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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX DROITS DES FEMMES


Jeudi 1er avril 2010

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

Réforme des collectivités territoriales - Egal accès des hommes et des femmes aux mandats électifs - Audition de M. Denys Pouillard, directeur de l'Observatoire de la vie politique et parlementaire

La délégation a procédé à l'audition de M. Denys Pouillard, directeur de l'Observatoire de la vie politique et parlementaire, sur la conformité à la Constitution des modes de scrutin retenus par le projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale et du projet de loi n° 62 (2009-2010) relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.

Mme Michèle André, présidente, a interrogé M. Denys Pouillard sur la conformité à la Constitution des modes de scrutin retenus par le projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale ainsi que sur les leviers possibles d'amélioration de l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives.

Elle a indiqué avoir invité l'intervenant sur la recommandation de la Secrétaire générale de l'Observatoire de la parité, Mme Emmanuelle Latour, notamment pour sa connaissance fine de la réalité du terrain électoral et afin qu'il fournisse aux membres de la délégation un éclairage sur la réalité des chiffres, en particulier ceux relatifs à la parité, dont le respect est une des préoccupations majeures de la délégation aux droits des femmes.

Rappelant qu'il avait déjà exprimé son inquiétude à propos du projet de loi examiné dans un article intitulé « Un coup d'état électoral », M. Denys Pouillard a estimé que, même si le Président de la République avait indiqué que le texte pouvait évoluer, rien ne montrait pour l'instant des changements positifs d'orientation, concernant tant la parité que le mode de scrutin lui-même.

Il a estimé que le projet de loi déposé par le Gouvernement présentait une haute portée politique, et c'est sous cet angle, et non sous celui d'une analyse purement juridique, qu'il a souhaité l'aborder.

Il a relevé que, comme cela avait été le cas déjà pour le projet de loi ratifiant l'ordonnance du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions législatives, le Parlement était invité à adopter des principes, tout en laissant au Gouvernement le soin de procéder au découpage des futurs cantons qui n'interviendrait qu'ultérieurement, mais dont celui-ci avait indiqué qu'il s'inscrirait dans le respect des limites des circonscriptions législatives.

Il a estimé que le problème de méthode était encore aggravé par le calendrier : la carte définitive des nouveaux cantons devant être finalisée au plus tard avant le mois de mars 2013, le Gouvernement aurait de ce fait la latitude d'y procéder en tenant compte des élections législatives qui se seront déroulées en juin 2012. Ainsi, la nouvelle carte des cantons risquera-t-elle moins de traduire l'intention du législateur que la stratégie électorale du pouvoir en place.

Il a souhaité ensuite attirer l'attention de la délégation sur l'incidence politique du choix du scrutin majoritaire à un tour, tout en reconnaissant que les projections réalisées à ce sujet par le passé s'étaient la plupart du temps révélées inopérantes.

Outre qu'il confère un avantage au personnel politique en place, une sorte de « prime au sortant », il a estimé que le choix d'un scrutin à un tour bousculerait la tradition électorale française, plus respectueuse du pluralisme politique que la méthode anglo-saxonne bipartiste.

Abordant le dispositif proposé du point de vue de la science politique, il a craint que la fusion des conseils généraux et des conseils régionaux en une seule assemblée territoriale ne réduise considérablement les possibilités de renouvellement de la classe politique, alors même que la diversité des parcours des élus au sein des différentes assemblées constituait une particularité de la vie politique française et une garantie de mixité, tant des âges que des genres, du personnel politique.

Par ailleurs, il s'est inquiété que l'incitation forte pesant sur les candidats à se rattacher à des listes politiques pour pouvoir bénéficier du « recyclage » des suffrages recueillis par les candidats non élus au scrutin majoritaire ne confère aux partis politiques majoritaires une influence défavorable à la diversité et à la richesse des appartenances des candidats, à l'instar des élus « divers droite » ou « divers gauche », qui risquent de disparaitre.

Concernant le découpage géographique des 2 400 nouveaux « territoires » et la représentativité territoriale des futurs conseillers, il a fait valoir que le texte proposé fournissait peu d'indications concrètes et que, faute de la définition d'un coefficient d'habitants par canton, dans le cadre départemental, ou d'un quotient national, les parlementaires ne pouvaient se fier qu'aux déclarations, au Sénat, du secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales, garantissant un minimum de quinze représentants par département.

Il a émis de sérieux doutes quant à la compatibilité du dispositif avec le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant le suffrage, tel que rappelé par la jurisprudence constante tant du Conseil constitutionnel que du Conseil d'Etat (arrêt Boulanger en 2004).

M. Denys Pouillard a ensuite estimé que le mode de scrutin retenu différait sensiblement de celui qui prévaut en Allemagne : dans celui-ci, l'électeur émet deux votes distincts : l'un en faveur d'un candidat élu au scrutin uninominal majoritaire à un tour, et l'autre pour un parti sur une liste de formations politiques (chacune disposant d'un ordre de candidats éligibles puis désignés, en fonction des voix obtenues, par ces partis, à la répartition proportionnelle) ; en revanche, dans le mode de scrutin proposé par le projet de loi seront comptabilisées, pour le scrutin de liste, les voix qui s'étaient portées, au scrutin uninominal, sur un candidat non élu. Il a estimé que, dans ces conditions, les candidats élus au scrutin de liste risquaient de représenter, politiquement, la somme des oppositions, et que la complexité du dispositif ne manquerait pas de désorienter le citoyen. Quant à la suggestion qui consisterait à faire figurer sur un même bulletin de vote le nom du candidat qui se présente au scrutin uninominal majoritaire, et la liste régionale à laquelle il se rattache, il a craint qu'elle ne se traduise par une multiplication des bulletins nuls.

Il a estimé que ce mode de scrutin qu'il a qualifié de « proportionnel par soustraction » avait pour objet, dans l'esprit de ses promoteurs, de compenser la disparition du scrutin de liste proportionnel qui prévalait jusqu'à maintenant dans l'élection des conseils régionaux, et de faire entrer quelques femmes supplémentaires dans les futurs conseils généraux.

Il a également souligné les incertitudes qui entourent la détermination, par le Gouvernement, du nombre des futurs cantons par département, incertitudes que n'ont pas levées les propos tenus devant le Sénat par le secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales.

En outre, il s'est demandé dans quelle mesure le Gouvernement n'était pas tenté, dans son argumentation, de faire reconnaître par le Conseil constitutionnel une sorte de droit nouveau de « compensation » : le recul de la parité dans un certain domaine étant compensé par d'autres leviers, soit destinés à inciter les partis politiques à assurer une meilleure place aux femmes, soit destinés à favoriser la parité grâce aux nouveaux modes de scrutin dans les communes de 3 500 à 500 habitants. Il s'est alarmé des conséquences que pourrait entraîner, à l'avenir, l'application de cette notion de  « compensation » à d'autres principes constitutionnels consacrés par l'article premier de la Constitution.

M. Denys Pouillard a ensuite rappelé que le projet de loi prévoyait la création de suppléants qui auraient vocation à remplacer le titulaire dans certaines circonstances. Il a regretté que cette innovation juridique n'ait pas été assortie des garde-fous nécessaires, et a relevé que, si l'on s'en rapportait à la répartition des rôles qui prévalait actuellement dans les conseils généraux, les candidats masculins risquaient de s'arroger les mandats de titulaire, et de laisser aux femmes ceux de suppléant. Il a souligné que la création de ces postes de suppléants, en doublant le nombre des mandats, allait à l'encontre de l'objectif affiché de réduction du nombre des élus des départements et des régions, mais qu'elle ne contribuerait en rien à la diversité politique de la représentation, dans la mesure où le suppléant, comme le titulaire, serait fortement incité à se rattacher à la liste d'un parti politique.

M. Denys Pouillard a jugé délicate la question de savoir dans quelle mesure le non-respect de l'objectif de parité par le mode de scrutin pouvait constituer un motif d'inconstitutionnalité, soulignant les ambigüités quant à la portée de l'expression « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives », expression dont il a estimé qu'elle n'était sans doute pas assez coercitive.

Il a ensuite présenté deux options envisageables pour améliorer le dispositif électoral proposé : l'adoption d'un dispositif calqué sur le système électoral allemand, et qui inviterait chaque électeur à voter à la fois pour un candidat dans le cadre d'un canton, et pour une liste à l'échelle de la région ; un rééquilibrage de la répartition des sièges entre scrutin uninominal majoritaire, et scrutin de liste proportionnel, de façon à parvenir à un partage égal entre ces deux modes de scrutin, et non à un partage 80 contre 20 comme dans le projet de loi actuel. Il a cependant reconnu que cette solution, qui se traduirait par une diminution supplémentaire du nombre des cantons, risquerait de réduire de façon très prononcée la représentation, au sein d'une région, de certains départements très peu peuplés, sauf à remettre en cause le plafonnement à 3 000 du nombre de sièges de conseillers territoriaux.

Mme Michèle André, présidente, a relevé que l'analyse présentée par M. Denys Pouillard sur le caractère finalement peu coercitif de l'expression constitutionnelle « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes » rejoignait le point de vue des constitutionnalistes déjà auditionnés par la délégation, et qu'il convenait, dans ces conditions, de rechercher des solutions pratiques sans s'en remettre, pour la défense de la parité, à une éventuelle censure par le Conseil constitutionnel.

M. Denys Pouillard a ensuite estimé, au vu des recensements d'élus auxquels procède régulièrement l'Observatoire de la vie politique et parlementaire, que les règles relatives au cumul des mandats conduisaient à creuser un fossé entre deux grands catégories d'élus : d'une part, le personnel politique territorial, d'autre part, les élus nationaux qui, quand ils doivent arbitrer entre leurs différents mandats choisissent généralement de conserver leur mandat de maire, plutôt que celui de conseiller régional ou de conseiller général. Il a craint que le projet de loi n'accentue encore cette tendance regrettable à la hiérarchisation des mandats électifs. Incidemment, il a regretté que les préfectures ne fassent pas remonter au ministère de l'intérieur les informations relatives à la cessation des mandats pour cause de décès ou de démission (dans les conseils régionaux actuels) ou aux suppléances de conseillers généraux décédés, qui permettraient un suivi général plus régulier de la population des élus en France. Cependant, il a estimé, au vu des évaluations dont il dispose, que la proportion de femmes dans les conseils régionaux avait plutôt légèrement progressé en cours de mandature.

En réponse à Mme Catherine Morin-Desailly qui évoquait les stratégies parfois complexes des partis pour faire accéder un suppléant déterminé à un mandat électif, M. Denys Pouillard a cité le cas d'une région où le premier suppléant dans l'ordre de la liste avait été invité à démissionner pour permettre à la suivante de liste, qui était du même sexe et de la même couleur politique que l'élue décédée, de lui succéder.

Mme Michèle André, présidente, a indiqué qu'elle avait adressé un message de félicitations à l'ensemble des conseillères régionales et des conseillers régionaux qui venaient d'être élus, sur la base des listes fournies par le ministère de l'intérieur, ajoutant qu'elle était bien consciente que ces listes devraient être actualisées régulièrement.

Elle a rappelé l'attachement des membres de la délégation à l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives et s'est alarmée, avec M. Alain Gournac, des risques de recul inhérents au mode de scrutin proposé pour l'élection des conseillers territoriaux.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a estimé que le problème de l'accès des femmes aux mandats électoraux se rattachait au problème plus général du rajeunissement et du renouvellement de la vie politique française.

M. Alain Gournac a jugé prioritaire de commencer par défendre la parité.

M. Denys Pouillard a estimé que cette question n'était pas étrangère à la forte abstention constatée, particulièrement chez les jeunes, lors du dernier scrutin régional. Il a estimé que la disposition législative qui a prévu l'inscription d'office de jeunes citoyens en âge de voter sur les listes électorales avait eu pour effet, en gonflant le nombre des inscrits, de majorer mécaniquement le taux d'abstention, dans la mesure où beaucoup de jeunes ne se mettent à participer effectivement aux élections qu'à l'âge de trente ans passés. Il a estimé que cette disposition devrait, à tout le moins, s'accompagner d'un effort pour inciter davantage les jeunes à voter.

Il a indiqué que plusieurs propositions de lois avaient été déposées à l'Assemblée nationale pour instaurer une limite d'âge supérieure pour se présenter aux élections, mais qu'aucune d'entre elles n'avait abouti. Il a estimé qu'une limitation dans le temps du nombre des mandats devrait s'accompagner de l'adoption d'un véritable statut de l'élu qui aborde les conditions, pour les professions libérales et les salariés du secteur privé, d'une reprise d'activité professionnelle à la fin du mandat politique.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a jugé que l'adoption d'un statut de l'élu serait une solution préférable aux indemnités de chômage actuellement perçues par les parlementaires en fin de mandat, et qui ne sont pas nécessairement bien comprises par l'opinion.

M. Denys Pouillard est convenu que l'attachement des élus à un mandat qu'ils exercent depuis de nombreuses années constituait un frein au renouvellement de la vie politique. Il a également souligné les inconvénients qui s'attachent à une entrée précoce dans la vie politique : ne permettant pas aux jeunes élus de bénéficier d'une expérience professionnelle antérieure, elle risque de les couper de la réalité vécue par leurs concitoyens. Il s'est inquiété de la tendance, fréquente aujourd'hui chez les députés, à s'inscrire comme avocats au barreau, jugeant qu'elle donnait dans l'opinion une mauvaise image des parlementaires.