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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mardi 16 février 2010

- Présidence de M. Alain Lambert, président -

Débat d'orientation sur les modes de scrutin envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux

La délégation a organisé un débat d'orientation sur les modes de scrutin envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux.

M. Alain Lambert, président, a indiqué que, après la table ronde sur la péréquation, les travaux de la délégation feraient désormais plus de place aux débats et aux propositions. Il a émis le souhait que les membres de la délégation puissent tout mettre en oeuvre pour essayer, autant que possible, de dégager des pistes de consensus. Il a indiqué que cette recherche du consensus devait être précédée, avant toute décision, d'un inventaire des points d'accord et des points de désaccord. Il a précisé qu'une telle démarche supposait donc de séparer clairement le temps de l'analyse du temps de la décision, car les consensus ne devaient pas être le fruit des circonstances, mais celui de la réflexion, et tout particulièrement de la réflexion des rapporteurs.

Il a insisté sur le fait que les travaux de la délégation devaient se nourrir de l'expérience de chacun, afin que la connaissance des idées exprimées sur le terrain puisse ensuite alimenter les débats des groupes et des commissions. Il a rappelé que la délégation ne saurait se substituer aux groupes politiques, ni les contourner, pas plus qu'elle ne saurait porter la moindre atteinte aux compétences des commissions permanentes.

M. Alain Lambert, président, a souhaité que l'adoption des rapports de la délégation fasse, autant que possible, l'objet d'une démarche en deux temps, la présentation d'un rapport d'orientation, organisée en aval de la rédaction du rapport définitif, permettant aux rapporteurs de disposer des points de vue de chacun et d'intégrer les éléments de consensus avant la présentation formelle des rapports.

M. Alain Lambert, président, a indiqué que la délégation allait inaugurer cette nouvelle manière de travailler en procédant à un débat d'orientation sur les modes de scrutin envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur, a rappelé que le bureau de la délégation avait souhaité l'élaboration d'un rapport permettant d'éclairer le choix du Sénat quant à l'existence d'un ou plusieurs modes de scrutins envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux.

Il a observé que cette démarche ne visait pas à rechercher un mode de scrutin idéal, ne serait-ce que parce que la notion variait selon les choix politiques, techniques, juridiques qui étaient faits, mais à explorer le champ des possibles, chaque sénateur pouvant alors se déterminer en fonction de ses préférences.

Il a précisé que le débat d'orientation avait pour but de présenter la méthode de travail retenue par les rapporteurs et de vérifier qu'elle recueillait l'assentiment des membres de la délégation.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur, a souligné la nécessité de s'intéresser non seulement à la mécanique du mode de scrutin, mais également à ses effets. Il a ensuite tracé les contours d'une méthode de travail dont la première étape était consacrée à la définition des objectifs assignés aux modes de scrutin ou, plus exactement, à l'établissement de la liste des contraintes qui s'imposeraient à ces modes de scrutin.

Il a ainsi distingué quatre catégories de contraintes. Tout d'abord, les contraintes inhérentes à tout système démocratique, par exemple le fait que le nombre de sièges attribués était représentatif de la distribution des voix ; ensuite, les contraintes gestionnaires, par exemple s'assurer que le mode de scrutin permettait de dégager des majorités de gestion ou que l'effectif de l'assemblée ne soulevait pas des difficultés au regard de l'organisation des délibérations et de la prise de décision ; les contraintes constitutionnelles ; enfin, les contraintes politiques, résultat du choix du législateur, tel que celui d'un scrutin unique pour l'élection d'un même conseiller siégeant au département et à la région.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur, a précisé que cette liste d'objectifs constituait une grille d'analyse des modes de scrutins envisageables et permettrait, dans un deuxième temps, d'élaborer la liste des modes de scrutin satisfaisant à l'ensemble des contraintes initialement dégagées. Dans le cas, qu'il a estimé probable, où aucun mode de scrutin ne vérifierait l'ensemble de ces critères, les rapporteurs devraient alors procéder à une hiérarchisation des critères initialement retenus afin d'affiner l'analyse. Il a jugé nécessaire de prendre également en compte les contraintes constitutionnelles.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur, a souligné que cette analyse permettrait ainsi de faire émerger plusieurs propositions de valeur technique équivalente, le choix final du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux n'étant plus alors qu'une question de choix politique.

M. Hervé Maurey, rapporteur, a indiqué que ces travaux s'inscrivaient dans le cadre du texte voté par le Sénat. Il a estimé nécessaire de prendre en compte les principes exprimés dans l'article 1A du projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, à savoir assurer la représentation des territoires par le recours au scrutin uninominal, permettre l'expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel et, enfin, favoriser la parité.

Il a rappelé qu'un échange de vues entre plusieurs membres de la délégation avait fait apparaître un autre critère très important : la nécessité de favoriser l'émergence de majorité de gestion au sein des assemblées délibérantes des collectivités territoriales concernées.

M. Hervé Maurey, rapporteur, a observé que d'autres critères d'analyse pouvaient également être pris en compte, par exemple celui du risque d'inversion des résultats, effet indésirable inhérent à certains modes de scrutin et mis en évidence lors d'une des auditions de la délégation.

Il a souligné que l'étude menée sous l'égide de la délégation pouvait être limitée à six modes de scrutin distincts, regroupés en deux catégories. La première catégorie regrouperait les scrutins mixtes, c'est-à-dire le mode de scrutin proposé par le Gouvernement pour l'élection des conseillers territoriaux, le scrutin proportionnel à plusieurs niveaux d'attribution de sièges en usage en Allemagne et un scrutin combinant le recours au scrutin uninominal dans les zones rurales et l'instauration d'un scrutin proportionnel dans les zones urbaines. Une seconde catégorie rassemblerait les scrutins alternatifs : scrutin uninominal à deux tours ; scrutin proportionnel avec prime à la liste arrivée en tête de type municipal ; scrutin majoritaire plurinominal.

En conclusion, M. Hervé Maurey, rapporteur, a jugé indispensable de prendre en compte les enseignements des expériences étrangères. Il a indiqué que la division de la législation comparée du Sénat avait été saisie afin de recueillir les données juridiques nécessaires.

M. Alain Lambert, président, a jugé cohérent de débattre des objectifs assignés au futur mode de scrutin avant d'en examiner ses modalités, précisant qu'il serait étrange, fastidieux et largement inutile de discuter de tous les systèmes concevables sans avoir au préalable éliminé ceux qui ne répondraient pas aux critères ainsi déterminés.

Il a proposé d'organiser le débat d'orientation en deux temps. Le premier temps serait consacré à une discussion sur les objectifs qui devraient être assignés au futur mode d'élection des conseillers territoriaux. Puis il a indiqué que, dans un second temps, les membres de la délégation qui le souhaiteraient pourraient faire part de leurs préférences ou réticences pour un système électoral et les porter à la connaissance des deux rapporteurs afin de nourrir leur réflexion.

M. Alain Lambert, président, a ensuite ouvert le premier temps du débat d'orientation, consacré aux objectifs du futur mode d'élection. Il a rappelé ceux énoncés par les rapporteurs : dégager une majorité, assurer la représentation des territoires et des courants d'opinion, prendre en considération la parité. Il a précisé que ces objectifs devaient être rapprochés de ceux identifiés par le Sénat, suite à l'adoption d'un amendement présenté par le groupe centriste : représentation du territoire par le scrutin uninominal, expression du pluralisme politique et de la représentation démographique par un scrutin proportionnel et parité.

S'appuyant sur le principe de loyauté qui avait prévalu lors de la réunion d'installation de la délégation, M. Edmond Hervé a annoncé qu'il ne participerait pas aux débats de la délégation consacrés aux modes de scrutin envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux, compte tenu de son opposition de principe à l'instauration de cette nouvelle catégorie d'élus. Il a rappelé que, à l'occasion de l'examen de la motion référendaire déposée par le groupe socialiste, celui-ci avait fait valoir le caractère fondamentalement anticonstitutionnel du conseiller territorial.

M. Jacques Mézard a souscrit aux propos de M. Edmond Hervé, en précisant que la loi votée en première lecture au Sénat serait discutée à l'Assemblée nationale au cours des prochaines semaines et que le Conseil constitutionnel serait saisi pour donner son avis. Il a estimé que trop d'éléments demeuraient flous pour débattre sereinement des modes de scrutin envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux, notamment l'absence d'informations précises sur l'effectif total de cette catégorie d'élus ou encore la fixation d'un effectif minimal et d'un effectif maximal pour chaque conseil général. Il a estimé que le recueil de ces informations était indispensable avant d'engager une réflexion utile sur les modes de scrutin. Il a souligné que les réponses apportées par le secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales sur ce sujet manquaient de précision, le secrétaire d'Etat ayant dans un premier temps évoqué un nombre maximum de conseillers territoriaux égal à 3 000, avec un effectif d'au moins 15 conseillers territoriaux par département, avant d'indiquer que ces deux seuils risquaient de ne pas être maintenus, compte tenu des différentes contraintes à prendre en compte.

M. Jean-Jacques Mirassou a salué la volonté de M. Alain Lambert, président, de rechercher des propositions consensuelles sur les sujets débattus au sein de la délégation. Cependant, approuvant les propos précédents, il s'est déclaré fermement opposé à la création des conseillers territoriaux. Il a estimé que les ministres chargés de défendre le projet de loi n'avaient pas dissipé les nombreuses interrogations des sénateurs autour de la parité et des effectifs minimum et maximum de conseillers territoriaux par département. Par ailleurs, il a jugé que la détermination du mode de scrutin adapté à l'élection des conseillers territoriaux revenait au Gouvernement et non au Parlement.

M. Claude Jeannerot a regretté que le mode de scrutin des conseillers territoriaux soit débattu avant la question de la répartition des compétences entre les niveaux de collectivités territoriales, dont le projet de loi sera discuté au Parlement en 2011. Il a estimé que la question des compétences aurait dû précéder la réforme proposée par le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales et celui relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

M. Didier Guillaume a souligné que l'objectif de la délégation était de disposer d'un lieu de réflexion sur toutes les questions intéressant les collectivités territoriales, distinct de la séance plénière et des commissions permanentes. Il a fait part de sa satisfaction sur le contenu des travaux relatifs à la réforme des valeurs locatives, qui avaient permis de dégager des lignes de consensus entre les membres de la délégation. Mais il a désapprouvé l'organisation d'un débat sur le mode de scrutin des conseillers territoriaux, considérant que le principe même de cette nouvelle catégorie d'élus représentait un recul démocratique.

M. Alain Lambert, président, a rappelé que l'organisation d'un débat sur la question des modes de scrutin des conseillers territoriaux avait été décidée par le bureau de la délégation et qu'il s'était attaché à ne pas refuser les sujets proposés par celui-ci.

M. Bruno Sido a regretté le refus du groupe socialiste de participer aux débats de la délégation sur les modes de scrutin des conseillers territoriaux, considérant qu'il s'agissait d'un travail en amont sur la question, celle-ci devant être de nouveau débattue au cours de la deuxième lecture du projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Par ailleurs, il a rappelé que le Gouvernement attendait du Parlement des propositions sur le sujet.

M. Pierre Jarlier a approuvé la méthode de travail de la délégation visant à organiser un débat d'orientation sur les modes de scrutin envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux. Il a cependant relevé que la question du nombre minimum de conseillers territoriaux par département était déterminante pour la clarté du débat. Il a considéré que la légitimité des départements et la crédibilité de leurs politiques publiques pouvaient être remises en cause si les assemblées départementales étaient composées d'un nombre trop faible de conseillers territoriaux. Par conséquent, il a souligné que la question essentielle était la recherche d'une représentation territoriale suffisante permettant à l'assemblée départementale de disposer d'une légitimité politique. Il a rappelé que l'absence d'une vraie représentation territoriale des conseils généraux l'avait empêché d'adhérer au dispositif des conseillers territoriaux.

M. Yves Krattinger a rappelé que la recherche du consensus avait animé la mission temporaire d'information sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, cela afin d'éviter l'adoption d'une loi remettant en question les acquis de la décentralisation. Il a regretté ne pas avoir retrouvé l'esprit consensuel de la mission lors des débats parlementaires sur le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales et s'est étonné que, pour une réforme aussi fondamentale que celle des conseillers territoriaux, le Gouvernement n'ait pas fourni de simulations et qu'il en soit encore à chercher le mode de scrutin approprié. Il a indiqué que, à l'instar de son collègue Edmond Hervé, il n'avait pas l'intention de s'impliquer dans un débat qui ne pourrait, à ses yeux, que déboucher sur une impasse, du fait des nombreuses difficultés liées à la mise en place du conseiller territorial.

M. Alain Lambert, président, a insisté sur le fait que le calendrier de travail de la délégation avait été fixé par son bureau, qui avait donné son accord aux thèmes de réflexion demandés par les sénateurs.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur, s'est étonné de la réaction des membres de son groupe politique. Il a précisé que la question du mode de scrutin des conseillers territoriaux avait été proposée par plusieurs membres de la délégation et qu'il ne voyait aucune objection à participer à une réflexion sur le sujet tout en restant opposé à la création du conseiller territorial. Il a estimé que la réflexion de la délégation sur le sujet avait pour objectif de recenser les contraintes du mode de scrutin actuellement proposé par le Gouvernement et de réfléchir à des alternatives possibles, afin de permettre à chacun de se déterminer en fonction de ces éléments.

M. Hervé Maurey, rapporteur, a estimé que le principe du conseiller territorial ayant été voté, l'instauration de cette nouvelle catégorie d'élus constituait un cadre de travail qu'il ne s'agissait plus de remettre en cause. En revanche, il a considéré que le mode de scrutin proposé dans le projet de loi pouvait être amélioré. Enfin, il a estimé que les rapporteurs pourraient proposer, au titre des aménagements nécessaires, de ne pas diviser par deux l'effectif des élus départementaux et régionaux, mais de procéder à une réduction de moindre ampleur.

M. Alain Lambert, président, a tenu, avant d'entamer la seconde partie du débat consacrée à l'examen des modes de scrutin alternatifs envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux, à rappeler que le programme de travail de la délégation avait été communiqué à l'ensemble des groupes politiques du Sénat et qu'il n'avait été l'objet d'aucune opposition.

M. Yves Détraigne a estimé que le Sénat, qui examinera prochainement les modalités d'élection du conseiller territorial, devait être le mieux informé possible et que les travaux de la délégation pouvaient contribuer à cette bonne information commune. À cet égard, il a vivement regretté qu'une partie des membres de la délégation refuse de s'associer à ces travaux.

M. Rémy Pointereau s'est dit intéressé par les propositions des rapporteurs et notamment par une analyse approfondie des effets de deux des modes de scrutin présentés : le scrutin mixte prévoyant le recours au scrutin majoritaire en zone rurale et l'usage du scrutin proportionnel en zone urbaine ; le scrutin proportionnel sur des territoires réduits, dans le cadre de circonscriptions infradépartemenatles.

M. Pierre Jarlier a souhaité que les rapporteurs étudient systématiquement les modes de scrutin en prenant en compte leurs effets en cas d'organisation d'un seul ou de deux tours de scrutin. Il a considéré que cette question revêtait une grande importance, notamment au regard de la légitimité politique de l'élu et de l'émergence d'élus issus de la société civile, plus facile, selon lui, dans le cadre d'un scrutin à deux tours que dans celui d'un scrutin à un tour.

M. Pierre Hérisson a suggéré que les rapporteurs étudient également les modes de scrutin d'autres pays au regard de la parité. Il a ainsi évoqué le Sénat espagnol qui compte 42 % de sénatrices, alors qu'aucune loi n'impose de parité aux élections, les partis politiques en ayant spontanément inscrit le principe dans leurs statuts. Considérant que la création du conseiller territorial avait été adoptée démocratiquement en première lecture au Sénat, il a souhaité que la délégation poursuive ses travaux et s'est dit, à titre personnel, intéressé par un scrutin majoritaire en zone rurale et proportionnel en zone urbaine.

M. Yves Détraigne a souhaité que les critères retenus soient appliqués tant au niveau régional qu'au niveau départemental. Il a mis en avant des difficultés susceptibles de résulter de cette exigence, citant en exemple le fait que l'obtention d'une majorité du niveau départemental ne garantissait pas une majorité du niveau régional. En outre, il a suggéré que les critères soient hiérarchisés. Par ailleurs, il s'est dit ouvert à l'invention de nouveaux modes de scrutin, comme cela avait été le cas en 1982 avec le scrutin municipal, avec des résultats fort satisfaisants et sans poser de problèmes constitutionnels. En conséquence, il a estimé que la délégation ne devait pas limiter sa réflexion.

M. Bruno Sido a souhaité une analyse approfondie des observations émises par les constitutionnalistes entendus sur le sujet, ainsi que de la signification et de la portée du principe de parité inscrit dans la Constitution.

M. Jacques Mézard a rappelé que la délégation n'avait à se substituer ni à la commission des lois, ni au Sénat réuni en séance plénière et que, dès lors, le travail des rapporteurs devait se limiter à la présentation et à l'analyse de différents types de scrutin. Toutefois, il a estimé que ce travail était rendu particulièrement difficile par l'absence d'éléments connus à ce jour sur les effectifs des conseillers territoriaux. En outre, il a fait état de ses préventions à l'encontre de scrutins différents dans les cantons ruraux et dans les zones urbaines.

M. Alain Lambert, président, a observé que, si les analyses réalisées, notamment par des universitaires, sur la constitutionnalité des différents modes de scrutin envisageables ne permettaient pas d'anticiper, quelle que soit leur pertinence, la décision finale du Conseil constitutionnel, ces analyses devaient toutefois être prises en compte par les travaux de la délégation. Il a jugé souhaitable de réexaminer certains modes de scrutin peut-être frappés un peu rapidement d'inconstitutionnalité par leurs opposants, tel que le mode de scrutin combinant le recours à un scrutin majoritaire dans les zones rurales à un scrutin proportionnel dans les zones urbaines.

Il a rappelé qu'il avait déposé une proposition de loi tendant à modifier le mode d'élection des conseillers généraux dans les cantons urbains en vue d'y instituer la représentation proportionnelle.

M. Hervé Maurey, rapporteur, a rappelé qu'il existait des divergences d'appréciation sur l'exigence constitutionnelle de parité, ainsi que l'avait rappelé M. Guy Carcassonne, lors de son audition par les rapporteurs ou M. Bertrand Mathieu, lors de son audition par la délégation aux droits des femmes. De la même manière, la question de savoir si le mode de scrutin uninominal à deux tours doit être considéré comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République fait l'objet d'appréciations différentes chez les constitutionnalistes, d'où la nécessité d'approfondir les termes du débat.

M. Hervé Maurey, rapporteur, a observé que l'intention des rapporteurs était d'aller au-delà des analyses réalisées par les représentants de la communauté universitaire sans empiéter sur les prérogatives de la commission des lois.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur, a indiqué que, compte tenu des prises de parole ayant eu lieu en début de réunion, il allait prendre l'attache de son groupe politique avant de décider de poursuivre sa tâche de rapporteur de la délégation sur ce sujet. Il a indiqué que le travail des rapporteurs devait aller au-delà des analyses universitaires sur les effets des modes de scrutin.

M. Rémi Pointereau a souligné que le mode de scrutin retenu pour l'élection des conseillers territoriaux devait être compréhensible pour les électeurs.