Jeudi 25 mars 2010
- Présidence de Mme Michèle André, présidente -Réforme des collectivités territoriales - Egal accès des hommes et des femmes aux mandats électifs - Audition publique de M. Jean-Claude Colliard, professeur de droit public et de science politique, président de l'Université Paris I - Panthéon-Sorbonne
La délégation a procédé à l'audition de M. Jean-Claude Colliard, professeur de droit public et de science politique, président de l'Université Paris I - Panthéon-Sorbonne, sur la conformité à la Constitution des modes de scrutin retenus par le projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale et du projet de loi n° 62 (2009-2010) relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.
Mme Michèle André, présidente, a tout d'abord salué la mémoire et le grand courage de Jacqueline Chevé, décédée à l'âge de 48 ans, en rendant tout particulièrement hommage à son activité en faveur des droits des femmes.
Elle a ensuite accueilli l'intervenant et l'a interrogé sur la conformité à la Constitution des modes de scrutin retenus par le projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale ainsi que sur les leviers d'amélioration de l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives.
M. Jean-Claude Colliard s'est montré critique à l'égard du mode de scrutin prévu par le projet de réforme pour les conseillers territoriaux en précisant qu'il comportait tout d'abord des inconvénients politiques avec, à la fois, une incitation au rapprochement qui découle du scrutin majoritaire à un tour et, de façon contradictoire, un effet de dispersion qui résulte du scrutin proportionnel. Il a ajouté que le projet de réforme soulevait, en outre, des objections juridiques, tout en précisant qu'il est, de façon générale, difficile de se prononcer a priori sur la conformité d'une disposition à la norme suprême, dans la mesure où, comme il l'a rappelé, « est constitutionnel ce que le Conseil constitutionnel juge comme tel ».
S'efforçant néanmoins de rechercher des indices dans ce domaine, il a recensé quatre principales difficultés juridiques en précisant que si chacune d'entre elles ne paraissait pas déterminante isolément, l'addition des quatre était susceptible de peser dans le sens d'une censure.
Il a évoqué en premier lieu la thèse, défendue par M. Guy Carcassonne, selon laquelle le scrutin majoritaire à un tour serait contraire aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Tout en relevant que le scrutin majoritaire uninominal à deux tours n'avait pas connu d'exception notable dans l'histoire électorale française, il a estimé que toute pratique régulièrement suivie n'était pas susceptible d'être érigée en principe fondamental de la République. Il a ainsi rappelé que, dans sa décision du 14 janvier 1999, le Conseil constitutionnel avait refusé d'ériger en principe fondamental la règle de séniorité, selon laquelle lorsque deux candidats disposent du même nombre de voix à l'occasion d'une élection, le plus âgé des deux est déclaré élu.
Il a en revanche jugé plus préoccupants les problèmes posés par la constitution des tableaux des sièges au regard de l'égalité démographique entre des conseillers territoriaux issus des différents départements d'une même région.
Il a observé, au passage, les effets contreproductifs de ce dispositif au regard de la limitation du cumul des mandats. Il a alors cité l'exemple de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, dans laquelle, avec l'hypothèse haute de 50 conseillers territoriaux pour le département des Bouches-du-Rhône - qui en compte aujourd'hui 57 - le respect de l'équité démographique et de l'égalité devant le suffrage conduirait à élire 26 conseillers généraux pour le Var, 14 pour le Vaucluse, 4 pour les Alpes de Haute-Provence et 3 pour les Hautes-Alpes. Comme il était difficilement envisageable de constituer un conseil général avec trois ou quatre élus, il conviendrait de tripler ou de quadrupler les effectifs des conseillers territoriaux des petits départements, ce qui aboutirait soit à une inégalité au regard du principe d'égalité démographique, soit à des conseils régionaux pléthoriques. Il a rappelé que le juge administratif avait censuré un découpage cantonal à cause d'un écart allant de 1 à 5 entre la population de deux cantons d'un même département.
Il a ensuite exposé que la troisième difficulté tenait aux dispositions qui ont pour effet de faire des élus au titre de scrutin de liste des « élus sans voix ». Il a en effet noté que l'article L. 190-8 du code électoral, dans sa rédaction prévue par le projet de réforme, disposait que nul ne peut être candidat à la fois sur une liste et dans un canton. Il en a conclu que les listes des conseillers territoriaux élus au scrutin proportionnel seraient composées de candidats sur les noms desquels aucune voix ne se serait portée, leur élection relevant de la comptabilisation des voix des candidats non élus au scrutin uninominal dans les cantons. Il a considéré qu'il pouvait y avoir là un principe fondamental reconnu par les lois de la République, à savoir que nul ne peut être élu sans avoir recueilli des voix sur son nom, soit seul, soit sur les listes où il figure.
En quatrième lieu, il a analysé le projet de loi au regard des exigences de l'article 1er de la Constitution de 1958 selon lequel « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ». Il a rappelé que les femmes représentaient aujourd'hui 12 % des conseillers généraux et 48 % des conseillers régionaux, soit, au total 1 360 femmes représentant 21 % de ces 6 400 élus régionaux ou départementaux. Il a ensuite estimé, de façon très globale, que la réforme qui prévoit la désignation de 3 000 conseillers territoriaux, dont 2 400 élus au scrutin majoritaire et 600 au scrutin proportionnel, pourrait, toutes choses égales par ailleurs, se traduire par l'élection de 576 femmes, soit 19 % du total, ce qui constitue une baisse par rapport aux 21 % actuellement constatés.
Il s'est demandé si un tel recul pouvait être considéré comme compatible avec l'exigence constitutionnelle selon laquelle la loi « favorise » la parité. Il a estimé que, certes, cette disposition ne devait pas aboutir à priver le législateur de la liberté de choisir un mode de scrutin et de remplacer un scrutin de liste à la proportionnelle par un scrutin uninominal majoritaire, moins favorable par nature à la parité ; pour autant, cette liberté ne devait pas dispenser le législateur de rechercher d'autres moyens de favoriser alors la parité.
Abordant ensuite les différents leviers favorables à la parité, il a tout d'abord évoqué l'idée d'étendre les sanctions financières aux élections locales. Il a jugé difficile d'instaurer un nouveau mécanisme de pénalités financières applicables aux élections locales, relevant que « l'offre politique » n'était pas la même aux élections nationales et aux élections locales, et que le périmètre des partis pouvait être amené à fluctuer en fonction du niveau où se déroulent les élections. D'une façon générale, il a jugé illusoire l'efficacité des sanctions financières, relevant d'ailleurs que celles-ci prenaient pour référence uniquement les candidatures présentées et non les sièges pourvus alors que cela ne pose pas de difficultés techniques. Rappelant que la plus grande partie de la dotation financière aux principaux partis politiques était calculée en fonction du nombre d'élus, il a cité l'exemple d'un parti politique dont les pénalités financières s'étaient limitées à 10,8 % en 2007 alors qu'il avait présenté aux élections législatives 74 % d'hommes et seulement 26 % de femmes. Il a conclu qu'il ne croyait ni à la faisabilité technique de ces sanctions ni à leur efficacité.
Puis il a jugé difficile d'imposer aux partis de réserver un canton sur deux à des candidatures féminines estimant que des candidatures dissidentes risquaient de toute façon de contrecarrer le résultat escompté.
Il a également examiné l'idée de créer des « bi-cantons » dans lesquels chaque parti présenterait simultanément deux candidats de sexe différent, en soulignant qu'une telle mesure aboutirait à diviser par deux le nombre de cantons qui tomberait alors à 1 500, ce qui limiterait à trois le nombre de cantons par circonscription législative, érigeant le conseiller territorial en rival potentiel des députés.
Il a enfin proposé une idée qui consisterait à prévoir que les sièges attribués au scrutin proportionnel ne le soient qu'à des ensembles paritaires (50 % de l'ensemble des candidats tant sur les cantons que sur la liste complémentaire). Il a cependant jugé que ce dispositif, techniquement possible, serait sans doute insuffisant et fragile, car il pourrait être contourné par des candidatures dissidentes. Son efficacité pouvait être améliorée par une augmentation de la proportion des sièges pourvus à la proportionnelle, ou mieux encore, être confortée par le recours à un mode de scrutin inspiré du modèle allemand où la moitié des sièges serait pourvue au scrutin uninominal et l'autre moitié au scrutin de liste proportionnel.
Il a enfin estimé qu'une solution consisterait à changer purement et simplement le mode de scrutin, et à revenir, par exemple, à la solution envisagée par le Comité pour la réforme des collectivités territoriales présidé par Edouard Balladur qui proposait d'instituer le mode de scrutin proportionnel dans les circonscriptions urbaines et le scrutin uninominal majoritaire dans les cantons ruraux. Il a estimé qu'une telle solution n'était pas contraire à la Constitution, relevant qu'un double mode de scrutin existait déjà pour les élections sénatoriales.
A la demande de Mme Michèle André, présidente, M. Jean-Claude Colliard a précisé que la solution qu'il évoquait, bien qu'insuffisante au plan de la parité, consisterait à n'attribuer les sièges pourvus à la proportionnelle qu'à des ensembles comptabilisant à la fois des candidats présentés par un parti politique dans les cantons et ceux qu'il présente sur la liste départementale respectant le principe de parité. Il a cependant reconnu que, dans chaque département, ce serait le grand parti qui aurait remporté le moins grand nombre de cantons qui bénéficierait du plus grand nombre de sièges pourvus à la proportionnelle.
A Mme Christiane Kammermann, M. Jean-Claude Colliard a précisé que la proposition du Comité Balladur consistait à distinguer les circonscriptions urbaines, où l'élection aurait lieu au scrutin de liste, et les cantons ruraux, où le scrutin majoritaire permettrait de préserver la proximité de l'élu avec ses électeurs. Il a cependant ajouté que l'urbanisation tendait à réduire le nombre des cantons ruraux.
M. Yannick Bodin a estimé que les auditions conduites par la délégation montraient à quel point le mode de scrutin envisagé par le projet de loi était source d'une grande confusion et s'est demandé si la meilleure solution ne serait pas d'élaborer un nouveau dispositif. Il a estimé qu'en l'état, un mode de scrutin qui se traduirait par un recul de la parité ne pouvait être considéré comme « favorisant » un égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.
D'un point de vue concret, et s'appuyant sur le cas de l'Ile-de-France, il s'est demandé si les hôtels de région disposeraient de salles de réunion suffisamment vastes pour accueillir la totalité des conseillers territoriaux.
Par ailleurs, il a indiqué qu'il était difficile, dans un département comme celui de la Seine-et-Marne, de distinguer cantons ruraux et urbains, du fait de la multiplication de cantons que l'on pourrait qualifier de « rurbains ». Il s'est ensuite demandé si le découpage cantonal, qui correspond à une ancienne vision de la France, ne devait pas être remplacé par la carte des intercommunalités en soulignant la difficulté d'articuler cette logique territoriale tournée vers l'avenir avec les dispositions du projet de réforme territoriale.
M. Jean-Claude Colliard a apporté un certain nombre de précisions complémentaires.
Citant les Mémoires de Guy Mollet, il a tout d'abord rappelé que le général De Gaulle estimait que l'indicatif présent avait valeur impérative. Après avoir évoqué le caractère récurrent de ce vieux débat sémantique, il a estimé que la loi ne pouvait pas, à tout le moins, « défavoriser » la parité.
S'agissant du caractère pléthorique des conseils régionaux, tels qu'ils risquent de résulter du projet de réforme, il a signalé qu'il s'agissait d'une conséquence de la création du conseiller territorial qui a d'ores et déjà été votée par le Sénat en première lecture.
Il a par ailleurs signalé que, dans plusieurs cas, un département risquait de disposer à lui seul de la majorité des conseillers territoriaux de la région, ce qui soulèverait des difficultés au regard de l'interdiction constitutionnelle de la tutelle d'une collectivité sur une autre.
Il a ensuite estimé que le mode de scrutin retenu n'aboutirait pas nécessairement à la constitution de véritables majorités et que ce problème avait sans doute été sous-estimé par le Gouvernement.
Il a également reconnu que la distinction entre rural et urbain devenait de plus en plus délicate à opérer.
Mme Michèle André, présidente, a estimé que les réponses apportées par le Gouvernement dans le débat sur la réforme territoriale manquaient souvent de solidité sur des aspects très concrets.
M. Jean-Claude Colliard a observé que notre droit électoral se fondait sur le critère de la population et non pas sur celui du nombre d'électeurs. Ainsi, a-t-il précisé, en Seine-Saint-Denis, seuls 48 % de la population sont inscrits sur une liste électorale alors que le ratio est en moyenne de 70 % sur l'ensemble de la France.
Mme Michèle André, présidente, a estimé que les principes posés par l'amendement du groupe centriste adopté par le Sénat étaient difficilement conciliables et constituaient une sorte de quadrature du cercle. Elle a invité les parlementaires de l'UMP à réfléchir aux solutions envisageables, pour sortir d'un dispositif dont on voyait bien qu'il débouchait sur une grande confusion. Elle a jugé peu efficaces les pénalités financières imposées aux partis politiques.
Mme Odette Terrade s'est également déclarée sceptique sur la portée de ces sanctions.
Rappelant qu'elle avait été conseillère régionale puis conseillère générale, Mme Michèle André, présidente, a souligné que, contrairement à l'idée d'un enchevêtrement des compétences, la proportion de dossiers sur lesquels intervenaient à la fois la région et le département ne dépassait pas 10 %.
M. Yannick Bodin a insisté sur la lourdeur des tâches qui incomberaient aux conseillers territoriaux, estimant que celles-ci appelleraient alors à la création de suppléants qu'il conviendrait de rémunérer, ce qui n'irait pas dans le sens des économies présentées comme un objectif de la réforme.