme de niveau V. Elle a demandé le rétablissement de cette possibilité de présentation du concours supprimée par le décret du 28 juillet 2009.

Faisant le point sur les dispositifs de préparation à l'orientation installés au collège, notamment le parcours de découverte des métiers et des formations de la 5e à la 3e, le stage d'observation en milieu professionnel et l'option de découverte professionnelle trois heures (DP3), Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a jugé que les conditions d'une authentique éducation à l'orientation n'étaient pas réunies. Elle a fait part de sa conviction que tous les dispositifs devraient obéir à certains principes : éviter toute préorientation ; garantir l'égalité entre tous les élèves ; adapter les activités à la maturité psychologique des élèves ; assurer au préalable une formation adaptée des enseignants ; enfin, évaluer chaque séquence à intervalles réguliers.

Pour accroître la cohérence du parcours de découverte et aider l'élève à réfléchir à son projet personnel, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a proposé un accompagnement dans la durée par un adulte référent, spécialement formé pour cela. Elle s'est inquiétée de l'extinction du recrutement des conseillers d'orientation-psychologues. Pour conforter leur position, elle a proposé la création, au sein de l'Éducation nationale, d'une direction de la psychologie, qui regrouperait les actuels psychologues scolaires du primaire et les conseillers d'orientation-psychologues. Le statut et les spécificités de ces derniers seraient maintenus et ils disposeraient ainsi l'infrastructure administrative nécessaire pour repérer à temps les difficultés susceptibles de retentir sur les apprentissages et d'empêcher une orientation positive pleinement choisie.

En conséquence, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a proposé à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

À l'issue de la présentation des avis, un débat s'est engagé entre les membres de la commission sur l'enseignement scolaire, puis sur l'enseignement professionnel et enfin sur l'enseignement agricole.

M. Claude Domeizel a souhaité connaître la pyramide des âges des personnels de l'éducation nationale et les projections à long terme des départs à la retraite d'enseignants.

M. Yannick Bodin a fait remarquer que le montant du budget de l'enseignement scolaire était inférieur à ce que prévoyait la programmation pluriannuelle des crédits sur la période 2009-2011. Il a ensuite regretté que, dans le cadre de la « mastérisation », à la suite de la suppression des emplois de stagiaires, l'Etat n'assume pas la charge financière de la formation des enseignants. Il s'est interrogé sur les motifs de la détérioration du taux d'encadrement dans le premier degré. Puis, il a demandé le nombre d'auxiliaires de vie scolaire en exercice. Enfin, il a souhaité connaître le coût pour l'Etat et pour les collectivités territoriales des réformes engagées dans le primaire, notamment celui de la suppression des cours du samedi matin et du service minimum d'accueil.

M. Claude Bérit-Débat s'est inquiété de la situation dramatique de la médecine scolaire et s'est enquis des solutions qui pouvaient y être apportées.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a condamné la logique comptable qui présidait invariablement aux suppressions de poste et s'est interrogée sur les capacités pédagogiques des nouveaux enseignants recrutés après la réforme. Elle a déclaré partager les inquiétudes de ses collègues sur l'avenir de la médecine scolaire et la mise en place précipitée des EPEP.

Mme Françoise Cartron s'est enquis du coût de l'aide personnalisée pour les communes et a déploré que sa mise en oeuvre dans les écoles ne donne pas lieu à une concertation avec les maires. Revenant sur les évaluations PISA, elle a fait remarquer que les résultats ne pouvaient en être extrapolés aux élèves du primaire, et qu'ils plaçaient la France dans la moyenne des pays de l'OCDE.

M. Jacques Legendre, président, a souhaité que les maquettes des masters de préparation à l'enseignement conservent un solide contenu disciplinaire.

En réponse, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis a apporté les précisions suivantes :

- ne sont disponibles que les projections de départs à la retraite d'enseignants jusqu'en 2012, sans prévision à plus long terme ;

- le contexte économique et budgétaire difficile explique que la programmation pluriannuelle ne soit pas exactement respectée ;

- le ministère de l'éducation nationale a souvent des difficultés pour prévoir ses effectifs d'élèves d'une année à l'autre et calibrer en conséquence son recrutement, si bien qu'une amélioration des outils statistiques se fait pressante ;

- au 30 juin 2009, étaient affectés à la scolarisation des élèves handicapés 11 933 ETP d'auxiliaires de vie scolaire (AVS), 166 emplois d'AVS collectifs supplémentaires devant être créés à chaque rentrée 2009 et 2010 ;

- le coût consolidé pour les collectivités territoriales de l'ensemble des réformes engagées dans le primaire ne lui a pas encore été communiqué ;

- l'avenir de la médecine scolaire passera sans doute par des partenariats avec la médecine de ville.

Abordant la rénovation de la voie professionnelle, M. Yannick Bodin a rappelé qu'il n'était pas hostile a priori au baccalauréat professionnel en trois ans pour les élèves qui en avaient la capacité mais qu'il avait souhaité que soient conservés les diplômes de CAP et de BEP. Il s'est inquiété d'une possible sélection à l'issue d'un premier trimestre banalisé de seconde professionnelle, qui aboutirait à envoyer systématiquement les plus faibles en CAP, puis vers le monde du travail.

M. Ivan Renar s'est enquis de l'articulation entre le baccalauréat professionnel et les études supérieures.

Mme Colette Mélot a estimé que l'on devait éviter toute orientation imposée en CAP, mais qu'il fallait se garder de tout miser sur le baccalauréat professionnel, car il ne constitue pas nécessairement le parcours approprié pour tous les élèves.

En réponse, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a considéré qu'il aurait été préférable de maintenir deux cursus parallèles, l'un en trois ans et l'autre en quatre ans passant par le BEP. Estimant que la revalorisation de la voie professionnelle passait par une évolution préalable des mentalités, elle a indiqué que certaines familles avaient poussé leurs enfants vers le CAP en craignant qu'ils ne soient pas à la hauteur du baccalauréat.

M. Jacques Legendre, président, a insisté sur l'objectif majeur d'élévation du niveau de qualification qui devait guider toute action en matière de formation professionnelle. Il a constaté que, à la différence du CAP, le BEP n'avait pas pleinement trouvé sa place, et qu'il était dès lors nécessaire de l'adapter. Enfin, il a souligné que le baccalauréat professionnel devait conserver sa mission première de professionnalisation et d'insertion sur le marché du travail, même s'il convenait de s'assurer que les lauréats puissent ultérieurement acquérir un diplôme de l'enseignement du supérieur grâce à la formation continue.

Puis, M. Ivan Renar a salué l'engagement du rapporteur du budget de l'enseignement agricole et déploré que les ministères défassent le travail des parlementaires.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a souligné que l'espoir né des Assises de l'enseignement agricole public était désormais retombé et que les organisations syndicales s'en étaient retirées pour ouvrir leur propre forum.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a souscrit aux critiques formulées sur le budget de l'enseignement agricole. Il a critiqué les gels de crédits en cours d'exécution qui contrecarrent le vote du législateur. Il a souhaité que soit rattrapé le report de charges sur les établissements du rythme approprié et que soit appliquée la règle du non-renouvellement d'un enseignant sur deux, et non de deux sur trois comme le prévoit le projet de loi de finances. Il a demandé également que le ministre de l'agriculture soit présent en séance lors de la discussion des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

M. Yannick Bodin a souligné que les lycées agricoles étaient des modèles pour l'éducation nationale en termes notamment de gouvernance des établissements et d'innovation pédagogique. Toutefois, il a regretté que l'abondement des moyens de l'enseignement agricole passe systématiquement par une réduction des crédits de l'éducation nationale.

Mme Catherine Morin-Desailly a insisté sur le rôle clef que pouvait jouer l'enseignement agricole pour créer de nouveaux emplois liés aux problématiques environnementales et de développement durable.

Mme Bernadette Bourzai a fait observer que la réforme à venir de la politique agricole commune (PAC) pour répondre aux nouveaux défis sanitaires et environnementaux nécessitera une implication forte de l'enseignement agricole, qui doit donc disposer de moyens humains et financiers adéquats.

M. Jacques Legendre, président, a fait part de son extrême irritation devant le mauvais sort réservé à l'enseignement agricole et la mauvaise volonté des administrations à exécuter les décisions du Parlement. Il a reconnu que l'amendement voté l'an dernier avait été très loin d'être inutile, mais que le ministère de l'agriculture ne défendait pas suffisamment ses crédits, semblant escompter qu'une ponction sur le budget de l'éducation nationale résolve chaque année tous ses problèmes. Afin de prévenir à l'avenir ces pratiques, il a proposé que la maquette budgétaire soit revue pour intégrer le programme 143 au sein de la mission « agriculture ». Enfin, il a souhaité que le Gouvernement revoie sa copie d'ici l'examen en séance plénière afin de respecter pleinement les engagements pris au Sénat l'an passé. Dans cette attente, il a proposé aux commissaires d'adopter un avis de sagesse sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Cette proposition a été soutenue par les membres des groupes UMP, UC, RDSE et CRC-SPG.

M. Serge Lagauche a estimé qu'il appartenait à la majorité sénatoriale de régler ses dissensions avec le Gouvernement et que, en conséquence, son groupe ne prendrait pas position dans le débat à ce stade.

En conséquence, la commission a émis un avis de sagesse sur la mission « Enseignement scolaire ».

Loi de finances pour 2010 - Programme Presse de la mission Médias - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. David Assouline sur les crédits de la presse au sein de la mission « Médias ».

Après avoir rappelé que l'engagement de l'État à financer un plan de soutien exceptionnel en faveur de la presse de 600 millions d'euros sur trois ans s'était traduit par une augmentation de 51 % des crédits du programme 180 « Presse » dans le projet de budget pour 2010, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a formulé les observations suivantes :

- en ce qui concerne les aides à la diffusion de la presse, la question centrale demeure celle du prolongement, en 2010, du moratoire sur l'application des accords État- Presse-La Poste qui prévoyaient une revalorisation progressive des tarifs du transport postal de la presse. En 2010, l'aide totale au transport postal de la presse s'établira à 242 millions d'euros, auxquels s'ajoute la compensation au titre du report d'un an en 2009 de la mise en oeuvre de ces accords, pour un montant de 28 millions d'euros. Le prolongement de ce moratoire est, pour l'heure, essentiellement réclamé par les familles de presse dont les ventes s'appuient en grande partie sur l'abonnement postal (presse magazine et presse spécialisée), les éditeurs de la presse quotidienne nationale semblant, en revanche, redouter que la reconduction du moratoire débouche, à terme, sur une renégociation des accords précités. M. David Assouline, rapporteur pour avis, a estimé néanmoins nécessaire de prolonger le moratoire de six mois en 2010 ;

- en ce qui concerne les aides au pluralisme, l'augmentation de l'aide en faveur des quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires, de 7,1 millions d'euros à 9,1 millions d'euros, va dans le bon sens mais demeure insuffisante. Il est capital de soutenir ces quelques journaux d'opinion, comme L'Humanité, qui suscitent peu l'intérêt des investisseurs privés ou des annonceurs mais qui sont pourtant indispensables au pluralisme effectif des courants d'expression ;

- se pose également la question de la reconnaissance juridique : donner une identité aux équipes rédactionnelles constituerait un rempart contre les concentrations et contre les rachats par des groupes extérieurs à la presse et permettrait de préserver l'indépendance rédactionnelle. Il serait également judicieux de réfléchir à la possibilité de créer un statut européen de société de médias à but non lucratif, avec une exonération de TVA à la clé ;

- en ce qui concerne les aides à la modernisation du secteur de la presse, l'augmentation du fonds d'aide au développement des services de presse en ligne ne constitue qu'une partie de la réponse. À la suite de l'adoption d'un statut d'éditeur de presse en ligne dans la loi « Hadopi I », il convient d'aller au bout de la logique de neutralité entre les supports de diffusion et de militer auprès des institutions communautaires en faveur d'un alignement du taux de TVA de la presse numérique non gratuite sur celui de la presse imprimée.

M. David Assouline, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il s'était penché, dans la partie thématique de son rapport, sur les perspectives d'évolution statutaire de l'Agence France-Presse (AFP). Des auditions qu'il a menées dans ce cadre, il a tiré les enseignements suivants :

- la question d'une modernisation ou d'aménagements du statut n'est désormais plus taboue pour aucune des parties à la négociation, chacune étant consciente de ce que le statu quo intégral n'est plus possible. La direction estime notamment que le statut actuel ne permet plus à l'Agence de se développer dans des conditions optimales, dans un environnement de plus en plus concurrentiel, et qu'il entraîne une certaine insécurité juridique au regard du droit communautaire ;

- néanmoins, les bonnes performances de l'AFP dans la période récente démontrent que des considérations d'ordre purement financier ne sauraient, à elles seules, justifier une modification de son statut ;

- l'élaboration d'un projet d'évolution apparaît ainsi subordonnée au respect de deux exigences fondamentales suivantes.

En premier lieu,  il est impératif de délimiter, de chiffrer et de contractualiser les missions d'intérêt général incombant à l'AFP (rayonnement international, francophonie, couverture géographique et linguistique exhaustive) afin d'en assurer le financement spécifique et pérenne par la puissance publique. L'AFP constitue en soi une forme de service public qui en fait un bien de la collectivité nationale. À ce titre, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a souhaité que la commission, de la même façon qu'elle s'est battue pour garantir un financement pérenne de l'audiovisuel public, se montre vigilante s'agissant du financement des missions de service public assumées par l'AFP.

Ensuite, la gouvernance de la future Agence doit garantir son indépendance rédactionnelle. Or, le projet de gouvernance proposé par la direction ne parvient pas à lever les inquiétudes du personnel quant aux deux risques opposés d'étatisation ou de privatisation. En particulier, une fondation serait chargée de veiller à l'indépendance rédactionnelle de l'Agence et se verrait, à ce titre, dotée de la personnalité morale et de prérogatives puissantes telles qu'un droit de veto tant sur la désignation du PDG que sur les délibérations du conseil d'administration. La composition de cet organe, telle que proposée par la direction, se caractérise par un mécanisme de cooptation de ses personnalités qualifiées et n'accorde qu'une voix consultative au représentant de la rédaction.

M. David Assouline, rapporteur pour avis, a indiqué que l'ensemble de ces questions seraient débattues par les principaux protagonistes et les parlementaires à l'occasion d'une table ronde que la commission a pris l'initiative d'organiser dans les prochaines semaines.

En conclusion, au regard des multiples incertitudes qu'il a soulevées, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il était personnellement défavorable à l'adoption des crédits du programme « Presse » de la mission « Médias ».

Un débat a suivi l'intervention de l'orateur.

M. Ivan Renar a déclaré partager les appréciations du rapporteur et s'est félicité, en particulier, de l'organisation d'une table ronde consacrée à l'avenir statutaire de l'AFP, qui réunirait l'ensemble des parties prenantes au débat, notamment le Gouvernement, la direction et les personnels de l'AFP, mais aussi les partenaires et clients de l'Agence, comme la presse quotidienne nationale et régionale. Enfin, il a rendu hommage à la mémoire de l'ancien président de l'AFP, Jean Marin, qui a largement contribué à la renommée mondiale de l'Agence.

M. Jacques Legendre, président, a également insisté sur la nécessité d'associer toutes les parties prenantes au débat sur l'évolution statutaire de l'AFP, en particulier ses clients traditionnels issus du secteur de la presse.

M. Louis Duvernois a rappelé que l'AFP était une entreprise de dimension commerciale, bien qu'assumant des missions d'intérêt public qu'il convenait de prendre en compte dans l'adaptation de son statut.

En réponse aux intervenants, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- la position des partenaires sociaux est plurielle, les avis au sein de l'intersyndicale étant encore partagés sur la formule la plus pertinente pour réformer ou aménager le statut de l'Agence ;

- la difficulté principale porte sur l'équilibre délicat à trouver pour contourner le double risque posé par les formules proposées par la direction : soit l'on s'achemine vers une étatisation, ce qui pourrait être le cas dans le cadre du projet actuel, envisagé par la direction, d'une Agence financée à 100 % par l'État et des capitaux publics ; soit l'on s'oriente vers une privatisation. Or, le statut de 1957 est original et efficace, en termes d'indépendance, en cela qu'il fait reposer le financement de l'AFP sur ses clients, non seulement l'État mais aussi la presse et en particulier la presse quotidienne régionale qui occupe une place significative au sein de son conseil d'administration.

Contrairement aux recommandations de M. David Assouline, rapporteur pour avis, et suivant les préconisations de M. Michel Thiollière, rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Médias » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ».

Loi de finances pour 2010 - Mission Aide publique au développement - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Duvernois sur les crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Après s'être félicité de la visibilité accrue de la francophonie au sein du nouvel organigramme du ministère des affaires étrangères et de sa consécration en tant que priorité de la diplomatie française, M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, a formulé les observations suivantes :

- au sein du programme 209, les crédits consacrés à l'influence culturelle et linguistique française dans les pays émergents s'élèvent à 17 millions d'euros en 2010, contre 18,1 millions d'euros en 2009, soit une diminution de 6 %. Dans les pays de la zone de solidarité prioritaire et les pays les moins avancés, ces crédits s'établissent à 43,6 millions d'euros en 2010, contre 46,2 millions d'euros en 2009, soit une diminution de 6 %. À cela s'ajoute une chute significative de 25 % des subventions aux Alliances françaises inscrites au programme 209 ;

- au sein du programme 185, les moyens budgétaires affectés à la politique de rayonnement de la langue française dans les pays de l'OCDE devraient diminuer de 13 % en 2010, après la baisse de 23 % qu'ils avaient déjà connue en 2009 ;

- en revanche, le programme « FLAM » (français langue maternelle) devrait voir son financement augmenté substantiellement par la contribution de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger visant à garantir un apprentissage du français à des enfants de ressortissants français non scolarisés en langue française ;

- au sein du programme 209, les contributions de la France à l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) et à ses opérateurs demeurent importantes, quoiqu'en baisse par rapport à leur niveau de 2009. La participation totale de la France au financement de la francophonie multilatérale s'établit en 2010 à 53 millions d'euros, contre 57,6 millions d'euros en 2009. À cela s'ajoute notamment la participation de la France au financement de TV5 Monde, à hauteur de 72,4 millions d'euros, et au loyer de la Maison de la francophonie, pour un montant de 4 millions d'euros en 2010. Au total, le budget de la francophonie, géré dans sa dimension politique et institutionnelle, s'établit à 142,3 millions d'euros en 2009 ;

- le pilier culturel sur lequel s'appuie la politique francophone de la France dispose d'un budget évalué à 256 millions d'euros, voire à 782,6 millions d'euros si l'on y inclut le budget de l'AEFE (de quelque 527 millions d'euros) ;

- l'effort budgétaire en faveur de l'action audiovisuelle extérieure demeure significatif en 2010, puisqu'il s'établit à 316,6 millions d'euros, soit une augmentation de 6 % par rapport à l'exercice 2009. Toutefois, il convient de souligner les incertitudes qui pèsent sur la répartition par la société holding Audiovisuel extérieur de la France (AEF) de sa dotation publique entre RFI, France 24 et TV5 Monde. Le contrat d'objectifs et de moyens, pour la période 2009-2013, qui devrait définir la clé de répartition, n'a toujours pas été signé entre l'État et AEF. Cette difficulté n'est probablement pas étrangère à la situation sociale délicate que connaît aujourd'hui RFI ni au défaut de pilotage stratégique de la société AEF qui pâtit de l'absence d'une concertation interministérielle opérationnelle.

En conclusion, M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, a dégagé quatre sujets d'interrogation sur lesquels il envisage d'interpeller le Gouvernement en séance publique :

- une réflexion doit s'engager sur l'évaluation et le suivi des dotations publiques consenties à l'OIF et à ses opérateurs. Ces contributions doivent pouvoir abonder des programmes pour lesquels un retour sur investissement est identifiable ;

- la coopération décentralisée constitue un levier exceptionnel du rayonnement du français, en particulier au niveau des collectivités ultramarines. À ce titre, le rapporteur réfléchira, à la demande du président du Sénat, à l'organisation d'une table ronde sur le rôle de ces territoires en matière de coopération culturelle et linguistique régionale ;

- la clé de répartition de la dotation publique à l'audiovisuel extérieur entre les différentes sociétés audiovisuelles devra être communiquée au Parlement dès que possible. Il revient au Gouvernement de faire toute la lumière sur les éventuels dysfonctionnements et blocages qui retardent la signature du contrat d'objectifs et de moyens liant la société AEF à l'État ;

- l'effort de lisibilité budgétaire devra se prolonger à travers la publication, dans le projet de budget pour 2011, d'un document de politique transversale pour l'action culturelle extérieure qui comprendrait un volet francophonie, afin de garantir une plus grande sincérité de la dépense de l'État dans ces domaines.

Sous le bénéfice de ces observations, M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

Mme Claudine Lepage a sollicité des éclaircissements sur la situation budgétaire de l'AEFE, notamment au regard des charges supplémentaires qu'elle doit assumer, en matière tant de politique immobilière que de recrutement et de formation des personnels enseignants. Elle a ainsi regretté qu'un établissement scolaire comme l'école de Nairobi ne soit plus en mesure, du fait de ses difficultés financières, d'opérer les recrutements nécessaires concernant une dizaine de postes vacants. Elle s'est également interrogée sur le montant des crédits qui seront prochainement consentis au programme « FLAM ».

S'il a reconnu que les inquiétudes de Mme Claudine Lepage sur la santé financière du dispositif d'enseignement français à l'étranger étaient légitimes, M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, a rappelé que son collègue, M. Yves Dauge, se livrerait à une analyse approfondie des défis financiers qui se posent à l'AEFE dans son rapport pour avis sur les crédits du programme 185 de la mission « Action extérieure de l'État ». Il a ensuite indiqué que, à la suite d'un amendement adopté par le Sénat, le programme « FLAM » s'était vu garantir en 2009 une enveloppe de 300 000 euros gérée par l'AEFE. La programmation prévisionnelle communiquée par l'AEFE et la direction de la politique culturelle et du français tablerait pour l'heure sur une augmentation substantielle de son financement (qui devrait, sous toutes réserves, doubler en 2010).

Mme Marie-Thérèse Bruguière a noté, en dépit du contexte budgétaire incertain de l'action culturelle extérieure, quelques motifs de satisfaction, comme la visibilité accrue de la francophonie au sein du nouvel organigramme du ministère des affaires étrangères et européennes.

M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, a rappelé que ces avancées sur le plan administratif avaient été obtenues de haute lutte par le secrétaire d'État à la coopération et à la francophonie.

Mme Claudine Lepage a souligné que d'autres combats difficiles se profilaient pour la diplomatie culturelle. Se pose en particulier la question de l'articulation de la future agence culturelle avec les services du ministère des affaires étrangères et, en l'occurrence, sa direction de la politique culturelle et du français.

M. Jacques Legendre, président, a regretté que les crédits de la francophonie multilatérale soient encore rattachés à la mission « Aide publique au développement » dans la mesure où cette architecture budgétaire tend à maintenir la confusion entre la politique francophone et la diplomatie de solidarité. L'existence d'un secrétariat d'État à la coopération et à la francophonie contribue du reste à nourrir ce mélange des genres.

Sous réserve de ces observations et suivant les recommandations du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Loi de finances pour 2010 - Mission Action extérieure de l'Etat - Examen du rapport pour avis

Enfin, M. Jacques Legendre, président, a présenté le rapport pour avis sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » en remplacement de M. Yves Dauge.

Après avoir souligné que la politique d'influence culturelle et linguistique de la France à l'étranger n'était plus à la hauteur des ambitions affichées du fait des restrictions budgétaires sans précédent dont elle a fait l'objet au cours des cinq dernières années, il a formulé les observations suivantes :

- les crédits du programme 185 consacrés, hors subvention, à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), à la diplomatie publique d'influence culturelle, linguistique et intellectuelle s'établiront, en 2010, à 88 millions d'euros, contre 92 millions d'euros en 2009. Cette dégradation des moyens de la coopération culturelle, linguistique et universitaire intervient alors même qu'au titre des exercices budgétaires 2009 et 2010, une rallonge exceptionnelle de 40 millions d'euros (soit 20 millions d'euros par an) a été consentie au réseau culturel à l'étranger. Le fait est que cet abondement exceptionnel est intervenu non pas par rapport au niveau de 2009, mais par rapport à la diminution sensible que prévoyait initialement la loi de programmation triennale des finances publiques pour la période 2009-2011 ;

- au sein du programme 185, l'ensemble des dotations publiques aux établissements à autonomie financière culturels et de recherche progresse de 19,1 millions d'euros en 2009 à 22,5 millions d'euros en 2010, soit une augmentation de 18 % résultant du versement de la rallonge budgétaire. En revanche, les subventions aux Alliances françaises inscrites dans le programme 185 sont réduites de 3,04 millions d'euros en 2009 à 2,4 millions d'euros en 2010, soit une diminution de 21 % ;

- la diminution des crédits affectés aux projets de coopération culturelle et linguistique est également visible au sein du programme 209, consacré à la coopération en direction des pays en développement, et ce malgré l'abondement d'une partie de la rallonge budgétaire en faveur de ce programme. L'ensemble des crédits affectés à la diplomatie d'influence au titre du programme 209 devraient ainsi s'établir en 2010 à 162,6 millions d'euros, contre 170,1 millions d'euros en 2009 ;

- malgré une dotation publique de 420 millions d'euros au titre du programme 185, l'AEFE devrait connaître une situation budgétaire une nouvelle fois très délicate en 2010, avec un manque de financement évalué à 10 millions d'euros par rapport au projet de budget de l'Agence. Cela tient notamment au poids des charges sociales patronales des personnels, mais aussi à la forte hausse des frais de scolarité des établissements à l'étranger et au coût de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français ;

- si elle fait désormais l'objet d'un moratoire pour son extension au-delà de la classe de seconde, la mesure de prise en charge des frais de scolarité des élèves français a encouragé les établissements à augmenter le montant de leurs frais de scolarité et a ainsi entraîné une hausse mécanique des demandes concernant les bourses octroyées sur critères sociaux ;

- en outre, l'AEFE ne dispose pas des ressources suffisantes pour assumer, à elle seule, la charge liée au transfert de la totalité du patrimoine des établissements scolaires appartenant à l'État, cette charge supplémentaire s'ajoutant à la nécessité pour l'Agence de mener un plan ambitieux de développement de son réseau pour répondre à la montée en puissance de ses concurrents. Au total, ce sont 30 à 50 millions d'euros supplémentaires qui seraient nécessaires pour permettre à l'AEFE de relever les défis posés par sa politique immobilière ;

- les crédits consacrés au développement de l'attractivité de la France en matière de formation supérieure et de recherche connaissent une légère diminution de 1 % sur le programme 185. Mais cette baisse modérée dissimule une dégradation inquiétante des crédits consentis à nos instruments de bourses universitaires et scientifiques qui diminuent de près de 20 % sur le programme 185.

En conclusion, le rapporteur pour avis a souligné que, dans ce contexte budgétaire incertain, le projet du Gouvernement de création de deux établissements publics à caractère industriel et commercial chargés de la coopération culturelle et linguistique et de la promotion des échanges universitaires, scientifiques et techniques souffrait d'un double déficit en termes d'ambition :

- en occultant la question du rattachement du réseau culturel à la future agence, il prend le risque d'apparaître comme une réforme cosmétique débouchant sur la création de deux « coquilles vides » ;

- l'ambition du projet de loi reste finalement proportionnelle à l'ampleur de l'effort financier, somme toute limité, que l'État est prêt à consentir à la relance de notre action culturelle à l'étranger.

Étant donné les réserves émises précédemment, le rapporteur pour avis a proposé à la commission d'émettre un avis de sagesse sur le vote des crédits consacrés à l'action culturelle extérieure au sein de la mission « Action extérieure de l'État » qui ne lui semblent pas encore à la hauteur d'une réforme ambitieuse.

Un débat a suivi l'intervention du rapporteur.

Mme Claudine Lepage a rappelé que le Sénat avait adopté l'an dernier, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, un amendement prévoyant de plafonner le montant des frais de scolarité pris en charge selon le pays et les conditions de ressources des familles. Toutefois, ce plafonnement n'avait pas été retenu à la suite d'une seconde délibération du projet de loi de finances pour 2009.

M. Louis Duvernois a souligné que le Gouvernement s'était engagé à fournir au Parlement une évaluation de la mise en oeuvre du dispositif de prise en charge des frais de scolarité en ce qui concerne les classes de terminale et qu'il conviendrait de poursuivre le débat en séance publique à la lumière de ces informations.

M. Serge Lagauche a déploré que la lisibilité et la visibilité très insuffisantes du budget de l'action culturelle extérieure qui ne permet pas au Parlement d'exercer un contrôle efficace et d'évaluer les orientations stratégiques de notre diplomatie culturelle.

M. Jacques Legendre, président, a indiqué que l'examen du projet de loi relatif à l'action extérieure de l'Etat, dont la commission s'est saisie pour avis serait l'occasion de poursuivre le débat sur notre diplomatie d'influence culturelle, linguistique et intellectuelle.

M. Ivan Renar a prévenu qu'en dépit d'un budget relativement modeste, l'action culturelle extérieure demeurait déterminante pour l'image de la France à l'étranger. Il a regretté que, malgré les protestations des deux commissions des affaires étrangères et de la culture, le Gouvernement ne consente qu'un effort encore insuffisant pour relancer notre diplomatie culturelle.

M. Jean-Pierre Plancade a souligné que la présentation budgétaire des crédits consacrés à l'action culturelle extérieure ne permettait pas de prendre la véritable mesure des orientations stratégiques dans ce domaine. Il a déploré la méthode consistant, au sein d'une ligne budgétaire au montant modeste, à diminuer des crédits pour réaliser des ajustements discrets, alors que les conséquences de telles diminutions sont considérables en termes d'image à l'étranger.

M. Louis Duvernois a indiqué que le débat sur la création de l'agence culturelle devrait intervenir au cours du premier semestre de l'année 2010. Il a souligné que les commissions de la culture et des affaires étrangères du Sénat avaient conduit en amont un travail considérable et un débat constructif, débouchant sur l'adoption à l'unanimité d'un rapport d'information commun, dont les préconisations devraient servir de fil directeur à la création de l'agence culturelle. En outre, une proposition de loi transformant l'association CulturesFrance en établissement public à caractère industriel et commercial a déjà été adoptée par le Sénat à l'unanimité.

M. Jacques Legendre, président, a regretté, une nouvelle fois, que la présentation budgétaire résultant de la LOLF conduise la commission à traiter séparément les sujets connexes que sont l'action culturelle extérieure et la francophonie.

Il a également déploré l'absence de pilotage stratégique clairement identifié de notre diplomatie culturelle, la permanence d'un secrétariat d'État confondant francophonie et coopération apparaissant à cet égard anachronique. Dans ces conditions, il a plaidé pour la création auprès du ministre des affaires étrangères d'un secrétariat d'État au coeur de métier cohérent qui se consacrerait aux relations culturelles extérieures, à la francophonie et à l'audiovisuel extérieur.

Il a rappelé, par ailleurs, qu'il était intervenu au nom de la commission à l'occasion du débat d'orientation des finances publiques au mois de juillet 2009 pour réclamer un effort budgétaire substantiel en faveur de notre dispositif d'action culturelle à l'étranger. Il a regretté que le ministre du budget ait considéré que l'ensemble des secteurs d'intervention de l'Etat doivent contribuer à la réduction des dépenses publiques.

Il s'est enfin réjoui que le Quai d'Orsay ait finalement renoncé à créer une agence unique qui regrouperait les fonctions d'influence culturelle et linguistique et de promotion de l'appareil français de formation supérieure et de recherche, qui constituent deux métiers bien distincts.

Sous le bénéfice de ces observations et suivant les recommandations du rapporteur pour avis soutenu par le président, la commission a émis un avis de sagesse sur l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».