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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Lundi 22 février 2010

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Jeux d'argent et de hasard en ligne - Examen des amendements au texte de la commission

La commission a procédé à l'examen des amendements déposés sur le texte n° 210 (2009-2010), qu'elle a adopté pour le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, sur le rapport de M. François Trucy, rapporteur.

La commission a tout d'abord adopté, à l'initiative de M. François Trucy, rapporteur, dix-sept amendements :

- un amendement rédactionnel à l'article 1er A (principe de subsidiarité et spécificité de la régulation publique des jeux d'argent) ;

- un amendement à l'article 12 (obligations d'information sur les modalités d'accès et d'inscription au site Internet et les moyens d'identification des joueurs), ayant pour objet de préciser la notion de compte joueur provisoire ;

- un amendement de coordination à l'article 17 (certification indépendante du respect des dispositions légales et du cahier des charges) ;

- un amendement rédactionnel à l'article 20 (obligations imposées aux opérateurs de jeux en matière de protection des populations vulnérables et de prévention de l'addiction) ;

- deux amendements à l'article 25 (missions de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)) rectifiant une erreur matérielle, d'une part, et procédant à une coordination avec l'article 15 (cahier des charges de l'ARJEL), d'autre part ;

- un amendement à l'article 27 (prévention des conflits d'intérêt et secret professionnel des membres et agents de l'ARJEL) visant à étendre l'obligation de secret professionnel à toutes les personnes participant à l'activité de l'ARJEL ;

- deux amendements rédactionnels respectivement à l'article 28 (fonctionnement interne de l'ARJEL) et à l'article 29 (informations mises à la disposition de l'ARJEL) ;

- un amendement à l'article 36 (respect des droits de la défense et indépendance des phases d'enquête et de sanction de l'ARJEL) qui vise à permettre au collège de l'ARJEL de former un recours contentieux à l'encontre des décisions prises par la commission des sanctions. M. François Marc a indiqué qu'un tel recours crée une insécurité juridique sur la portée des décisions de la commission des sanctions de l'ARJEL. En réponse, M. François Trucy, rapporteur a estimé qu'il s'agit d'une amélioration du dispositif proposé par le projet de loi dans la mesure où cette procédure de recours représente une garantie supplémentaire de nature juridictionnelle. M. Jean Arthuis, président, s'est à son tour interrogé sur le caractère suspensif des appels formés contre les décisions de la commission des sanctions de l'ARJEL. La commission a alors décidé d'adopter cet amendement tout en donnant mandat au rapporteur de le retirer, le cas échéant, lors de son examen en séance plénière, en fonction d'éventuels éléments supplémentaires portés à sa connaissance du rapporteur ;

- un amendement rédactionnel à l'article 39 (nouveau régime fiscal des paris sportifs ou hippiques et des jeux de cercle) ;

- deux amendements à l'article 40 (nouveaux prélèvements sociaux créés au profit de la sécurité sociale), le premier rectifiant une erreur d'insertion de nouvelles dispositions dans le code de la sécurité sociale et le second apportant une précision rédactionnelle ;

- un amendement rédactionnel à l'article 43 (prélèvement au profit du Centre national de développement du sport) ;

- un amendement visant à corriger une erreur de référence au sein de l'article 43 bis (redevance sur les paris hippiques en ligne) ;

- deux amendements rédactionnels respectivement à l'article 47 (sanctions pénales encourues par les opérateurs non agréés) et à l'article 51 (blocage du versement des gains et de l'alimentation des comptes joueurs sur les sites illégaux).

Puis la commission a émis les avis suivants sur les deux motions déposées sur le projet de loi :

Objet de la motion

Numéro de la motion

Auteur de la motion

Avis de la commission

Question préalable

163

M. Bernard Vera

Défavorable

Motion de renvoi en commission

32

M. François Marc

Défavorable

Elle a ensuite émis les avis suivants sur les différents amendements déposés sur le projet de loi :

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

CHAPITRE PREMIER

Dispositions relatives à l'ensemble du secteur des jeux d'argent et de hasard

Article 1er A

Principe de subsidiarité et spécificité de la régulation publique des jeux d'argent

153

M. Michel Charasse

Défavorable

49

M. François Marc

Défavorable

50

M. François Marc

Défavorable

112

M. Bernard Vera

Défavorable

Article additionnel après l'article 1er A

1

M. Nicolas About

(Affaires sociales)

Favorable sous réserve de rectification

Article additionnel avant l'article premier

93

M. François Marc

Défavorable

Article premier

Missions générales de l'Etat, champ de l'ouverture à la concurrence et création d'un Comité consultatif des jeux

40

Mme Anne-Marie Payet

Défavorable

2

M. Nicolas About

(Affaires sociales)

Avis du Gouvernement

94

M. François Marc

Défavorable

51

M. François Marc

Avis du Gouvernement

154

M. Michel Charasse

Défavorable

113

M. Bernard Vera

Défavorable

Article 2

Définition des différents types de paris

52

M. François Marc

Défavorable

114

M. Bernard Vera

Défavorable

53

M. François Marc

Défavorable

Article 3

Interdiction faite aux mineurs de participer à des jeux d'argent et de hasard

8

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Défavorable

47 rect.

M. Bruno Gilles

Défavorable

Article 4

Prévisibilité du montant maximum de la perte de jeu

54

M. François Marc

Défavorable

115

M. Bernard Vera

Défavorable

9

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Défavorable

Article 4 bis

Encadrement de la publicité en faveur d'un opérateur de jeux d'argent et de hasard légalement autorisé

116

M. Bernard Vera

Défavorable

3

M. Nicolas About

(Affaires sociales)

Avis du Gouvernement

55

M. François Marc

Défavorable

56

M. David Assouline

Défavorable

104

M. François Marc

Défavorable

103

M. François Marc

Défavorable

101

M. François Marc

Défavorable

102

M. François Marc

Défavorable

105

M. François Marc

Défavorable

106

M. François Marc

Défavorable

117

M. Bernard Vera

Défavorable

118

M. Bernard Vera

Défavorable

41

Mme Anne-Marie Payet

Défavorable

Article 4 ter A

Rapport sur les conséquences du développement de la publicité dans le secteur des jeux en ligne

10

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Défavorable

57

M. François Marc

Défavorable

Article 4 ter

Sanction en cas de non respect des dispositions relatives à l'encadrement de la publicité en faveur d'un opérateur de jeux légalement autorisé

155

M. Michel Charasse

Défavorable

CHAPITRE II

Les catégories de jeux et paris en ligne soumis à agrément

Article 5

Définition des notions de pari et de jeu en ligne, d'opérateur de jeux et de paris en ligne, de joueur et de parieur en ligne, de compte de joueur en ligne

119

M. Bernard Vera

Défavorable

Article 6

Autorisation du pari hippique en ligne

120

M. Bernard Vera

Défavorable

58

M. François Marc

Défavorable

108

M. Charles Guené

Défavorable

11 rect.

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Favorable

Article 7

Autorisation des paris sportifs en ligne

121

M. Bernard Vera

Défavorable

59

M. François Marc

Défavorable

61

M. François Marc

Défavorable

122

M. Bernard Vera

Défavorable

60

M. François Marc

Défavorable

123

M. Bernard Vera

Défavorable

12

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Favorable

Article 8

Règles applicables à la prise de paris en ligne

124

M. Bernard Vera

Défavorable

13

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Défavorable

109

M. Charles Guené

Défavorable

Article 9

Autorisation des jeux de cercle en ligne

62

M. François Marc

Défavorable

125

M. Bernard Vera

Défavorable

CHAPITRE III

Les obligations des entreprises sollicitant l'agrément d'opérateur de jeux ou de paris en ligne

Article additionnel avant l'article 10

64

M. François Marc

Défavorable

Article 10

Obligations d'information relatives à l'entreprise qui sollicite l'agrément

126

M. Bernard Vera

Défavorable

Article 11

Obligations d'information relatives à l'offre de jeux et de paris

65

M. François Marc

Défavorable

CHAPITRE III bis

Lutte contre la fraude

Article 12

Obligations d'information sur les modalités d'accès et d'inscription au site Internet et les moyens d'identification des joueurs

4

M. Nicolas About

(Affaires sociales)

Défavorable

111

M. Nicolas About

Favorable

161

Mme Anne-Marie Escoffier

Demande de retrait au profit de l'amendement n° 111

95

M. François Marc

Défavorable

149

M. Philippe Dominati

Défavorable

14

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Défavorable

91

M. Nicolas About

Avis du Gouvernement

5

M. Nicolas About

(Affaires sociales)

Avis du Gouvernement

33

M. Alain Gournac

Avis du Gouvernement

34

M. Alain Gournac

Avis du Gouvernement

110

M. Alain Gournac

Défavorable

92

M. Nicolas About

Avis du Gouvernement

Article 13

Obligations d'informations relatives aux opérations financières

96

M. François Marc

Défavorable

CHAPITRE IV

Régime de délivrance des agréments

Article 16

Délivrance des agréments par l'Autorité de régulation des jeux en ligne

67

M. François Marc

Avis du Gouvernement

66

M. François Marc

Favorable sous réserve de rectification

68

M. François Marc

Défavorable

107

M. Jean Arthuis

Avis du Gouvernement

CHAPITRE V

Les obligations des opérateurs agréés de jeux en ligne et la lutte contre le blanchiment

Article 17

Certification indépendante du respect des dispositions légales et du cahier des charges

127

M. Bernard Véra

Défavorable

CHAPITRE V bis

La lutte contre l'addiction au jeu

Article 20

Obligations imposées aux opérateurs de jeux en matière de protection des populations vulnérables et de prévention de l'addiction

97

M. François Marc

Défavorable

Article 21 quater

Interdiction du jeu à crédit

129

M. Bernard Vera

Défavorable

CHAPITRE V quater

Prévention des conflits d'intérêts

Article 23

Prévention des conflits d'intérêts

69

M. François Marc

Défavorable

70

M. François Marc

Défavorable

71

M. François Marc

Avis du Gouvernement

72

M. François Marc

Défavorable

CHAPITRE VI

L'autorité de régulation des jeux en ligne

Article 25

Missions de l'ARJEL

15

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Avis du Gouvernement

73

M. François Marc

Défavorable

74

M. François Marc

Défavorable

42

Mme Anne-Marie Payet

Défavorable

130

M. Bernard Vera

Défavorable

Article 26

Composition de l'ARJEL

16 rect.

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Favorable

17

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Sagesse

Article 27

Prévention des conflits d'intérêt et secret professionnel des membres et agents de l'ARJEL

131

M. Bernard Vera

Défavorable

18

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Favorable

19

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Demande de retrait au profit de l'amendement n°169 de la commission des finances

Article 28

Fonctionnement interne de l'ARJEL

20

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Avis du Gouvernement

21

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Sagesse

146 rect.

M. Bernard Vera

Défavorable

147

M. Bernard Vera

Défavorable

148

M. Bernard Vera

Défavorable

22

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Avis du Gouvernement

Article 29

Informations mises à la disposition de l'ARJEL

132

M. Bernard Vera

Défavorable

23

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Favorable

43

Mme Anne-Marie Payet

Défavorable

133

M. Bernard Vera

Défavorable

Article 32

Pouvoir de conciliation de l'ARJEL en vue de régler un litige opposant un joueur à un opérateur

75

M. François Marc

Défavorable

Article 35

Régime et procédure de sanction de l'ARJEL

134

M. Bernard Vera

Défavorable

135

M. Bernard Vera

Défavorable

136

M. Bernard Vera

Défavorable

137

M. Bernard Vera

Défavorable

CHAPITRE VII

Dispositions fiscales

Article 38

Droit fixe dû à l'ARJEL

138

M. Bernard Vera

Défavorable

Article 39

Nouveau régime fiscal des paris sportifs ou hippiques et des jeux de cercle

151

M. Yvon Collin

Défavorable

76

M. François Marc

Défavorable

77

M. François Marc

Défavorable

24

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Défavorable

139

M. Bernard Vera

Défavorable

78

M. François Marc

Défavorable

79

M. François Marc

Défavorable

Article 40

Nouveaux prélèvements sociaux créés au profit de la sécurité sociale

140

M. Bernard Vera

Défavorable

141

M. Bernard Vera

Défavorable

80

M. François Marc

Défavorable

142

M. Bernard Vera

Défavorable

6

M. Nicolas About

(Affaires sociales)

Avis du Gouvernement

7

M. Nicolas About

(Affaires sociales)

Avis du Gouvernement

Article 43

Prélèvement au profit du Centre national de développement du sport

45 rect

Mme Anne-Marie Payet

Défavorable

100 rect

M. Claude Lise

Défavorable

81

M. François Marc

Défavorable

44 rect.

Mme Anne-Marie Payet

Défavorable

99

M. Claude Lise

Défavorable

82

M. François Marc

Défavorable

143

M. Bernard Vera

Défavorable

83

M. François Marc

Défavorable

25

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Avis du Gouvernement

Article 43 bis

Redevance sur les paris hippiques en ligne

162

M. Ambroise Dupont

Favorable

CHAPITRE VIII

Mesures de lutte contre les sites illégaux de jeux d'argent

Article 47

Sanctions pénales encourues par les opérateurs non agréés

157

M. Michel Charasse

Défavorable

156

M. Michel Charasse

Défavorable

Article 48

Amendes encourues en cas de publicité pour des sites illégaux

158

M. Michel Charasse

Défavorable

Article 50

Conditions de blocage de l'accès à un site illégal de paris ou de jeu

159

M. Michel Charasse

Défavorable

26

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Défavorable

48

M. Jean Arthuis

Favorable

27

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Avis du Gouvernement

160

M. Michel Charasse

Avis du Gouvernement

28 rect.

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Favorable

CHAPITRE IX

Dispositions relatives à l'exploitation des manifestations sportives et à la lutte
contre la fraude et la tricherie dans le cadre de ces manifestations

Article 52

Encadrement de l'utilisation commerciale des éléments caractéristiques des manifestations ou compétitions sportives

84

M. François Marc

Défavorable

152

M. Yvon Collin

Défavorable

144

M. Bernard Vera

Défavorable

35 rect.

M. Albéric de Montgolfier

Défavorable

85

M. François Marc

Défavorable

86

M. François Marc

Défavorable

145

M. Bernard Vera

Défavorable

30

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Défavorable

29

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Favorable

CHAPITRE X

Dispositions relatives aux activités de jeux et paris placées sous le régime de droits exclusifs

Article 54

Conventions pluriannuelles entre l'Etat et les opérateurs historiques

98

M. François Marc

Défavorable

Article 55

Adaptation de l'offre de la Française des Jeux et possibilité pour les casinos d'acquérir des machines à sous d'occasion

87

M. François Marc

Défavorable

CHAPITRE XI

Dispositions transitoires et finales

Article 57

Régime transitoire pour la Française des Jeux et le PMU

36 rect.

M. Albéric de Montgolfier

Défavorable

88

M. Yves Pozzo di Borgo

Défavorable

Articles additionnels après l'article 57

 

31 rect.

M. Ambroise Dupont

(Culture)

Défavorable

S/Amt 46

M. Albéric de Montgolfier

Défavorable

S/Amt 90

M. Yves Pozzo di Borgo

Défavorable

S/Amt 39

M. Albéric de Montgolfier

Défavorable

S/Amt 89

M. Yves Pozzo di Borgo

Défavorable

150

M. Philippe Dominati

Défavorable

Pour conclure, M. François Marc a regretté le calendrier très contraint d'examen du présent projet de loi en raison notamment de l'organisation de la Coupe du monde de football, à partir du 11 juin 2010.

M. Jean Arthuis, président, a insisté sur l'enjeu important que représente la Coupe du monde de football. En effet, cet événement est stratégique pour les opérateurs de paris sportifs. Si le dispositif d'agrément de l'ARJEL n'est pas opérationnel à temps, le risque est réel que les principaux opérateurs illégaux s'installent définitivement dans le paysage des jeux d'argent et de hasard.

Mercredi 24 février 2010

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Contrôle budgétaire sur la politique du livre face au défi du numérique - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial de la mission « Culture », sur la politique du livre face au défi du numérique.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Yann Gaillard a indiqué que le coût de la politique du livre s'élevait, avant 2010, à environ 1,3 milliard d'euros par an. Ce coût est cependant relativement mal connu. En particulier, il n'existe pas de document de politique transversale relatif à la politique du livre. La somme de 1,3 milliard d'euros se répartit entre environ 700 millions d'euros pour les bibliothèques (dont la moitié pour les bibliothèques universitaires) et 600 millions d'euros pour la chaîne du livre (dont 500 millions d'euros pour la TVA à taux réduit qui bénéficie au livre papier). Face à un tel éclatement des moyens, le rapporteur a estimé nécessaire de désigner un « ministre chef de file » et de mettre en place un document de politique transversale, dans un souci de cohérence de l'action publique.

De 2007 à 2009, six rapports commandés par le Gouvernement ont été publiés sur la politique du livre. Au total (compte non tenu des doublons), en s'appuyant sur les informations transmises par le ministère de la culture et de la communication, ces six rapports contiennent 108 propositions. Sur ces 108 propositions, 29 ont été mises en oeuvre, 47 sont en cours de mise en oeuvre et 32 ne se traduisent par aucune évolution. Parmi les mesures les plus marquantes, on peut mentionner le recentrage de l'ancienne direction du livre et de la lecture (récemment devenue service du livre et de la lecture) sur ses fonctions stratégiques, la réorientation des moyens en faveur des libraires et la suppression de la présidence du Centre national du livre (CNL) par le directeur chargé du livre et de la lecture. Jusqu'à l'emprunt national, le principal sujet de préoccupation était le très faible montant des crédits consacrés au livre numérique (7,5 millions d'euros), en quasi-totalité orientés vers la Bibliothèque nationale de France (BnF).

En septembre 2009, Google déclarait avoir numérisé plus de 10 millions de livres, dont 1,5 million de livres libres de droits, 2 millions de livres couverts par un accord avec les ayants droit et 7 millions de livres non couverts par un tel accord. Les ouvrages libres de droits sont disponibles en texte intégral, ceux couverts par un accord le sont seulement pour les pages autorisées par les ayants droit, et les autres ne peuvent être consultés que sous la forme de trois courtes citations. A la suite d'un recours des éditions La Martinière, le tribunal de grande instance de Paris a jugé, le 18 décembre 2009, que Google s'était rendu coupable de contrefaçon de droits d'auteur par la numérisation sans autorisation préalable puis par la représentation d'oeuvres protégées. Google a déclaré son intention de faire appel de ce jugement. Si celui-ci était confirmé, les éditeurs français autres que La Martinière pourraient engager des procédures analogues. On peut craindre que ces développements juridiques nuisent au rayonnement de la culture française dans le monde, tout en privilégiant la diffusion sur Internet des ouvrages anglo-saxons au détriment des ouvrages français. Soulignant le fait que Google Livres avait numérisé sans son accord une quinzaine de ses ouvrages, le rapporteur a indiqué qu'il ne s'estime pas lésé par cette pratique.

Aujourd'hui trois bibliothèques francophones ont établi un partenariat avec Google Livres, dont, en 2008, la bibliothèque municipale de Lyon (400 000 à 500 000 volumes). Le principe de ces accords est que Google numérise « gratuitement » les ouvrages, en échange de l'exclusivité des droits commerciaux pendant une vingtaine d'années (25 ans dans le cas de la bibliothèque municipale de Lyon), ce qui a été jugé par certains trop favorable au prestataire.

La question de la numérisation des fonds de la BnF déchaîne les passions. Dans un premier temps, sous la présidence de M. Jean-Noël Jeanneney (2002-2007), auteur en 2005 d'un ouvrage remarqué (« Quand Google défie l'Europe : Plaidoyer pour un sursaut »), la BnF a pratiqué une politique de numérisation sélective et refusé toute alliance avec Google. Toutefois, sous la présidence de M. Bruno Racine, la BnF a ouvert des négociations avec Google, dont l'annonce en 2009 a suscité une vive réaction de M. Jean-Noël Jeanneney, dans une tribune publiée par le journal « Le Figaro » le 26 août 2009. Le rapport remis le 12 janvier 2010 au ministre de la culture par M. Marc Tessier, ancien président de France Télévisions, ne conteste pas la démarche du président de la BnF mais estime que si la totalité ou la quasi-totalité de ses collections doit être numérisée, il convient cependant de parvenir à un accord aussi équilibré que possible avec Google. Il préconise notamment d'échanger des fichiers, ou à défaut de mettre en place une filière commune de numérisation.

Les moyens financiers nécessaires à la politique suggérée par le rapport Tessier restent encore largement à déterminer. Celui-ci ne chiffre pas le coût de ses propositions, auxquelles il ne fixe par ailleurs pas d'objectif quantitatif précis. On peut cependant estimer, en première analyse, que ce coût pourrait être de l'ordre de plusieurs centaines de millions d'euros. Il est prévu de consacrer, dans le cadre de l'emprunt national, 142 millions d'euros à la numérisation du patrimoine de la BnF. Si les sommes disponibles de 2010 à 2014 semblent donc devoir être significatives, tel n'est pas le cas à plus long terme. Dans ces conditions, des moyens supplémentaires seront probablement nécessaires si l'on souhaite pleinement mettre en oeuvre les préconisations du rapport Tessier. D'un point de vue pratique, il n'est pas certain que Google accepte les propositions qui lui seront faites, dans la mesure où elles exigent des investissements lourds. La BnF devra également considérablement accroître sa cadence de numérisation, ce qui implique que les entreprises sous-traitantes réalisent elles-mêmes des investissements importants, alors même que l'activité de numérisation est par nature non pérenne.

M. Yann Gaillard a proposé de réserver la dénomination de « livre électronique » ou de « livrel » aux fichiers numériques, et de désigner les appareils exclusivement destinés à leur lecture sous les termes de « tablettes de lecture », « liseuses » ou « bouquineurs ». Un livre électronique peut être lu non seulement sur de tels appareils, mais également sur un ordinateur, un smartphone ou une tablette multifonctions (comme l'iPad d'Apple). Le marché connaît une croissance rapide aux Etats-Unis, tant pour les appareils de lecture que pour les livres numériques. La question n'est pas de savoir si le développement du livre numérique sera important, mais à quelle vitesse il se réalisera, et dans quelle mesure il engendrera une « cannibalisation » du livre papier par le livre numérique. Aux Etats-Unis, un seul libraire numérique, Amazon, domine le marché, grâce à une tablette de lecture (le Kindle) qui ne peut lire que ses fichiers, avec une offre considérable (360 000 titres dont quasiment tous les plus grands succès) et à un prix de vente attractif. En France l'offre consiste essentiellement en celle de Hachette, sur le site internet de la FNAC, qui comprend seulement 30 000 titres et dont les tarifs ne sont que faiblement inférieurs à l'édition papier.

Les réticences des éditeurs français s'expliquent par le fait qu'un scénario avec « cannibalisation » peut présenter un risque pour leur activité. Certes, le coût d'un livre est représenté pour seulement 30 % par la rémunération de l'auteur et de l'éditeur. Le livre numérique pourrait donc être vendu considérablement moins cher que le livre papier, grâce à la disparition des coûts liés aux imprimeurs, aux diffuseurs, aux distributeurs et aux libraires. Cependant, la question essentielle est de savoir si les éditeurs commercialiseront directement leurs livres numériques :

- si tel est le cas, ou si la concurrence entre libraires en ligne est suffisante pour que ceux-ci soient peu rémunérés, le prix du livre numérique pourrait être réduit de moitié par rapport à celui du livre papier ;

- en revanche, si la commercialisation de livres numériques est assurée par un petit nombre de grandes entreprises, la diminution du prix du livre numérique par rapport au livre papier pourrait ne plus être que de l'ordre de 20 % ;

- dans ce dernier cas de figure, une question centrale est de savoir si les éditeurs parviendront à maintenir leur rémunération par exemplaire vendu, ou si le pouvoir de marché du distributeur (aux Etats-Unis, Amazon) est tel qu'il pourra réduire celle-ci : dans ce dernier cas, l'existence de certains éditeurs risque de devenir problématique.

Afin d'éviter que les éditeurs soient un jour obligés de vendre des livres numériques par l'intermédiaire d'une société en situation de monopole ou de quasi-monopole, qui leur achèterait leurs livres à un prix très bas, plusieurs pistes ont pu être envisagées : la transposition de la loi de 1981 au livre numérique ; la mise en oeuvre d'un décret d'exemption (autorisant une entente sur les prix) ; un « contrat de mandat », qui permettrait aux éditeurs de charger les libraires en ligne de vendre à un certain prix. L'Autorité de la concurrence a adopté en décembre 2009 un avis plutôt réservé sur ces différentes pistes. Pour éviter que les éditeurs soient obligés d'accepter des conditions excessivement défavorables imposées par des libraires en ligne, la solution la plus efficace semble être de mettre rapidement en place un ou plusieurs sites permettant aux lecteurs d'accéder d'un coup à l'ensemble de l'offre numérique. La proposition du rapport précité de M. Marc Tessier de confier à la BnF le soin de mettre en place un tel site avec les éditeurs présente donc un intérêt particulier.

Les éditeurs demandent que le livre numérique bénéficie du taux de TVA à 5,5 %, applicable au livre papier. Une telle mesure doit cependant encore être autorisée par l'Union européenne. Par ailleurs, son utilité doit être relativisée : l'écart de taxation n'est significatif que si le prix hors taxes du livre numérique est proche de celui du livre papier ; comme toute dépense fiscale, elle suscite un risque d'effet d'aubaine ; enfin, si le libraire numérique dispose d'une position dominante lui permettant d'imposer aux éditeurs son prix d'achat, c'est lui qui bénéficiera de la mesure, et pas les éditeurs. Par ailleurs, si une telle mesure serait probablement nettement moins coûteuse que le taux réduit applicable au livre papier (qui coûte 500 millions d'euros par an), elle n'en devrait pas moins être « gagée » par la suppression ou la réduction d'une autre niche fiscale, conformément à l'article 11 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

Un débat s'est ensuite ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette communication constitue une « bonne provocation à nos schémas de pensée ». Par ailleurs, la commission a engagé une réflexion sur l'impact du commerce électronique sur les assiettes fiscales.

M. Philippe Adnot a estimé que l'augmentation de la concurrence entre libraires électroniques devrait permettre aux éditeurs de négocier leurs prix dans des conditions plus favorables.

M. François Trucy a estimé que si le livre numérique était vendu considérablement moins cher que le livre papier, cela pourrait se traduire pour l'Etat par des moins-values fiscales.

M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur l'existence d'une véritable politique du livre, et sur la possibilité de s'inspirer des expériences des trois bibliothèques francophones ayant signé un accord avec Google.

M. Yann Gaillard a souligné que le ministère de la culture et de la communication n'est qu'un acteur parmi d'autres de la politique du livre. Il a indiqué avoir conçu au cours de ses travaux une certaine « indulgence » pour Google, qui paraît un acteur incontournable.

M. Charles Guené a estimé qu'une clause d'exclusivité commerciale analogue à celle de l'accord conclu entre Google et la bibliothèque municipale de Lyon ne serait pas acceptable dans le cas de la BnF.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si la France a les moyens de son orgueil national. Il a craint que Google acquière un quasi-monopole mondial de la numérisation de livres et de la commercialisation de livres électroniques.

M. Denis Badré a estimé que la politique de la concurrence européenne doit permettre d'éviter qu'une telle situation se produise, rappelant le précédent de la condamnation de Microsoft.

M. Yann Gaillard a souligné que le marché du livre numérique est encore embryonnaire, et qu'il est trop tôt pour savoir combien il y aura d'acteurs dominants. Le principal libraire électronique est actuellement Amazon, avec le Kindle, qui utilise un format propriétaire. Google doit lancer en 2010 sa librairie électronique « Google édition ». Par ailleurs, Apple a annoncé son intention de se doter de sa propre librairie électronique.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la possibilité de maintenir le taux de TVA à 19,6 % pour le livre numérique. Il a rappelé que la commission organisera, le 7 avril 2010, une table ronde sur l'impact sur les finances de l'Etat du développement du commerce électronique.

M. Yann Gaillard a estimé que le développement du livre numérique marque une nouvelle étape dans l'histoire du livre, après le volumen et le codex.

La commission a ensuite donné acte, à l'unanimité, à M. Yann Gaillard, de sa communication, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis

Puis la commission a demandé à se saisir pour avis du projet de loi n° 292 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure et a désigné M. Aymeri de Montesquiou rapporteur pour avis de ce texte.

Jeudi 25 février 2010

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Comité de suivi du dispositif de financement de l'économie française - Communication

La commission a tout d'abord entendu le compte rendu du comité de suivi du dispositif de financement de l'économie française du mercredi 24 février 2010.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé que le comité de suivi du dispositif de financement de l'économie française comprend les présidents et les rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées, le gouverneur de la Banque de France, le directeur général du Trésor et de la politique économique et le directeur du budget.

Il a ensuite abordé la question du financement de l'économie au cours de l'année 2009. Il a constaté que la progression des encours de crédits est satisfaisante même si les banques n'ont pas tenu leurs engagements. En effet, dans un contexte de diminution de 2,2 % du produit intérieur brut (PIB), ces encours ont crû de 1,8 % en France alors qu'ils ont régressé de 0,6 % dans la zone euro. A titre de comparaison, en 1993, avec un recul du PIB de 0,9 %, les encours avaient décru de 1,8 %. Il a souligné que la progression des encours de crédit est plus forte pour les banques signataires d'une convention avec l'Etat puisqu'elle atteint 2,7 %. La différence, de près d'un point avec l'ensemble du secteur bancaire, atteste que la contrepartie du soutien de l'Etat a réellement incité les banques à produire un effort en matière d'accès au crédit. Elles n'ont certes pas atteint l'objectif de 3,5 % mais celui-ci était apparu caduc dès juillet 2009, dans la mesure où il avait été calculé sur la base d'une hypothèse de croissance de 1 %.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite attiré l'attention sur les engagements pris par les banques pour l'année 2010. Il a souligné que la marge de manoeuvre de l'Etat semble plus restreinte car il ne dispose plus nécessairement des outils permettant de demander des contreparties au secteur bancaire. Le ministère de l'économie poursuit un dialogue approfondi afin d'engager les banques à sortir d'un comportement excessivement prudent. Il a toutefois admis que les pouvoirs publics doivent justement doser leurs incitations pour ne pas conduire les établissements de crédit à commettre des actes anormaux de gestion. Dans ce contexte, il s'est félicité de deux engagements pris par les banques. Le premier consiste à augmenter de 38 milliards d'euros l'encours des crédits de moyen et long terme sur l'année 2010, soit une hausse de 6 %. Le second vise à réduire le délai de traitement des dossiers à 10 jours.

M. Jean Arthuis, président, a admis que la situation macroéconomique cache des réalités hétérogènes. Ainsi, le crédit aux particuliers se maintient mieux que le crédit aux entreprises, même si ce dernier a connu une légère reprise à la fin de l'année 2009. Le crédit aux collectivités territoriales, désormais encadré par une charte de bonnes pratiques, bénéficie d'une hausse remarquable en 2009. Le crédit aux particuliers a crû de 4,1 % en 2009. Le crédit à la consommation se caractérise par un taux de croissance erratique, tantôt négatif, tantôt positif, et par une production de crédits stable. L'encours du crédit à l'habitat, quant à lui, a crû en 2009 malgré une chute de 17,6 % de la production dans ce secteur. La baisse des taux d'intérêt, à la fin de l'année 2009, semble favorable à la reprise du crédit à l'habitat, tandis que le crédit à la consommation profite d'une hausse de la demande combinée à une normalisation des critères d'octroi.

Il a indiqué que la situation du crédit aux entreprises révèle un problème de demande. En effet, les crédits mobilisables ont crû de 0,8 % alors que, dans le même temps, les crédits effectivement mobilisés ont décru de 1,1 %. Il a également constaté que le crédit à l'investissement de moyen et long terme est demeuré stable, ce qui démontre qu'il n'y a pas eu de comportement de restriction du côté de l'offre. Il a précisé que certains entrepreneurs ont préféré l'autocensure en ne sollicitant pas de crédit. La forte chute, de 14,2 %, du crédit de trésorerie s'explique par la moindre nécessité de financer le fonds de roulement et met en exergue le recul très sensible de l'activité économique. Pour autant, le financement des entreprises a augmenté de près de 4 % en 2009, ce qui correspond à l'objectif visé par le Gouvernement. Les grandes entreprises ont toutefois préféré se financer sur le marché obligataire, pour un montant total de 50 milliards d'euros.

Les crédits aux très petites entreprises (TPE) et aux petites et moyennes entreprises (PME) ont connu une croissance de 2,7 % en 2009, ce qui constitue une bonne surprise au niveau macroéconomique. M. Jean Arthuis, président, a estimé que le Médiateur du crédit et OSEO ont contribué à ces bons résultats. Depuis sa création, le premier a permis de débloquer près de 2,4 milliards d'euros pour 9 440 entreprises. Le nombre de dossiers qui lui sont soumis a nettement diminué, de l'ordre de 10 % à 20 %, depuis le second semestre 2009. En revanche, les nouveaux dossiers mettent en jeu des entreprises de plus grande taille et se révèlent, de ce fait, plus complexes. Pour sa part, OSEO a connu un renforcement sans précédent puisque ses fonds propres ont été augmentés de 500 millions d'euros. Sa capacité de garantie de crédits bancaires a doublé et s'est élevée à 8 milliards d'euros.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite rappelé l'importance des dispositifs d'assurance crédit CAP, CAP + et CAP-Export dans la politique de soutien à l'activité des entreprises. CAP a connu une croissance forte et régulière pour atteindre 500 millions d'euros d'encours et protéger plus de 3 600 entreprises. Après une montée en puissance rapide, les encours de CAP + se sont stabilisés autour de 700 millions d'euros pour 5 000 entreprises bénéficiaires. Enfin, l'encours de CAP-Export, qui constitue une déclinaison des deux précédents dispositifs, s'élève à 154 millions d'euros et permet ainsi d'assurer plus de 2 600 relations commerciales.

Il a ensuite présenté la situation des banques françaises et indiqué que cette industrie semble sur la voie de la normalisation. Le produit net bancaire (PNB) a en effet progressé de 16,9 %, en 2009, pour s'établir à 85,2 milliards d'euros. L'ensemble des groupes bancaires français devraient être excédentaires en 2009, à une exception près. Le coût du risque apparaît néanmoins toujours élevé. Il atteint 18,7 milliards d'euros, soit une multiplication par un facteur de 2,1. Les banques ont enregistré 6,4 milliards d'euros de décotes contre 14,5 milliards d'euros l'année précédente. Cette diminution sensible ne doit cependant pas occulter leur montant toujours significatif.

M. Jean Arthuis, président, a constaté que tant la banque de financement et d'investissement (BFI) que la banque de détail ont connu une phase de croissance en 2009, respectivement de plus de 104 % et de 13,8 %. Malgré ces bons indicateurs, la BFI demeure globalement déficitaire à hauteur de 800 millions d'euros. De même, le doublement du coût du risque dans la banque de détail, notable pour les groupes ayant une forte activité internationale, pèse sur le résultat avant impôt qui diminue de 17 %.

Il a souligné que les banques françaises apparaissent solides au regard des critères de solvabilité. Le ratio « Tier 1 » évolue, selon les établissements, de 8,8 % à 10,4 %. Hormis pour le groupe Banques populaire - Caisses d'épargne (BPCE), l'ensemble des banques ont amélioré ce ratio d'au moins 0,5 point entre juin et septembre 2009. La Commission bancaire s'est montrée très vigilante sur l'évolution des fonds propres, notamment lors des opérations de remboursement des titres ou actions souscrits par la société de prise de participation de l'Etat (SPPE). Par ailleurs, les banques françaises se préparent activement aux nouvelles règles prudentielles, dites de « Bâle 3 ». La situation saine des fonds propres des établissements de crédit explique qu'ils obtiennent tous des notes supérieures à A+.

Il a évoqué les tests de résistance effectués par les banques centrales. La Banque de France conduit régulièrement ce type d'exercice afin de contrôler la solidité du secteur bancaire en cas de situation anormale. Le Conseil ECOFIN a retenu le principe d'un test de résistance européen en 2010 sans que la date ne soit, à ce jour, fixée. Sur la question de la publication des résultats, le Gouverneur de la Banque de France a jugé qu'elle ne peut avoir lieu qu'avec des tests harmonisés et peu fréquents, pour autant que nos partenaires européens, jusqu'à présent très réticents, l'acceptent.

M. Jean Arthuis, président, a salué le redressement de la société Dexia. Son résultat net devrait s'élever, pour 2009, à plus de 900 millions d'euros tandis que son besoin de financement de court terme s'est réduit de près de 80 milliards d'euros. Par ailleurs, même si elle en bénéficie toujours, la société n'a plus besoin de la garantie de refinancement des Etats. Elle devrait connaître, d'ici 2014, une profonde restructuration articulée autour de quelques points saillants. Son bilan sera réduit de près de 35 % par le biais de cessions d'actifs. De même, ses coûts diminueront de 15 % grâce à des fermetures d'agence en Europe et d'implantations à l'étranger. La banque devrait définitivement sortir de la garantie de refinancement des Etats d'ici juin 2010. Elle devra restreindre sa distribution de dividendes. Enfin, la part de financement à court terme dans son bilan sera ramenée à 10 % tout en maintenant un ratio « core Tier 1 » supérieur à 10 %.

Il a ensuite dressé le bilan de l'activité de la société de financement de l'économie française (SFEF) et de la société de prise de participation de l'Etat (SPPE). En ce qui concerne la SFEF, il a rappelé que la normalisation progressive des marchés a conduit à mettre cette structure en veille après une dernière émission le 15 septembre 2009. Au total, elle a conduit 19 émissions pour un montant de 77 milliards d'euros auprès de 12 établissements. Les premiers remboursements interviendront en mars 2010 tandis que les dernières créances s'éteindront le 15 septembre 2014.

La SPPE, quant à elle, a souscrit à 19,75 milliards d'euros de titres émis par cinq établissements à raison de 9,95 milliards d'euros de titres super-subordonnés et de 9,8 milliards d'euros d'actions de préférence. Elle a également pris une participation de 5,7 % au capital de Dexia. A ce jour, 13,45 milliards d'euros ont été remboursés après accord de la Commission bancaire. Cette somme n'a pas été utilisée pour réduire l'endettement public mais a été « consolidée » dans la dette publique pour financer une partie de l'emprunt national. M. Jean Arthuis, président, a souhaité que les sommes restant à rembourser - 6,3 milliards d'euros sont encore dus par le Groupe BPCE - soient utilisées pour réduire l'endettement public plutôt que pour financer des dépenses nouvelles.

Il a également souligné que le plan de soutien au financement de l'économie devrait générer près de 2,5 milliards d'euros de recettes brutes à raison de 1,4 milliard d'euros au titre de la garantie apportée par l'Etat à la SFEF, 193 millions d'euros au titre de la garantie accordée à la société Dexia et 940 millions d'euros au titre des intérêts bruts versés à la SPPE. Ce dernier chiffre est encore provisoire tant que les comptes de la SPPE ne sont pas définitivement arrêtés.

Il a enfin rappelé les autres engagements des banques. En ce qui concerne la rémunération des dirigeants, il a relevé que les modifications réglementaires intervenues en 2009 ont fixé un cadre contraignant. En parallèle, la Commission bancaire dispose désormais d'outils coercitifs pour le faire respecter. M. Michel Camdessus a été nommé contrôleur des rémunérations et poursuit un dialogue approfondi avec les différents établissements de la place.

En ce qui concerne les paradis fiscaux, il a noté que la France est le seul Etat à s'être mis en cohérence avec les principes du G 20. En particulier, suite au vote de la loi de finances rectificative pour 2009 du 31 décembre 2009, un arrêté du 12 février 2010 a établi une liste de 18 juridictions non coopératives.

Enfin, en ce qui concerne les fonds non centralisés du Livret A et du Livret développement durable (LDD), près de 87 milliards d'euros ont été mobilisés et ont permis d'accorder un encours de prêts d'environ 190 milliards d'euros au profit des PME et de plus d'un milliard d'euros au titre des travaux d'économie d'énergie.

Mme Nicole Bricq a souhaité que la commission des finances suive attentivement la situation des groupes bancaires encore fragiles.

M. Philippe Dallier s'est interrogé sur la méthode retenue par l'Etat pour assurer son soutien aux établissements de crédit. Il a également fait part de ses craintes que les nouvelles normes de solvabilité soient préjudiciables au financement de l'économie.

M. Jean-Jacques Jégou a regretté que la mise en oeuvre de ce plan de soutien n'ait pas été l'occasion d'une étude plus approfondie sur les faiblesses du système économique français, notamment en ce qui concerne le financement des PME.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que l'analyse ex post du plan de soutien ne doit pas faire oublier les conditions d'urgence dans lesquelles il a été élaboré fin 2008.

M. Jean-Jacques Jégou s'est demandé si les mesures vertueuses adoptées par la France pour lutter contre les paradis fiscaux ne risquent pas de la pénaliser compte tenu de son isolement sur la scène internationale.

Mme Nicole Bricq a déploré que les tests de résistance n'aient pas été systématisés au niveau européen alors que certaines banques semblent encore très exposées au risque.

Désignation des membres du groupe de travail sur le financement des entreprises

Puis la commission a désigné MM. Philippe Adnot, Jean-Paul Alduy, Jean Arthuis, Mmes Marie-France Beaufils, Nicol e Bricq, MM. Yvon Collin, Yves Krattinger, Alain Lambert, Gérard Longuet, Philippe Marini, Marc Massion et Albéric de Montgolfier membres du groupe de travail sur le financement des entreprises.

Audition de M. Pascal Lamy, directeur général de l'Organisation mondiale du commerce (OMC)

La commission a procédé à l'audition de M. Pascal Lamy, directeur général à l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord souligné que M. Pascal Lamy, qui dirige l'OMC depuis le 1er septembre 2005, peut apporter un regard d'une grande acuité sur la mondialisation des échanges et ses effets. Il a souhaité qu'en guise d'introduction, l'intervenant livre son analyse de la crise financière et économique que traverse le monde ainsi que de ses effets sur le commerce international, et qu'il décrive le rôle de l'OMC dans ce contexte.

M. Pascal Lamy, directeur général de l'OMC, a déclaré que, il y a un an, au début de l'actuelle crise financière et économique, le commerce international s'est effondré sous le double effet de la chute de la demande et de l'assèchement des opérations de crédit. Les craintes d'un retour à des politiques protectionnistes étaient alors majeures, notamment dans les pays en développement. Or, il apparaît aujourd'hui que le système multilatéral a résisté à ce choc violent et que, globalement, l'économie mondiale est, dans l'ensemble, à présent aussi ouverte qu'au début de la crise. Toutefois, ses effets continuant de se faire sentir, en particulier sur le marché du travail, il convient de rester vigilant. C'est pourquoi, à la fin de l'année 2008, l'OMC a mis en place un système de suivi ad hoc, en coopération avec le G 20, qui se traduit par la publication d'un rapport périodique retraçant l'évolution des politiques commerciales dans le monde.

De manière générale, des risques continuent de peser sur le commerce mondial, notamment après la conclusion de la 15ème conférence des Nations-Unies sur le changement climatique (COP 15), qui s'est tenue à Copenhague en décembre 2009. Si des engagements ont été pris par les principaux pays émetteurs de gaz à effet de serre, les doutes qui subsistent sur leur caractère non contraignant pourraient, à terme comporter des risques préjudiciables pour les échanges. M. Pascal Lamy a ajouté que, dans ce contexte, le rôle de l'OMC, en 2010, consiste à :

- conclure le cycle de Doha, lancé depuis 2001. Une solution semble proche, d'un point de vue technique, la principale inconnue résidant à ce stade, dans la position des Etats Unis et des principaux pays émergents sur l'ouverture des marchés en matière industrielle. Or le commerce international est un facteur puissant de la croissance des pays en développement, en particulier des pays émergents, principaux moteurs de la croissance mondiale ;

- continuer son suivi des politiques commerciales dans le monde. En effet, la transparence et la garantie que les autres pays ne « trichent » pas sont des éléments indispensables pour prévenir le retour des politiques protectionnistes, qui auraient des conséquences économiques nuisibles ;

- participer à la « résurrection » du marché du financement du commerce international, l'OMC étant la table autour de laquelle les principaux acteurs dudit marché se retrouvent ;

- poursuivre son mandat de coopération en matière d'aide au commerce, en partenariat avec d'autres organisations et programmes internationaux. Il s'agit de faire en sorte que les pays bénéficiaires utilisent de manière optimale la partie des crédits d'aide au développement dont ils disposent pour renforcer leurs capacités d'intégration commerciale. Cette assistance technique aboutit d'ailleurs à un renforcement des capacités de défense de leurs intérêts par ces pays, ce qui peut parfois compliquer les négociations au sein de l'OMC, mais ce qui reflète assez bien l'évolution du monde, également perceptible avec l'institutionnalisation en cours du G 20.

En outre, en toile de fond, demeure le traitement de sujets d'avenir, tels que l'articulation entre les accords bilatéraux et les accords multilatéraux, la régulation des marchés des matières premières et de l'énergie, ou encore la « question climatique ».

Un large débat s'est instauré à l'issue de ce propos liminaire.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité obtenir des précisions sur le budget de l'Organisation mondiale du commerce, sur son mode de financement et sur la manière dont le directeur général de l'OMC parvient à concilier les intérêts divergents des Etats membres.

M. Pascal Lamy a confirmé la complexité de la mission d'une organisation internationale telle que l'OMC et, de manière générale, les difficultés qui naissent de la nature même du système international, qu'il a qualifié de « gazeux », par opposition aux systèmes nationaux, qui relèvent de « l'état solide ». Le budget de l'OMC s'élève à environ 200 millions de francs suisses, dont 180 millions proviennent des contributions obligatoires de ses membres et 20 millions de contributions volontaires. Elle emploie 750 personnes, dont 600 fonctionnaires permanents, parmi lesquels des experts de très haut niveau dans leurs domaines respectifs. L'ensemble forme un système « efficace », contrôlé en ce moment par la Cour des comptes française. S'agissant des quotes-parts des membres dans le budget de l'Organisation, elles sont calculées en fonction de leur part dans le commerce international. Cependant, la quote-part des Etats membres de l'Union européenne (UE) s'élève à environ 40 %, au lieu de 20 % si la règle générale leur était appliquée, du fait de leur volonté de rester individuellement membres de l'OMC bien qu'ils soient représentés par l'UE et, par conséquent, de la prise en compte du commerce intra-européen dans le total du commerce international.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite interrogé l'intervenant sur l'articulation entre la libéralisation des échanges et le « désordre monétaire ». Ainsi, alors que le marché unique européen a abouti à la création de l'euro, il peut apparaître paradoxal que la mondialisation progresse dans un contexte de sous-évaluation de certaines monnaies, comme le yuan chinois. D'autre part, si le commerce international apparaît globalement comme un levier de la croissance mondiale, son développement entraîne de forts déséquilibres entre des pays « consommateurs » et des pays « producteurs ».

M. Pascal Lamy a indiqué que l'OMC n'ambitionne pas de créer un « marché unique mondial » et que ses objectifs ne résident que dans l'ouverture progressive des marchés de pays qui sont et demeureront très hétérogènes, ainsi que dans la prévention des distorsions de concurrence. A cet égard, d'un point de vue économique, sur le long terme, qui est celui de la régulation des échanges par l'OMC, les variations de changes ne modifient pas la compétitivité structurelle des pays. De plus, la monnaie chinoise se caractérise par une grande stabilité ces quinze dernières années et ce qui semble aujourd'hui une sous-évaluation pouvait apparaître comme une surévaluation au moment de la crise asiatique, à la fin des années 1990. Toutefois, d'un point de vue juridique, aux termes du paragraphe 4 de l'article XV de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT de 1947 modifié), les parties contractantes doivent s'abstenir de « toute mesure de change qui irait à l'encontre de l'objectif des dispositions [dudit accord] et de toute mesure commerciale qui irait à l'encontre de l'objectif des dispositions des statuts du Fonds monétaire international ». Un contentieux sur ce fondement est donc théoriquement possible, même si aucune action en ce sens n'a jamais été engagée.

Pour ce qui concerne les déséquilibres, ils résultent avant tout des choix de politique macroéconomique faits par les différents pays, et non des politiques commerciales, sauf si la concurrence est faussée, notamment par du « dumping ». Pour faire face à ce type de situations, les règles de l'OMC prévoient explicitement la possibilité pour ses membres d'adopter des mesures de sauvegarde, dont l'Organisation surveille l'application.

Mme Fabienne Keller a relevé que l'Union européenne s'est engagée de manière déterminée dans la réduction de ses émissions de gaz à effet de serre, notamment en mettant en place un système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE), auxquels sont assujettis ses principaux groupes industriels. Or un accord international contraignant sur cette importante question semble difficile à atteindre. Dès lors, dans quelles conditions un mécanisme d'inclusion carbone (MIC) aux frontières de l'Europe pourrait-il être mis en place dans le respect des règles de l'OMC, sachant qu'un rapport conjoint de cette organisation et du Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) semble laisser la porte ouverte à une telle faculté ?

M. Pascal Lamy a tout d'abord souligné que ses fonctions ne lui permettent pas de répondre de façon tranchée sur la question de la légalité d'un tel système car il ne doit pas émettre d'opinion susceptible d'influencer les juges en cas de litige sur ce sujet. Néanmoins, il a observé que le rapport conjoint de l'OMC et du PNUE a permis de mettre l'ensemble des « pièces du puzzle sur la table ». Ainsi, s'il est possible aux membres de l'OMC de se fixer pour objectif de limiter les émissions de CO2, il convient d'apprécier si les mesures prises à cet effet vont réellement dans le sens de cet objectif. La meilleure solution pour parvenir à cette fin est la conclusion d'un accord collectif contraignant le plus large possible. Il convient donc d'agir en sorte « d'amener tout le monde à bord », à cette réserve près que la contrainte ne pourra être de même niveau pour l'ensemble des parties.

S'agissant du MIC, M. Pascal Lamy a fait les remarques suivantes :

- les estimations de l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) relatives aux « fuites de carbone » montrent que, en cas d'action de la seule UE en matière de réduction des émissions, les délocalisations engendrées par cette contrainte s'élèveraient à 12 % du total de l'industrie à l'horizon 2050, mais que cette proportion tomberait à 2 % en cas de mécanisme concernant l'ensemble des pays de l'OCDE et serait quasiment nulle si, en outre, l'Inde, la Chine et le Brésil y participaient également ;

- dans son appréciation de la nécessité d'un tel mécanisme, l'OMC se référerait à la portée des accords internationaux en vigueur, c'est-à-dire, à ce jour, l'accord de Copenhague ;

- la mise en oeuvre d'un MIC semble très complexe, notamment pour l'établissement du « contenu carbone » des produits importés ;

- il serait nécessaire, le cas échéant, de prendre pleinement en compte le niveau des quotas alloués gratuitement aux industriels européens dans l'élaboration de ce mécanisme et de s'interroger sur l'éventuelle mise en place, en parallèle, d'un soutien de l'UE à ses exportations industrielles, susceptible de nuire à l'atteinte des objectifs environnementaux européens.

En somme, si l'analyse qui figure dans le rapport d'information n° 543 (2008-2009) rédigé par Mme Fabienne Keller au nom du groupe de travail de la commission des finances sur la fiscalité environnementale paraît pertinente pour ce qui concerne les effets environnementaux d'éventuelles fuites de carbone, le meilleur moyen d'y faire face reste la conclusion d'un accord international sur le climat suffisamment robuste pour rendre inutile l'établissement d'un MIC aux frontières de l'UE.

Mme Fabienne Keller a souligné que, à compter de 2013, la proportion de quotas alloués gratuitement aux industriels européens ira en décroissant et que, en toute hypothèse, un MIC aurait naturellement vocation à être « biodégradable ».

Puis M. Pierre Bernard-Reymond a souhaité que l'intervenant donne sa vision du rythme nécessaire à des sociétés comme celles des pays de l'Europe pour s'adapter au changement majeur que constitue la libéralisation des échanges, dont on a parfois l'impression qu'elle s'accélère constamment, sous l'égide de l'OMC. Il s'est également interrogé sur les facteurs expliquant la présence de personnalités françaises à la tête de certaines organisations internationales parmi les plus prestigieuses.

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur les relations qu'entretiennent l'UE et l'OMC au sujet de la réforme de la politique agricole commune (PAC).

M. Philippe Dallier a questionné M. Pascal Lamy sur la perception d'une mesure comme la « TVA sociale » hors de France.

M. Adrien Gouteyron a souhaité connaître les règles de progression du budget de l'OMC. Par ailleurs, il s'est demandé si l'adoption de larges accords par consensus constitue encore un mode de fonctionnement optimal pour les organisations du système des Nations Unies et, dans le cas contraire, quelles seraient les évolutions nécessaires.

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur la distinction qu'effectue l'OMC entre des mesures de protection et le protectionnisme à proprement parler.

En réponse à ces différentes questions, M. Pascal Lamy a déclaré que :

- la question du rythme des changements induits par le commerce international est essentielle. En effet, il y a une discordance entre, d'une part, les forces qui poussent à la mondialisation, en particulier les changements technologiques, la globalisation financière et l'opinion publique des pays en développement et, d'autre, part, la capacité de maîtrise politique des effets de la mondialisation. L'OMC doit suivre ces évolutions pour les réguler mais la réalité économique précède la régulation, qui ne va pas si vite. Ainsi, les pays en développement ont dû attendre entre trente et quarante ans la libéralisation des marchés du textile, dont les effets n'ont, en outre, pas été les mêmes dans les pays européens en fonction de la politique d'accompagnement qu'ils ont mise en place. La qualité des politiques domestiques est donc un facteur clé de succès dans le monde actuel. A cet égard, l'adoption d'une protection sociale plus robuste aux Etats-Unis serait, à terme, une bonne nouvelle pour le commerce international du fait du sentiment de sécurité qu'elle procurerait aux travailleurs américains ;

- la France a, plus longtemps que d'autres pays, conservé une école de pensée visant à former des élites administratives qui peut expliquer, en partie, la présence de Français à la tête de plusieurs organisations internationales ;

- la réforme de la PAC est, avant tout, un débat intra-européen, les échanges au sein de l'OMC portant sur la nature, ordinaire ou non, du commerce des denrées alimentaires. Les termes actuels d'un possible accord sur le cycle de Doha maintiennent une réelle spécificité de ce commerce, tout en l'incluant dans le champ des échanges régis par les réglementations de l'OMC ;

- sans formuler de commentaire juridique, la « TVA sociale » présenterait, d'un point de vue économique, des effets protectionnistes, dont il reste à déterminer s'ils seraient vertueux ou non ;

- pour ce qui concerne son budget, l'OMC est constamment à la recherche de la plus grande efficience. Toutefois, ce sont les membres de l'Organisation qui sont les prescripteurs de ses dépenses, notamment au travers des litiges portées devant elle, le directeur général devant gérer ces contraintes financières de la meilleure manière possible ;

- l'évaluation des flux du commerce international est significativement faussée par les modes de calculs actuels, qui mesurent des flux bruts alors même que les statistiques devraient rendre compte des flux de valeur ajoutée entre les Etats. Ce biais est particulièrement puissant du fait de la division internationale du travail, un même produit ayant pu être fabriqué ou assemblé dans plusieurs pays et apparaître, dès lors, plusieurs fois dans les chiffres du commerce mondial. Le flux réel des biens et services échangés est donc très inférieur à ce que montrent les statistiques officielles. En outre, le contenu en valeur ajoutée des exportations américaines et des exportations chinoises, par exemple, est loin d'être le même, ce qui a pour conséquence que le déficit commercial américain « économique » à l'égard de la Chine est bien moindre que ce dont rendent compte les chiffres officiels. De ce fait, les opinions publiques réagissent à partir de données réductrices, ce qui est un véritable problème ;

- davantage que l'approbation par consensus, c'est la méthode de négociations par paquets, relatives à un grand nombre de sujets, qui pourrait être remise en cause, à l'avenir, dans le fonctionnement de l'OMC. Sur certains sujets, des accords plurilatéraux pourraient être conclus entre des Etats représentant une grande part de marché mondial sur tel ou tel secteur industriel ou de services. A très long terme, l'instauration d'un système de « double majorité », comme celui qui existe déjà au sein de l'UE, pourrait apparaître ;

- rien ne définit strictement ce que sont des mesures de protection, d'une part, et le protectionnisme, d'autre part. C'est à l'Organe de règlement des différends et, le cas échéant, à l'Organe d'appel de l'OMC qu'il revient d'opérer une telle distinction en cas de litige, leur jurisprudence ayant reconnu à de nombreuses reprises la légitimité de mesures de protection comme, par exemple, dans les affaires « Brésil - pneumatiques rechapés » ou « Union européenne - amiante ». Dans ce contexte, le principal enjeu, pour un pays comme la France, réside dans l'adoption de normes internationales de protection environnementales et sanitaires proche des siennes.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Pascal Lamy pour son éclairage, en soulignant l'intérêt des éléments qu'il a apportés au débat sur l'instauration d'un MIC aux frontières de l'Europe ainsi que sur l'importance de remédier aux biais induits par les modes actuels de calcul du commerce international.