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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'ECONOMIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE


Mardi 17 novembre 2009

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Lutte contre le logement vacant et solidarité nationale pour le logement - Examen des amendements

Au cours d'une première séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 631 (2008-2009) relative à la lutte contre le logement vacant et à la solidarité nationale pour le logement.

Sur proposition de M. Dominique Braye, rapporteur, la commission a émis les avis suivants :

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article additionnel avant l'article 1er

 

1

M. François Fortassin

Défavorable

Article additionnel après l'article 2

 

2

M. François Fortassin

Défavorable

Article additionnel après l'article 2

 

3

M. François Fortassin

Défavorable

Article additionnel après l'article 2

 

4

M. François Fortassin

Défavorable

Entrées de ville - Nomination d'un rapporteur

La commission a ensuite procédé à la désignation de M. Dominique Braye comme rapporteur de la proposition de loi n° 64 (2009-2010) relative à l'amélioration des qualités urbaines, architecturales et paysagères des entrées de ville, déposée par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste.

Comité de suivi des orientations de la mission commune d'information sur les départements d'outre-mer - Désignation du représentant de la commission

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé ensuite que la conférence des présidents a décidé, lors de sa réunion du 21 octobre 2009, la création d'un comité de suivi de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer.

Afin de rendre ce dispositif de suivi opérationnel, la conférence des présidents a décidé par ailleurs qu'un correspondant outre-mer serait désigné au sein de chaque commission permanente, cette fonction pouvant être exercée par les rapporteurs budgétaires de la mission « Outre-mer ».

En conséquence, la commission a procédé à la désignation de M. Claude Lise comme « correspondant outre-mer » du comité de suivi de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer.

Loi de finances pour 2010 - Examen d'un amendement à un article rattaché à la mission Outre-mer

Puis la commission a examiné un amendement de M. Claude Lise, rapporteur pour avis de la mission « Outre-mer » du projet de loi de finances pour 2010, à l'article 54 quater du projet de loi de finances, rattaché à la mission « Outre-mer »

M. Thierry Repentin, présentant cet amendement au nom de M. Claude Lise, a indiqué qu'il s'agit de modifier un article introduit par l'Assemblée nationale. Celui-ci prévoit que le Gouvernement présente, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, un rapport relatif à la situation financière des communes d'outre-mer, notamment les « villes capitales », et aux mesures destinées à répondre à cette situation. Dans le cas des « villes capitales », le rapport devrait préciser les mesures visant à compenser les « charges de centralité » qui pèsent sur elles.

Il a indiqué que, si M. Claude Lise se réjouissait de l'adoption de cette disposition, le rapport prévu ne visait que les communes et non les autres échelons de collectivités, notamment les conseils généraux des départements d'outre-mer, qui sont pourtant dans une situation financière précaire.

L'amendement présenté par M. Claude Lise vise notamment à étendre le champ du rapport à l'ensemble des collectivités territoriales d'outre-mer. Il précise également que les mesures proposées par le Gouvernement devront permettre aux collectivités d'assurer leurs compétences en matière sociale.

Suite à une intervention de M. Daniel Raoul soulignant les difficultés des conseils généraux à assumer leurs compétences en matière sociale, la commission a adopté cet amendement et donné un avis favorable à l'adoption de l'article 54 quater du projet de loi de finances pour 2010 ainsi modifié.

Loi de finances pour 2010 - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Au cours d'une seconde séance tenue dans la soirée, la commission a procédé à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sur le projet de loi de finances pour 2010.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, s'est d'abord réjouie d'être interrogée par la commission de l'économie sur la réforme de la taxe professionnelle, celle-ci portant une ambition et un objectif économiques et non simplement financiers. En effet, la part de l'industrie a baissé dans le produit intérieur brut français, passant de 18 % à 12 % au cours des quinze dernières années, période durant laquelle le pays a perdu 500 000 emplois industriels. La France demeure un pays attractif pour les investissements directs étrangers (IDE), mais elle est pénalisée par l'existence d'un impôt inconnu de la plupart des autres pays. Or, il est nécessaire de conserver une activité industrielle importante, condition indispensable pour pouvoir mener de la recherche et développement.

Mme Christine Lagarde a expliqué vouloir supprimer le caractère anti-économique de la taxe professionnelle tout en créant un nouveau panier de ressources disponibles pour les collectivités territoriales. Celles-ci bénéficieront en 2010 soit des recettes qu'elles obtiendraient avec une taxe professionnelle calculée à partir des taux en vigueur en 2008 et de la base de 2010, soit des mêmes recettes qu'en 2009 si ces dernières sont plus élevées que le résultat du premier calcul. Le projet de réforme voté dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010 permet, conformément aux exigences constitutionnelles, de compenser, pour les collectivités, les effets de la suppression de la taxe professionnelle ; toutefois, un bilan d'étape sera effectué courant 2010 afin de vérifier, moyennant des simulations actualisées, les conséquences financières de la réforme pour chaque collectivité.

Mme Christine Lagarde a rappelé que la taxe professionnelle sera remplacée par une contribution locale d'activité (CET) composée elle-même d'une part foncière, la cotisation locale d'activité, et d'une part assise sur la valeur ajoutée, la cotisation complémentaire. Par ailleurs, des parts de fiscalité à base dynamique seront transférées aux collectivités, notamment la taxe sur les conventions d'assurance, la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) et la nouvelle imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER). L'État assurera un transfert complémentaire d'un montant de 3,9 milliards d'euros.

Mme Christine Lagarde a mis en avant les deux principes de la réforme : garantie des ressources des collectivités et soutien aux entreprises. Cette réforme, essentielle pour attirer les entreprises et éviter les délocalisations, a été accompagnée, depuis le mois de mars 2009, d'une concertation menée à tous les niveaux et le Parlement y participe à présent activement.

M. Francis Grignon a observé que le volet de la réforme relatif aux collectivités territoriales illustre bien la participation du Parlement à la conception de la loi. S'agissant du volet relatif aux entreprises, il a mis l'accent sur les conséquences de la réforme à l'égard des sociétés de service, dans la mesure où la taxe professionnelle ne comporte plus de base « salaires » depuis 1999. Il a souhaité connaître la position de la ministre sur la demande des transporteurs routiers de bénéficier d'une rétrocession partielle des taxes. Enfin, il a craint que les avantages financiers obtenus par les entreprises du fait de la réforme ne soient consacrés à d'autres usages que les investissements.

M. Michel Teston, faisant référence au « paquet fiscal » voté en 2007, a souhaité connaître l'action que la ministre entend mener à l'encontre des niches fiscales. Il a également fait valoir que le grand emprunt prévu pour 2010 remettrait en cause les dispositions de la loi de finances et a souhaité savoir si un projet de loi de finances rectificative serait déposé dès le mois de janvier 2010.

M. Philippe Dominati a souhaité que le Gouvernement aille plus loin encore dans la réforme afin de permettre aux entreprises de retrouver leur compétitivité, les impositions prévues par le projet de loi de finances représentant toujours pour elles un prélèvement important.

M. Jean Bizet a souhaité obtenir des précisions sur les conséquences de la réforme à l'égard des organismes financiers.

Répondant aux intervenants, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a apporté les éléments suivants :

- la suppression de l'assiette « salaires » de la taxe professionnelle a enclenché un processus qui devait logiquement conduire à la suppression de cet impôt ;

- le secteur des services est moins avantagé que l'industrie, qui bénéficie d'un soutien affirmé ; toutefois, l'ensemble des secteurs bénéficient, dans une mesure plus ou moins grande, de la réforme, à l'exception du secteur financier ; au niveau de l'entreprise, la valeur ajoutée utilisée pour le calcul de la cotisation complémentaire sera plafonnée à 80 % du chiffre d'affaires ; le secteur financier, pour sa part, est très légèrement perdant en raison d'un niveau relativement faible des investissements matériels et élevé de la masse salariale dans ce secteur ; la question de la rétrocession partielle des taxes au secteur des transports est toujours en débat ; quant aux professions libérales, la réforme est neutre à leur égard ;

- les niches fiscales font l'objet d'un plafonnement depuis la loi de finances pour 2009 ; s'agissant du grand emprunt, une loi de finances rectificative sera vraisemblablement proposée au début de 2010, mais aucun engagement ne peut être pris à ce sujet dans la mesure où les conclusions de la commission dirigée par MM. Alain Juppé et Michel Rocard ne sont pas encore rendues et où le Président de la République ne fera connaître ses décisions que courant décembre 2009 ;

- s'agissant de l'utilisation des avantages financiers tirés de la réforme, aucun accord ou engagement n'a été conclu avec les entreprises ; si la réforme ne réduit pas les impositions des entreprises autant que certains le souhaiteraient, ses paramètres ont été calculés de manière à ce que le plus grand nombre possible d'entre elles en bénéficie.

M. Charles Revet a demandé des précisions sur les conséquences de la réforme à l'égard de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales. Il a également souhaité savoir ce qui est proposé pour améliorer le volet péréquation du système fiscal à l'égard des entreprises.

M. Francis Grignon, après avoir relevé que, en Alsace, de nombreuses entreprises sont des filiales de groupes étrangers qui obéissent davantage à une logique financière qu'à une logique industrielle, s'est inquiété du risque que ces filiales profitent de la suppression de la taxe professionnelle pour engranger simplement un bénéfice supplémentaire sans investir davantage.

M. Jean-Paul Emorine, président, a souhaité savoir comment les 6 milliards d'euros globalement économisés par les entreprises du fait de la suppression de la taxe professionnelle mais perdus pour les collectivités territoriales allaient être compensés.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a assuré que le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales interdit à l'Etat de se substituer totalement à leurs ressources fiscales propres. Pour les communes, le taux d'autonomie financière est, avant la réforme, de 62 %, et sera de 61,2 % après. Par ailleurs, le conseil municipal conservera la liberté de fixer les taux des « quatre vieilles » impositions, à savoir la taxe d'habitation, la taxe sur le foncier bâti, la taxe sur le foncier non bâti et la contribution locale d'activité. Par ailleurs, le lien entre le taux des impôts sur les ménages et le taux des impôts sur les entreprises sera conservé.

Elle a indiqué que le texte du projet de loi prévoit un mécanisme de péréquation, dont la clef de répartition est encore susceptible d'évoluer à l'issue du vote du Sénat. Il comprend, d'une part, un effet de répartition lié au principe même de la contribution sur la valeur ajouté et, d'autre part, un mécanisme selon lequel le montant de l'augmentation de la contribution sur la valeur ajoutée qui excède la moyenne générale nationale sera affecté à un fonds de péréquation.

Elle a considéré que le seul moyen de faire entrer des entreprises contrôlées par des groupes internationaux dans une logique d'optimisation financière et fiscale consiste à améliorer l'offre française, tout en assortissant de conditions certains avantages fiscaux, tels que le crédit d'impôt recherche.

Le gain brut de 5,8 milliards d'euros pour les entreprises sera ramené en net à 4,3 milliards d'euros, si l'on tient compte de l'impact de l'impôt sur les sociétés, tandis qu'elles perdront encore 1,9 milliard d'euros du fait de l'instauration de la taxe carbone. Le solde peut être compensé par l'Etat, soit par une hausse d'impôts, exclue néanmoins par le Président de la République, soit par une baisse des dépenses publiques permise par la RGPP, soit par l'effet spontané de la reprise de l'activité économique sur les recettes fiscales.

M. Jean-Paul Emorine a fait valoir que la discussion du projet de loi de finances pour 2010 au Sénat doit permettre de rassurer les élus locaux sur les effets de cette réforme très attendue par les entreprises industrielles.

Mercredi 18 novembre 2009

- Présidence de M. Gérard César, vice-président -

Loi de finances pour 2010 - Mission « Economie » - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2010 de Mme Odette Terrade et de MM. Pierre Hérisson et Gérard Cornu, sur les crédits de la mission « Economie ».

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a présenté la structure de la mission et l'évolution de ses crédits prévue par le projet de loi de finances pour 2010. Cette mission se compose de quatre programmes :

- le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » représente près de 58 % des crédits budgétaires de la mission et recouvre les dispositifs de soutien aux entreprises, le développement des télécommunications, des postes et de la société d'information, la régulation des marchés ou encore la protection du consommateur ;

- le programme 223 « Tourisme », programme le plus réduit de la mission avec 3 % des crédits budgétaires, regroupe l'ensemble des dépenses d'intervention dévolues à la politique du tourisme ;

- le programme 220 « Statistiques et études économiques » représente 22 % des crédits budgétaires de la mission. Il est dédié à la collecte et au traitement des statistiques, mis en oeuvre notamment par l'INSEE ;

- le programme 305 « Stratégique économique et fiscale » couvre 18 % des crédits de la mission. Ce programme vise à aider l'exécutif à concevoir et mettre en oeuvre les politiques économiques et financières de l'État.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a relevé que les crédits de la mission sont marqués par une grande stabilité en 2010 : ils augmentent de 0,3 % en autorisations d'engagement (AE) et diminuent de 0,1 % en crédits de paiement (CP). Il a souligné l'importance des dépenses fiscales associées à cette mission : elles représentent plus de 8 milliards d'euros, soit quatre fois plus que les crédits budgétaires, les principales étant la TVA réduite sur la restauration (3 milliards d'euros en 2010) et la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre de l'investissement au capital des PME (670 millions d'euros).

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a ensuite abordé deux questions relatives à La Poste et aux communications électroniques qui ont été évoquées lors du débat sur le projet de loi relatif à l'entreprise La Poste et aux activités postales : l'aide au transport postal de la presse et les zones blanches en matière de téléphonie mobile.

Il a rappelé que le service public du transport et de la distribution de la presse constitue l'une des quatre missions de service public exercées par La Poste. Cette mission a d'ailleurs été confirmée par le projet de loi précité adopté en première lecture par le Sénat le 9 novembre 2009. Elle est encadrée par des accords pluriannuels signés entre l'État, La Poste et les syndicats d'éditeurs de presse, le dernier en date, l'accord Schwartz, signé le 23 juillet 2008 et applicable sur la période 2009-2015, comprenant des engagements ambitieux :

- l'Etat s'est engagé à verser une subvention à La Poste pour l'exercice de cette mission, qui s'élève à 242 millions d'euros par an jusqu'en 2011 pour décroître ensuite et atteindre 180 millions d'euros en 2015 ;

- les éditeurs ont accepté une augmentation progressive des tarifs ;

- La Poste a pris des engagements de réduction progressive des coûts.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a relevé que l'aide au transport postal de la presse est répartie entre le programme 180 « Presse » de la mission « Médias » (à hauteur de 83 millions d'euros) et le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Économie » (à hauteur de 159 millions d'euros). Il s'agit d'ailleurs d'une des dépenses d'intervention les plus importantes du programme 134.

Il a regretté cette division de l'aide en deux missions budgétaires distinctes, conduisant à un manque de lisibilité du dispositif et relevé que cette aide est au coeur de l'actualité : le Président de la République a en effet annoncé en 2009 un moratoire sur la hausse des tarifs postaux prévue par l'accord Schwartz. La situation de la presse ne s'étant guère améliorée, les éditeurs ont demandé la prolongation du moratoire en 2010. M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a indiqué que l'enjeu porte sur l'égal accès à l'information sur le territoire, tout en relevant que cette question doit être renvoyée aux négociations tripartites entre l'Etat, La Poste et les syndicats d'éditeurs.

S'agissant des « zones blanches » en matière de téléphonie mobile, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a estimé qu'il s'agit d'une question essentielle en matière d'aménagement du territoire. L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) a remis en août 2009, conformément à la loi de modernisation de l'économie (LME), un bilan de la couverture 2G du territoire national, bilan qui doit être suivi dans les prochaines semaines par un bilan de la couverture 3G.

Le bilan de l'ARCEP relève que 99,82 % de la population sont couverts par au moins un opérateur mobile, ce qui correspond à 97,7 % du territoire ; 97,8 % de la population sont couverts par les trois opérateurs mobiles, sur seulement 86 % du territoire. Les « zones blanches » ne représentent donc que 0,18 % de la population, soit environ 100 000 habitants, et 2,25 % du territoire.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a observé que ces taux de couverture sont supérieurs, pour chacun des trois opérateurs, au taux de couverture de 90 % de la population prévu dans les licences attribuées au début des années 1990. Il s'est félicité que ces obligations aient été portées à 99 % lors du renouvellement de ces autorisations.

Il a rappelé que le Gouvernement a lancé en 2003 un plan national de couverture des zones blanches en téléphonie mobile associant l'Etat, l'Assemblée des départements de France (ADF), l'Association des maires de France (AMF), l'ARCEP et les trois opérateurs de téléphonie mobile, pour lequel l'Etat a mobilisé 44 millions d'euros, les collectivités territoriales une somme équivalente et les opérateurs 150 millions d'euros chacun. M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, s'est réjoui des résultats de ce plan : au 31 juillet 2009, la couverture en téléphonie mobile 2G des 2 946 communes visées était réalisée à 97 %.

Les autorisations des opérateurs leur imposent également de couvrir les axes de transport prioritaires. Cette obligation a été précisée par un accord signé le 27 février 2007, portant sur plus de 57 000 kilomètres d'axes routiers prioritaires. Au 1er janvier 2009, 98,8 % de ces axes ont été couverts par les trois opérateurs et seulement 0,03 % par aucun opérateur.

Après s'être félicité de la résorption des zones blanches « en matière » de couverture 2G du territoire, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a appelé de ses voeux une action spécifique en matière de réduction des « zones grises », c'est-à-dire couvertes par seulement un ou deux des trois opérateurs mobiles. Ces zones représentent en effet 2 % de la population et environ 12 % du territoire. Par ailleurs, le prochain rapport de l'ARCEP permettra de faire un bilan en matière de couverture 3G, les premières informations laissant apparaitre que la couverture par les réseaux de deux des trois opérateurs est largement en deçà des engagements pris au début des années 2000 lors de l'obtention de leurs autorisations.

En conclusion, il a proposé à la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Economie ».

M. Michel Teston a regretté la division des 242 millions d'euros de subvention d'Etat à La Poste en vue du financement du transport et de la distribution de la presse entre deux missions budgétaires, division nuisant à la lisibilité du dispositif. S'agissant du moratoire sur les tarifs postaux en 2009, il a rappelé que le groupe socialiste a déposé, dans le cadre du projet de loi relatif à l'entreprise La Poste est aux activités postales, un amendement visant à le proroger en 2010. Il a estimé que l'État ne doit pas sortir du dispositif au terme de la période d'application de l'accord Schwartz, en 2015.

S'agissant de la téléphonie mobile, il a considéré que l'effort consenti par les collectivités territoriales a permis une très bonne couverture du territoire et souligné que la couverture des « zones grises » est un enjeu essentiel, de nombreuses communes n'étant pas couvertes par les trois opérateurs.

M. Jean-Jacques Mirassou a estimé que la baisse de la TVA sur la restauration n'a eu que des résultats médiocres et n'a pas été accompagnée d'engagements clairs de la part des restaurateurs.

M. Jean Boyer a estimé que les chiffres fournis par l'ARCEP ne reflètent pas la réalité. Il a fait part de sa crainte que les « zones grises » ne deviennent, à terme, des « zones blanches » et s'est interrogé sur les modalités pratiques permettant à deux opérateurs d'utiliser le pylône d'un opérateur.

M. Marc Daunis a interrogé le rapporteur sur l'arrivée d'un quatrième opérateur en matière de téléphonie mobile.

En réponse aux différents intervenants, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- s'agissant de l'aide au transport postal de la presse, le transport de la presse nationale en province constitue un véritable problème et un véritable débat doit avoir lieu sur la prolongation du moratoire et sur les perspectives de l'après-2015 ;

- l'utilisation des taux de couverture de population pour l'appréciation des « zones blanches » et des « zones grises » n'a pas de sens, la seule donnée pertinente étant celle du taux de couverture des territoires ;

- l'itinérance peut contribuer à réduire les « zones grises », mais les opérateurs de téléphonie mobile ne sont pas désireux de développer ce type de techniques ;

- s'agissant de la réduction de la TVA dans la restauration, il ne faut pas traiter de la même manière les restaurateurs qui ont joué le jeu et ceux qui ont simplement profité de cette mesure, et être plus contraignant dans l'application du dispositif. L'impact a été négatif sur les acteurs économiques utilisant la restauration à des fins économiques, comme les repas d'affaires qui ont subi un surcoût de près de 12 % au 1er juillet.

M. Daniel Dubois a souligné les lacunes des cahiers des charges initiaux des opérateurs de téléphonie mobile et déclaré partager l'avis sur le manque de pertinence des taux de couverture en matière de population.

M. Francis Grignon s'est interrogé sur les dispositifs de maintien prévus en ce qui concerne le portage de la presse.

S'appuyant sur l'exemple d'une facture de plus de 40 000 euros évoqué par la presse, M. Charles Revet s'est interrogé sur les possibilités de régulation dans le domaine des communications électroniques.

M. Gérard Bailly a souligné les spécificités de couverture des zones frontalières en matière de téléphonie mobile.

En réponse aux intervenants, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- il convient de distinguer l'itinérance et les difficultés de scannerisation existant notamment dans les zones de montagne ;

- la mission « Médias » comprend une aide visant spécifiquement le portage de la presse ;

- il n'existe pas aujourd'hui de moyens permettant d'interdire l'utilisation du téléphone mobile ou d'internet lorsque le forfait est épuisé, ce qui pourrait constituer une solution de régulation ;

- un véritable problème existe en matière de couverture de zones frontalières, à l'exemple de la frontière franco-suisse.

- une seule entreprise a répondu à l'appel d'offre pour la quatrième licence de téléphonie 3G.

Après avoir rappelé qu'il manquait 3 000 pylônes en France en 2001, M. Bruno Sido a souligné que le principe de l'itinérance locale a été consacré par la loi. Il a cependant relevé que ces pylônes d'itinérance locale n'offrent pas tous les services, notamment s'agissant de la 3G.

M. Michel Magras a rappelé le problème du coût prohibitif des tarifs pratiqués outre-mer par les opérateurs.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a ensuite présenté la partie du rapport relative à la politique de soutien aux PME au nom de M. Gérard Cornu, également rapporteur pour avis de la mission « Économie », en évoquant deux sujets.

Le premier concerne les progrès récents de la politique de simplification administrative menée afin de faciliter la création et la vie des entreprises :

- le régime fiscalo-social de l'auto-entreprise, prévu par la loi de modernisation de l'économie, est entré en vigueur en janvier 2009, ce qui s'est traduit par une forte hausse du nombre de créations d'entreprises, le nombre de 500 000 devant être atteint en 2009, contre 327 000 l'année précédente ;

- le ministère de l'économie poursuit sa réorganisation avec la création de la Direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), des Directions régionales des entreprises, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), et la dévolution à Ubifrance des moyens jusqu'à présent attribués aux missions économiques du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, afin de faciliter les relations entre les entreprises et l'administration grâce à une politique d'interlocuteur administratif unique.

Le second sujet concerne le financement des PME, qui fait l'objet depuis quelques mois d'initiatives originales et fortes :

- accélération du remboursement, à hauteur de 16 milliards d'euros, des dettes fiscales de l'Etat vis-à-vis des entreprises dans le cadre du plan de relance, ceci afin de soulager la trésorerie des PME ;

- augmentation des capacités d'intervention d'OSEO pour lui permettre de prendre jusqu'à 8 milliards d'euros de risques supplémentaires dans l'accompagnement des PME, aussi bien par des garanties accordées sur les emprunts que par des co-financements ;

- mise en place des dispositifs CAP, CAP +, CAP export et CAP export + pour soutenir le crédit interentreprises quand les assureurs-crédits ne sont plus en mesure de couvrir les risques de défaillance des entreprises ;

- mise en place d'une médiation du crédit qui a traité plus de 14 000 dossiers en permettant de débloquer la situation dans deux cas sur trois ;

- montée en puissance du Fonds stratégique d'investissement, créé à l'occasion du plan de relance pour servir une politique industrielle de soutien aux PME innovantes et de sécurisation du capital d'entreprises stratégiques pour l'avenir de la nation ;

- renforcement du rôle d'OSEO dans le domaine du financement en quasi fonds propres grâce à une offre d'obligations convertibles et de prêts participatifs ;

- existence de plusieurs dispositifs de dépenses fiscales pour financer les PME : crédit d'impôt recherche, dispositif TEPA-ISF, dispositif « Jeunes entreprises innovantes » et réduction d'impôt en faveur des PME de croissance.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a conclu en soulignant que, sans toutes ces mesures de soutien aux PME, les défaillances d'entreprises auraient sans doute été beaucoup plus importantes, entraînant une évolution du chômage encore plus dramatique qu'elle ne l'a été.

En conséquence, il a indiqué que M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, propose à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Economie ».

M. Marc Daunis a souhaité savoir si l'on disposait d'une évaluation :

- des effets sur l'emploi du dispositif TEPA-ISF, ainsi que le préconise le rapport de la commission d'octobre 2009 sur les pôles de compétitivité ;

- de l'impact du régime de l'auto-entrepreneur sur les activités artisanales, notamment dans le bâtiment, la question étant de savoir si ce nouveau régime génère des distorsions de concurrence.

M. Gérard Bailly s'est interrogé sur les risques d'échec des auto-entreprises et sur les mesures d'accompagnement dont pourrait bénéficier cette catégorie particulière de créateurs d'entreprises. Il a confirmé l'effet positif des interventions d'OSEO, en se fondant sur les retours d'expérience au sein de la commission économique départementale à laquelle il participe, et a souligné l'intérêt d'avoir une réflexion sur les moyens de limiter le taux de mortalité trop élevé des jeunes entreprises.

M. Martial Bourquin a observé qu'il ne faut pas se concentrer uniquement sur le nombre de créations d'auto-entreprises car il semble que le taux d'échec parmi elles est très élevé. Par ailleurs, il faut approfondir la connaissance des relations entre les constructeurs automobiles et leurs équipementiers, car on peut craindre que la bonne santé économique des premiers ne s'accompagne pas nécessairement de celle des seconds, alors même que les enjeux en termes d'emplois et de créations de richesses se concentrent sur les équipementiers ;

Enfin, il a regretté que les banques ne jouent pas leur rôle de financement des projets de développement des entreprises, préférant des activités de crédit ou de placement moins risquées.

M. Yannick Botrel est revenu sur le thème de la simplification administrative et a souhaité savoir si l'on peut mesurer l'impact concret des mesures énumérées par le rapporteur, par exemple en termes de délais de création d'entreprises.

Répondant aux intervenants, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- la question de l'évaluation de l'impact des dépenses fiscales est un problème récurrent et il serait effectivement pertinent de questionner le ministre sur les effets du dispositif TEPA-ISF en termes d'emplois ;

- le régime de l'auto-entreprise procède d'une volonté de simplification de la création d'entreprise qui permet de tester les projets à moindre risque, mais pose plusieurs questions comme celle des risques de concurrence déloyale ou du caractère temporaire ou définitif de l'auto-entreprise ;

- un groupe de travail sur l'application de la loi de modernisation de l'économie a été créé au sein de la commission de l'économie en vue d'un débat en séance publique en janvier 2010, ce qui fournira l'occasion de débattre en profondeur de l'auto-entreprise et de réfléchir aux moyens d'améliorer le dispositif ;

- les équipementiers sont effectivement soumis de la part des constructeurs à une forte pression en vue de maîtriser leurs coûts, ce qui les conduit à délocaliser leur production ; ces délocalisations traduisent cependant aussi une décision économique cohérente visant à rapprocher les centres de production des marchés émergents.

Enfin, Mme Odette Terrade, rapporteure pour avis, a abordé la présentation du programme 220 « Statistiques et études économiques », qui correspond pour l'essentiel au budget de l'INSEE. Après avoir observé que ce programme, d'un montant initial de 421,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 418,7 millions d'euros en crédits de paiement, a été fortement touché par la régulation budgétaire en 2009, elle a constaté que le budget de l'INSEE s'annonce encore insuffisant pour l'exercice 2010, où il est présenté en légère baisse de 0,05 % pour s'établir à 418,5 millions d'euros en crédits d'engagement. L'évolution des emplois demeure orientée à la baisse comme les années précédentes, avec la suppression nette de 203 emplois, qui ramène le total des emplois de 5 690 à 5 487 équivalents temps plein.

Mme Odette Terrade, rapporteure pour avis, a rappelé que l'INSEE présente une pyramide des âges déséquilibrée, avec une surreprésentation des personnels recrutés à la fin des années 1960 et au début des années 1970, et que ceux-ci arrivant massivement à la retraite dans la période actuelle, la règle générale du non remplacement d'un départ sur deux touche particulièrement l'Institut.

Evoquant l'évolution des outils statistiques, elle s'est félicitée des améliorations méthodologiques apportées à l'enquête emploi, dont la sincérité et la pertinence avaient été mises en cause en 2007. Un axe d'évolution des indicateurs statistiques a été tracé pour les prochaines années par la Commission pour la mesure des performances économiques et du progrès social, présidée par le professeur Joseph Stiglitz, qui a remis son rapport le 14 septembre 2009, le message clef de ce rapport faisant ressortir qu'il est temps que notre système statistique mette davantage l'accent sur la mesure du bien être de la population que sur celle de la production économique, et que ces mesures du bien-être doivent s'inscrire dans une perspective de soutenabilité.

Mme Odette Terrade, rapporteure pour avis, a salué la mise en place, en juin 2009, de l'Autorité de la statistique publique, créée par la loi de modernisation de l'économie, dont le président est M. Paul Champsaur, et M. Yves Fréville le membre désigné par le président du Sénat. Il est toutefois encore trop tôt pour apprécier l'action de cette autorité, qui doit veiller au respect des bonnes pratiques dans la conception, la production et la diffusion des statistiques publiques, notamment en matière d'indépendance professionnelle.

Enfin, elle a évoqué la délocalisation prochaine d'une partie des services de l'INSEE à Metz, résultant d'une volonté expresse du Président de la République. Le futur centre statistique de Metz regroupera les statistiques sociales et locales, les produits de diffusion, une partie des ressources humaines et la production informatique. Au total, 625 emplois seront ainsi délocalisés d'ici à 2013, sur la base du volontariat, aucun départ n'étant contraint en principe.

Mme Odette Terrade, rapporteure pour avis, a estimé que ce projet de délocalisation risque de déboucher sur un échec. En effet, les expériences récentes de délocalisation administratives ont montré que 10 % seulement des effectifs concernés tendent en moyenne à suivre le mouvement, et il en résulte des coûts élevés, qu'il s'agisse des coûts de recrutement et de formation des nouveaux personnels, ou du coût qualitatif que représente la perte du savoir-faire des personnels d'origine. Elle a observé que les gains à attendre d'une telle opération pour le réseau statistique régional sont peu probants, 70 % des effectifs du service statistique public étant d'ores et déjà localisés en dehors de la région Ile-de-France, ainsi qu'environ la moitié des personnels d'encadrement. On va prélever aussi sur les directions régionales de l'INSEE pour constituer le centre statistique de Metz et, paradoxalement, le regroupement dans cette ville des personnels chargés des statistiques sociales et locales aura pour effet de les rendre moins proches du terrain qu'ils ne le sont actuellement dans chacune des régions.

En conclusion, la rapporteure pour avis a rappelé que l'indépendance nécessaire du service public de la statistique ne peut pas reposer uniquement sur la conscience professionnelle des agents de l'INSEE et sur l'action de l'Autorité de la statistique publique, dont l'efficacité reste encore à démontrer. Elle a estimé que, concrètement, l'indépendance de l'INSEE dépend aussi des moyens que le Gouvernement veut bien lui accorder, alors que les effets de la stagnation des crédits et de la diminution des emplois vont se trouver aggravés par une délocalisation administrative hâtivement décidée.

En conséquence, elle a proposé à la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire de s'abstenir quant à l'adoption des crédits de la mission « Economie ».

Mme Jacqueline Panis a fait valoir le rayonnement économique et culturel de Metz, désormais bien desservie par le TGV, et a déploré une obstruction éventuelle des personnels de l'INSEE à leur mutation.

Mme Odette Terrade, rapporteure pour avis, sans mettre en doute les qualités de Metz, a fait valoir que les objections à la délocalisation n'émanent pas seulement des personnels concernés mais aussi de la direction de l'INSEE. Elle s'est demandé comment les spécialistes des enquêtes sociales ou des statistiques du tourisme pourront conserver leurs réseaux d'information en étant regroupés dans cette ville.

La commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Economie », du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », ainsi que des articles rattachés 53, 54 et 54 bis nouveau, les groupes socialiste et communiste, républicain et citoyen votant contre.

Loi de finances pour 2010 - Mission « Politique des territoires » -  Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2010 de M. Rémy Pointereau sur les crédits de la mission « Politique des territoires ».

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a d'abord indiqué que le budget de la mission « Politique des territoires » pour 2010 se plaçait dans le prolongement de celui de 2009 : son périmètre reste constant, de même que les actions qui la composent et les montants financiers qui lui sont consacrés. Il ne s'agit toutefois pas d'un budget d'inaction, car il est marqué par la prolongation de la politique des pôles aussi bien que par le lancement des nouvelles initiatives du ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les grandes lignes de la mission :

- le montant total des moyens de la mission votés par l'Assemblée nationale est de 382 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 376 millions en crédits de paiement ;

- ce budget est concentré à 90 % dans le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », qui regroupe les crédits de la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (Diact). Les moyens demandés pour ce programme sont stables à 343 millions d'euros en autorisations d'engagement, alors que la programmation pluriannuelle établie en 2008 prévoyait une diminution de 12 % de celles-ci. Le programme 112 comprend notamment les crédits du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), dont M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a salué la situation financière saine, retrouvée grâce à l'effort mené ces dernières années ;

- le programme 162, « Interventions territoriales de l'État », regroupe quatre actions destinées à des territoires particuliers : reconquête de la qualité des eaux en Bretagne, programme exceptionnel d'investissement en faveur de la Corse, plan gouvernemental sur le marais poitevin - Poitou Charentes et enfin plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe. Le montant total des financements est de 36 millions d'euros en autorisations d'engagement, en légère diminution par rapport à 2009.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a ensuite fait valoir que les politiques d'aménagement du territoire comprennent également, par-delà ces deux programmes :

- des exonérations et autres dépenses fiscales comportant une dimension d'aménagement du territoire, qui représentent un montant estimé à 800 millions d'euros, la moitié étant consacrée à la Corse ;

- des politiques qui ne relèvent pas, sur le plan budgétaire, de la Diact et qui sont comptabilisées dans d'autres missions du budget de l'État. Les financements consacrés à l'aménagement du territoire s'élèvent ainsi à un montant total de 5,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 4,9 milliards en crédits de paiement, soit dix fois plus que les crédits affectés à la mission « Politique des territoires » elle-même.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a ainsi constaté que la loi organique relative aux lois de finances n'a pas eu d'effet de clarification pour cette mission, qui ne comprend qu'une petite fraction des fonds réellement consacrés à la politique d'aménagement du territoire.

Présentant le contenu des politiques menées, M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a évoqué trois thèmes.

S'agissant, en premier lieu, de la politique des pôles, il a rappelé que la commission de l'économie s'est intéressée en 2009 aux pôles de compétitivité et aux pôles d'excellence rurale à travers deux groupes de travail. Malgré la différence de taille et d'enjeux entre les deux dispositifs, certaines conclusions sont communes :

- le modèle des pôles est salué par tous. Initiative locale, partenariat entre acteurs publics et privés, soutien de l'État constituent une manière efficace de déceler les possibilités présentes dans un territoire et de les mettre en valeur ;

- si l'effet sur l'emploi est encore difficile à mesurer, le nombre élevé de pôles labellisés a conféré à ces dispositifs un vrai effet d'aménagement des territoires ;

- le soutien à l'animation des pôles demeure toutefois, dans les deux cas, un point faible du dispositif.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, s'est félicité de la reconduction, pour une nouvelle phase de trois ans, des pôles de compétitivité comme des pôles d'excellence rurale. Il a toutefois fait observer que les deux groupes de travail ont critiqué la complexité du système de financement, qui fait appel à de multiples sources différentes. La gestion des dossiers par les porteurs de projets en est rendue difficile, raison pour laquelle il a proposé qu'une ligne budgétaire unique soit mise en place pour les pôles d'excellence rurale.

Abordant, en second lieu, l'impact de la crise économique, M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a noté que le plan de relance avait été marqué par une forte composante territoriale, un millier de projets étant lancés dans toutes les régions. Des crédits ont ainsi abondé, à hauteur de 400 millions d'euros, les axes majeurs des contrats de projets État-région (CPER), qui bénéficient aujourd'hui d'un taux d'avancement bien meilleur qu'à la fin de 2008. Certaines dispositions ont concerné plus particulièrement les territoires les plus durement touchés par la crise, avec l'augmentation de sept à vingt-cinq des bassins d'emploi concernés par les contrats de transition professionnelle. Les fonds ont également profité à la mise en oeuvre des Programmes de modernisation d'itinéraires du réseau routier national, qui ont succédé depuis 2007 au volet routier des CPER.

Enfin, M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a évoqué le développement des territoires à plus long terme en se réjouissant que la responsabilité des politiques d'aménagement du territoire soit confiée à un ministre de plein exercice, chargé également de l'espace rural. Il a présenté quatre aspects de la politique des territoires :

- s'agissant des espaces ruraux, les Assises de la ruralité permettent actuellement de débattre dans des groupes de travail au niveau national ainsi que dans les régions et les départements. Il s'agit de dégager des principes d'action afin de développer les activités économiques et de valoriser les atouts des territoires, de faciliter la vie quotidienne des populations et d'animer les territoires ; il faudra notamment veiller à lever les freins administratifs au développement ;

- une évaluation des zones de revitalisation rurale (ZRR), prévue par l'article 2 de la loi relative au développement des territoires ruraux, devrait être remise d'ici à la fin de l'année 2009. M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, tout en soutenant le principe de ce dispositif, s'est demandé si sa mise en oeuvre ne souffrait pas d'une interprétation excessivement restrictive des textes ;

- les services publics et au public doivent s'adapter à l'évolution des modes de vie, notamment par la voie de la mutualisation. C'est ce que propose le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire à travers des socles de services au public qu'il propose d'installer au niveau territorial le plus pertinent sur un fondement contractuel ;

- s'agissant de l'extinction du signal télévisuel analogique, qui devra être effective avant le 30 novembre 2011, certains territoires craignent l'apparition de « zones d'ombre », la couverture par la télévision numérique terrestre (TNT) risquant d'être inférieure à celle de la télévision analogique. Les foyers situés dans ces territoires devront bénéficier de solutions d'accès à la télévision numérique, comme devrait le permettre la proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique. M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, s'est réjoui de l'annonce d'une aide au financement de l'installation de paraboles faite par le Premier ministre devant le Congrès des maires.

En conclusion, M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits de la mission « Politique des territoires ».

M. Michel Teston est intervenu au sujet de l'extinction du signal analogique. Il a regretté que la proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique crée un fonds sans en prévoir le financement. La liste de réémetteurs à numériser établie par le Conseil supérieur de l'audiovisuel demeure insuffisante ; même en cas d'aide de l'État, le déploiement d'antennes paraboliques dans les hameaux pourrait avoir un effet esthétique contestable. Il a rappelé que la couverture du territoire par la diffusion analogique était supérieure à 99 % de la population pour les grandes chaînes et a mis en avant le risque que certains foyers n'aient plus accès aux programmes de télévision à compter du 1er décembre 2011.

Indiquant qu'il voterait en faveur des crédits de cette mission, M. Benoît Huré a considéré qu'il s'agissait d'un budget d'attente dans la perspective d'une nouvelle loi sur l'aménagement du territoire, qui aurait dû idéalement être présentée, avec des montants de crédit réévalués en conséquence, en même temps que la réforme des collectivités territoriales. Il s'est interrogé sur l'efficacité des politiques d'aménagement du territoire en termes de péréquation. Il a questionné le rapporteur pour avis sur le risque de voir se terminer à la fin de 2009, faute de mesure spécifique dans le présent projet de loi de finances, le dispositif d'extension aux établissements médico-sociaux de l'exonération de charges sociales dont bénéficient les entreprises à caractère commercial en zone de revitalisation rurale.

M. Gérard Bailly, faisant valoir que la taxe professionnelle n'était pas le seul sujet de préoccupation pour les communes, a estimé que la différence de niveau de la dotation globale de fonctionnement (DGF) entre les communes rurales et les communes urbaines constituait une grande injustice. Les communes, y compris celles de petite taille en milieu rural, participent aujourd'hui à l'exercice de compétences multiples et doivent bénéficier de sources de financement appropriées.

En réponse aux intervenants, M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis, a apporté les éléments suivants :

- s'agissant de l'extinction du signal télévisuel analogique, le financement des paraboles annoncé par le Premier ministre devrait apporter une réponse satisfaisante, l'installation des paraboles pouvant se faire de manière harmonieuse si les précautions suffisantes sont prises ;

- il serait souhaitable que la mission « Politique des territoires » puisse regrouper à l'avenir l'ensemble des fonds consacrés à l'aménagement du territoire afin d'améliorer leur visibilité ;

- la politique de la ruralité ne manquant pas d'outils, il convient surtout de les mettre en ordre et de faciliter leur appropriation par les acteurs concernés ; ainsi, les zones de revitalisation rurale constituent un très bon dispositif, mais celui-ci n'est pas assez connu du grand public et souffre d'une application différente par les services fiscaux d'un département à l'autre ;

- la question de la pérennité du dispositif d'exonération relatif aux établissements médico-sociaux doit faire l'objet d'un éclaircissement auprès du ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, qui sera interrogé à ce sujet.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Politique des territoires », les groupes socialiste et communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche votant contre.

Jeudi 19 novembre 2009

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Audition de M. André-Claude Lacoste, président de l'Autorité de sûreté nucléaire

La commission a procédé à l'audition de M. André-Claude Lacoste, président de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN).

M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué qu'il avait jugé utile d'entendre rapidement le point de vue du président de l'ASN après que celle-ci a mis publiquement en cause au début du mois de novembre, par un communiqué commun avec ses homologues britannique et finlandaise, la fiabilité du système de contrôle commande du Réacteur Pressurisé Européen (EPR). Cette annonce, qui a sans doute ses raisons, n'est pas dépourvue de conséquences commerciales et économiques pour AREVA et EDF, alors que l'énergie nucléaire est en développement dans le monde. Il a estimé essentiel, afin de conforter la filière nucléaire française, de rassurer nos concitoyens, qui sont parfois inutilement inquiétés par des publications journalistiques ne disposant pas de toutes les informations adéquates.

M. André-Claude Lacoste a rappelé que l'ASN est une autorité administrative indépendante, qui fait partie de l'Etat mais ne reçoit pas d'instructions de la part du Gouvernement, et qui rend des comptes au Parlement. Sa mission est double :

- d'une part, elle assure au nom de l'Etat le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour protéger les travailleurs, les patients, le public et l'environnement des risques liés à l'utilisation du nucléaire. A ce titre, elle contrôle 150 grandes installations, qui sont des centrales nucléaires, des usines de retraitement, ou des sites du Commissariat à l'Energie Atomique (CEA), ainsi qu'une multitude de sources radioactives, notamment les appareils de radiothérapie au contrôle desquels l'ASN consacre une attention particulière ;

- d'autre part, elle contribue à l'information des citoyens, en observant une politique de transparence qui la conduit à publier systématiquement ses positions importantes. Ainsi, les lettres de suite des 2000 inspections réalisées chaque année sont toutes publiées sur le site Internet de l'ASN.

M. André-Claude Lacoste a ensuite observé que le contrôle de la sûreté du projet d'EPR par l'ASN est une procédure ancienne, qui a débuté en 1993 par la définition par les autorités de sûreté française et allemande des objectifs de sûreté de l'EPR. Elle s'est poursuivie en 1997 par une position de ces deux autorités sur l'avant-projet ; en 2000 par l'adoption par le Groupe Permanent Réacteurs (GPR) des directives techniques ; en 2004 par la prise de position de l'ASN ; et enfin en 2007 par l'avis de l'ASN sur l'autorisation de création de l'EPR de Flamanville. La prochaine échéance sera l'autorisation de mise en service, en vue de laquelle l'ASN a examiné certains sujets, tels que le dispositif de contrôle-commande.

L'intervenant a indiqué que l'examen de la sûreté de l'EPR obéit à un processus itératif, les industriels proposant des solutions et l'ASN prenant position sur ces propositions. Les positions de l'ASN peuvent naturellement conduire à des évolutions de conception. Un tel dialogue technique approfondi permet à l'ASN de renforcer les choix de sûreté, et sa lettre sur le contrôle-commande n'est qu'une étape de ce processus itératif.

M. André-Claude Lacoste a souligné que ce processus d'examen présente un caractère fondamentalement international. Jusqu'en 1998, il s'agissait d'un processus franco-allemand, avec des évaluations communes aux deux autorités de sûreté nucléaire, des avis conjoints des groupes d'experts et des lettres de position cosignées par les deux autorités. Cette coopération s'est distendue après l'abandon de l'option nucléaire par l'Allemagne en 1998, à la suite du changement de la coalition gouvernementale. A partir de 2005, une coopération s'est engagée avec la Finlande, à la suite de la décision de ce pays d'acquérir un EPR, qui a été étendue au Royaume-Uni. Des experts britanniques et finlandais participent ainsi au GPR. Enfin, une initiative franco-américaine vise à mettre en commun les résultats des évaluations de sûreté, pour parvenir à des positions les plus harmonisées possible. C'est pourquoi la position de l'ASN sur le système de contrôle-commande est parfaitement cohérente avec celle de ses homologues étrangères.

S'agissant du dispositif de contrôle-commande de l'EPR, il se compose d'un niveau de base, où se trouvent les capteurs, d'un niveau supérieur, où se trouve la salle de commande réunissant les moyens de conduite principaux et les moyens de conduite de secours, ainsi que d'un niveau intermédiaire, où se trouvent deux plateformes, l'une « classique » et l'autre spécifiquement nucléaire. La question essentielle est de savoir si ces deux plateformes sont suffisamment sûres prises séparément, et suffisamment indépendantes l'une de l'autre pour continuer de fonctionner en cas de défaillance de l'une d'entre elles. Il s'agit de systèmes informatiques programmés extrêmement complexes.

M. André-Claude Lacoste a rappelé que la mise en place du dispositif de contrôle-commande avait été difficile pour la génération précédente de réacteurs. En effet, ce dispositif utilise des systèmes de l'industrie « classique », dont la pertinence pour une utilisation nucléaire doit être démontrée. La démonstration de sûreté à laquelle EDF va devoir se livrer pour l'EPR sera forcément complexe. Quant aux étapes de l'évaluation du dispositif de contrôle-commande, elles ont été jusqu'à présent les suivantes :

- en mars 2007, l'ASN a rendu son avis sur l'autorisation de création, selon lequel un dispositif de contrôle-commande numérique pour l'EPR était acceptable dans son principe ;

- en février 2008, l'ASN a adressé à EDF une lettre d'alerte sur la conception détaillée envisagée, selon laquelle EDF prenait un « risque industriel » en s'engageant dans une option qui pourrait ne pas être finalement validée ;

- en juin 2009, le GPR a rendu son avis sur la base d'une analyse de l'IRSN ;

- en octobre 2009, l'ASN a adressé à EDF une lettre qui relève la complexité de la conception proposée et démontre que son caractère faisable n'est pas acquis. Des positions similaires des autorités de contrôle finlandaise et britannique ont été communiquées à AREVA.

En conclusion de son exposé, M. André-Claude Lacoste a estimé que la position de l'ASN sur le dispositif de contrôle-commande de l'EPR, cohérente avec celle de ses homologues étrangères, résulte de la difficulté pour EDF et AREVA de produire, jusqu'à présent, les éléments en démontrant la sûreté. Il a considéré que le fait d'avoir rendu publique cette position s'inscrit totalement dans la démarche voulue par la loi du 13 juin 2006 sur la transparence et la sûreté en matière nucléaire. Il a observé que le jour même où cette position était rendue publique, l'autorité de sûreté américaine a adressé une lettre à l'entreprise Westinghouse pour la mettre en garde contre certaines failles de sûreté du réacteur AP 1000, notamment en matière de résistance aux tremblements de terre. M. André-Claude Lacoste a affirmé que l'ASN pourra se prononcer de façon conclusive, et publiquement, sur le caractère acceptable d'une solution de contrôle-commande lorsqu'EDF aura produit les éléments demandés avec l'appui d'AREVA. Il a estimé ce dialogue technique « musclé » nécessaire pour assurer la sûreté de l'EPR.

M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé surprenant que l'on se lance dans la construction d'installations nucléaires de cette importance sans avoir toute les garanties nécessaires, mais s'est félicité que l'on tende vers une vision internationale cohérente de la sûreté.

M. André-Claude Lacoste a fait valoir que la construction d'un réacteur nucléaire est un processus très long qui, dans le cas de l'EPR, a débuté dans les années 1990 pour aboutir à un dossier de principe en 2004.

M. Jean Bizet, après avoir observé que personne ne peut s'opposer à l'ASN sur un sujet aussi important, a souligné que l'opinion publique, qui fonctionne souvent dans le registre de l'émotion, n'est pas forcément réceptive aux explications scientifiques, et qu'une communication publique mal conduite peut causer des dégâts considérables. Il a exprimé la crainte que, même lorsque l'ASN rendra un avis conclusif positif, l'opinion publique ne le prenne pas en considération et reste inquiète. Il s'est déclaré par ailleurs contrarié par le discrédit international qui résulte de cet épisode pour des groupes industriels en passe de conclure des marchés importants en Inde ou en Chine. Il a souhaité savoir s'il n'y aurait pas eu moyen de communiquer autrement, par exemple en convoquant EDF et AREVA de manière plus discrète.

M. André-Claude Lacoste a fait valoir que, dès lors que l'on adopte une politique de transparence, il n'est plus possible d'en changer. L'ASN publie par principe tous ses avis. Il a rappelé que les médias étaient déjà en attente de sa prise de position, et étaient attentifs notamment à d'éventuelles divergences entre les trois autorités de sûreté nucléaire nationales concernées. Toutefois, il a déploré que, en l'espace d'une nuit, la position de l'ASN ait été interprétée comme une mise en cause de la sûreté de l'EPR et de l'avenir de la filière nucléaire française, ce qu'elle n'est absolument pas. Il y a eu manifestement une surinterprétation médiatique, qui contraste avec le peu d'écho qu'à soulevé l'avis de l'autorité de sûreté nucléaire sur le réacteur AP 1000, et qui s'explique par la course à laquelle se livrent les organes de presse pour annoncer les premiers les malheurs d'EDF ou les retards d'AREVA.

M. Jean Bizet, constatant que les médias ont réagi exagérément aux observations de l'ASN, s'est interrogé sur la nécessité de revoir la stratégie de communication de l'Autorité.

M. André-Claude Lacoste, rappelant que certains pays ne sont pas transparents en matière de sécurité nucléaire, ce qui posera à terme des problèmes sérieux en cas de survenue d'un incident nucléaire, a plaidé pour une application rigoureuse des règles de transparence en France, dans le cadre délimité par la loi de 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

M. Didier Guillaume, rappelant ses fonctions d'élu dans la région de Tricastin, qui abrite le plus grand site nucléaire d'Europe, a estimé que l'ASN est le « meilleur gendarme nucléaire du monde », ce qui n'empêche pas cependant que des améliorations soient nécessaires dans tel ou tel secteur de son activité. En outre, il a plaidé pour une plus grande transparence sur les questions relatives à la sûreté nucléaire, rappelant les dysfonctionnements majeurs de l'entreprise AREVA, qui n'a pas communiqué suffisamment rapidement avec le préfet de la Drôme lors d'un accident survenu le 4 juillet dernier. Cette exigence de transparence était moins prégnante à l'époque du commissariat de l'énergie atomique, ce qui explique la découverte, de nombreuses années plus tard, de déchets radioactifs aux conséquences écologiques néfastes.

Rappelant l'impact économique très bénéfique de l'implantation d'installations nucléaires dans son département, M. Didier Guillaume a regretté les dysfonctionnements que connaissent AREVA et EDF, mettant à mal l'« excellence industrielle » française.

S'agissant de la production d'électricité l'hiver prochain, il a souhaité savoir si l'arrêt de 17 des 58 centrales nucléaires françaises est lié à des difficultés d'organisation du travail ou à des motifs d'ordre industriel.

Concernant l'utilisation d'entreprises sous-traitantes en matière de contrôle et de sûreté nucléaire, il s'est interrogé sur le respect par ces entreprises des dispositions du code du travail.

Abordant la question de la qualité des soudures sur le chantier de construction de l'usine d'enrichissement « Georges Besse II » d'AREVA sur le site du Tricastin, il a souhaité savoir si les constructions défectueuses doivent être ou non totalement refaites.

Evoquant ensuite la traçabilité des déchets nucléaires tout au long de leur traitement, il a douté de la qualité des services rendus par les autorités et entreprises russes qui recueillent certains déchets français.

Enfin, s'agissant du financement des commissions locales d'information (CLI), il a souhaité que leur financement ne soit plus assuré par les collectivités territoriales mais par l'ASN, afin d'en garantir l'indépendance.

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que deux lois majeures ont été adoptées sur les questions nucléaires : la loi relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire du 14 juin 2006 et la loi de programme relative à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs du 29 juin 2006.

M. André-Claude Lacoste a apporté les éléments de réponse suivants :

- les interrogations relatives aux taux de disponibilité des centrales nucléaires françaises relèvent de la compétence des responsables d'EDF. Toutefois, il a indiqué que le nombre important de centrales à l'arrêt résulte de trois facteurs : la grève plus ou moins larvée de certains personnels de centrales nucléaires a retardé les arrêts de tranches prévus par EDF ; des défaillances des parties « conventionnelles » des centrales ; trois réacteurs seulement ont été arrêtés pour des raisons de sûreté suite à des dysfonctionnements des générateurs de vapeur ;

- les inspecteurs de l'ASN ont également pour mission de contrôler l'application des dispositions du code du travail, mais uniquement dans les centrales nucléaires d'EDF. A cette occasion, M. André-Claude Lacoste a plaidé pour qu'on revienne sur cette distinction entérinée par la loi précitée du 13 juin 2006, afin d'étendre à l'ensemble de la filière nucléaire cette mission d'inspection du travail exercée par les agents de l'Autorité et de mieux maîtriser les phénomènes de sous-traitance ;

- EDF doit être rapidement capable de présenter un projet alternatif pour le dispositif de contrôle-commande du réacteur EPR ;

- s'agissant de la qualité des soudures du chantier de l'usine « Georges Besse II », il a indiqué que le dossier suit son cours et que, s'il s'avérait que les soudures ne sont pas sûres, alors elles devraient être obligatoirement refaites ;

- l'envoi de déchets en Russie ne présente pas pour l'heure des garanties de sûreté et de sécurité analogues à celles applicables en France, telles qu'elles résultent de la loi précitée du 29 juin 2006 ;

- le financement des CLI n'est pas satisfaisant actuellement, mais pourrait être amélioré par les parlementaires lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2010.

M. Jean-Paul Emorine, président, estimant que le rôle des CLI est globalement positif, a jugé que leur financement ne devrait pas, en théorie, poser de problèmes, compte tenu du chiffre d'affaires très important généré par la filière nucléaire.

M. René Beaumont, après avoir remercié le président de la commission d'avoir invité à l'audition les membres du groupe d'études de l'énergie, a affirmé son attachement au principe de transparence en matière de sûreté nucléaire. Toutefois, il a déploré la stratégie de communication de l'Autorité, qui pourrait nuire à l'image de la France à l'international et dans les négociations commerciales en cours pour vendre des centrales nucléaires de type EPR. Plaidant pour un dialogue constructif, et le plus en amont possible, entre l'Autorité, d'une part, et EDF et AREVA, d'autre part, il a rappelé que les salariés d'AREVA sont très inquiets pour leur avenir, et il a vivement souhaité une révision des moyens de communication de l'Autorité. En outre, abordant la position de l'Allemagne par rapport à l'énergie nucléaire, il a déploré que les incertitudes actuelles outre-Rhin bloquent la construction de la défense européenne, qui est pourtant un projet du Président de la République.

M. André-Claude Lacoste a apporté les éléments d'information suivants :

- la loi sur la transparence en matière de sûreté nucléaire est une loi forte et ambitieuse qui ne doit souffrir aucune exception ni aménagement, afin de maintenir la confiance de l'opinion dans les travaux de l'Autorité et la crédibilité de la France sur la scène internationale ;

- l'Allemagne n'a pas mis en place d'autorité indépendante de sûreté nucléaire, l'homologue allemand du président de l'ASN étant directement nommé par le Gouvernement. Depuis que la collaboration nucléaire franco-allemande a cessé en 1998, avec l'élection du Chancelier Schröder, l'actuel directeur ne dispose plus que de marges de manoeuvre très limitées. L'éventuelle abrogation de la loi allemande sur la sortie du nucléaire poserait la question de la prolongation d'activité des centrales nucléaires allemandes au-delà de quarante ans. A terme, une coopération étroite entre la France, l'Allemagne, la Suède et la Belgique est indispensable pour relancer les investissements dans le domaine des centrales nucléaires, en partenariat technique avec les Etats-Unis.

M. Jacques Muller, revenant sur le dispositif de contrôle-commande de l'EPR, s'est demandé s'il n'aurait vraiment pas été possible d'anticiper une question qui allait se poser tôt ou tard publiquement, de manière à ce qu'elle soit tranchée avant que les chantiers aient été engagés.

M. André-Claude Lacoste a rappelé que l'ASN avait prévenu EDF, par une lettre en date du 8 janvier 2008, de l'existence d'un « risque industriel » lié à l'absence de réponse de fond sur la conception du dispositif de contrôle-commande. Il a souligné que la complexité de la construction d'un réacteur nucléaire est considérable et implique de partir d'une conception d'ensemble pour entrer progressivement dans les détails, par des études de plus en plus précises.

M. Jean Bizet a affirmé sa confiance dans l'excellence industrielle de la filière nucléaire française, même si la perfection demeure toujours l'objectif, et a exclu de transiger sur la transparence. Il a estimé cependant que des progrès sont possibles sur les relations entre l'ASN et les industriels, dans un contexte de très forte concurrence économique.

M. Jean-Paul Emorine, président, a invité le président de l'ASN à revenir chaque année devant la commission pour présenter son rapport sur l'état de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France.