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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 3 février 2010

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Programme de contrôle des rapporteurs spéciaux pour 2010 - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le programme de contrôle des rapporteurs spéciaux pour 2010.

M. Jean Arthuis, président, a souligné l'importance et la diversité des investigations conduites par les rapporteurs spéciaux en 2009. Sur les 46 contrôles sectoriels initialement programmés, 29 ont été achevés dont cinq enquêtes demandées à la Cour des comptes sur le fondement de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) : les crédits de la présidence française de l'Union européenne, la gestion du projet informatique COPERNIC du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, la gestion des centres de rétention administrative, l'articulation des dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles et l'Office national des forêts (ONF). Ce total comprend également la demande d'assistance formulée en application de l'article 58-1° de la LOLF pour le rapport de la commission sur le financement des chambres de métiers et de l'artisanat.

Les contrôles réalisés ont donné lieu à 27 communications ou auditions, 19 rapports d'information, dont six réalisés à la suite des enquêtes de la Cour des comptes, un débat en séance plénière sur l'Agence française de l'adoption (AFA), 19 communiqués de presse et quatre conférences de presse.

Le total des rapports d'information est en diminution par rapport aux années précédentes. Cette tendance, qui ne remet nullement en cause l'ampleur et l'intérêt des travaux de la commission, résulte de plusieurs facteurs :

- le programme législatif très chargé de la commission qui a été amenée à examiner  plusieurs collectifs budgétaires et propositions de loi ;

- l'instauration, par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, des « semaines de contrôle » qui ont pu rendre caducs certains sujets traités par les rapporteurs spéciaux ;

- enfin, le nombre important de missions communes d'information auxquelles certains membres de la commission ont participé, notamment la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par M. Claude Belot, et la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, dont M. Eric Doligé a été le rapporteur.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué avoir soulevé ces difficultés auprès du Président du Sénat, M. Gérard Larcher, demandant notamment que certaines procédures soient revues ainsi que les moyens alloués à la commission pour mener à bien ses missions.

Par ailleurs, l'ordre du jour chargé de la commission a eu une conséquence négative sur le traitement des référés et des rapports particuliers de la Cour des comptes. Aucun référé transmis en 2009 par la Cour n'a en effet donné lieu à un suivi. Pour l'année 2010, M. Jean Arthuis, président, a souhaité une exploitation plus régulière de ces documents souvent instructifs et pertinents.

Enfin, il a insisté sur les trois travaux de suivi menés sur des missions de contrôle antérieures : la fusion de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et des associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC) dans « Pôle emploi », l'Etablissement public d'aménagement du quartier de la Défense (EPAD) et la mise en place de l'autonomie budgétaire et financière des universités.

Malgré la diminution des travaux de contrôle réalisés en 2009, seuls cinq ont été déclarés caducs - l'inventaire des oeuvres d'art en dépôt dans les ambassades, le coût des élections nationales, l'influence de la France à travers le financement des institutions financières internationales, la villa « Médicis », les nouvelles directions régionales de l'équipement, de l'agriculture et du logement (DREAL). Les autres contrôles annoncés pour 2009 seront achevés dans les prochaines semaines - la politique du Livre, par exemple - ou ont été traités à l'occasion du débat budgétaire pour 2010 dans les rapports spéciaux : la répartition du produit des radars par type de route, l'évaluation de l'action du ministère de l'Education nationale, les systèmes d'information du ministère de l'Education nationale, la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF, la réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU), le suivi de la fusion de l'ANPE et des ASSEDIC dans « Pôle emploi ». Quinze autres contrôles ont été reportés ou seront poursuivis en 2010.

Avant de parcourir la liste des contrôles envisagés pour 2010, M. Jean Arthuis, président, a précisé que celle-ci sera transmise aux présidents des commissions permanentes afin que ces derniers fassent part de leur éventuel souhait de participer aux travaux de la commission. Par ailleurs, il a rappelé que, bien que diffusé et publié, le programme de contrôle n'est pas figé et pourra évoluer au gré de l'actualité.

PROGRAMME DE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
DE LA COMMISSION DES FINANCES POUR 2010

Mission

Rapporteur spécial

Objet du contrôle

Action extérieure de l'Etat

Adrien Gouteyron

Les implantations communes du réseau diplomatique gérées avec d'autres pays de l'Union européenne (*)

En commun avec la commission des affaires étrangères

Suivi du contrôle sur les contributions de la France aux institutions internationales (*)

Action extérieure de l'Etat et aide publique au développement

Adrien Gouteyron

Michel Charasse

Le centre français pour l'accueil et les échanges internationaux (EGIDE)

Enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF

Administration générale et territoriale de l'Etat

Michèle André

L'application de la révision générale des politiques publiques (RGPP) dans les préfectures

Le coût des titres sécurisés

Enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF

Affaires européennes

Denis Badré

Bilan de la politique de cohésion de l'Union européenne

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Joël Bourdin

La gestion des aléas dans le domaine agricole (*)

En commun avec la commission de l'économie

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Jean-Marc Todeschini

La réforme de l'administration des anciens combattants (*)

En commun avec la commission des affaires sociales

Culture

Yann Gaillard

Le département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines

La politique du livre (*)

Les conservatoires nationaux supérieurs de musique et de danse de Paris et Lyon

Le centre des monuments nationaux

Enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF

Défense

François Trucy

La politique immobilière du ministère de la défense (*)

En commun avec la commission des affaires étrangères

Direction de l'action du Gouvernement

Yves Krattinger

La Halde (Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité) (*)

Ecologie, développement et aménagement durables

Fabienne Keller

Les enjeux de l'application de la contribution carbone aux industries sous quotas

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) (*)

Enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF

Contrôle et exploitation aériens

Yvon Collin

Le financement du contrôle aérien (*)

Economie

André Ferrand

L'action de l'agence de développement touristique ATOUT-France et la promotion de l'image de la France à l'étranger

François Rebsamen

Financement et organisation de la délocalisation de l'INSEE à Metz

Engagements financiers de l'Etat

Jean-Pierre Fourcade

Le financement des primes d'épargne logement

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Bernard Angels

La modernisation de l'administration des douanes

Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat

Nicole Bricq

La fonction immobilière de l'Etat en Europe

Immigration, asile et intégration et conseil et contrôle de l'Etat

Pierre Bernard-Reymond

Jean-Claude Frécon

Les conséquences budgétaires des délais de traitement du contentieux de l'asile par la Cour nationale du droit d'asile

Immigration, asile et intégration

Pierre Bernard-Reymond

L'efficacité des politiques de démantèlement des filières de « passeurs clandestins »

Justice

Roland du Luart

Les nouvelles technologies au service de la justice

La prise en compte des effectifs des établissements pénitentiaires dans le calcul de la DGF des communes

Médias

Claude Belot

Les comptes de France Télévisions (*)

En commun avec la commission de la culture

Outre-mer

Marc Massion
Eric Doligé

La réorganisation du secrétariat d'Etat chargé de l'outre-mer et la révision générale des politiques publiques (RGPP) (*)

Suivi des contrôles budgétaires sur les grands projets d'usine de traitement du nickel en Nouvelle-Calédonie

Politique des territoires

François Marc

Le plan d'urgence nitrates

Recherche et enseignement supérieur

Christian Gaudin

Le bilan de la réforme et l'évaluation de la politique du crédit d'impôt recherche (*)

Philippe Adnot

La localisation des centres de R&D et d'ingénierie

La dévolution du patrimoine immobilier aux universités

En commun avec la commission de la culture

Régimes sociaux et de retraite

Bertrand Auban

Bilan du régime spécial de retraite de la SNCF et suivi du contrôle sur le régime spécial de retraite de la RATP

Relations avec les collectivités territoriales

Pierre Jarlier

La dotation « remontées mécaniques »

Remboursements et dégrèvements

Marie-France Beaufils

Les bénéficiaires du bouclier fiscal

Santé

Jean-Jacques Jégou

Le fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) (*)

Les missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation (MIGAC)

Sécurité civile

Claude Haut

L'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) (*)

Solidarité, insertion et égalité des chances

Albéric de Montgolfier
Auguste Cazalet

La mise en place du RSA (*)

En commun avec la commission des affaires sociales

L'évaluation des coûts de l'allocation aux adultes handicapés (AAH)

Sports, jeunesse et vie associative

Michel Sergent

Première évaluation du Fonds d'expérimentations pour la jeunesse

Travail et emploi

Serge Dassault

Bilan de la mise en place de Pôle emploi

En commun avec la commission des affaires sociales

Ville et logement

Philippe Dallier

Les organismes chargés de la politique de la ville

La gestion, par l'Etat, de ses droits à réservation dans le logement social

 

Jean Arthuis

Les participations de la Caisse des dépôts et consignations dans l'économie mixte locale

Enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF

(*) : Contrôles déjà inscrits au programme de 2009

A la suite d'un débat engagé par Mme Nicole Bricq, il a été convenu que celle-ci sera associée, en sa qualité de rapporteure spéciale du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », aux travaux menés par M. François Trucy et le rapporteur désigné par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sur la politique immobilière du ministère de la défense.

M. Yann Gaillard a indiqué que son contrôle sur la politique du Livre est sur le point d'être achevé et qu'une première réunion avec la Cour des comptes a eu lieu pour préparer l'enquête demandée sur le Centre des monuments nationaux.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il serait en effet intéressant, dans le cadre de son contrôle sur le financement des primes d'épargne logement, de rencontrer les présidents de chambre de la Cour des comptes concernés par le sujet.

La commission a ensuite, à l'unanimité, donné acte au président de sa communication et a adopté le programme de contrôle des rapporteurs spéciaux pour 2010.

Loi de finances rectificative pour 2010 - Audition de Mme Carol Sirou, présidente de Standard & Poor's pour la France, MM. Pierre Cailleteau, managing director, Arnaud Mares, senior vice-president du groupe d'analyse risque souverain de Moody's France et M. Eric Paget-Blanc, head of supranational ratings de FitchRatings France

Puis la commission a procédé à l'audition de Mme Carol Sirou, présidente de Standard & Poor's pour la France, MM. Pierre Cailleteau, managing director, Arnaud Mares, senior vice-president du groupe d'analyse risque souverain de Moody's France, et M. Eric Paget-Blanc, head of supranational ratings de FitchRatings France.

Mme Carol Sirou, présidente de Standard & Poor's pour la France, a exposé l'approche méthodologique de notation des Etats souverains par référence à leur capacité à rembourser leur dette en temps et en heure, rappelant que la note maximale « AAA » décernée à la France prend en considération un ensemble de critères qualitatifs et quantitatifs de risques politiques, économiques et financiers. En outre, il est fait appel à une batterie de ratios visant à analyser la structure économique, le potentiel de croissance, les marges de manoeuvre des pouvoirs publics au regard de la pression fiscale, de l'endettement, des dépenses budgétaires, des risques hors bilan tels que les prises de garantie et les risques systémiques du secteur bancaire et financier. S'agissant de la zone euro, elle a indiqué que la prise en compte de la politique monétaire demeure marginale.

Prenant en considération l'ensemble de ces critères, elle a précisé que l'agence n'élabore pas de comparaison entre les pays sur la base d'un classement pondéré, la notation de la France étant principalement justifiée par la diversification de son tissu économique, la qualité de la main d'oeuvre et la bonne prévisibilité de ses politiques publiques. En revanche, de nombreux éléments négatifs sont mis en lumière : un endettement public élevé, des dépenses sociales, de santé et de retraite qui demanderont un effort de maîtrise, un marché du travail peu dynamique et des réformes structurelles qui peinent à produire leurs effets.

Mme Carol Sirou a mis l'accent sur la nécessité de distinguer les critères d'appréciation structurels des contraintes conjoncturelles. A cet égard, elle a indiqué que la France a bien résisté à la crise, en grande partie grâce à un faible endettement des ménages et au maintien de la consommation. Dans une moindre mesure, les stabilisateurs automatiques et le plan de relance décidé en 2009 ont conforté cette bonne appréciation qui inscrit le pays dans une perspective économique stable. Ainsi, comparée à l'Allemagne, la France n'a pas connu d'épisode de contraction de son produit intérieur brut (PIB) mais présente un profil de sortie de crise moins favorable en raison du haut niveau structurel des dépenses publiques qui représentent 56 % de son PIB.

S'agissant de la notation du Royaume-Uni, dégradée en 2009 de « AAA » à « AAA négatif », elle a souligné que, dans le contexte de fragilité du secteur bancaire et d'endettement élevé des ménages de ce pays, cette note est susceptible d'être encore revue à la baisse à un horizon de deux ans.

Abordant l'impact du grand emprunt sur la notation de la France, Mme Carol Sirou, a considéré que, au regard de l'enjeu majeur que représentent le vieillissement de la population et la charge croissante des retraites, celui-ci demeure négligeable dans l'appréciation du taux d'endettement. Par ailleurs, le fait que les investissements soient clairement identifiés constitue un élément positif d'appréciation pour les analystes financiers. Enfin, elle a estimé que, quelle que soit l'évolution des notes attribuées par les grandes agences, celle-ci fait l'objet d'anticipations par les marchés. Il est donc difficile d'en mesurer les conséquences sur les conditions de refinancement des Etats car, dans cette matière, les taux d'intérêt consentis sont davantage liés à la liquidité du marché financier qu'aux notes attribuées par les agences.

En tout état de cause, Mme Carol Sirou a indiqué que les outils d'information, tels que la mise sous surveillance d'un Etat, n'ont pas pour but d'augmenter la volatilité à court terme des marchés, car les perspectives prises en compte pour élaborer une notation s'inscrivent dans le long terme.

M. Pierre Cailleteau, managing director de Moody's France, a exposé la méthodologie générale de notation des Etats souverains par l'agence Moody's en fonction de quatre séries de facteurs qui, combinés entre eux, contribuent à l'élaboration d'une note :

- la robustesse de l'économie au regard de la richesse par habitant, mais aussi de la diversité et de la taille du tissu productif ;

- la qualité des institutions en fonction du niveau de prévisibilité des politiques publiques ;

- la solidité financière de l'Etat ;

- le niveau de vulnérabilité aux risques événementiels tels que les chocs financiers et les aléas sociaux ou politiques.

Un comité décide de la notation attribuée à chaque Etat sur la base des recommandations faites par un analyste de l'agence.

Revenant sur la situation de la France, notée « Aaa », soit la note maximale attribuée par Moody's, il a considéré que, dans la mesure où trois critères sur quatre obtiennent de très bons résultats (la robustesse de l'économie, la qualité des institutions et la faible vulnérabilité risques), la ligne de partage entre une note « Aaa » et une note « Aa » repose essentiellement sur l'analyse de l'état des finances publiques. Prenant l'exemple de l'Italie et du Japon, deux pays notés « Aa », il a considéré que, s'ils ne présentent pas de risque de défaut de paiement de leur dette, leur accès au crédit est effectué, par comparaison avec la France, dans des conditions relativement moins favorables. Plus que la dette publique rapportée au PIB, le niveau de « finançabilité » des Etats est le critère majeur d'évaluation des pays industrialisés. En effet, un pays tel que la Jamaïque peut se trouver en défaut de paiement avec une dette équivalente à 50 % de son PIB, cependant que le Japon continue à honorer ses engagements, alors même que sa dette dépasse les 200 % du PIB. Le niveau de la charge de la dette est donc le véritable discriminant entre la note maximale et la note « Aa », avec toutefois une marge d'appréciation positive pour les Etats qui ont déjà fait la preuve de la réversibilité de leur dette publique. De fait, si plus de 10 % des recettes fiscales d'un pays sont consacrées au paiement de la charge de la dette, les marges de manoeuvre budgétaires s'en trouvent réduites. Ainsi, contrairement à la Grèce, la France fait preuve d'un haut niveau de « finançabilité » grâce à la profondeur de son marché obligataire et à sa capacité de lever sur le marché des fonds dans de bonnes conditions de crédit. M. Pierre Cailleteau a donc considéré que la « trajectoire de dette stylisée » de la France est compatible avec la note « Aaa ».

M. Arnaud Mares, senior vice-president du groupe d'analyse risque souverain de Moody's France, a ajouté que, de 2007 à 2020, l'augmentation de la charge de la dette française se poursuivra, sans toutefois remettre en cause la notation actuelle « Aaa », dans la mesure où, si tous les pays industrialisés connaissent une dégradation de leurs finances publiques, notamment le Royaume-Uni et les Etats-Unis d'Amérique, la France présente une évolution plus modérée.

En réponse à M. Philippe Dallier, il a indiqué que les hypothèses de calcul de l'agence prennent en compte une évolution relativement stable des taux d'intérêt, à hauteur de 100 points de base, qui serait toutefois remise en cause en cas de choc à la hausse des taux. Néanmoins, il s'est inquiété du fait que, depuis trente ans, la France n'a jamais fait la preuve de la réversibilité de sa dette, contrairement aux Etats-Unis et à l'Espagne.

Dans ce contexte, M. Arnaud Mares a considéré que si l'emprunt national a un impact sur le bilan de l'Etat, à l'actif duquel seront inscrits les investissements dans l'économie, il n'emportera aucune conséquence sur la notation de la France, dans la mesure où les effets bénéfiques sur le taux de croissance demeurent très incertains.

M. Eric Paget-Blanc, head of supranational ratings of FitchRatings France, a indiqué que l'analyse des Etats souverains à laquelle procède son agence de notation est également établie à partir de quatre séries de critères :

- les performances et les perspectives macroéconomiques ;

- les caractéristiques structurelles de l'économie prenant en compte les risques de déstabilisation politique ;

- l'état des finances publiques, qui est le critère essentiellement utilisé dans le cadre des Etats notés « AAA », au regard de la dette et du solde budgétaire consolidé ;

- et les finances externes qui prennent en compte l'équilibre de la balance commerciale, le solde courant, les flux de capitaux ainsi que le montant et la structure de la dette extérieure.

S'agissant de l'impact de la crise sur les Etats notés au dessus de la moyenne, il a souligné, en réponse à M. François Marc, que leur capacité d'ajustement en matière de flexibilité financière, sociale et économique constitue le critère déterminant d'appréciation à la baisse d'une notation. Ainsi, si le Royaume-Uni, les Etats-Unis et l'Irlande ont été exposés à une crise économique très brutale, seule cette dernière a vu sa note dégradée en raison de sa plus faible réactivité aux aléas.

Par ailleurs, la taille des marchés financiers et le statut de monnaies de réserve du dollar et de l'euro demeurent des avantages essentiels pour les Etats qui doivent mobiliser une dette importante dans de bonnes conditions de marché. L'absence de ces caractéristiques a, par exemple, gravement déstabilisé le système financier islandais.

La France, par comparaison avec l'ensemble des pays de l'OCDE, conserve la note la plus haute grâce à une flexibilité financière élevée, une base fiscale stable et un volume important de recettes. Cependant, bien qu'elle soit le premier pays européen à avoir connu une croissance positive dès le troisième trimestre 2009, la persistance d'un déficit budgétaire élevé (8 % du PIB) et l'aggravation de la dette publique, sans aucun épisode de réduction de celle-ci, conduisent à s'interroger sur ses perspectives de sortie de crise.

Soulignant le contexte d'aggravation de l'endettement de la France depuis trente ans, d'augmentation de la charge de la dette et de diminution des recettes fiscales, M. Serge Dassault s'est inquiété des mauvaises perspectives de reprise, liées à une faiblesse structurelle de la balance commerciale et à l'intensification des délocalisations industrielles.

M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité savoir si les notations attribuées par les sont sensibles :

- à l'évolution de la parité entre les volumes d'émission de titres de la France et de l'Allemagne ;

- à l'augmentation des prélèvements obligatoires ;

- à la distinction entre les dettes contractées auprès des résidents et des non résidents.

Sur ces trois points, Mme Carol Sirou, MM. Pierre Cailleteau et Eric Paget-Blanc ont considéré que la parité des émissions entre la France et l'Allemagne n'entre pas en ligne de compte dans l'analyse des conditions d'accès au crédit. Ils ont ensuite souligné que l'augmentation des prélèvements obligatoires n'est pas en soi un motif de dégradation d'une note, à condition que les dépenses publiques soient stabilisées ou ajustées en conséquence à la baisse. Enfin, s'agissant de la localisation de la dette, ils ont indiqué que chaque Etat étant différent, le Japon se finançant par priorité auprès de ses ménages alors que les Etats-Unis contractent leur dette à l'étranger, les agences de notation conservent une large marge d'appréciation.

M. Philippe Dallier a souhaité connaître les effets sur la notation des Etats de l'évolution de leurs dépenses publiques.

M. Jean-Jacques Jégou a considéré que les agences de notation sont très conciliantes avec la France qui, depuis trente-cinq ans, vote chaque année des budgets en déficit, sans avoir jamais fait la preuve de sa capacité à se désendetter. Estimant que les stabilisateurs économiques sont davantage des facteurs de dépense que de richesse, il s'est étonné du maintien par tous les analystes de la note maximale, alors qu'une véritable vision stratégique de réduction des déficits fait défaut.

Tout en constatant que le maintien de la notation « AAA » de la France est largement motivé par le taux de croissance positif qu'elle a connu au cours du second semestre 2009, Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur la prise en compte par les analystes de la situation antérieure à la crise. En effet, cette performance demeure relative et s'inscrit nécessairement à un niveau inférieur à celui qui précédait le ralentissement de l'économie.

M. Yann Gaillard s'est étonné de l'homogénéité des notes et appréciations décernées aux Etats par les agences de notation, se demandant si celles-ci se concertent ou comparent, sur le plan technique, leurs méthodes d'évaluation.

M. Philippe Adnot s'est interrogé sur la prise en considération de la santé financière des régions et des départements au regard des quotas institués dans le cadre de l'accord « Bâle II ».

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître l'analyse des agences de notation sur le potentiel de croissance supplémentaire qui pourrait résulter de l'emprunt national dont le montant est de 35 milliards d'euros.

Mme Carol Sirou a mis en exergue le caractère négatif d'une excessive rigidité des dépenses, considérant que l'absence de réduction de celles-ci constitue un motif de vigilance dans la notation attribuée par Standard & Poor's. Même si les critères d'analyse entre agences demeurent proches, il existe des différences sensibles d'appréciation quant à la notation de certains pays. Ainsi, elle a considéré que la dégradation des notes attribuées à l'Espagne et au Royaume-Uni doit conduire à s'interroger sur la situation de la France, dont l'industrie est peu exportatrice et où les réformes structurelles peinent à produire des effets.

M. Pierre Cailleteau a exprimé un avis différent sur plusieurs points. En premier lieu, il a considéré que les agences de notation n'ont pas de rôle prescriptif et ne doivent pas intervenir dans le débat sur ce que les Etats doivent faire ou ne pas faire. Ensuite, à l'inverse de l'appréciation donnée par les autres intervenants, il a souligné la remarquable capacité d'adaptation dont a fait preuve l'Irlande, notamment sur le plan social, pour réduire ses dépenses publiques.

M. Eric Paget-Blanc a estimé que le critère de flexibilité budgétaire reste un élément important de la notation, la seule raison, à son sens, du maintien de la note maximale pour la France étant son accès aisé au crédit.

Enfin, les représentants des trois agences de notation ont unanimement considéré que le montant relativement faible de l'emprunt national n'aura ni effet particulier sur la croissance, ni conséquence sur la notation de la France.

Loi de finances rectificative pour 2010 - Audition de M. René Ricol, commissaire général à l'investissement

Enfin la commission a procédé à l'audition de M. René Ricol, commissaire général à l'investissement.

Après avoir salué la présence de M M. Jean-Claude Etienne et Bruno Retailleau, respectivement membre de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et secrétaire de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, rapporteurs pour avis du projet de loi de finances rectificative pour 2010, M. Jean Arthuis, président, a demandé à M. René Ricol, commissaire général à l'investissement, d'exposer sa conception de sa mission.

M. René Ricol a estimé, en préambule à son intervention, que les agences de notation doivent être davantage régulées. Les vingt « priorités » définies par le projet de loi de finances rectificative sont susceptibles de voir leur périmètre modifié dans le cadre de leur regroupement en huit à neuf « pôles opérationnels ». Le commissariat général prévoit d'employer deux ou trois personnes pour assurer le suivi de chacun de ces « pôles opérationnels », et sept à huit personnes pour assurer le secrétariat du comité de surveillance des investissements d'avenir. Il doit suivre les projets suffisamment en amont pour ne pas avoir à se prononcer sur des projets déjà « bouclés ». Il ne donnera d'avis positif à aucun programme qui ne soit divisé par tranches. Les accords avec les collectivités territoriales doivent être recherchés. Les programmes doivent se voir assigner des objectifs clairs et, en cas de succès, l'Etat doit percevoir une partie des bénéfices.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'estimation, figurant dans le rapport remis le 19 novembre 2009 par MM. Alain Juppé et Michel Rocard, co-présidents de la commission chargée de mener une réflexion sur les investissements porteurs d'avenir, selon laquelle « par effet de levier vis-à-vis des financements privés, locaux et européens, l'emprunt national devrait finalement correspondre à un investissement total de plus de 60 milliards d'euros », ainsi que sur le rythme de décaissement des fonds par les opérateurs.

M. René Ricol a indiqué que ces 60 milliards d'euros correspondent à 10 milliards d'euros de dotations en capital, auxquelles il faut ajouter 25 milliards d'euros de subventions, multipliés par deux pour prendre en compte leur effet de levier. Les programmes devront respecter certaines exigences en matière de cofinancements. Si les programmes sont bien divisés en tranches, les opérateurs ne devraient pas décaisser plus de 5 milliards d'euros par an. Dans le cas de l'année 2010, les décaissements ne devraient pas être supérieurs à 2 ou 3 milliards d'euros. Cela implique bien entendu que le commissariat général soit sélectif : s'il donnait un avis favorable à toutes les demandes, la totalité des dotations consomptibles pourraient être utilisées dès 2010.

M. Bruno Retailleau a indiqué que la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire s'est saisie de trois thèmes : l'énergie, l'industrie et le numérique. Il s'est interrogé sur la spécificité des dépenses financées par l'emprunt national par rapport aux dépenses actuelles des opérateurs concernés.

M. René Ricol a indiqué attendre d'OSEO qu'il se dote de capacités d'ingénierie financière pour aider à la restructuration des entreprises. Les organismes publics chargés de financer les entreprises, comme le fonds de consolidation et de développement des entreprises, qu'il a contribué à mettre en place en octobre 2009, ne doivent pas chercher des taux de retour sur investissement aussi élevés que les investisseurs privés.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la pertinence de ce point de vue.

M. René Ricol s'est interrogé sur l'intérêt d'équiper les zones rurales en Internet à très haut débit, dès lors que ce n'est pas dans ces secteurs que sont concentrées les activités économiques.

M. Aymeri de Montesquiou a contesté cette affirmation, estimant que la mise en place du très haut débit peut avoir un effet d'entraînement sur le développement économique.

M. Jean-Claude Etienne a rappelé que la commission de la culture, de l'éducation et de la communication est compétente en matière d'enseignement supérieur et de recherche, secteurs qui représentent la quasi-totalité des moyens prévus par l'emprunt national. Pour être efficace, ce dernier doit favoriser la transversalité et le travail en réseau.

M. René Ricol a jugé nécessaire d'établir des « passerelles » entre grandes écoles et universités, et, le cas échéant, de réduire le nombre de grandes écoles. Il faut permettre aux chercheurs français de disposer des moyens financiers nécessaires au démarrage de leurs projets ; à défaut, leurs brevets continueront d'être rachetés par des entreprises étrangères, souvent américaines. Les moyens doivent être suffisamment concentrés pour atteindre des montants significatifs. Ainsi, dans le cas du génopole d'Evry, les 750 millions d'euros prévus ne permettront guère de financer qu'un projet sur les dix envisageables, à moins de recourir à des partenariats européens (pour en financer de deux à six), voire extra-européens (pour en financer davantage). Le commissariat général sera contrôlé par les commissions des finances des deux chambres du Parlement et par le comité de surveillance des investissements d'avenir.

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur la « valeur ajoutée » du commissariat général par rapport aux structures publiques existantes, sur le rôle du Parlement en matière de suivi des dépenses, et sur la prise en compte du crédit d'impôt recherche (CIR) dans les réflexions du commissariat général.

M. Philippe Adnot a demandé à connaître les modalités de coordination des programmes financés par l'emprunt national avec ceux qui le sont déjà par l'agence nationale de la recherche (ANR). Alors que, sur les 500 millions d'euros de dépenses de fonctionnement devant être annulés en 2010 pour gager les charges d'intérêts de l'emprunt national, 125 millions d'euros concernent l'enseignement supérieur et la recherche, on peut s'interroger sur l'effectivité de l'augmentation affichée des moyens. Il est enfin indispensable de permettre le financement de la « preuve du concept ».

M. Denis Badré a jugé nécessaire d'inscrire les projets financés par l'emprunt national dans une perspective européenne. Il s'est demandé comment le campus scientifique et technologique de Saclay pourrait s'intégrer au projet du Grand Paris.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur les rapports du commissariat général avec le fonds stratégique d'investissement (FSI), sur sa capacité à contrôler l'utilisation des crédits versés en rémunération de dotations non consomptibles, et sur la possibilité de mieux coordonner les différents acteurs publics contribuant au financement des entreprises.

M. Christian Gaudin a considéré que les acteurs intervenant dans les domaines de l'enseignement supérieur et de la recherche publique sont trop nombreux et insuffisamment coordonnés.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que le décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010 relatif au commissaire général à l'investissement prévoit que celui-ci « coordonne l'instruction des projets d'investissement et formule des avis et propositions » et « veille à l'évaluation, a priori et a posteriori, des investissements, et notamment de leur rentabilité ». Dans ces conditions, le commissaire général n'est-il pas à la fois juge et partie, chargé d'évaluer sa propre action ?

En réponse à Mme Nicole Bricq, M. René Ricol a estimé que la « valeur ajoutée » du commissariat général est de jouer un rôle d'« expert indépendant », obligeant les principaux intervenants à se poser les bonnes questions, en particulier en ce qui concerne les « retours sur investissement » de l'Etat. Il s'est déclaré favorable à ce que les projets de convention avec les opérateurs soient transmis aux commissions des finances des deux chambres du Parlement. Le commissariat général prendra bien entendu en compte le CIR dans ses réflexions, et s'efforcera en particulier de déterminer ses véritables bénéficiaires.

M. Jean Arthuis, président, a invité le commissaire général à se référer au rapport d'information que M. Christian Gaudin doit prochainement présenter à ce sujet.

M. René Ricol a indiqué que l'Etat conclura avec l'ANR une convention globale, fixant des critères stricts. En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, il a estimé que les sommes versées aux opérateurs en rémunération du dépôt sur le compte du Trésor des dotations non consomptibles doivent pouvoir être modulées en fonction de l'atteinte ou non des objectifs : à défaut, le commissariat général perdrait l'essentiel de son utilité. Si Saclay peut être un élément important du Grand Paris, il ne faut pas négliger la recherche en province. Les cofinancements européens doivent être recherchés, sans oublier pour autant que les autres Etats membres de l'Union européenne peuvent aussi être nos concurrents. Le FSI sera l'un des opérateurs du commissariat général. Il convient de rationaliser et de simplifier le dispositif de financement public des entreprises. La directive « Solvabilité II », qui accroît les exigences imposées aux compagnies d'assurances en matière de constitution de fonds propres, a constitué un véritable « cataclysme », qui risque de susciter à court terme l'acquisition de nombreuses entreprises par des fonds étrangers. Le commissariat général s'efforcera de favoriser les « écosystèmes » : par exemple, les futurs « internats d'excellence » ne devront pas être isolés du reste du système scolaire. Le commissaire général n'est pas chargé de sa propre évaluation : si le décret précité du 22 janvier 2010 prévoit que celui-ci « veille à l'évaluation, a priori et a posteriori, des investissements, et notamment de leur rentabilité », cela signifie simplement qu'il assortit ses avis de diverses conditions, dont il s'assurera ensuite qu'elles ont bien été respectées.

M. Jean-Luc Tavernier, commissaire général adjoint à l'investissement, a précisé que, selon le décret précité, le commissaire général « veille » à l'évaluation, ce qui ne signifie pas qu'il l'assure lui-même. Les conventions avec les opérateurs préciseront que ceux-ci doivent renseigner divers indicateurs destinés à nourrir le futur « jaune » budgétaire relatif au suivi de l'emprunt national.

M. André Ferrand a demandé si le commissariat général peut assister le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur et celui des affaires étrangères et européennes dans leur réflexion sur les moyens permettant aux universités françaises d'accueillir plus facilement les élèves étrangers des lycées français implantés hors de France.

M. René Ricol a indiqué que tel n'est pas le rôle du commissariat général. La problématique soulevée par M. André Ferrand devra cependant être prise en compte.

M. Jean Arthuis, président, a envisagé une possible mission à ce sujet de M. André Ferrand, en tant que sénateur représentant les Français établis hors de France. Il a exprimé l'espoir que les propos de M. René Ricol incitent les responsables du Fonds de consolidation et de développement des entreprises à être moins exigeants en matière de retour sur investissement.