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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Lundi 21 décembre 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Application de l'article 13 de la Constitution -Examen des amendements au texte de la commission

Sur le rapport de M. Patrice Gélard, la commission a procédé à l'examen des amendements au texte de la commission n° 142 (2009-2010), sur le projet de loi organique n° 640 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution et des amendements au texte de la commission n° 143 (2009-2010), sur le projet de loi n° 641 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

A l'article premier du projet de loi organique (liste des emplois et fonctions soumis à la procédure de nomination après avis des commissions compétentes des deux assemblées), la commission a adopté un amendement du rapporteur concernant l'annexe de ce texte permettant de faire porter l'avis de la commission compétente, s'agissant du CNRS, sur la nomination du président de cette institution plutôt que sur celle du directeur général afin de viser le responsable effectif tel qu'il était désormais prévu par le décret n° 2009-1348 du 29 octobre 2009 portant organisation et fonctionnement du CNRS.

En outre, elle a adopté un amendement du rapporteur tendant à insérer un article additionnel après l'article 2 du projet de loi organique afin d'assurer des coordinations à l'article L.O. 567-9 du code électoral ainsi qu'à l'article unique de la loi organique n° 2009-257 du 5 mars 2009 relative à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

La commission a également adopté un amendement de coordination du rapporteur portant sur l'annexe mentionnée à l'article premier du projet de loi (commissions permanentes compétentes pour émettre l'avis sur les nominations).

Enfin, elle a examiné l'amendement n° 1, présenté par M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer l'article 3 du projet de loi (simultanéité du dépouillement des scrutins dans les deux assemblées). Le rapporteur a rappelé que le principe de simultanéité du dépouillement du scrutin concernant l'avis sur les nominations laissait en pratique aux commissions, conformément au principe d'autonomie des assemblées, une complète liberté pour organiser le déroulement de leurs travaux : elles pourraient ainsi organiser immédiatement le scrutin après l'audition de la personne entendue ou le différer selon leur choix. Il a observé, par ailleurs, que la commission avait supprimé, dans le projet de loi organique, la disposition introduite par l'Assemblée nationale concernant l'interdiction des délégations de vote pour le scrutin relatif à l'avis sur les nominations et que, dans la perspective d'un dispositif équilibré qui tienne compte des préoccupations des deux assemblées, il paraissait opportun de ne pas revenir sur l'article 3 du projet de loi ordinaire.

En conséquence, la commission a demandé le retrait de cet amendement.

M. Bernard Frimat a relevé que le rapporteur partageait en réalité le même point de vue que les auteurs de l'amendement. Il s'est réservé la possibilité, en séance plénière, de tenir compte de l'argumentation de M. Patrice Gélard.

Réforme de la représentation devant les cours d'appel -Examen des amendements au texte de la commission

Sur le rapport de M. Patrice Gélard, la commission a procédé à l'examen des amendements au texte de la commission n° 140 (2009-2010), sur le projet de loi  16 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme de la représentation devant les cours d'appel.

La commission a tout d'abord examiné plusieurs amendements proposés par son rapporteur. Elle a adopté à l'article 2 (suppression des offices d'avoués près les cours d'appel) un amendement tendant à maintenir dans la loi du 31 décembre 1971, dans un objectif de clarté rédactionnelle, la mention de la suppression des offices d'avoués près les tribunaux de grande instance.

Elle a ensuite adopté un amendement du même auteur tendant à compléter l'intitulé du chapitre II du projet de loi afin de préciser que ce chapitre porte également sur l'indemnisation des salariés des avoués.

A l'article 14 (reconnaissance du caractère économique du licenciement des salariés), elle a adopté un amendement présenté par M. Patrice Gélard, rapporteur, visant à prévoir que le salarié pourra, dès la publication de la loi, demander à son employeur de lui indiquer s'il envisage de le licencier ou non. L'employeur disposerait de deux mois pour communiquer sa réponse au salarié ; à défaut, il perdrait le bénéfice du remboursement des indemnités légales et conventionnelles de licenciement.

La commission a par ailleurs adopté quatre amendements de coordination du même auteur aux articles 16 (organisation et fonctionnement de la commission chargée de statuer sur les demandes de versement ou de remboursement d'indemnité), 18 (modalités de présentation des demandes d'indemnisation), 19 (création, organisation et fonctionnement du fonds d'indemnisation chargé du paiement des sommes dues aux avoués) et 31 (coordinations textuelles).

Sur l'ensemble des amendements déposés par les sénateurs, la commission a donné les avis suivants :

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Motion tendant à opposer la question préalable

 

18

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Motion tendant au renvoi en commission

 

19

M. Jean-Pierre Godefroy

Défavorable

Article 1er

Intégration des avoués à la profession d'avocat

34 rect.

M. Laurent Béteille et plusieurs de ses collègues

Favorable

Article 2

Suppression des offices d'avoués près les cours d'appel

23

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Article 8

Régimes de retraites de base et complémentaire et régime invalidité-décès des avoués

33

M. François Pillet

Favorable

40 rect.

M. Jean-Pierre Vial et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article 9

Convention collective réglant les rapports entre les anciens avoués et leur personnel

32

M. François Pillet

Favorable

Article 10

Affiliation du personnel salarié de la nouvelle profession d'avocat à la caisse de retraite du personnel des avocats

31

M. François Pillet

Favorable

Article 13

Modalités de calcul de l'indemnisation versée aux avoués

50

M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues

Demande de retrait

17

M. Jean-Pierre Godefroy et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

1

M. Daniel Dubois et plusieurs de ses collègues

Favorable sous réserve de rectification

45

M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues

Favorable sous réserve de rectification

5

M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues

Défavorable

39 rect.

M. Jean-Pierre Vial et plusieurs de ses collègues

Favorable

52

Gouvernement

Défavorable

Article additionnel après l'article 13

 

27 rect.

M. Alain Fouché et plusieurs de ses collègues

Défavorable

28 rect.

M. Alain Fouché et plusieurs de ses collègues

Défavorable

29 rect.

M. Alain Fouché et plusieurs de ses collègues

Défavorable

49

M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues

Satisfait

Article 14

Reconnaissance du caractère économique du licenciement des salariés des avoués - Majoration des indemnités de licenciement versées à cette occasion

25

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

3

M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues

Favorable sous réserve de rectification

16

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

15

M. Jean-Pierre Godefroy et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

57

Gouvernement

Favorable

58

Gouvernement

Défavorable

Article 14 bis

Exonération de charges sociales pour les professions juridiques employant d'anciens salariés d'avoués

42 rect.

M. Jean-Pierre Vial et plusieurs de ses collègues

Retrait

53

Gouvernement

Défavorable

Article 15

Remboursement aux intéressés des sommes versées pour les licenciements

13

M. Jean-Pierre Godefroy et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

51

M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues

Défavorable

43 rect.

M. Jean-Pierre Vial et plusieurs de ses collègues

Favorable sous réserve de rectification

4

Mme Muguette Dini et plusieurs de ses collègues

Défavorable

38 rect.

M. Jean-Pierre Vial et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article 16

Organisation et fonctionnement de la commission chargée de statuer sur les demandes de versement ou de remboursement d'indemnités

12

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

54

Gouvernement

Favorable

Article 17

Possibilité d'obtenir le versement d'un acompte ou le remboursement du capital restant dû sur un prêt pendant la période transitoire

26 rect.

M. Alain Fouché et plusieurs de ses collègues

Défavorable

55

Gouvernement

Favorable

Article 18

Modalités de présentation de la demande effectuée au titre des articles 13, 15 et 17

6

M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article 21

Accès des avoués et de leurs collaborateurs aux professions juridiques réglementées

48

M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues

Favorable sous réserve de rectification

11

M. Rachel Mazuir et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Sagesse

Article 22

Accès des collaborateurs d'avoué à la profession d'avocat

30

M. François Pillet

Favorable

47

M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues

Favorable sous réserve de rectification

Article 24

Exercice simultané, pendant la période transitoire, de la profession d'avocat par les avoués

35 rect.

M. Jean-Pierre Vial et plusieurs de ses collègues

Défavorable

56

Gouvernement

Favorable

Article 26

Conditions, pour les avoués, de leur renonciation à l'exercice de la profession d'avocat ou de leur inscription à un barreau autre que celui de leur cour d'appel d'origine

7

M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues

Défavorable

46

M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues

Favorable

Article 27

Sort des instances d'appel en cours au moment de la disparition de la profession d'avoué

37 rect.

M. Jean-Pierre Vial et Mme Béatrice Descamps

Défavorable

9

M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues

Défavorable

A l'article 29 (maintien jusqu'au 31 décembre 2014 de la chambre nationale des avoués près les cours d'appel - Suppression de la bourse commune des chambres), M. Jean-Pierre Vial a présenté l'amendement n° 36 qu'il a déposé avec plusieurs de ses collègues tendant à étendre les missions que la chambre nationale des avoués près les cours d'appel devra assurer pendant son maintien jusqu'au 31 décembre 2014, après la disparition des offices d'avoués.

La chambre serait notamment chargée de la défense des intérêts moraux et professionnels des anciens avoués et de leur reclassement.

M. Jean-Pierre Vial s'étant à cet égard inquiété de la possibilité que, après la suppression des offices d'avoués, ces derniers ne soient plus représentés par quiconque, M. Pierre Fauchon a estimé qu'ils pourraient se regrouper à cette fin en association.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait valoir que, en tout état de cause, la chambre nationale des avoués près les cours d'appel serait maintenue, en tant que de besoin, jusqu'au 31 décembre 2014 et qu'elle n'avait pas vocation à jouer le rôle d'un ordre professionnel.

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article 29

Maintien jusqu'au 31 décembre 2014 de la chambre nationale des avoués près les cours d'appel - Suppression de la bourse commune des chambres

36

M. Jean-Pierre Vial et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article additionnel après l'article 33

 

41 rect.

M. Jean-Pierre Vial et plusieurs de ses collègues

Retrait

Article 34

Entrée en vigueur différée de la suppression de la profession d'avoué

8

M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues

Défavorable

10

M. Jean-Pierre Michel et plusieurs de ses collègues

Défavorable

44

M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article additionnel après l'article 34

 

20

Mme Josiane Mathon-Poinat et plusieurs de ses collègues

Défavorable

22

Mme Josiane Mathon-Poinat et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Mardi 22 décembre 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Organisme extraparlementaire - Désignation d'un candidat

La commission a tout d'abord désigné M. François-Noël Buffet pour siéger comme membre au sein de la commission nationale des compétences et des talents.

Nomination de rapporteurs

Puis la commission a nommé :

M. Jean-Pierre Vial rapporteur du projet de loi organique n° 1891 (AN, XIIIème législature) relatif au Conseil économique, social et environnemental ;

M. Jean-Jacques Hyest rapporteur du projet de loi n° 1894 (AN, XIIIème législature) ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France ;

M. Patrice Gélard rapporteur du projet de loi organique n° 610 (2008-2009) et du projet de loi n° 611 (2008-2009) relatifs au Défenseur des droits ;

MM. Dominique de Legge et Jacques Mézard co-rapporteurs chargés de dresser le bilan de l'application de la loi du 3 décembre 2001 sur les droits du conjoint survivant ;

MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel co-rapporteurs constituant le groupe de travail sur l'évolution du régime de l'enquête et de l'instruction ;

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx et M. Jean-Claude Peyronnet co-rapporteurs constituant le groupe de travail sur la justice pénale des mineurs ;

M. François-Noël Buffet rapporteur chargé du suivi des travaux sur les évolutions scientifiques, techniques et médicales survenues depuis le vote de la loi de bioéthique de 2004.

La commission a reporté la nomination du rapporteur de la proposition de loi n° 130 (2009-2010) de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, adoptée par l'Assemblée nationale.

- Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président -

Application de l'article 68 de la Constitution -Examen du rapport et du texte proposé par la commission

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Jacques Hyest et du texte proposé par la commission pour la proposition de loi organique  69 (2009-2010), présentée par M. François Patriat et plusieurs de ses collègues, portant application de l'article 68 de la Constitution.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a d'abord rappelé le cadre constitutionnel dans lequel s'inscrivait la présente proposition de loi organique. Il a ainsi indiqué que l'article 68 de la Constitution instituait une procédure de destitution du Président de la République « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat », corollaire de l'article 67 de la Constitution, relatif au statut juridictionnel du Chef de l'Etat. Il a relevé que le dernier alinéa de l'article 67 renvoyait la détermination des conditions d'application de la procédure de destitution à une loi organique qui, à ce jour, n'avait pas fait l'objet d'une initiative du Gouvernement.

Le rapporteur a analysé ensuite les principales dispositions de la proposition de loi organique :

- la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour devrait être déposée par 60 députés ou 60 sénateurs et motivée ;

- dans un délai de quinze jours, cette proposition de résolution serait inscrite de droit à l'ordre du jour de l'assemblée concernée et ferait l'objet d'un scrutin public ;

- le bureau de la Haute Cour, composé des membres des bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, serait chargé d'organiser les conditions du débat et du vote et de prendre toute décision jugée utile à l'application de l'article 68 de la Constitution ;

- une commission ad hoc, dotée des mêmes pouvoirs qu'une commission d'enquête, serait chargée de mener un travail d'information afin d'éclairer la Haute Cour.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a observé que la proposition de loi organique répondait à une lacune juridique évidente touchant à un aspect important du fonctionnement de nos institutions. Il a relevé que le texte proposé, d'ailleurs largement inspiré des propositions formulées dans le rapport de la commission présidée par le professeur Pierre Avril, prévoyait de manière très complète les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de l'article 68 de la Constitution. A l'issue des quelques auditions auxquelles il avait pu procéder, il a constaté que plusieurs des dispositions proposées mettaient en jeu des équilibres délicats justifiant une réflexion approfondie. Tel était selon lui plus particulièrement le cas :

- du nombre de signataires requis pour le dépôt d'une proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour ;

- d'une manière plus générale, des conditions de recevabilité et du nombre de résolutions de ce type susceptibles d'être déposées au cours d'un mandat présidentiel ;

- de la composition du bureau de la Haute Cour et notamment de la présence au sein de cette instance du président du Sénat ;

- des modalités d'établissement des règles de procédure applicables devant la Haute Cour ;

- de la possibilité pour le Président de la République de se faire représenter tant devant la commission que devant la Haute Cour.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué, en outre, qu'il avait été informé par le Gouvernement qu'un projet de loi organique portant application de l'article 68 de la Constitution serait présenté au Parlement au début de l'année 2010. Avant de se prononcer sur la proposition de loi organique, il a estimé nécessaire de prendre connaissance du texte du Gouvernement dans un domaine qui intéresse directement la stabilité des institutions et peut justifier de la même manière l'initiative parlementaire et celle de l'exécutif. Il a jugé que les choix de la commission seraient mieux éclairés par l'analyse comparée des dispositions proposées par les deux textes s'agissant, en particulier, des aspects les plus complexes de la procédure de destitution. Aussi a-t-il souhaité un examen concomitant de la proposition de loi organique et du projet de loi organique et proposé en conséquence l'adoption d'une motion tendant au renvoi en commission de la présente proposition de loi organique.

M. Jean-Pierre Sueur a observé que la proposition de loi organique répondait à une véritable lacune et que rien n'interdisait qu'une initiative parlementaire soit adoptée pour la combler. Il a noté que les sujets sur lesquels le rapporteur s'était interrogé pouvaient donner lieu à des amendements. Il a ajouté que le Gouvernement, présent lors de l'examen du texte en séance publique, pourrait lui aussi faire connaître sa position et suggérer des modifications, le cas échéant, sous forme d'amendements. Il a donc souhaité que puisse s'engager, au-delà de la discussion générale, un examen article par article de la proposition de loi organique, ce que ne permettrait pas l'adoption d'une motion de renvoi en commission.

M. Yves Détraigne a demandé des précisions sur la date retenue par le Gouvernement pour déposer un texte portant application de l'article 68.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a relevé que l'examen de la proposition de loi organique conduirait certainement à accélérer ce calendrier.

M. Bernard Frimat a demandé sous quelle forme le gouvernement avait fait connaître ses intentions.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué qu'un texte était actuellement en préparation et que le Gouvernement préciserait, lors de l'examen de la proposition de loi organique, les modalités de son inscription à l'ordre du jour du Parlement.

M. Jean-Pierre Michel a souhaité obtenir des éclaircissements sur les effets de l'adoption d'une motion de renvoi en commission.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a relevé que le vote d'une telle motion intervenait à l'issue de la discussion générale.

M. Hugues Portelli a regretté que, deux ans et dix mois après la révision constitutionnelle du 23 février 2007, le texte organique n'ait toujours pas été adopté. Il a rappelé que cette réforme reposait sur un équilibre entre, d'une part, les immunités posées par l'article 67 de la Constitution et, d'autre part, la possibilité de mettre en cause la responsabilité du chef de l'Etat en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat. Il a estimé que l'impossibilité, du fait de l'absence de loi organique, de mettre en oeuvre la procédure de destitution contredisait l'intention du constituant.

Tout en estimant que le texte de la proposition de loi organique justifiait des amendements et une réflexion complémentaire, il a indiqué que des garanties devaient être données sur l'examen, à une date précise, d'un texte organique.

M. Bernard Frimat a souhaité qu'un espace de dialogue puisse s'ouvrir sur la proposition de loi organique au-delà de la succession des interventions que permettra la discussion générale. Il a constaté que l'opposition, dans le cadre de l'ordre du jour qui lui était réservé, avait la possibilité de présenter, soit des propositions affirmant des positions de principe, soit des propositions susceptibles de recueillir l'adhésion de la majorité et de prospérer. Il a regretté que cette deuxième voie rencontre en pratique de nombreux obstacles, ce qui tendait à vider de leur substance les droits ouverts à l'opposition par la révision constitutionnelle. Il s'est déclaré très dubitatif sur l'engagement du Gouvernement d'inscrire de sa propre initiative un projet de texte portant application de l'article 68 de la Constitution, compte tenu notamment de l'encombrement de l'ordre du jour.

Partageant l'analyse de M. Bernard Frimat sur l'alternative qui s'ouvrait aux groupes de l'opposition dans le cadre de l'ordre du jour réservé, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a estimé que la révision constitutionnelle n'avait en fait ouvert aucun nouveau droit effectif pour l'opposition.

M. Jean-René Lecerf a exprimé ses craintes que la possibilité, donnée par la proposition de loi organique, à 60 sénateurs ou 60 députés de déposer une proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour ne conduise à banaliser le recours à ce dispositif. Par ailleurs, il a observé que le renvoi par la Constitution à une loi organique conférait au législateur une compétence obligatoire. Il a estimé que parallèlement au renvoi en commission de la proposition de loi organique, il convenait de fixer un délai au-delà duquel l'initiative parlementaire devrait être reprise.

M. Alain Anziani et Mme Virginie Klès se sont demandé s'il ne serait pas opportun de reporter l'examen en séance publique de la proposition de loi organique.

M. Jean-Pierre Sueur a relevé que le débat public jouerait un rôle d'aiguillon pour le Gouvernement en soulignant les retards pris par le pouvoir exécutif.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a réitéré le voeu qu'il avait formé en conférence des présidents que les différents groupes politiques fassent connaître les textes dont ils entendaient demander l'inscription à l'ordre du jour dans des délais permettant un examen suffisamment approfondi par les commissions compétentes. Par ailleurs, il a noté que, contrairement aux autres types de motion, la motion de renvoi en commission permettait la poursuite effective de l'examen d'un texte, par exemple sous la forme d'auditions de la commission. Il a indiqué qu'il partageait les craintes exprimées par M. Jean-René Lecerf sur une utilisation à répétition de la proposition tendant à la réunion de la Haute Cour si les conditions de recevabilité prévues par la proposition de loi organique n'étaient pas renforcées.

M. Hugues Portelli s'est interrogé sur l'opportunité de constituer un groupe de travail pour poursuivre la réflexion sur ce texte.

M. Yves Détraigne a insisté sur la nécessité de maintenir une certaine pression sur le Gouvernement.

M. Laurent Béteille a jugé utile que la commission organise des auditions en commençant par la Chancellerie.

La commission a alors décidé de ne pas élaborer de texte et d'adopter une motion tendant au renvoi en commission de la présente proposition de loi organique.