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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 31 mars 2010

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Application de l'article 13 de la Constitution - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire

La commission a procédé à la désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique et du projet de loi relatifs à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Elle a désigné comme membres titulaires : MM. Jean-Jacques Hyest, Patrice Gélard, Hugues Portelli, Pierre Fauchon, Bernard Frimat, Jean-Claude Peyronnet et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, et comme membres suppléants : M. Pierre-Yves Collombat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Yves Détraigne, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet et Mme Catherine Troendle.

Réforme de la garde à vue - Examen du rapport

La commission a examiné le rapport de M. François Zocchetto sur la proposition de loi n° 201 rectifié (2009-2010), présentée par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, portant réforme de la garde à vue.

M. François Zocchetto, rapporteur, a rappelé que lors de l'examen de la proposition de loi présentée par M. Jacques Mézard et plusieurs membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, tendant à assurer l'assistance immédiate d'un avocat aux personnes placées en garde à vue, le 24 mars 2010, le Sénat, suivant la proposition de la commission des lois, avait adopté une motion de renvoi en commission de ce texte. Cette motion était motivée par la complexité des questions soulevées ainsi que par la perspective d'une réforme d'ensemble de la procédure pénale dans laquelle s'inscrirait nécessairement la modification du régime de la garde à vue.

Le rapporteur a indiqué que la proposition de loi présentée par Mme Alima Boumediene-Thiery et ses collègues appelait des considérations comparables. Il a jugé néanmoins indispensable une réforme rapide de la garde à vue afin de répondre aux attentes des Français et pour prendre en compte l'insécurité juridique liée aux décisions des juges de première instance tendant à annuler, sur le fondement de la jurisprudence récente de la Cour européenne des Droits de l'Homme, les actes pris dans le cadre de la garde à vue. Il a estimé que, s'il était respecté, le calendrier annoncé par la ministre de la justice -un examen du projet de réforme de la procédure pénale au dernier trimestre de l'année 2010- permettrait de satisfaire cette exigence. Il a proposé, en conséquence, à la commission de ne pas établir de texte et d'adopter une motion de renvoi en commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la réflexion de la commission se poursuivrait dans le cadre du groupe de travail confié à MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel sur la réforme de la procédure pénale.

M. Jean-René Lecerf a jugé que si le régime de la garde à vue était nécessairement appelé à évoluer dans des délais rapides, sous l'effet de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme ainsi que des recours présentés au titre de la question prioritaire de constitutionnalité, il restait des incertitudes sur le cadre juridique dans lequel cette réforme devait s'inscrire.

M. Jean-Pierre Michel a exprimé ses doutes sur les perspectives d'adoption d'une réforme de la procédure pénale avant 2010, à supposer qu'un projet de loi soit effectivement déposé par le Gouvernement. Il a ajouté que la position prise par la Cour européenne des droits de l'Homme dans son arrêt Medvedyev conduisait tout à la fois à revoir les bases de la procédure pénale et à mettre en cause les principales orientations de la réforme annoncée. Il a relevé que, selon l'arrêt, « le magistrat doit présenter les garanties requises d'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties, ce qui exclut notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requérant dans la procédure pénale, à l'instar du ministère public » et qu'en conséquence un procureur de la République ne pourrait pas prendre de mesures portant atteinte à la liberté individuelle y compris dans le cadre de la garde à vue. Il a estimé par ailleurs que les tribunaux seraient de plus en plus nombreux à soulever une question préjudicielle quant à l'application de la garde à vue, ce qui imposait à l'évidence de prendre, au moins à titre provisoire, des dispositions sécurisant le cadre légal de l'enquête.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé qu'aucune des propositions de lois relatives à la garde à vue n'entendait modifier le rôle dévolu au procureur de la République dans le contrôle de cette mesure.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a indiqué partager l'analyse de M. Jean-Pierre Michel. Elle a déploré que le Parlement, alors même qu'il était saisi de plusieurs propositions de loi, renonce à prendre l'initiative sur une question qui, au surplus, pourrait être aisément détachée des autres aspects de la procédure pénale.

M. Jean-Pierre Sueur a souhaité que la commission puisse adopter cette proposition de loi, quitte à l'amender, afin d'en finir avec un statu quo que chacun s'accorde à reconnaitre intenable.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'adoption de la proposition de loi visant à mieux garantir le droit à la vie privée à l'heure du numérique et celle de la loi relative à la législation funéraire manifestaient la vitalité de l'initiative parlementaire, en particulier au sein de la commission des lois.

M. Pierre Fauchon a souligné que la garde à vue constituait une question d'une extrême gravité et qu'indépendamment des alternances politiques, les gouvernements successifs s'étaient satisfaits du régime actuel. Il a jugé tout à fait envisageable l'adoption d'un texte spécifique sur ce sujet et estimé indispensable de faire comprendre au Gouvernement l'urgence d'une réforme, la commission des lois n'acceptant plus, à l'avenir, de surseoir à statuer. Il s'est demandé, par ailleurs, s'il ne serait pas possible de fusionner les différentes propositions de loi portant modification du régime de la garde à vue.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé, sur ce point, que le choix d'inscrire une proposition de loi à l'ordre du jour réservé aux groupes de l'opposition ou de la minorité relevait de la prérogative exclusive de ces groupes.

M. François Zocchetto, rapporteur, a indiqué qu'il partageait la volonté de parvenir dans des délais rapides à une réforme de la garde à vue. Il a toutefois souligné la difficulté de l'exercice en citant pour exemple la disposition de la proposition de loi présentée par Mme Alima Boumediene-Thiery subordonnant le placement en garde à vue à une autorisation du procureur de la République pour les infractions passibles d'une peine inférieure à cinq ans d'emprisonnement alors même que les modalités d'intervention du parquet soulevaient désormais de réelles incertitudes. Il a estimé indispensable le renforcement du rôle d'un magistrat indépendant qui pourrait être le juge de l'enquête et des libertés prévu par l'avant-projet de réforme de la procédure pénale. Le rapporteur a considéré qu'à défaut d'un texte déposé par le Gouvernement, la commission devrait reprendre l'initiative à la lumière des travaux du groupe de travail animé par MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel.

M. Pierre Fauchon a indiqué qu'il avait déposé une proposition de loi relative à l'action publique en matière pénale et tendant à créer un procureur général de la République permettant de garantir l'indépendance du parquet. Le procureur général de la République serait nommé par le chef de l'Etat sur une liste de trois noms proposés par le Conseil supérieur de la magistrature et pourrait donner des instructions particulières sur les dossiers en cours.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le renvoi en commission pouvait impliquer, en cas d'inertie gouvernementale, un réexamen, dans un délai raisonnable, de la proposition de loi qui avait fait l'objet de cette motion. Tel pourrait être le cas de la proposition de loi organique portant application de l'article 68 de la Constitution présentée par M. François Patriat et plusieurs de ses collègues.

La commission a alors décidé de ne pas établir de texte et de déposer une motion de renvoi en commission de la proposition de loi n° 201 rectifié (2009-2010).

Contrats d'assurance sur la vie - Examen du rapport et du texte proposé par la commission

Enfin, la commission a examiné le rapport de M. Dominique de Legge et établi le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 2 (2009-2010), présentée par M. Hervé Maurey, relative aux contrats d'assurance sur la vie.

Ayant rappelé que l'objectif de la proposition de loi était de réduire le nombre des contrats d'assurance sur la vie non réclamés par leur bénéficiaire, M. Dominique de Legge, rapporteur, a précisé que l'encours de l'assurance sur la vie était de 1 265 milliards d'euros à la fin de l'année 2009, pour une estimation de l'encours des contrats non réclamés variant de 700 millions à 5 milliards. Il a indiqué que le phénomène bien connu des contrats non réclamés résultait de plusieurs causes : le décès de l'assuré n'est pas connu de l'assureur, le bénéficiaire n'est pas informé de l'existence du contrat ou ne peut être retrouvé par l'assureur. Pour remédier à ce phénomène, le législateur est intervenu par deux fois en 2005 et 2007.

La loi n° 2005-1564 du 15 décembre 2005 permet à toute personne susceptible d'être bénéficiaire d'un contrat d'assurance sur la vie d'en demander la vérification aux assureurs, par l'intermédiaire de l'association pour la gestion des informations relatives aux risques en assurance (dispositif « AGIRA I »).

La loi n° 2007-1775 du 17 décembre 2007 oblige les assureurs à s'informer du décès éventuel de l'assuré, grâce à l'accès qu'elle leur donne au répertoire national d'identification des personnes physiques (dispositif « AGIRA II »). A la suite de l'adoption de cette loi, les assureurs se sont engagés à procéder en priorité à des recherches pour les contrats dont l'assuré était âgé de plus de 90 ans, avec une absence de contact depuis deux ans, et dont la provision mathématique était de plus de 2 000 euros. Ce dispositif n'a toutefois été opérationnel qu'en 2009, compte tenu des délais d'obtention de l'autorisation de la commission nationale de l'informatique et des libertés pour l'utilisation des données tirées du répertoire des personnes physiques. Le fichier des personnes décédées qui en est résulté fait l'objet d'environ un million d'interrogations chaque mois.

Dans ces conditions, M. Dominique de Legge, rapporteur, a fait part de ses interrogations sur l'opportunité de légiférer à nouveau en matière de contrats d'assurance sur la vie non réclamés.

M. Dominique de Legge, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi prévoyait une obligation, pour les assureurs, de s'informer de l'éventuel décès de l'assuré en l'absence à trois reprises consécutives d'accusé de réception au courrier annuel d'information sur l'évolution du contrat, envoyé par l'assureur. La simple absence d'accusé de réception lui est apparu constituer une base juridique fragile pour prévoir de nouvelles obligations à la charge des assureurs, d'autant qu'il n'existe aucune sanction pour l'assuré qui n'accuse pas réception.

Il a approuvé, en revanche, le principe d'une obligation annuelle de contrôle de l'éventuel décès de l'assuré, d'autant que les chiffres de consultation du dispositif « AGIRA II » montrent que les assureurs sont en mesure de procéder à des recherches massives sur leur portefeuille de contrats d'assurance sur la vie.

Souscrivant à la disposition de la proposition de loi imposant de publier en annexe des comptes des assureurs des informations sur les contrats non réclamés, il a estimé qu'il était plus pertinent, compte tenu de la difficulté d'identifier de tels contrats, de dresser un état des démarches effectuées de recherche des assurés décédés et des bénéficiaires.

M. Dominique de Legge, rapporteur, a ensuite exprimé son opposition à la possibilité pour les assureurs d'imputer les frais de recherche sur les sommes devant revenir au bénéficiaire. De même, il n'a pas estimé utile de créer une profession agréée pour la recherche des bénéficiaires, celle-ci relevant, en premier lieu, de la responsabilité des assureurs.

Enfin, pour des raisons de stabilité de la loi et de sécurité juridique, M. Dominique de Legge, rapporteur, a désapprouvé la possibilité pour le souscripteur d'un contrat d'en modifier unilatéralement la clause bénéficiaire après son acceptation. Ceci conduirait à revenir sur l'équilibre atteint dans la loi de 2007, qui avait sécurisé les conditions de l'acceptation, par le bénéficiaire, de la stipulation faite à son profit.

M. Yves Détraigne a confirmé que les contrats d'assurance sur la vie en déshérence constituent un sujet sensible, sans qu'il soit justifié pour autant de légiférer à nouveau. Il a préféré insister sur la nécessité de vérifier que les assureurs utilisent bien les nouveaux dispositifs mis en place par le législateur.

Considérant que la proposition de loi répond à une vraie préoccupation, M. Jean-Pierre Sueur a déclaré partager les orientations du rapporteur. Il n'est pas justifié de faire assumer par le bénéficiaire les frais de recherche de l'assureur. De même, il n'est pas justifié d'agréer des sociétés pour procéder à des recherches qui sont de la responsabilité des assureurs. Enfin, M. Jean-Pierre Sueur a désapprouvé l'intention de l'auteur de la proposition de loi de revenir sur la réforme, dans la loi de 2007, des conditions d'acceptation du contrat par le bénéficiaire.

M. Jacques Mézard a jugé louable l'objectif de l'auteur de la proposition de loi, considérant que les assureurs n'ont pas à conserver des sommes qui ne leur appartiennent pas. Il s'est inquiété de l'obligation faite aux assurés d'accuser réception du courrier annuel de l'assureur, l'absence d'accusé de réception pouvant conduire ce dernier à s'exonérer de toute responsabilité. En outre, il a estimé qu'il était impossible de remettre en cause les conditions d'acceptation de la clause bénéficiaire telles qu'elles résultent de la loi de 2007.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que le phénomène des décès ignorés existait, au-delà du seul problème des contrats d'assurance sur la vie non réclamés. Deux lois successives sont intervenues en 2005 et 2007, les dispositifs qu'elles ont mis en place montent en puissance. Il a affirmé qu'il fallait évaluer ces dispositions avant de vouloir les modifier. Concernant plus particulièrement l'acceptation de la clause bénéficiaire, il a jugé qu'il n'était pas raisonnable de revenir sur la loi de 2007. L'assurance sur la vie étant aussi un produit d'épargne attractif, il a besoin de stabilité et de sécurité juridiques.

Approuvant les propos du président, M. François Pillet a considéré qu'en cas de modification des conditions de l'acceptation de la clause bénéficiaire, il était très probable qu'une instruction fiscale viendrait retirer à l'assurance sur la vie tous les avantages dont elle bénéficie actuellement.

Avant de présenter les amendements qu'il a soumis à la commission, M. Dominique de Legge, rapporteur, a indiqué avoir reçu l'accord de M. Hervé Maurey, auteur de la proposition de loi, pour la modifier.

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article premier
Renforcement des obligations de recherche et d'information des assureurs
en matière de contrats d'assurance sur la vie non réclamés

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Dominique de Legge, rapporteur

1

Obligation annuelle des assureurs de s'informer du décès éventuel de l'assuré

Adopté

Article additionnel après l'article premier
Publicité des démarches effectuées par les assureurs en vue
de la résorption des contrats d'assurance sur la vie non réclamés

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Dominique de Legge, rapporteur

2

Publicité des démarches effectuées par les assureurs au titre des dispositifs « AGIRA »

Adopté

Article 2
Renforcement des obligations d'information des assureurs
à l'égard des souscripteurs de contrat d'assurance sur la vie

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Dominique de Legge, rapporteur

3

Suppression de l'article

Adopté

Article 3
Intervention de tiers agréés pour la recherche des bénéficiaires
de contrat d'assurance sur la vie en cas de décès de l'assuré

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Dominique de Legge, rapporteur

4

Suppression de l'article

Adopté

Article 4
Caractère révocable de la stipulation par le souscripteur d'un contrat d'assurance sur la vie en faveur du bénéficiaire du contrat

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. Dominique de Legge, rapporteur

5

Suppression de l'article

Adopté

La commission a adopté à l'unanimité la proposition de loi ainsi rédigée.