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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 18 mai 2010

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Accord entre la France et l'Espagne relatif à deux projets d'autoroutes de la mer - Examen du rapport

La commission examine le rapport de M. André Trillard sur le projet de loi n° 403 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de l'accord entre la République française et le Royaume d'Espagne relatif à la sélection, à la mise en oeuvre et au financement de deux projets d'autoroutes de la mer entre la France et l'Espagne sur la façade Atlantique-Manche-mer du Nord.

M. André Trillard, rapporteur - L'Assemblée nationale a adopté, le 8 avril 2010, le projet de loi autorisant la ratification de l'accord franco-espagnol sur la sélection, la mise en oeuvre et le financement de deux projets d'autoroutes de la mer entre les deux pays.

Le concept d'autoroutes de la mer se distingue du fret maritime classique qui passe en grande partie par l'acheminement de conteneurs ou de produits en vrac sur des liaisons maritimes intercontinentales, et du cabotage, qui recouvre plutôt le transfert de poids lourds ou de conteneurs sur de courtes distances.

Notre ancien collègue, M. Henri de Richemont, a remis en juillet dernier au secrétaire d'Etat aux transports un rapport très complet et des propositions pour le développement des autoroutes de la mer qu'il définit comme « un prolongement de la route sur la mer », c'est-à-dire un service présentant des avantages similaires à ceux du transport routier, en termes de régularité, de fréquence, de souplesse d'utilisation, mais utilisant la voie maritime et non la voie terrestre.

Il s'agit donc d'acheminer des remorques, avec ou sans leur tracteur, sur des navires spécialisés dans des conditions offrant une véritable alternative à la route pour décongestionner de manière significative les grands axes de transit terrestre. Selon cette définition, le service proposé vise un transport intracommunautaire. Destiné aux transporteurs routiers, il doit être régulier et cadencé, à fréquence suffisante pour encourager les transferts de la route vers la mer. Enfin, ce service requiert une haute qualité pour faciliter les opérations de chargement et de déchargement, tout en devant rester économiquement viable à terme.

Dans son rapport précité, M. Henri de Richemont a montré le défi que représente la mise en place de telles liaisons maritimes. Il estime notamment que les transporteurs routiers ne sont pas spontanément demandeurs, mais peuvent éventuellement être preneurs pour des liaisons longue distance, si l'offre n'est pas dissuasive en termes de cadencement, de fiabilité ou de régularité et de coût. C'est donc en grande partie aux pouvoirs publics qu'il appartient d'initier cette offre. Les autoroutes de la mer doivent être considérées comme des infrastructures à part entière, au même titre que les autoroutes terrestres ou les lignes ferroviaires. Elles figurent parmi les axes de la politique de transport communautaire et bénéficient de fonds européens.

Les premières discussions entre la France et l'Espagne sur la mise en place d'autoroutes de la mer entre les deux pays ont débuté en 2004. Une commission intergouvernementale créée en 2006 a lancé un appel à projets en 2007 et retenu deux d'entre eux au début de 2009. L'accord bilatéral valide les deux projets retenus et fixe les modalités de soutien financier des deux Etats.

Deux autoroutes de la mer vont donc être mises en place entre la France et l'Espagne :

- l'une entre le port de Nantes-Saint-Nazaire et Gijon, dans les Asturies ; elle sera exploitée par le groupe Louis-Dreyfus et la société italienne Grimaldi ;

- l'autre entre Nantes-Saint-Nazaire et Vigo, en Galice, avec dans un second temps un projet de prolongement vers Le Havre d'une part et Algésiras, en Andalousie, d'autre part ; elle sera exploitée par une société dénommée « Autopista del Mar Atlantica » constituée par la compagnie maritime Trasmediterranea et les ports concernés.

J'ajoute qu'une liaison mise en place pour PSA et dédiée au transport de véhicules existe déjà entre Nantes-Saint-Nazaire et Vigo.

L'accord prévoit que la France et l'Espagne signent avec les deux parties une convention d'exploitation. La convention définit les modalités d'exploitation et leurs conditions financières.

L'article 5 de l'accord limite à 15 millions d'euros le montant des subventions que chaque Etat peut verser à chacun des deux groupements, soit un maximum de 30 millions d'euros par liaison. Il s'agira d'une aide au démarrage sur 4 ou 5 ans. Ces subventions ne sont pas exclusives des fonds européens dont vont également bénéficier ces deux projets, dans une limite globale de 35 % du coût d'exploitation pendant 5 ans, toutes subventions confondues.

Sur la base de cet accord, les deux liaisons pourront démarrer : très prochainement pour Saint-Nazaire-Gijon et en fin d'année pour Saint-Nazaire-Vigo.

L'objectif visé est de transférer l'équivalent de 100 000 poids lourds par an d'ici 4 ans, ce qui représente environ 1,3 % du nombre de poids lourds transitant chaque année entre la France et l'Espagne ou encore 3 % du trafic constaté au passage frontière de Biriatou sur l'A63. Ce projet n'est pas en mesure à lui seul d'infléchir la croissance continue du trafic sur cet axe, mais il contribuera à cet objectif au même titre que les projets ferroviaires en cours à l'Est comme à l'Ouest de la frontière franco-espagnole.

L'entrée en vigueur de l'accord est nécessaire au démarrage de la première liaison vers Vigo. Je vous propose d'adopter ce projet de loi et suggère qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

M. Jacques Berthou - Le rapporteur indiquait que les transporteurs routiers n'étaient pas spontanément demandeurs. Dans ces conditions, ce projet d'autoroute de la mer ne risque-t-il pas de rester virtuel ?

M. André Trillard - Ce type de projet peut entraîner des effets inattendus, comme l'accroissement massif du trafic de poids-lourds sur les axes desservant les ports d'embarquement. C'est ce que je constate dans ma commune avec l'acheminement des véhicules de PSA que j'évoquais il y a un instant. S'agissant des transporteurs routiers, leur intérêt dépendra de l'attractivité du service proposé, en termes de cadencement, de régularité et de coût. La province de Pontevedra, autour de Vigo, constitue un bon exemple de l'intérêt d'un tel mode de transport qui permet d'éviter un long parcours terrestre. Les autoroutes de la mer doivent être considérées comme une alternative, parmi d'autres, au mode routier.

M. Josselin de Rohan, président - Les transporteurs sont évidemment attentifs aux coûts. Des liaisons maritimes mises en place il y a quelques années en Bretagne ont été abandonnées car elles n'étaient pas compétitives. Le pavillon sous lequel les liaisons seront exploitées sera un facteur important. Je remarque également que l'accord prévoit des subventions substantielles pour aider au démarrage de ces liaisons, durant quatre ou cinq ans.

M. Jean-Louis Carrère - Ayant été en charge des transports à la région Aquitaine durant douze ans, je ne puis qu'être très favorable à ce type de projet. En une vingtaine d'années, le trafic poids-lourds sur la RN 10 entre Bordeaux et la frontière espagnole a triplé, pour atteindre aujourd'hui 9 000 camions par jour. Il est certain que le trafic progressera encore lorsque cet axe sera élargi à deux fois trois voies. Il est donc impératif de freiner cet accroissement du trafic routier. Il faut toutefois demeurer conscient des difficultés auxquelles se heurte le développement des liaisons maritimes. Il y a quelques années, un service desservant Bayonne s'était heurté à l'absence de navires réellement adaptés au type de fret envisagé. Les autoroutes de la mer ne pourront se développer qu'avec la mise en place de dispositifs d'accompagnement appropriés.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi et propose qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Convention des Nations unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation - Examen du rapport

Puis la commission examine le rapport de M. René Beaumont sur le projet de loi n° 402 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'adhésion à la convention des Nations unies de 1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation.

M. René Beaumont, rapporteur - L'eau douce va devenir, sans conteste, un enjeu géopolitique majeur du XXIe siècle. Les rivalités, et même les conflits, pour la possession de cette ressource limitée, sont déjà apparus dans plusieurs points du globe, sous l'effet conjugué des pressions démographique et économique.

Ces tensions ont été précocement décelées par l'organisation des Nations Unies, qui s'est saisie de cette question dès 1970 : son Assemblée Générale a alors demandé à la commission de droit international (CDI), interne à l'institution, d'étudier les normes internationales existantes en matière d'utilisation des cours d'eau internationaux à d'autres fins que la navigation ; en effet, cette dernière activité est déjà régulée par des textes internationaux.

Les travaux de la CDI ont conduit à l'élaboration d'une Convention cadre, soumise à la 49e session de l'Assemblée Générale, réunie en 1994. L'A.G. a alors proposé aux États membres de l'étudier, et d'y apporter leurs observations et commentaires avant le 1er juillet 1996.

Ce processus a conduit à l'adoption, le 21 mai 1997, par l'Assemblée Générale, de la convention des Nations unies sur le droit relatif à l'utilisation des cours d'eaux internationaux à des fins autres que la navigation. Il faut souligner que cette adoption ne s'est pas effectuée dans l'enthousiasme : 103 pays ont voté pour, 3 contre (le Burundi, la Chine et la Turquie), et 27 se sont abstenus, dont la France.

La prudence de notre pays était alors motivée par un contentieux l'opposant à des citoyens riverains du Rhin, et résidant en aval de notre pays. Ce litige portait sur les rejets, dans ce fleuve, de l'entreprise des Potasses d'Alsace. Ce contentieux ayant été réglé, d'ailleurs à notre avantage, la position française a évolué en faveur de la ratification de la convention de 1997. C'est l'objet du texte que nous examinons aujourd'hui, et qui a déjà été adopté par l'Assemblée nationale.

Cependant, notre éventuel accord ne suffira pas à donner une force contraignante à cette Convention, qui doit, pour cela, recueillir 35 adhésions, alors que seules 17 ont déjà été effectuées, chiffre qui sera porté à 18 avec la ratification française. Les réticences manifestées par de nombreux Etats envers ce texte sont de plusieurs ordres. La Convention vise à instaurer un cadre général de gestion des eaux transfrontalières, et incite à des négociations entre Etats riverains d'un même fleuve. La gestion rationnelle d'une ressource appelée à se raréfier comme l'eau douce requiert, en effet, une concertation entre l'ensemble des parties prenantes, de la source à l'embouchure. Mais cette invitation à négocier est refusée par les Etats qui estiment que le statu quo leur est favorable, et récusent donc toute évolution. C'est, par exemple, le cas de la Turquie, qui affirme sa souveraineté sur les fleuves qui la traversent, comme le Tigre et l'Euphrate, pour éviter de négocier avec la Syrie et l'Irak, situés en aval, et dont le développement économique dépend du volume de ces fleuves. À l'inverse, l'Egypte craint la remise en cause d'accords de partage conclus antérieurement avec le Soudan et l'Éthiopie sur le Nil. Cette crainte vient d'ailleurs de se vérifier, car quatre pays d'amont, l'Ethiopie, le Rwanda, la Tanzanie et l'Ouganda, viennent de créer une commission commune chargée de gérer les projets d'irrigation, de canaux ou de barrages, sur l'ensemble du Nil, ce que récuse fermement l'Egypte. Bien que la Convention ne contienne aucune obligation de révision des accords préexistants, et s'en tienne à fournir un cadre de référence pour les négociations d'accords locaux facilitant la gestion partagée des eaux transfrontières, elle suscite la méfiance.

On ne peut que déplorer cet état de fait, sachant que 2/3 des bassins hydrographiques de la planète s'étendent sur le territoire de plusieurs Etats, et que, sur les 263 fleuves transfrontaliers existant, 157 sont toujours dépourvus de cadre coopératif, selon les chiffres du programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). Cependant, ce refus de toute discussion, manifesté, notamment, par la Turquie et la Chine, ne fait qu'exprimer les tensions déjà fortes, et qui devraient encore croître à l'avenir, sur la gestion de l'eau douce perçue par ces États, à juste titre, comme une ressource rare, dont la possession assure un avantage stratégique important sur leurs rivaux.

Au sein de l'Union européenne, l'adoption, en 2000, de la Directive cadre sur l'eau, dont les prescriptions sont plus contraignantes que celles de la Convention de 1997, assure une bonne coopération. La France a également conclu avec ses voisins des accords sur la gestion de l'Escaut, de la Meuse, de la Moselle et du Rhin.

La décision française de ratifier la convention de 1997 ne modifiera donc pas notre ordre juridique interne, mais vise à relancer le processus d'adhésion à cette convention, notamment dans la perspective du prochain forum mondial de l'eau qui se tiendra à Marseille en 2012.

Au vu de ces éléments, je vous engage donc à adopter le projet de loi permettant l'adhésion de la France à la Convention de 1997, et vous propose son examen en séance publique selon la procédure simplifiée.

M. Josselin de Rohan, président - La raréfaction des ressources en eau représente en effet un problème majeur, comme en témoigne la multiplication des projets de barrages, par exemple en Chine. Le récent accord conclu entre quatre pays d'amont du Nil, contre la volonté de l'Egypte, constitue un exemple des conflits à venir. La présente convention suggère la recherche d'arbitrages de ces conflits par voie diplomatique : c'est une suggestion positive mais limitée.

M. Robert del Picchia - Le problème du partage des eaux du Jourdain entre Israël et les Territoires palestiniens est un des plus aigus, et a conduit à l'échec de la IVe conférence euro-méditerranéenne sur l'eau, organisée par l'Union pour la Méditerranée à Amman en Jordanie.

M. Josselin de Rohan, président - En effet, Israël bloque tous les projets visant à améliorer les ressources en eau des Territoires palestiniens, auxquels il accepte simplement de vendre de l'eau. Ainsi, le projet d'usine de dessalement d'eau de mer envisagé à Gaza, qui permettrait de satisfaire tous les besoins de la Cisjordanie s'est-il heurté au refus israélien.

M. André Vantomme - Je souhaite, du fait de l'importance du sujet, que ce texte soit discuté en séance publique.

M. Josselin de Rohan, président - Votre demande est de droit.

Puis la commission adopte le projet de loi.

Accord de coopération dans le domaine de la défense entre la France et le Liban - Examen du rapport

La commission examine le rapport de M. Jacques Berthou sur le projet de loi n° 583 (2008-2009) autorisant l'approbation de l'accord de coopération dans le domaine de la défense entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République libanaise.

M. Jacques Berthou, rapporteur - Nous allons examiner aujourd'hui le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord du 20 novembre 2008 entre la France et le Liban dans le domaine de la défense, qui a été déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat.

Cet accord est issu de la volonté de la France d'intensifier la coopération militaire bilatérale et de lui donner une visibilité plus grande. Il a pour objectif de contribuer à la montée en puissance de l'armée libanaise afin de permettre à celle-ci de garantir la sécurité du pays et de devenir, pour les autorités politiques, un outil de défense crédible face à un ennemi extérieur. Enfin, cet accord définit le cadre général de notre coopération militaire avec ce pays et établit le statut des forces françaises sur le territoire libanais.

Afin de ne pas alourdir la durée de nos délibérations sur un projet de loi qui ne soulève, à mon avis, aucune difficulté, je me permettrai de renvoyer ceux d'entre vous qui sont intéressés par un rappel de nos relations bilatérales ou par le format de l'armée libanaise, à mon rapport écrit et j'irai donc à l'essentiel.

Dans le domaine de la coopération militaire, la France a déjà signé avec le Liban trois conventions : une convention le 16 juillet 1975 relative à la coopération technique militaire ; une convention de partenariat le 26 avril 2005 relative aux conditions de la participation française au développement des capacités d'auto-formation des troupes de montagne libanaises ; un accord, lui aussi du 20 novembre 2008, relatif aux conditions de la participation française à l'instruction de cadres formateurs dans le domaine du déminage humanitaire des forces armées libanaises.

L'accord signé le 20 novembre 2008 n'a pas encore fait l'objet d'une ratification par la Partie libanaise.

L'économie générale du texte est classique pour ce type d'accord.

En ce qui concerne le statut des personnels, l'accord, dans la mesure où il privilégie les activités conduites sur le territoire libanais, définit, à titre principal et de façon non réciproque, le statut des forces françaises engagées dans des activités de coopération au Liban.

Le budget consacré par le ministère des affaires étrangères aux actions de coopération de défense et de sécurité avec le Liban s'est élevé à 1,18 million d'euros en 2008 et, malgré de fortes contraintes financières, cet effort a été maintenu en 2009 avec un budget de l'ordre de 1,13 million d'euros.

En 2010, 1,12 million d'euros sera dédié à la coopération de défense. Cette tendance devrait se maintenir dans les années à venir. Le Liban se situe aujourd'hui au troisième rang de la zone Afrique du Nord Moyen Orient, derrière le Maroc et la Tunisie, pour l'effort financier consenti par la France en matière de coopération de défense.

Cet accord vise le développement de partenariats et d'investissements entre les sociétés de défense des deux Etats, qui pourrait générer à terme des effets positifs pour l'emploi sur le territoire français.

Dressant une liste, non exhaustive, des domaines et formes de coopération envisagés, qui met notamment l'accent sur les activités de conseil et de formation, d'entraînement et d'exercice commun, l'accord institue également une commission mixte chargée d'orienter, d'organiser et de coordonner la mise en oeuvre de la coopération bilatérale. Cette nouvelle structure permettra de renforcer la concertation déjà formalisée par la tenue, chaque année, d'une réunion d'état-major qui ajustera nos actions aux priorités libanaises.

L'un des apports essentiels de l'accord est constitué par les dispositions qui instaurent un statut, protecteur pour les forces françaises appelées à séjourner au Liban, qu'il s'agisse du partage de juridiction pour les infractions commises (avec notamment une priorité de juridiction de la partie française pour les infractions commises en service ou à l'occasion du service), de la réparation des dommages causés (renonciation mutuelle à toute action, partage de la charge de la réparation en cas de dommages causés aux tiers) ou encore des conditions d'entrée et de séjour. On peut également relever, en ce qui concerne les aspects fiscaux, que les matériels et équipements français nécessaires aux activités prévues dans le cadre de l'accord peuvent être importés au Liban sous le régime de l'admission temporaire en suspension des droits et taxes et que les importations par la Partie française de produits consommables sont exonérées de taxes douanières ainsi que de tous autres droits et taxes.

L'accord est conclu pour une durée de 5 ans, renouvelable par tacite reconduction et il peut être modifié à tout moment par accord entre les parties.

En conclusion, cet accord ne soulève donc pas de difficultés. Il contribuera à la montée en puissance de l'armée libanaise et permettra de mieux assoir, juridiquement, le cadre général de notre coopération militaire avec ce pays.

Dans ces conditions, je vous propose d'adopter, selon la procédure simplifiée, le projet de loi soumis à votre examen de manière à autoriser son approbation par le Parlement et suis prêt, le cas échéant, à répondre à vos questions.

M. Didier Boulaud - Est-ce qu'on peut véritablement qualifier cet accord « d'accord de défense » au même titre que les autres ? Nous réitérons la volonté du Groupe socialiste que le Parlement se prononce sur les différents accords de défense qui engagent notre pays, conformément du reste aux orientations du Livre blanc. Quand aurons-nous à débattre de l'accord de défense avec Abu-Dhabi ?

M. Josselin de Rohan, président - Nous aurons bientôt à débattre des accords avec le Cameroun et le Togo et c'est notre collègue Philippe Paul qui les rapportera devant la commission. Leur discussion pourra être l'occasion d'organiser un débat en séance publique sur ce sujet.

M. André Trillard - L'accord avec le Liban n'est pas un accord de défense, mais un accord de « coopération  dans le domaine de la défense ». Il dit bien son nom. En outre, c'est un accord flexible, car il est révisable à tout moment.

M. Jacques Berthou, rapporteur - Je voudrais souligner que c'est un accord important destiné à fortifier la relation privilégiée que nous avons avec le Liban. Les Forces Armées Libanaises doivent être aidées en particulier pour moderniser et renouveler leurs matériels mais également en matière de formation. Nous les aidons donc, à la mesure de nos moyens. Il y a dans ce pays d'autres coopérations, économique, mais aussi intellectuelle, universitaire et culturelle.

M. Josselin de Rohan, président - Permettez-moi de vous rappeler que le chef d'état-major libanais, le général Michel Sleimane, est devenu Président de la République du Liban et lorsqu'il était chef d'état-major, son homologue français, le général Georgelin, l'a aidé du mieux qu'il a pu, et que cela est emblématique de la qualité de nos relations dans tous les domaines.

Le projet de loi est adopté en la forme simplifiée par la commission.

Iran - Communication

Ensuite, la commission entend une communication de Mme Josette Durrieu, en sa qualité de membre de l'assemblée de l'UEO, sur la situation en Iran.

Mme Josette Durrieu - Je me suis rendue en Iran du 10 au 16 avril 2010 dans le cadre de mes responsabilités de membre de l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale. Cette mission s'inscrivait dans la continuité du rapport sur le Moyen Orient que j'ai présenté en 2009.

En introduction, je voudrais aborder deux événements récents et faire part d'une crainte. Le premier est celui de la libération de Clotilde Reiss, que j'ai côtoyée pendant une semaine à l'ambassade de France à Téhéran. C'est une jeune femme d'un très fort tempérament, néanmoins marquée par sa détention et les événements des dix derniers mois. Elle s'est fait piéger, comme aurait pu l'être n'importe quel autre jeune Français. Il n'y a rien de crédible dans les affirmations qui ont été formulées à son encontre.

Le second événement est l'accord qui vient d'être annoncé entre l'Iran, la Turquie et le Brésil en matière d'enrichissement de l'uranium produit par les usines iraniennes. Il est emblématique de l'épuisement des négociations conduites par le groupe 5 + 1 depuis 2003 et de la lassitude absolue des diplomates. Ce qui a permis l'accord c'est la simultanéité du processus de remise de 1 200 kilos d'uranium faiblement enrichi à 3,5 % contre 120 kilos d'uranium enrichi à 20 %. Il souligne la volonté de l'Iran de ne rien lâcher sans un retour immédiat du produit demandé.

Ma crainte c'est que nous ne soyons entraînés dans un processus tel que celui qu'à connu l'Irak, avec des affirmations péremptoires sur des stocks cachés d'armes alors même que nous restons dans le domaine des spéculations et des questions quant au point de connaître la réalité nucléaire opérationnelle de l'Iran aujourd'hui, à court et à moyen terme.

La première conclusion qu'il convient de tirer de cela est qu'il faut être d'une très grande prudence dans nos analyses et dans nos actions.

La réélection du président Ahmadinejad en 2009 a déclenché un mouvement de contestation profond qui a créé la surprise par son ampleur. Le mouvement n'est pas structuré, il n'a ni leader, ni programme, mais révèle un mécontentement profond.

Le régime est évidemment théocratique, avec à sa tête l'ayatollah Khamenei qui concentre entre ses mains de très grands pouvoirs, exécutif, législatif et militaire. C'est donc un pouvoir fort. Le président Ahmadinejad, élu au suffrage universel direct, n'est a priori qu'un simple chef de Gouvernement à côté d'un Parlement monocaméral sans grands pouvoirs. Pourtant, Ahmadinejad s'octroie plus de pouvoirs que ce que prévoit la Constitution. Cette combinaison fait que l'Iran est dirigé par un pouvoir théocratique et militaire minoritaire -qui ne représente environ que 15 % de la population- qui s'impose par la terreur et la peur. Le régime iranien est issu d'un putsch électoral qui exerce le pouvoir par la force mais qui est faible politiquement parlant. La question qui se pose est de savoir comment mettre fin à un tel régime.

Les sanctions sont une arme à double tranchant qui peut aussi bien faire tomber le régime que le consolider en déclenchant une réaction nationaliste. Les opposants au régime demandent pour la plupart qu'on laisse aux Iraniens eux-mêmes le soin de régler le problème. Il faut donc être extrêmement prudent, même si les diplomaties occidentales sont prêtes pour engager des sanctions.

S'agissant du nucléaire, cette question est ancienne puisque le programme iranien avait été lancé par le Shah en 1950 avec le concours des États-Unis et de la France. De même, il faut se souvenir que l'enrichissement avait commencé en 1971 avec l'aide de notre pays. Il est surprenant de constater l'écart entre la vision occidentale de l'état d'avancement du programme nucléaire en Iran et l'opinion des Iraniens, à tous les niveaux de compétence, selon lesquels l'Iran n'est pas prêt pour réaliser une bombe atomique opérationnelle.

Je vous rappelle les déclarations des « experts », comme Mme Thérèse Delpech, chercheur associé au CERI, qui dénonçait avec une grande assurance, devant notre commission en 2004, les arsenaux nucléaires et chimiques de Saddam Hussein que personne n'a trouvés. Cette expérience doit nous enseigner la prudence.

De plus, notre discours sur la non-prolifération n'est pas facile à tenir aux Iraniens, qui ne voient pas l'intérêt pour leur pays d'avoir signé le traité de non-prolifération (TNP), qui les lie alors que des pays comme Israël ou l'Inde ne le sont pas. Il est, par contre, tout à fait évident que l'Iran a droit au nucléaire civil. En définitive, je ne suis pas persuadée que les Iraniens veulent la bombe, mais je crois que l'attitude des puissances occidentales leur donne envie de la posséder. Le problème est celui du seuil et l'Iran s'approche de cette capacité.

Lors des entretiens que j'ai eus à Téhéran, les termes de « droit à la dissuasion » ont été prononcés pour la première fois, selon les diplomates. Il est intéressant de constater que l'emploi de ces termes signifie que les Iraniens sont engagés dans un raisonnement de type juridique. À cela s'ajoutent des déclarations sur le caractère pacifique du pays et sur sa volonté d'aboutir à une dénucléarisation totale. La part de provocation est grande dans ce discours. Si l'Iran a été absente de la conférence sur la dénucléarisation, organisée par le président Obama les 12 et 13 avril dernier, à Washington, il a organisé, le 17 avril, sa propre conférence sur cette question en réussissant à réunir les représentants de 60 pays, ce qui montre une efficacité certaine de sa diplomatie et l'écho rencontré par ses arguments.

M. Josselin de Rohan, président - Quels sont les responsables politiques que vous avez rencontrés ?

Mme Josette Durrieu - J'ai rencontré le vice-premier ministre, qui fait pour l'instant office de ministre de la défense, le ministre de l'intérieur, celui des affaires européennes, le vice-ministre des affaires étrangères et de nombreux parlementaires dont le président de la commission des affaires étrangères et de la défense. Ce dernier m'a fait part de son souhait de voir plus de parlementaires français venir en Iran et, en particulier, une délégation de notre commission. Je rappelle toutefois que ces déplacements sont rendus difficiles par l'octroi très sélectif des visas. J'ai moi-même attendu un an avant d'obtenir un visa pour l'Iran.

M. Josselin de Rohan, président - Cela a été également le cas pour nos collègues Jean François-Poncet et Monique Cerisier-ben Guiga qui se sont vu refuser un visa au prétexte de la tenue des élections présidentielles en Iran. Compte tenu du caractère totalitaire du régime iranien et de son opacité totale, les rencontres sont, en tout état de cause, difficiles.

Mme Josette Durrieu - S'il y a beaucoup de bluff et de propagande dans l'attitude iranienne, il faut rappeler une dimension importante du chiisme qui est le sens du martyr. Je suis persuadée que le régime joue de la provocation pour déclencher une attaque et qu'il en ressortirait renforcé.

M. Josselin de Rohan, président - De notre récent déplacement à Washington il ressort que la politique de la main tendue voulue par le Président Obama a été ressentie comme un échec et que le temps des sanctions est venu. Les Russes y sont également favorables alors que d'autres pays, comme la Chine ou l'Inde, y sont opposés. Le Conseil de sécurité est donc partagé et on ne peut écarter un veto chinois. Les États-Unis pensent que des sanctions économiques et financières peuvent être efficaces. En matière nucléaire, les renseignements fiables dont on dispose montrent en effet que l'Iran n'est pas loin d'avoir la bombe et qu'il en a la volonté.

Mme Josette Durrieu - J'ai pu constater entre 2004 et aujourd'hui une évolution de l'opinion publique et des intellectuels sur cette question. Alors qu'elle était écartée en 2004, la possibilité de disposer de l'arme atomique, sans être une priorité, est clairement envisagée par la population, alors même que l'on ne sait pas si la décision est prise au niveau politique.

Je voudrais également souligner le rôle de la Turquie, qui est exceptionnellement positionnée comme médiateur respecté dans toute la région, y compris par Israël. L'accord récent sur l'enrichissement est une leçon donnée par la Turquie, qui a su trouver la solution de l'échange simultané de l'uranium faiblement enrichi contre de l'uranium enrichi à 20 % qui a permis à l'Iran d'accepter une proposition qui lui donnait toute garantie.

M. Daniel Reiner - L'uranium enrichi à 20 % ne permet pas de faire une bombe. Pour avoir voyagé en Iran avec le Président Gérard Larcher, qui est un fin connaisseur du chiisme, je peux témoigner de la difficulté de juger du niveau de légitimité et de l'importance politique des interlocuteurs que l'on rencontre. Le système est schizophrénique puisque le religieux double systématiquement les institutions. Quant à rencontrer des religieux es qualités, c'est impossible.

Fondamentalement, le pays aspire à jouer un rôle essentiel dans la région. Il en a, politiquement, historiquement et économiquement, les capacités. La sortie de cette crise ne viendra pas de l'extérieur mais de l'intérieur. L'ensemble de la région est dangereuse et instable. L'existence d'un pôle de stabilité, pour lequel l'Iran dispose de toutes les qualités, serait fondamentale.

M. Michel Guerry - La situation actuelle présente beaucoup d'analogies avec celle qu'a connue le Shah d'Iran face à la très longue montée en puissance de l'ayatollah Khomeiny. C'est le caractère très progressif du processus qui a masqué son importance aux observateurs occidentaux jusqu'au dernier moment. La situation n'est toutefois pas mûre pour que les intellectuels et le bazar puissent prendre le pouvoir. Je crois, par ailleurs, que ces changements s'accompagneront de grandes violences. Dans ce contexte, je crois aussi qu'une intervention extérieure dans le conflit en cours contribuerait à renforcer le pouvoir du président Ahmadinejad.

Mme Josette Durrieu - Je partage votre point de vue. La situation est très comparable à celle qu'a connue le shah d'Iran. Il faut également prendre conscience que le pouvoir et l'autorité morale de l'ayatollah Khamenei sont contestés depuis qu'il a validé des élections présidentielles totalement truquées. Il est frappant de constater que la politique suivie par le président Ahmadinejad et l'ayatollah Khamenei a réussi le tour de force de vider les mosquées. J'ai été frappée par l'absence du port du foulard islamique dans les rues de Téhéran. Les femmes et les filles portent un simple foulard, ont les cheveux libres et sont maquillées. Je remarque d'ailleurs que les filles sont souvent à la pointe de la contestation et des provocations, même si la peur des représailles est très présente.

M. Didier Boulaud - Je vous recommande de lire le livre d' Ardavan Amir-Aslani : « Iran, le retour de la Perse » qui permet de comprendre les arcanes du pouvoir iranien. Je partage totalement les propos sur les « experts » qui ont propagé de faux diagnostics sur l'Irak. Si ce sont les mêmes personnes qui conseillent les gouvernements, on ne peut qu'être inquiets des analyses qui sont faites aujourd'hui sur l'Iran et sur les décisions qui pourraient en résulter. Je m'interroge également sur la capacité des États-Unis à empêcher Israël d'intervenir en Iran. Enfin, je crois également que la Turquie est un pays stratégique pour l'avenir de la zone. Il en va de même, au niveau international, du Brésil. Il serait, du reste, utile d'interroger le ministre des affaires étrangères, M. Bernard Kouchner, sur l'attitude de la diplomatie française vis-à-vis de ces deux partenaires.

M. Josselin de Rohan, président - La position de notre diplomatie me semble claire. Nous avons une vision commune avec nos proches alliés et nous poursuivons les discussions avec la Chine et avec la Russie. La France est certes en pointe pour recommander l'adoption de sanctions, mais nous dépendons évidemment d'un accord au Conseil de sécurité où la Chine dispose du droit de veto. Cela signifie qu'il n'y aura vraisemblablement pas de texte adopté qui ne soit pas consensuel, c'est-à-dire une résolution peu contraignante. Il faut donc chercher d'autres solutions pour amener les Iraniens à réfléchir et il me semble que les sanctions économiques peuvent être efficaces.

J'observe par ailleurs que les Iraniens ont renié la signature qu'ils avaient apposée au TNP. Le risque de prolifération est central. Si l'Iran a un jour la bombe, comment pourrons-nous empêcher les autres pays, comme par exemple l'Arabie Saoudite ou l'Égypte, de s'en doter ?

Je suis également persuadé qu'il y aura une évolution interne en Iran. L'Internet est d'ailleurs clairement l'ennemi des ayatollahs. Cela étant, la question est de savoir si les problèmes intérieurs pousseront les responsables iraniens à renoncer à leur aventurisme extérieur. Le désir profond du pays est d'être reconnu et de jouer un rôle central dans la région. D'ailleurs, la reconnaissance qui intéresse le plus l'Iran est celle des États-Unis. Il est important de comprendre que si le Président Obama veut contenir la prolifération, il ne considère pas le Président Ahmadinejad comme son prédécesseur considérait Saddam Hussein. La Turquie joue un rôle d'équilibre fondamental.

Mercredi 19 mai 2010

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Convention du Conseil de l'Europe pour la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels - Examen du rapport

La commission examine le rapport de M. Jacques Gautier sur le projet de loi n° 407 (2008-209), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de la convention du Conseil de l'Europe pour la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels.

M. Jacques Gautier, rapporteur - Les ministres de la justice du Conseil de l'Europe ont signé le 25 octobre 2007 à Lanzarote une convention pour la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels.

Ce texte s'ajoute aux quelques 200 accords conventions et protocoles adoptés par le Conseil de l'Europe depuis 1949.

Pourquoi une convention du Conseil de l'Europe pour la protection des enfants contre les exploitations et les abus sexuels ?

Depuis plus de vingt ans, la communauté internationale a déjà mis en place plusieurs instruments internationaux tournés vers la protection et l'intégrité de l'enfance face à des phénomènes comme la prostitution, la pornographie, les violences sexuelles.

La Convention relative aux droits de l'enfant de 1989, ratifiée par la quasi-totalité des Etats, comporte un engagement « à protéger l'enfant contre toutes les formes d'exploitation sexuelle et de violence sexuelle ». Elle est complétée par le protocole du 25 mai 2000 relatif à la vente d'enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants, qui vise à uniformiser les diverses incriminations pénales et à faciliter la coopération judiciaire internationale.

La convention n° 182 de l'Organisation internationale du travail sur les pires formes de travail des enfants et les conventions du Conseil de l'Europe sur la cybercriminalité ou sur la traite des êtres humains poursuivent le même objectif.

Les experts juridiques du Conseil de l'Europe ont estimé que les instruments en vigueur visaient essentiellement à protéger les enfants contre des agissements commis à des fins commerciales ou lucratives, mais ne couvraient pas tous les abus à l'encontre de l'intégrité physique ou psychique d'un enfant, notamment ceux qui interviennent en dehors de tout aspect financier, par exemple dans le milieu familial ou l'environnement social proche.

La convention du 25 octobre 2007 est axée sur la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels, quelles qu'en soient les formes ou les motivations.

Certaines de ses dispositions ont essentiellement valeur de recommandation, par exemple dans les domaines des politiques préventives, de l'assistance aux victimes ou du déroulement des procédures pénales.

Le coeur de la convention est constitué par son chapitre VI relatif au droit pénal matériel. Il énonce les incriminations que les Etats parties devront ériger dans leur droit interne, notamment la prostitution et la pornographie enfantines ou encore la sollicitation d'enfants à des fins sexuelles. Certaines d'entre elles sont complétées pour tenir compte du rôle croissant d'internet dans la sollicitation de mineurs et la diffusion d'images les impliquant.

L'article 18 de la convention définit précisément l'abus sexuel en distinguant les actes commis envers un enfant qui n'a pas atteint la majorité sexuelle et ceux commis, quel que soit l'âge de l'enfant, lorsqu'il est fait usage de la contrainte, de la force ou de menaces, ou lorsque la personne abuse d'une position reconnue de confiance, d'autorité ou d'influence sur l'enfant.

Le code pénal français comporte déjà toutes les dispositions à force obligatoire prescrites par la convention. Celle-ci instaure un mécanisme de suivi qui doit faciliter l'échange d'information sur sa mise en oeuvre. Elle constitue également un moyen d'inciter les Etats parties à s'aligner sur les législations les plus complètes et les meilleurs standards.

Sur les 47 Etats membres du Conseil de l'Europe, 38 ont signé la convention et parmi eux, 5 Etats l'ont déjà ratifiée : l'Albanie, le Danemark, la Grèce, les Pays-Bas et Saint-Marin.

La convention entre en vigueur, pour les pays qui l'on ratifiée, trois mois après la cinquième ratification, soit le 1er juillet 2010.

Le texte ayant déjà été adopté par l'Assemblée nationale, le vote du Sénat permettra d'achever la procédure parlementaire et de déposer nos instruments de ratification avant le 1er juillet prochain.

Cette convention s'accorde pleinement avec nos objectifs de protection des enfants. Je vous propose d'adopter ce projet de loi qui pourrait faire l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi et propose qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Convention d'extradition entre la France et le Maroc - Examen du rapport

La commission examine le rapport de M. Christian Cambon sur le projet de loi n° 571 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de la convention d'extradition entre la République française et le Royaume du Maroc.

M. Christian Cambon, rapporteur - Nous allons examiner le projet de loi autorisant la ratification de la convention d'extradition entre la République française et le Royaume du Maroc.

Une convention d'entraide judiciaire entre la France et le Maroc était en vigueur depuis le 5 octobre 1957. Cette convention d'aide mutuelle judiciaire, d'exequatur des jugements et d'extradition couvrait à la fois la coopération judiciaire en matière civile et la coopération judiciaire en matière pénale (entraide, extradition). Néanmoins, les dispositions de la convention de 1957 apparaissaient comme très largement incomplètes, d'où la nécessité de procéder à une révision.

Comme l'ensemble des conventions d'extradition signées par la France, la convention d'extradition franco-marocaine limite les possibilités d'extradition à certains types d'infractions et réserve à l'Etat requis la possibilité de refuser une demande d'extradition. La France et le Maroc, par l'article 1er, « s'engagent à se livrer réciproquement (...) toute personne qui, se trouvant sur le territoire de l'un des deux Etats est poursuivie pour une infraction ou recherchée aux fins d'exécution d'une peine privative de liberté, prononcée par les autorités judiciaires de l'autre Etat comme conséquence d'une infraction pénale ».

Deux conditions de base sont posées par l'article 2 pour qu'une infraction pénale puisse donner lieu à extradition : l'infraction doit, en application des législations marocaine et française, être passible d'une peine privative de liberté d'au moins deux ans ; et si l'extradition est requise en vue d'exécuter un jugement, la partie de la peine restant à exécuter doit être d'au moins six mois. Si une extradition est demandée pour plusieurs faits distincts dont certains ne rempliraient pas la condition relative aux taux de la peine, l'Etat requis a néanmoins la faculté d'accorder l'extradition pour ces faits.

L'Etat requis peut refuser l'extradition. Les cas de refus obligatoire sont énumérés à l'article 3, on peut citer à titre d'exemple : lorsque l'infraction est considérée comme politique ou comme un fait connexe à une telle infraction ; lorsque la demande d'extradition est inspirée par des considérations de race, de religion, de nationalité ou d'opinions politiques ou que la situation de cette personne risque d'être aggravée pour l'une ou l'autre de ces raisons ; ou encore lorsque l'action publique ou la peine sont prescrites conformément à la législation de l'un ou l'autre des Etats. Je vous renvoie à mon rapport pour la liste intégrale des refus obligatoires d'extradition.

Les motifs facultatifs sont également énumérés à l'article 3. A titre d'exemple, l'extradition pourra être refusée si la personne réclamée a fait l'objet dans l'Etat requis de poursuites pour l'infraction à raison de laquelle l'extradition est demandée ou si l'Etat requis décide de ne pas engager de poursuites pour cette même infraction ; si conformément à la législation de l'Etat requis, il lui incombe de connaître de l'infraction pour laquelle l'extradition est demandée ; ou encore pour des raisons humanitaires si la remise de la personne est susceptible de provoquer chez elle des conséquences d'une gravité exceptionnelle, notamment en raison de son âge ou de son état de santé.

Enfin, aux termes de l'article 4, l'extradition ne sera pas accordée si la personne réclamée a la nationalité de l'Etat requis.

La convention prévoit que la procédure d'extradition s'opère par voie diplomatique. La demande d'extradition formulée par écrit doit être accompagnée de plusieurs pièces énumérées à l'article 6.

Concernant la procédure, l'article 12 concerne la décision prise par l'Etat requis et les conditions de la remise. Tout refus complet ou partiel doit être motivé. L'article 13 détermine les cas où la remise peut être différée et prévoit la possibilité d'une remise temporaire de la personne réclamée. L'article 14 concerne la saisie des objets et leur remise. L'article 15 règle les dispositions relatives au transit d'une personne à travers le territoire de l'une des deux Parties lorsque l'autre Partie a fourni une demande d'extradition auprès d'un Etat tiers. L'article 17 règle la question des frais de l'extradition qui, comme cela est d'usage, sont à la charge de la Partie requise lorsqu'ils sont exposés sur son territoire et ce jusqu'à la remise de la personne. Les frais occasionnés par le transit sont en revanche à la charge de l'Etat requérant.

Si les stipulations traditionnelles des conventions bilatérales d'extradition sont bien présentes, certains points de la rédaction apparaissent comme novateurs, du fait notamment de certaines spécificités du droit de la partie cocontractante.

La première spécificité, et non la moindre, est la légalité de la peine de mort dans le droit marocain. En effet, les conventions habituellement conclues par la France subordonnent l'octroi de l'extradition à la condition que la peine de mort, lorsqu'elle est encourue, ne sera pas prononcée ou, si elle l'est, qu'elle ne sera pas mise à exécution. La convention franco-marocaine propose plus de garanties puisqu'elle prévoit explicitement dans son article 5 qu'en une telle hypothèse, il est substitué « de plein droit » à la peine de mort encourue, la peine prévue dans la législation de la partie requise pour les mêmes faits.

Une autre spécificité est que la convention comporte une disposition limitant les possibilités de « requalification » de l'infraction par la partie requérante (article 8, par. 3). L'objectif de cette disposition est de faire en sorte qu'une personne extradée pour une infraction déterminée ne puisse, à la faveur d'une requalification, encourir une peine supérieure à celle attachée à l'infraction pour laquelle l'extradition a été accordée (notamment s'il s'agit de la peine capitale), sauf accord de la partie requise.

Enfin, la convention permet que les demandes puissent être indifféremment présentées dans la langue de la partie requérante ou dans celle de la partie requise, sans traduction. Cette disposition atypique s'explique par le fait que la convention bilatérale de 1957 prévoyait la possibilité d'établir les demandes en langue française. Cette disposition apparaissant aujourd'hui difficile à accepter pour la partie marocaine sans réciprocité, la partie française a accepté que les demandes puissent également lui être transmises dans la langue officielle de la partie requérante, en l'espèce l'arabe.

En termes statistiques, entre 1999 et 2009, la France a présenté 55 demandes d'extradition au Maroc, tandis que le Maroc a présenté 26 demandes à la France.

En conclusion, cette convention bilatérale entre la France et le Maroc révise et modernise utilement la convention de 1957 déjà en vigueur entre les deux pays, en incluant dans le texte même certaines stipulations novatrices. C'est pourquoi je vous propose d'adopter ce texte et suggère qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique le 31 mai prochain.

Le projet de loi est adopté en forme simplifiée par la commission.

Convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre la France et le Maroc - Examen du rapport

La commission examine le rapport de M. Christian Cambon sur le projet de loi n° 572 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Maroc.

M. Christian Cambon, rapporteur - Nous allons examiner le projet de loi autorisant la ratification de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre la République française et le Royaume du Maroc.

Une convention d'entraide judiciaire entre la France et le Maroc était en vigueur depuis le 5 octobre 1957. Cette convention d'aide mutuelle judiciaire, d'exequatur des jugements et d'extradition couvrait à la fois la coopération judiciaire en matière civile et la coopération judiciaire en matière pénale (entraide, extradition). Néanmoins, les dispositions de la convention de 1957 apparaissaient comme très largement incomplètes, d'où la nécessité de procéder à une révision.

L'article 1er prévoit que les deux Etats « s'engagent à s'accorder mutuellement (...) l'aide judiciaire la plus large possible dans toute procédure visant des infractions pénales dont la sanction est, au moment où l'entraide est demandée, de la compétence des autorités judiciaires de la partie requérante. L'entraide sera accordée sans qu'il soit exigé que les faits soient considérés comme une infraction dans le pays requis ». Toutefois, demeure hors du champ d'application toute demande d'entraide concernant l'exécution des décisions d'arrestation et des condamnations, ainsi que les infractions militaires qui ne constituent pas des infractions de droit commun.

L'article 3 réserve aux Etats parties la possibilité de refuser l'entraide judiciaire dans plusieurs hypothèses : si la demande se rapporte à des infractions considérées par la Partie requise comme des infractions politiques ou des infractions connexes à des infractions politiques ; si la Partie requise estime que l'exécution de la demande est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels.

Les demandes d'entraides sont adressées « directement par l'autorité centrale de la Partie requérante à l'autorité centrale de la Partie requise », c'est-à-dire le ministère de la justice pour la France et le ministère de la justice pour le Maroc (articles 5 et 6). L'article 4 précise les mentions devant figurer dans la demande. Les demandes d'entraide judiciaire peuvent être adressées indifféremment dans la langue de l'Etat requérant ou de l'Etat requis.

L'entraide judiciaire peut prendre la forme de la comparution de témoins ou experts. Si ce témoin est une personne détenue, une procédure de transfèrement aux fins d'entraide peut être mise en place (articles 12, 13 et 14). La communication d'extraits de casier judiciaire est prévue à l'article 25. Quant à la recherche de preuves, en particulier la recherche et saisie des produits d'infraction, une partie peut demander de rechercher et de saisir les produits d'une infraction à sa législation susceptibles de se trouver sur le territoire de la Partie requise (article 20).

Outre ces dispositions classiques, la convention comporte diverses dispositions plus atypiques. La première d'entre elles est l'extension du champ de l'entraide, notamment aux actions civiles jointes aux actions pénales (tant que la juridiction répressive n'a pas encore définitivement statué sur l'action pénale) ou dans les procédures d'instruction et de notification en matière d'exécution des peines ou des mesures de sûreté (article 1er).

La deuxième vise à écarter l'opposabilité de certains motifs de refus et à introduire une obligation de motivation des refus. Ainsi, l'entraide judiciaire ne peut être rejetée au seul motif que la demande se rapporte à une infraction fiscale, que la partie requise n'impose pas le même type de taxes ou d'impôts, ou encore le secret bancaire ne peut être invoqué comme motif de rejet.

La troisième spécificité concerne l'assouplissement des règles de l'entraide et à établir un dialogue entre la partie requérante et la partie requise. Ce dialogue approfondi se retrouve dans les stipulations des articles 5 (refus des demandes), 7 (exécution des demandes) et 9 (demandes complémentaires d'entraide).

La quatrième permet d'introduire certaines formes particulières d'entraide : recueil d'informations en matière bancaire (article 18), restitution des objets obtenus de façon illicite à la partie requérante (article 21), échange spontané d'informations concernant des faits pénalement punissables (article 24), livraisons surveillées (article 15), dénonciation aux fins de poursuite (article 23), présentation de demandes d'entraide complémentaire simplifiées (article 9).

Enfin, cette nouvelle rédaction introduit une possibilité de transmission directe des demandes d'entraide entre autorités judiciaires en cas d'urgence.

En termes statistiques, en 2009, 37 demandes d'entraide judiciaire ont été présentées par la France au Maroc, et inversement 1 demande a été présentée par le Maroc à la France.

En conclusion, cette convention bilatérale entre la France et le Maroc révise et modernise utilement la convention de 1957 déjà en vigueur entre les deux pays. C'est pourquoi je vous propose d'adopter ce texte et suggère qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique le 31 mai prochain.

Le projet de loi est adopté en forme simplifiée par la commission.

Convention de sécurité sociale entre la France et le Maroc - Examen du rapport

La commission examine le rapport de M. Christian Cambon sur le projet de loi n° 604 (2008-2009) autorisant l'approbation de la convention de sécurité sociale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Maroc.

M. Christian Cambon, rapporteur - Nous allons examiner le projet de loi autorisant l'approbation de la convention de sécurité sociale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Maroc.

En matière de sécurité sociale, la France est liée à ses partenaires européens par le règlement communautaire (CE) n° 1408/71 de coordination des régimes de sécurité sociale en Europe et, avec les Etats tiers, par une trentaine de conventions bilatérales. Pour les plus anciennes, notre pays a engagé un travail de révision afin de les actualiser et simplifier. La France et le Maroc sont liés par une convention générale de sécurité sociale du 9 juillet 1965, complétée, notamment, par l'arrangement administratif complémentaire du 4 février 1983 relatif à l'assurance vieillesse et à l'assurance décès. Du fait de son ancienneté, ce dispositif conventionnel, qui visait principalement la main-d'oeuvre marocaine venant travailler en France, n'était plus adapté aux législations marocaines et françaises qui ont évolué.

La convention de sécurité sociale entre la France et le Maroc a été signée le 9 juillet 1965 et est en vigueur depuis le 1er janvier 1967. Elle tendait à « coordonner l'application, aux ressortissants des deux pays, des législations marocaine et française sur les prestations familiales, les assurances vieillesse, décès (survivants), maladie, maternité, invalidité, accidents du travail, et maladies professionnelles ». Cette convention générale ne portait que sur le régime de sécurité sociale des travailleurs salariés ou assimilés, mais l'extension de ses dispositions a été progressivement réalisée par divers instruments. Aucune difficulté particulière d'application n'est à signaler, la refonte de ce dispositif correspond à une demande partagée par les deux Parties de mieux adhérer aux évolutions intervenues des deux côtés au cours des quarante dernières années. Les négociations de la nouvelle convention ont débuté en février 2000, et ont abouti en septembre 2004. La signature par les deux Parties a été différée jusqu'en 2007, le temps de trouver une solution à la difficulté rencontrée par certains adhérents de la Caisse des Français de l'Etranger (CFE) pour transférer en France leurs cotisations. Un protocole a donc été élaboré en réponse, et annexé à la convention.

La rédaction de ce nouvel accord, et de son protocole annexe, rassemble en un texte unique des textes auparavant spécifiques à certains bénéficiaires ou des risques de sécurité sociale. Elle est également sensible à l'évolution des pratiques migratoires, en particulier le regroupement familial, ainsi que du vieillissement des travailleurs venus en France dans les années 1960, devenus aujourd'hui pensionnés des régimes français.

Dans son article 2, la convention définit le champ d'application, qui couvre les salariés ou assimilés, les non-salariés français et marocains, les réfugiés résidant dans l'un des deux Etats, mais également les fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, ainsi que les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers relevant de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales.

Pour tenir compte de la proximité des deux pays et des allers retours fréquents qu'effectuent les familles, la Convention rend inopposable la clause de résidence en matière de prestations vieillesse (article 22), d'assurance invalidité (chapitre V), et d'assurance accidents du travail et maladies professionnelles (article 39).

La nouvelle rédaction de cet accord est assez classique et se rapproche des conventions de sécurité sociale bilatérales déjà en vigueur avec d'autres pays, particulièrement celle conclue avec la Tunisie en 2003. En particulier, on retrouve plusieurs principes traditionnels tels que l'égalité de traitement entre tout Français ou Marocain vivant au Maroc ou tout Marocain ou tout Français vivant en France (article 4), ou encore le principe de rattachement au régime de sécurité sociale du pays où une activité est exercée (article 5). Ce principe est cependant assorti de plusieurs dérogations concernant par exemple les salariés détachés par leur employeur dans l'autre Etat partie à la convention, les travailleurs non-salariés exerçant une prestation de service pour leur propre compte dans l'autre Etat, ou encore les agents diplomatiques. Une autre dérogation touche, de façon classique, le personnel roulant ou navigant des entreprises de transports internationaux, soumis à la législation de l'Etat sur le territoire duquel l'entreprise a son siège. La Convention prévoit que les autorités administratives compétentes peuvent s'accorder sur d'autres dérogations aux règles d'assujettissement.

Enfin, un autre principe standard est celui concernant la totalisation des périodes et de l'ouverture des droits, puisque la convention permet de faire appel, au cas où la totalisation des périodes d'assurance dans un Etat est insuffisante pour permettre l'ouverture des droits, à des périodes de cotisations accomplies dans l'autre Etat (article 6 pour l'assurance maladie, article 19 pour les prestations familiales, article 23 pour l'assurance vieillesse).

Le protocole annexe, quant à lui, est relatif au libre transfert des cotisations à la Caisse des Français de l'étranger(CFE), et répond à de multiples problèmes de transfert des cotisations du Maroc vers la France des adhérents de la CFE. Son article 1er fixe le champ d'application, tandis que son article 2 établit la reconnaissance du principe de libre transfert des cotisations des adhérents, sans les exonérer de l'obligation de cotiser au régime d'assurance obligatoire prévu par la législation marocaine, dès lors qu'ils en remplissent les conditions.

Les implications humaines et financières de la nouvelle convention ne sont pas négligeables. En effet, les populations concernées par cet accord sont nombreuses. S'agissant des Français immatriculés au Maroc, en 2009, le nombre était de 39 044, en hausse depuis quelques années, et s'agissant des Marocains immatriculés en France, les statistiques font état de près de 800 000 personnes. En matière de flux financiers, le centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale a établi un rapport statistique afin de constater l'impact financier pour la sécurité sociale française de l'actuelle convention de sécurité sociale en vigueur. En matière de soins de santé, les flux financiers sont limités, le Maroc ayant notifié des dettes d'un montant de 16 117,16 euros en 2008, et 30 745,83 euros en 2007. A titre comparatif, les créances présentées par la France sont quasi-inexistantes (2 937,75 euros en 2007).

En matière de prestations familiales transférées par la France pour les enfants résidant au Maroc, le montant s'élève, tous régimes confondus, à 3 130 850,20 euros pour 6 412 bénéficiaires en 2008. Ce chiffre est en constante baisse depuis 2000 (baisse par rapport à 2007 de 25 %). Pour les pensions de vieillesse, le nombre de bénéficiaires est de 82 624 pour 267 093 854,69 € transférés.

En conclusion, cette convention simplifie les textes existant en matière de sécurité sociale entre la France et la Maroc, et son caractère complet en fait un instrument juridique indispensable. Je vous propose donc d'adopter ce texte et suggère qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique le 31 mai prochain.

Le projet de loi est adopté en forme simplifiée par la commission.

Accord entre la France et l'Italie relatif à la mise en place d'un service de ferroutage - Examen du rapport

La commission examine le rapport de M. Bernard Piras sur le projet de loi n° 404 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relatif à la mise en place d'un service de ferroutage entre la France et l'Italie.

M. Bernard Piras, rapporteur - Nous allons examiner le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relatif à la mise en place d'un service de ferroutage entre la France et l'Italie.

En mars 1999, un accident dans le tunnel du Mont-Blanc survenait et coûtait la vie à 39 personnes. Pour éviter qu'un tel accident se reproduise, et également afin de réduire les impacts négatifs dus au transport de marchandises, notamment dans les zones sensibles comme les passages alpins, des alternatives au « tout route » ont été cherchées, engendrant ainsi l'idée d'une autoroute ferroviaire. Lors du sommet de Turin le 29 janvier 2001, la France et l'Italie ont décidé de lancer un service expérimental d'autoroute ferroviaire en accompagnement de la réouverture du Tunnel du Mont-Blanc, avec l'objectif de tester une solution de franchissement des Alpes efficace, sûre, et plus respectueuse de l'environnement. A la fin de la première période d'expérimentation, en 2006, le bilan a été jugé satisfaisant, et les Etats français et italien ont affirmé leur volonté de poursuivre le service. A cet effet, un accord a été signé le 9 octobre 2009 à Luxembourg par les deux ministres français et italien en charge des transports. C'est cet accord qui est aujourd'hui soumis à l'approbation du Sénat.

Le 12 décembre 2000, le ministre français des Transports annonçait le lancement de la première « route roulante » transalpine. Cette annonce fut renouvelée par son homologue italien lors du sommet franco-italien de janvier 2001 à Turin. Une convention était signée le 28 juillet 2003 entre l'Etat et la SNCF, dans l'attente de la création de la société Autoroute Ferroviaire Alpine (AFA), relative au financement d'un service expérimental d'autoroute ferroviaire alpine entre Bourgneuf-Aiton (Savoie) et Orbassano (près de Turin) en Italie. Une subvention importante devait être versée par les deux Etats français et italien à parts égales. Ces aides ont été approuvées par la Commission européenne dans une décision en date du 10 décembre 2003 pour la période 2003-2006, prolongée par les décisions du 10 septembre 2008 et du 15 janvier 2010. Aujourd'hui, la subvention est de l'ordre de 6 millions d'euros par an et par Etat.

L'expérimentation a débuté fin 2003 dans les Alpes jusqu'à l'achèvement des travaux de mise au gabarit haut du tunnel du Mont-Cenis réalisés par les gestionnaires d'infrastructures ferroviaires français et italien, Réseau ferré de France (RFF) et Rete ferroviaria italiana (RFI). Compte tenu des modifications de calendrier, les Etats ont décidé de poursuivre l'expérimentation jusqu'à la mise en place du futur service prévue en janvier 2011.

Le service expérimental offre quatre allers-retours par jour entre Aiton et Orbassano. Il permet le transport de citernes ou de remorques surbaissées accompagnées ou non de leur tracteur routier et de leur chauffeur, accessible ainsi au transport accompagné comme non accompagné. L'expérimentation est la plus complète possible, portant sur des aspects tels que l'accueil du monde routier, le marché accessible, le wagon, la locomotive, le terminal, les horaires, la régularité, ou encore l'acheminement des chauffeurs routiers.

Après une période de montée en charge, le service enregistre depuis 2006 un niveau de trafic de plus de 20 000 poids lourds pour atteindre désormais environ 22 à 23 000 poids lourds par an. La fréquentation s'est traduite en 2008 par un taux de remplissage moyen de 70 %, une part de transport non accompagné de l'ordre de 65 % et un trafic de matières dangereuses de l'ordre de 45 %. En juillet 2009, le cap des 100 000 poids lourds transportés depuis le lancement de l'expérimentation a été franchi. L'expérimentation a permis, à ce jour, de tester la fiabilité technique du wagon surbaissé Modalohr. Elle a aussi été l'occasion d'évaluer les potentialités commerciales des autoroutes ferroviaires, avant même l'achèvement des travaux importants de mise au gabarit haut sur la ligne Dijon-Modane et en particulier ceux du tunnel ferroviaire du Mont-Cenis.

L'accord du 9 octobre 2009 est une étape décisive pour le développement du ferroutage entre la France et l'Italie. Tirant les conséquences du service expérimental, ce futur service pourra accepter des poids lourds d'une hauteur plus importante qu'actuellement grâce à l'augmentation du gabarit du tunnel du Mont-Cenis. Ses principales caractéristiques devraient être un service au moins équivalent au service actuel en nombre de fréquences (quatre navettes quotidiennes, cinq jours sur sept), en jours d'exploitation et en temps de chargement/déchargement ; un service accessible aux ensembles routiers ou semi-remorques de dimension standard, ce qui ouvre un marché beaucoup plus large que le marché actuel ; l'acceptation des marchandises dangereuses ; et une amélioration de la gestion quotidienne des circulations par les deux gestionnaires d'infrastructure.

Cet accord permet d'affirmer la compétence des Etats français et italien pour mettre en place le service susceptible d'être érigé en service public et concéder un service international de ferroutage. Les articles 2 et 3 définissent l'engagement des deux Etats à autoriser la mise en place du service dans un cadre contractuel qui pourra prendre la forme d'une concession de service public, l'engagement financier, et soulignent que celui-ci doit être conforme aux principes du droit communautaire.

Pour l'exploitation du service, les deux Etats envisagent de recourir à une concession de service public. A cet effet, le contrat détermine les engagements réciproques de l'exploitant et des Etats en fixant les caractéristiques du service, les objectifs cibles en termes de performance et régularité, le niveau de service pendant la durée du contrat, et les concours publics éventuellement nécessaires. Sur cette base, les Etats ont lancé une consultation internationale par la publication de l'avis public d'appel à candidatures. A l'issue de la sélection, la procédure devra se poursuivre avec l'objectif d'une mise en exploitation du nouveau service début 2011.

La question de la résolution des litiges éventuels est abordée dans l'article 5 de l'accord. S'agissant des litiges entre Etats relatifs à l'interprétation ou à l'application de l'accord ou des conventions signées avec la société exploitante, ils seront réglés par voie diplomatique ou à l'amiable. S'ils ne le sont pas dans un délai de trois mois, les Etats s'engagent à se soumettre aux décisions du Tribunal arbitral. S'agissant des recours liés à la procédure d'attribution du contrat, l'accord prévoit la création d'un organe juridictionnel ad hoc et en fixe les conditions, la composition et les modalités de fonctionnement. Le tribunal de résolution des conflits est chargé de traiter les éventuels recours de candidats évincés (article 7). Pour ce qui concerne les litiges entre les Etats et la société exploitante relatifs à l'exécution et à l'interprétation du contrat, l'accord international stipule, en son article 3, que le contrat fixe la loi qui lui est applicable et que le recours relève de l'arbitrage dont les modalités seront précisées dans le contrat lui-même.

Les conditions d'entrée en vigueur de l'accord sont traditionnelles et définies à l'article 8 de la convention. La durée de l'accord est également mentionnée dans cet article, puisque celui-ci « restera en vigueur jusqu'au terme du contrat, à moins que l'une des parties (...) ne le dénonce ».

La mise en oeuvre de cet accord devrait avoir des impacts positifs à deux niveaux. Tout d'abord sur le plan économique, l'objectif de ce nouveau service est de parvenir, en quelques années, à un report modal de 100 000 poids lourds par an, soit environ 10 % du trafic circulant chaque année dans le tunnel de Fréjus. Les premières estimations officieuses indiquent que le service pourrait assurer jusqu'à 10 allers-retours quotidiens après ouverture d'un nouveau terminal en région lyonnaise. L'impact économique lié à ces projets d'autoroute ferroviaire peut être appréhendé grâce aux résultats de l'expérimentation, qui se traduit par l'emploi direct d'une cinquantaine de personnes, dont la moitié côté français. La création d'un nouveau terminal en région lyonnaise et le développement des services sur ce nouveau site devraient avoir une incidence sur l'emploi. De même, le renforcement de l'activité sur le terminal d'Aiton pourrait nécessiter l'embauche de personnels supplémentaires. Enfin, l'atelier de maintenance des matériels roulants du service concédé, s'il se situait côté français, pourrait créer de nouveaux emplois. D'autres emplois sont indirectement créés, en particulier dans les domaines techniques, comme la production de matériel (fabrication des wagons), les travaux ferroviaires et le génie civil.

Quant à l'impact sur l'environnement, la pérennisation de l'autoroute ferroviaire alpine devrait contribuer à une économie de l'ordre de 15 000 à 20 000 tonnes de CO2 par an, ainsi que 10 tonnes de particules fines, 80 tonnes de monoxyde et dioxyde d'azote, 40 tonnes de carbone organique volatil et 40 tonnes de monoxyde de carbone selon les estimations du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Enfin, le développement de cet axe permettra aussi une réduction des risques inhérents à la circulation routière, que sont les accidents, la pollution, et les nuisances sonores.

Dans ces conditions, je vous propose d'adopter ce texte et suggère qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique le 31 mai prochain.

M. Jean-Louis Carrère - Le trafic de poids-lourds à travers les Alpes est nettement inférieur à celui à travers les Pyrénées. J'ai suivi ce dossier au cours de nombreuses années, et vécu l'accroissement des nuisances provoquées par l'afflux des camions à travers les Pyrénées, en moyenne 9 000 à 10 000 camions par jour à Hendaye et à peu près le même volume à l'est, à Port-de-Bouc. Nous assistons à travers les Pyrénées à des phénomènes de percolation très préoccupants. Les matières dangereuses passent désormais entre Saragosse et Pau à travers une vallée en auge glaciaire où il y a souvent des accidents.

Je souscris à ce rapport et je le voterai, mais mon souhait serait que la France et l'Espagne puissent être les moteurs encore plus déterminés à créer une structure identique ou adaptée, entre la plateforme intermodale en cours de création à Saragosse et la France, car ce problème est très préoccupant.

M. Jacques Berthou - Ce passage devrait s'accentuer par la création en région lyonnaise d'une autre base. Aujourd'hui, un contournement ferroviaire de l'agglomération lyonnaise se met en place pour les poids-lourds, mais ceci ne peut s'articuler qu'avec le Lyon-Turin. Même si ce n'est pas l'objet aujourd'hui de notre réflexion, ne pourrait-on pas apporter un coup d'accélérateur à cette liaison indispensable qui captera du reste une partie du trafic Espagne-France-Italie ?

M. René Beaumont - Cette convention ne traite qu'un petit aspect du ferroutage dans le sud-est de la France, puisqu'il s'agit d'une accélération de cadence sur la ligne du tunnel du Mont-Cenis. On ne parle pas du tout du Lyon-Turin, or la vraie solution pour le franchissement des Alpes est cette liaison. Ma question est donc un peu hors du champ du rapport, mais où en est-on de la restructuration de l'étoile ferroviaire lyonnaise dont le coût est estimé à 3 milliards d'euros, et où en est-on des interdits environnementaux associatifs dans la vallée d'Aoste ?

M. Bernard Piras, rapporteur - Le service de ferroutage dont nous parlons aujourd'hui devrait concerner 10 % du trafic circulant annuellement dans le tunnel de Fréjus. Les deux accidents dans les tunnels alpins ont accéléré les choses. La France est en retard en matière de ferroutage, il y a des problèmes financiers, la liaison Lyon-Turin n'avance pas très rapidement. Pour la question du trafic dans les Pyrénées, les autoroutes de la mer sont un début de réponse.

M. Jean-Louis Carrère - Il est très important que la commission ait voté hier le projet de loi sur les autoroutes maritimes, mais une autoroute ferroviaire est également nécessaire.

M. Michel Billout - Je voterai sans réserve les conclusions du rapport car il est nécessaire de soutenir toute initiative en faveur du ferroutage. Je note que l'accord permet d'affirmer la compétence des Etats pour mettre en place un service susceptible d'être érigé en service public. Cependant, pourquoi faire appel à une concession de service public plutôt qu'à une délégation ? Par ailleurs, pour faire suite à l'échange qui a lieu au sein de cette commission, ne serait-il pas judicieux de profiter de cet accord, au lieu de recourir à la procédure simplifiée, pour organiser un débat en séance publique sur la nécessité de développer le ferroutage ?

M. Josselin de Rohan, président - Si vous réclamez ce débat au nom du groupe CRC-SPG, il est de droit. Simplement, la question du ferroutage n'est pas de la compétence de notre commission, mais de celle de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Donc un passage en séance publique en procédure normale sera strictement borné à l'accord.

M. Bernard Piras, rapporteur - Pour répondre à M. Billout, l'article 2 stipule que le contrat pourra revêtir la forme d'une concession de service public. Le conditionnel est utilisé. Concernant la tenue en séance publique d'un débat sur le ferroutage, j'y suis favorable, mais ce n'est pas l'objet de cet accord.

M. Josselin de Rohan, président - Il serait en effet préférable de déposer une question orale avec débat sur ce sujet.

Mme Catherine Tasca - Je suggère, si la commission et le rapporteur en sont d'accord, de rajouter quelques lignes dans le rapport, lorsqu'il est fait mention que le report modal devrait être de 10 % du trafic enregistré annuellement dans le tunnel de Fréjus, afin de souligner la préoccupation de notre commission sur la gestion de l'aboutissement de la ligne Lyon-Turin.

M. Josselin de Rohan, président - Le compte rendu de notre réunion faisant état de nos discussions sera annexé au rapport, ce qui, je crois, donne toute satisfaction.

M. Bernard Piras, rapporteur - Je n'y vois pas d'objection.

M. Jean-Pierre Chevènement - Même si la question du ferroutage n'entre pas directement dans la compétence de la commission, notre compétence touche tout ce qui a une répercussion sur les relations internationales de la France dans le domaine du transport de fret. A cet égard, au-delà du Lyon-Turin, il y a la question de la branche sud du TGV Rhin-Rhône. Ce TGV a une vocation internationale, il est le lien entre l'Europe du Nord et l'Europe du Sud. Il me parait utile de mentionner dans le rapport que cet aspect international intéresse aussi la réalisation à la date prévue par le Grenelle de l'environnement de la branche sud du TGV Rhin-Rhône.

M. Jean-Louis Carrère - Je souhaite également que la question de la traversée des Pyrénées soit mentionnée dans le rapport.

M. Bernard Piras, rapporteur - Cette convention concerne le ferroutage, et non le TGV. Je pense que la proposition de Mme Tasca généralise l'ensemble des préoccupations.

M. Jacques Blanc - Un traité international a été signé par la France et l'Espagne il y a une douzaine d'années, et qui prévoyait que le TGV serait bouclé entre Montpellier et Barcelone en 2006, or aujourd'hui nous attendons toujours le tracé de cette ligne en Espagne. Cette ligne est censée être mixte, à la fois ferroutage et voyageurs, et pourrait mettre sur le rail des camions transitant par les Pyrénées via Le Perthus.

M. René Beaumont - Juste une précision, concernant les lignes mixtes. Elles sont difficilement réalisables, les courbes n'étant pas les mêmes pour un train allant à 90 km/h et un TGV allant à 300 km/h. Il s'agit là d'une incohérence.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi et propose qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Sécurité intérieure - Examen du rapport pour avis

Puis la commission examine le rapport pour avis de M. Jean Faure sur le projet de loi n° 292 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis - Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite LOPPSI 2, précise les objectifs et les moyens, tant budgétaires que juridiques, des forces de sécurité intérieure, c'est-à-dire la police et la gendarmerie, ainsi que la sécurité civile, sur la période 2009-2013.

Ce projet de loi s'inscrit dans le prolongement de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, dite LOPSI, du 29 août 2002, qui couvrait la période 2003-2007.

Alors que la LOPSI est venue à échéance fin 2007, le présent projet de loi n'a été adopté par le Conseil des ministres que le 27 mai 2009. En effet, compte tenu d'un changement de jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les lois de programme, une modification de la Constitution était nécessaire pour présenter à nouveau devant le parlement une loi de programmation dans le domaine de la sécurité intérieure.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a permis de résoudre cette difficulté.

L'examen par le Parlement de ce projet de loi a ensuite été repoussé afin de permettre au nouveau ministre de l'intérieur, M. Brice Hortefeux, de densifier le texte en le renforçant autour d'une stratégie globale de lutte contre l'insécurité. Ce projet de loi contient ainsi un important volet normatif, qui porte notamment sur le développement de la vidéo-protection, l'adaptation du cadre légal des fichiers ou encore le renforcement des mesures en matière de lutte contre l'insécurité routière.

Le projet de loi a été adopté par l'Assemblée nationale le 16 février dernier. Lors de son examen, ce projet de loi a fait l'objet de 510 amendements, dont 295 ont été adoptés. Le texte est passé de 46 à 86 articles, soit près du double.

Si la commission des lois du Sénat a été saisie au fond, notre commission a souhaité se saisir pour avis de ce projet de loi.

Cette saisine concerne deux aspects :

- d'une part, les dispositions qui concernent les moyens futurs de la gendarmerie nationale, qui sont contenues dans le rapport annexé ;

- et, d'autre part, les dispositions relatives à la protection des intérêts fondamentaux de la Nation, qui concernent notamment les services de renseignement et figurent au chapitre IV du projet de loi.

Même si l'examen de ce projet de loi en séance publique, prévu au début du mois de juin, a été reporté en raison de l'encombrement de l'ordre du jour, nous avons souhaité maintenir la date prévue pour l'examen pour avis de ce projet de loi. En effet, ce projet de loi pourrait être inscrit à l'ordre du jour d'une session extraordinaire au mois de septembre.

Je vous présenterai successivement les deux aspects du projet de loi qui concernent directement notre commission.

Concernant d'abord le volet relatif aux moyens de la gendarmerie nationale, je rappelle que la LOPSI 1 s'était traduite par un renforcement substantiel des moyens et des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales.

Entre 2003 et 2007, 6 200 nouveaux emplois ont été créés dans la police et 6 050 postes dans la gendarmerie sur 7 000 prévus.

En matière d'équipements, la police a bénéficié de 1,3 milliard d'euros de crédits supplémentaires et la gendarmerie de 816 millions d'euros sur les 1 020 prévus initialement.

Ces moyens supplémentaires ont permis une revalorisation du traitement et des carrières des policiers et des gendarmes (avec la réforme des corps et carrières de la police nationale et le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées dans la gendarmerie). Ils ont également permis de réaliser un important effort d'équipement, avec, par exemple, l'acquisition de nouveaux gilets pare-balles et d'une nouvelle arme de service.

L'augmentation des effectifs et des moyens de la police et de la gendarmerie s'est traduite par des résultats significatifs en matière de lutte contre l'insécurité.

Alors que la délinquance avait augmenté de 17,75 % entre 1997 et 2002, la délinquance a baissé de 14,4 % entre 2002 et 2008.

Si elle s'inscrit dans le prolongement de la LOPSI 1, la LOPPSI 2 se caractérise par l'accent mis sur la performance.

Comme l'illustre son intitulé, il s'agit d'une loi d'orientation et de programmation « pour la performance » de la sécurité intérieure. Elle vise ainsi à moderniser les forces de police et de gendarmerie à effort budgétaire constant. La dotation budgétaire consacrée à la mission Sécurité devrait ainsi rester stable entre 2009 et 2013, avec un montant de 11,5 milliards d'euros par an.

A moyens constants, le renforcement des synergies et de la coopération entre la police et la gendarmerie, le recours accru aux nouvelles technologies et une gestion rénovée des ressources humaines doivent permettre de poursuivre la baisse de la délinquance, selon le rapport annexé.

La première priorité de la LOPPSI 2 porte sur le recours accru aux nouvelles technologies.

Entre 2009 et 2013, 270 millions d'euros en crédits de paiement devraient être consacrés au déploiement, au sein de la gendarmerie, de terminaux informatiques embarqués, de la vidéo protection, du dispositif de lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI), à l'acquisition de moyens de force intermédiaire (pistolet à impulsions électriques) ou encore à l'amélioration des relations avec le public.

La deuxième priorité concerne le renforcement de la coopération entre la police et la gendarmerie.

Après le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur, organisé par la loi du 3 août 2009, la LOPPSI 2 devrait permettre de franchir une nouvelle étape dans le renforcement des mutualisations, des synergies, mais aussi de la coopération opérationnelle entre la police et la gendarmerie. Ces mutualisations concernent notamment le soutien logistique, comme l'automobile, les matériels et les équipements, ou encore la passation de marchés communs, comme en matière d'armement par exemple.

La LOPPSI 2 prévoit également de renforcer la coopération opérationnelle entre les deux forces, afin d'optimiser les structures et d'augmenter la performance opérationnelle dans les différents domaines d'activité.

D'ores et déjà, des protocoles de coopération entre la police et la gendarmerie ont été publiés par le ministère de l'intérieur, le 11 février dernier. Il s'agit, pour le renseignement ou la coopération internationale, de désigner une direction pilote, tandis que la sécurité routière et l'ordre public voient leur coordination renforcée respectivement par une structure d'action mixte et une doctrine d'emploi commune. Enfin, pour la police judiciaire et la sécurité générale, les synergies seront renforcées pour mieux lutter contre l'insécurité grâce à de nouveaux fichiers communs (dont un fichier national d'objectifs) et à des dispositifs coopérant quotidiennement, en mesure de s'appuyer réciproquement.

Comme l'a indiqué l'ancien directeur général de la gendarmerie nationale, le général Roland Gilles, lors de son audition devant la commission, cette coopération renforcée préserve l'identité et l'équilibre entre les deux forces.

Je me félicite en particulier que la gendarmerie nationale préserve l'essentiel de ses attributions dans le domaine de la police judiciaire comme l'avait précisé et défendu notre commission lors de l'examen du projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale.

Enfin, sans remettre en cause le maillage territorial de la gendarmerie assuré par les brigades territoriales, la LOPPSI 2 prévoit la mise en oeuvre de redéploiements de zones de compétence entre la police et la gendarmerie.

La police s'inscrit dans le cadre de la police d'agglomération, alors que la gendarmerie s'inscrira dans une logique de police des territoires.

Toutefois, comme l'a confirmé le ministre de l'intérieur, aucun plan global de suppression des brigades territoriales n'est prévu.

La troisième priorité porte sur la gestion des ressources humaines.

Contrairement à la LOPSI 1, la LOPPSI 2 ne prévoit pas d'augmenter les effectifs de la police et de la gendarmerie.

La police et la gendarmerie devraient continuer de connaître des réductions d'effectifs au titre de la révision générale des politiques publiques et de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Je rappelle que la gendarmerie devrait perdre 3 500 postes entre 2009 et 2011.

Ces réductions d'effectifs devraient porter en priorité sur les fonctions de soutien et les tâches indues (comme les transfèrements) afin de préserver la capacité opérationnelle de la gendarmerie et sa présence sur le terrain.

Enfin, la poursuite du Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) ainsi que la mise en oeuvre des nouvelles grilles indiciaires des militaires, devraient permettre d'atteindre puis de maintenir une parité globale de traitement et de carrière entre gendarmes et policiers, conformément à l'engagement pris par le Président de la République, le 29 novembre 2007.

En ce qui concerne les dispositions législatives relatives à la défense et à la sécurité, le projet de loi comporte un chapitre IV relatif à la « protection des intérêts fondamentaux de la Nation ».

Ce chapitre ne comportait que trois articles. Un quatrième a été ajouté par amendement à l'Assemblée nationale.

Ces dispositions concernent néanmoins notre commission car elles touchent à des enjeux de défense et de sécurité, notamment à la politique du renseignement, et pour certaines, elles traduisent des engagements qui avaient été pris dans le cadre du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

J'évoquerai très rapidement l'article 19 qui concerne les installations d'importance vitale. Ces installations qui relèvent d'opérateurs publics ou privés sont régies par le code de la défense et doivent faire l'objet de mesures de protection particulière. Il s'agit d'installations sensibles pour l'approvisionnement en eau ou en énergie, les transports, les télécommunications.

L'article 19 vise simplement à généraliser les procédures d'autorisation d'accès à ces installations, sur le modèle de ce qui est déjà prévu pour certaines zones réservées dans les ports ou aéroports. C'est l'opérateur qui devra délivrer les autorisations d'accès. Il pourra solliciter l'avis du préfet qui diligentera une enquête administrative.

L'article 20 se situe dans la lignée des recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité qui avait souligné la nécessité d'améliorer le cadre juridique d'exercice des activités des services de renseignement.

La loi de programmation militaire a déjà prévu de clarifier les règles applicables en cas de perquisitions touchant au secret de la défense nationale. Il s'agit ici, plus directement, de renforcer la protection des agents des services de renseignement par deux types de dispositions.

Tout d'abord, l'article 20 consacre la possibilité d'user d'une identité d'emprunt ou d'une fausse qualité. Cette pratique est non seulement courante, mais elle est même indispensable pour réaliser les opérations de recueil de renseignement. Or, elle n'est pas explicitement encadrée par un texte législatif, sauf dans le cas très spécifique des infiltrations réalisées par des agents des services dans le cadre de la lutte antiterroriste.

L'absence d'une base juridique solide est de nature à fragiliser l'action des services. Il paraît nécessaire de combler cette lacune de notre législation, d'autant que plusieurs pays européens, comme le Royaume-Uni ou l'Espagne, ont établi un cadre juridique clair à cet égard. C'est pourquoi il est proposé qu'un arrêté du Premier ministre détermine les services de renseignement pouvant faire appel à ce type de procédé. L'attribution d'une fausse identité ou d'une fausse qualité s'effectuera bien entendu sous la responsabilité de l'agent chargé de superviser la mission.

Deuxièmement, l'article 20 comporte une série de dispositions visant à protéger l'anonymat des agents des services de renseignement, mais également de leurs sources. La révélation de l'identité des agents ou des sources, comme de leur appartenance à un service de renseignement ou de leur lien avec un tel service, peut gravement compromettre l'accomplissement des missions. Elle peut également mettre en péril la sécurité des agents ou de leur famille.

Le projet de loi prévoit ainsi des sanctions pénales à l'encontre de la divulgation, en connaissance de cause, d'informations tendant à permettre l'identification des agents ou des sources. Ces sanctions sont aggravées si les révélations ont des incidences sur l'intégrité physique des agents ou d'un membre de leur famille.

D'autre part, il est prévu de modifier le code de procédure pénale afin de permettre aux agents des services de témoigner dans une procédure judiciaire sans que leur identité soit révélée. Il s'agit ici de s'inspirer de procédures qui existent déjà pour certains cas spécifiques dans le but de protéger les témoins.

L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des précisions rédactionnelles.

L'article 20 bis résulte d'un amendement de la commission des Lois de l'Assemblée nationale et concerne les services de renseignement du ministère de la défense, essentiellement la DGSE. Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, dans laquelle la DGSE est très impliquée, il s'agit de permettre aux services de renseignement de la défense d'accéder aux mêmes fichiers que leurs homologues du ministère de l'intérieur, à savoir les fichiers constitués à partir des données collectées lors de l'enregistrement et de l'embarquement des passagers.

Dans la loi de 2006 sur le terrorisme, suite à un amendement de MM. André Dulait et Serge Vinçon, le Sénat avait déjà ouvert aux services de renseignement de la défense la possibilité de consulter les fichiers des documents d'identité ou le fichier des immatriculations. Il est logique de faire de même pour les données des transporteurs aériens.

Enfin, l'article 21 met en place un régime d'encadrement des activités privées d'intelligence économique, sur le modèle de ce qui existe actuellement pour les agences de sécurité ou les détectives privés.

Le dispositif repose sur quatre points principaux :

- un agrément personnel des dirigeants des sociétés intervenant dans l'intelligence économique par le ministère de l'intérieur ;

- une autorisation d'exercice délivrée à la société par le même ministère ;

- l'interdiction d'exercer dans une telle entreprise pour les anciens policiers, gendarmes et agents des services de renseignement dans les trois ans suivant la cessation de leurs fonctions, sauf autorisation écrite accordée par leur ministre de rattachement ;

- enfin des sanctions pénales pour les contrevenants.

Cet article répond à un besoin de moralisation du secteur réclamé par les entreprises d'intelligence économique elles-mêmes. Leur fédération professionnelle, qui compte 120 entreprises, réclame en effet cet agrément pour éviter l'amalgame entre l'intelligence économique - qui suppose la collecte et la protection des informations essentielles pour les entreprises selon des procédés légaux - et l'espionnage industriel, qui s'exerce en contravention avec la loi.

L'Assemblée nationale a donné une définition plus précise des activités entrant dans le champ du texte : il s'agit des « activités privées de sécurité consistant dans la recherche et le traitement d'informations sur l'environnement économique, commercial, industriel ou financier d'une ou plusieurs personnes physiques ou morales, destinées soit à leur permettre de se protéger des risques pouvant menacer leur activité économique, leur patrimoine, leurs actifs immatériels ou leur réputation, soit à favoriser leur activité en influant sur l'évolution des affaires ou les décisions de personnes publiques ou privées ».

Cet article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, donne satisfaction aux professionnels du secteur et paraît de nature à atteindre l'objectif de moralisation recherché par le Gouvernement.

Je vous propose donc d'émettre un avis favorable à l'adoption des articles 1er et du rapport annexé, ainsi que des articles 19 à 21 de ce projet de loi.

M. Jean-Louis Carrère - Je n'ai pas été entièrement convaincu par les raisons avancées par le rapporteur pour avis concernant le retard de la présentation de la LOPPSI 2 devant le Parlement et les nombreux reports de son examen en séance publique.

Je m'interroge également sur les chiffres qui sont avancés concernant les moyens futurs de la gendarmerie. Ces prévisions sont-elles réellement réalistes ?

Par ailleurs, si je me félicite de l'augmentation des moyens de la gendarmerie, en matière d'équipements ou de moyens héliportés, je suis plus sceptique concernant le renforcement de la lutte contre l'insécurité routière. De plus, je considère que le recours accru aux nouvelles technologies ne saurait remplacer la présence des gendarmes sur le terrain et le maillage territorial assuré par les brigades territoriales. Or, je rappelle que la gendarmerie devrait perdre 3 500 postes entre 2009 et 2011 au titre de la révision générale des politiques publiques et que l'on évoque la suppression de brigades territoriales.

Enfin, je ne peux que rappeler ici l'opposition de notre groupe au rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur.

Pour ces raisons, les sénateurs du groupe socialiste voteront contre ce texte.

M. Michel Billout - La LOPPSI 2 est un texte fourre-tout qui contient des dispositions attentatoires aux libertés publiques. Pour ces raisons, les sénateurs du groupe Communiste, Républicain et Citoyen voteront contre ce texte. Par ailleurs, le recours accru aux nouvelles technologies ne permettra pas de compenser les suppressions d'effectifs au sein de la gendarmerie au titre de la révision générale des politiques publiques. Enfin, même si ces dispositions ne concernent pas directement notre commission, je voudrais attirer votre attention sur les articles 32 ter à 32 septies, qui concernent les polices municipales et qui créent de nouveaux transferts de charge.

M. André Vantomme - Notre commission a toujours manifesté un fort attachement à la gendarmerie, à l'importance de sa présence dans les territoires ruraux et à la préservation de son statut militaire. Dans le domaine de la lutte contre l'insécurité, on constate une inflation législative alors même que les effectifs de policiers et de gendarmes sont en diminution, en raison de la révision générale des politiques publiques. Or, comment améliorer la sécurité des Français en supprimant des postes de gendarmes et de policiers ? La politique c'est de mettre des moyens en face des dispositifs. Comme je peux le constater dans mon département, en raison de la diminution de ses effectifs, la gendarmerie rencontre de plus en plus de difficultés pour remplir ses missions. Un colonel de gendarmerie, dans un rapport qui a été diffusé par la presse, a d'ailleurs émis de fortes réserves sur le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur. On a le sentiment que l'on n'hésite pas à sanctionner la franchise.

M. Josselin de Rohan, président - Je tiens à rappeler que le général Roland Gilles, ancien directeur général de la gendarmerie nationale, a rappelé, lors de son audition devant la commission, que ces réserves n'avaient pas été exprimées publiquement mais qu'elles avaient été formulées à titre personnel par un commandant de groupement dans une note confidentielle adressée au seul préfet, dans le cadre d'une enquête interne réalisée à la demande des services du ministère de l'intérieur sur l'état d'esprit des policiers et des gendarmes et que, dans cette affaire, on ne pouvait pas parler de manquement au devoir de réserve des militaires. Cette note a été piratée. Loin d'avoir été sanctionné, cet officier a été récemment promu en lui confiant une importante mission en Haïti.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis - Je regrette également le retard de l'examen de la LOPPSI 2, même si je tiens à rappeler que les premières annuités ont été intégrées dans les lois de finances de 2009 et de 2010.

Je tiens aussi à rappeler que les suppressions d'effectifs devraient porter en priorité sur les personnels employés dans des fonctions de soutien ou des tâches indues, comme les transfèrements, par exemple, afin de préserver la capacité opérationnelle de la gendarmerie et la densité de son « maillage territorial » assuré par les brigades territoriales. De plus, on a substitué des civils à des gendarmes qui occupaient des fonctions ne relevant pas de leur mission. Il n'y a pas aujourd'hui de projet de suppression des brigades.

A l'issue de ce débat, la commission a, sur proposition du rapporteur pour avis, décidé d'émettre un avis favorable à l'adoption de l'article 1er et du rapport annexé, ainsi que des articles 19 à 21 de ce projet de loi, les sénateurs du groupe socialiste et les sénateurs du groupe Communiste, Républicain et Citoyen votant contre.

Mission en Géorgie - Communication

La commission entend une communication de MM. Jean Faure et André Vantomme sur la mission effectuée en Géorgie du 9 au 16 avril 2010.

M. Jean Faure, co-rapporteur - Du 9 au 16 avril dernier, nous nous sommes rendus, avec notre collègue M. André Vantomme, en Géorgie, dans le cadre d'une mission de la commission. Cette mission avait deux principaux objectifs :

- d'une part, étudier la situation géopolitique de la Géorgie, après le conflit russo-géorgien de l'été 2008 ;

- et, d'autre part, faire le point sur la mission de surveillance de l'Union européenne, à laquelle participe une trentaine de gendarmes français.

Au cours de notre visite, nous avons eu de nombreux entretiens avec des responsables géorgiens, comme le ministre chargé de la réintégration des territoires occupés, le vice-président du Parlement et le président de la commission des affaires étrangères ou encore le chef du gouvernement d'Abkhazie en exil, ainsi qu'avec des représentants de l'opposition, dont notre compatriote Mme Salomé Zourabichvili.

Nous nous sommes également entretenus avec le général Gilles Janvier, commandant en second de la mission de surveillance de l'Union européenne et nous avons accompagné les gendarmes français dans des patrouilles sur le terrain.

Nous avons aussi visité le centre de formation aux techniques de montagne de Satchkhéré, qui fait l'objet d'une coopération avec la France.

Enfin, nous avons bénéficié tout au long de notre séjour du soutien de l'ambassadeur de France, Son Exc. M. Eric Fournier, et de ses collaborateurs.

Avant de laisser la parole à notre collègue M. André Vantomme afin qu'il vous présente la situation intérieure et géopolitique de la Géorgie, je voudrais, pour ma part, vous présenter les principaux enseignements que je retire de notre mission auprès des gendarmes français déployés dans le cadre de la mission de surveillance de l'Union européenne en Géorgie.

J'évoquerai trois points dans mon intervention :

- tout d'abord, la présentation générale de la mission de l'Union européenne ;

- ensuite, le premier bilan que l'on peut dresser de cette opération ;

- puis, la place de la gendarmerie nationale dans le dispositif.

Enfin, j'évoquerai, en conclusion, la coopération militaire entre la France et la Géorgie avec le centre de formation des chasseurs alpins de Satchkhéré.

La mission de surveillance de l'Union européenne en Géorgie (« MSUE ») a été mise en place juste après la signature du cessez-le-feu, qui a mis un terme au conflit entre la Géorgie et la Russie de l'été 2008.

Il s'agit d'une opération qui s'inscrit dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune européenne, mais à caractère civil.

Depuis le retrait des missions de l'ONU et de l'OSCE en juin 2009, l'Union européenne est la seule organisation à être présente sur le terrain.

Son mandat recouvre quatre tâches différentes :

- la stabilisation : il s'agit de surveiller le respect des dispositions de l'accord en six points du 12 août 2008, dit accord « Medvedyev-Sarkozy », qui a mis fin au conflit avec la Russie ;

- la normalisation : il s'agit d'encourager le processus de retour à la normale et le retour des personnes déplacées ;

- l'instauration d'un climat de confiance : il s'agit d'encourager les parties au conflit à se parler et à coopérer dans le domaine de la sécurité et des questions civiles ;

- l'information : la mission vise également à informer les Etats membres de l'Union européenne de la situation sur le terrain.

La mission comprend un état-major, trois bureaux régionaux et des postes avancés près des lignes administratives qui séparent l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud du reste de la Géorgie.

La mission comprend plus de 200 observateurs en provenance de 26 Etats membres de l'Union européenne (tous les pays de l'UE sauf Chypre).

Le personnel de la mission comprend des militaires, des gendarmes, des policiers, mais aussi des civils.

A défaut d'avoir le même uniforme, les membres de la mission portent une chasuble, un brassard et un béret bleu. Ils disposent de véhicules de type 4x4, dont certains sont blindés. Ils ne portent pas d'arme, car il s'agit d'une mission civile d'observation et afin de ne pas risquer de provoquer des tensions.

Le budget est de l'ordre de 50 millions d'euros financés par l'Union européenne.

Même si la situation reste assez tendue sur le terrain, avec périodiquement des « accrochages » ou des tirs, la présence d'observateurs de l'Union européenne a permis de réduire le nombre d'incidents, de morts et de blessés.

La mission de l'Union européenne est perçue par le gouvernement géorgien comme un acteur indispensable pour assurer la sécurité dans les zones adjacentes et comme un élément clé pour la stabilité du pays. La principale limite de la mission tient à l'impossibilité pour les observateurs européens de pénétrer en Abkhazie et en Ossétie du Sud, en raison du refus de la Russie.

Comme nous avons pu nous rendre compte nous-mêmes en accompagnant une patrouille de la mission de l'Union européenne au-delà du dernier « chek point » tenu par les forces géorgiennes, les garde-frontières russes nous ont interdit l'accès au territoire Sud-ossète.

Ainsi, si la mission d'observation de l'Union européenne permet de surveiller la situation du côté géorgien, en revanche, en l'absence de droit d'accès au territoire des deux entités séparatistes, elle ne permet pas d'observer la situation du côté de ces deux territoires.

Il me semble donc important d'insister sur l'accès de la mission à l'ensemble du territoire géorgien.

Avec trente-trois gendarmes, la France représente le deuxième contingent de la mission, après l'Allemagne. D'après les informations qui nous ont été transmises, la participation de la gendarmerie pourrait toutefois être réduite de deux tiers en septembre 2010. Les 33 gendarmes français seraient remplacés par dix nouveaux gendarmes et le général Gilles Janvier pourrait ne pas être reconduit à son poste. Cette mesure s'explique principalement par des raisons budgétaires et en raison du renforcement de la présence de la gendarmerie en Afghanistan.

Il est vrai que la mission de l'Union européenne en Géorgie n'est qu'une mission civile d'observation et qu'en comparaison de l'engagement en Afghanistan, les gendarmes français peuvent sembler sous-employés.

Toutefois, il nous semble que ce désengagement massif risque d'être mal interprété, tant par la partie géorgienne que par la partie russe, et qu'il risque de se traduire par un amoindrissement de la présence et de l'influence française au sein de cette mission et, plus généralement, dans la région.

Ce désengagement risque d'abord d'être mal perçu par les autorités géorgiennes, notamment dans le contexte du renforcement des relations franco-russes et du projet de vente de bâtiments de type Mistral à la Russie, alors que la mission de l'Union européenne joue un rôle majeur pour la stabilité de ce pays. Pour la partie russe, il pourrait être interprété comme le signe d'un moindre intérêt de la France pour la Géorgie et le Caucase du Sud.

Ce désengagement, s'il n'est pas effectué dans de bonnes conditions, risque surtout de se traduire par un affaiblissement de l'influence française au sein de la mission. Ainsi, avec la non-reconduction du général Gilles Janvier, la France pourrait perdre le poste de numéro 2.

Plutôt qu'un retrait massif, pourquoi ne pas envisager une réévaluation progressive de notre dispositif, en remplaçant progressivement des gendarmes par des réservistes ou des experts, en veillant à conserver des postes clés ?

Je compte d'ailleurs interroger le ministre de l'intérieur sur ce point lors du débat de cet après-midi en séance publique sur la gendarmerie.

En conclusion, je voudrais également évoquer la coopération militaire franco-géorgienne et, en particulier, le centre de montagne de Satchkhéré.

Avant toute chose, il convient de préciser que la Géorgie est un pays recouvert à 70 % de montagnes, avec deux sommets dépassant 5 000 mètres.

Grâce à l'aide de la France, les autorités géorgiennes ont créé un centre de formation de montagne, près de la chaîne du Grand Caucase, dont nous avons pu visiter les installations et les équipements, d'une très grande qualité. Ce centre permet de former les militaires géorgiens aux techniques de montagne (alpinisme, ski), à l'exclusion des formations à caractère tactique (comme le tir en montagne par exemple). La France envoie régulièrement des instructeurs qui dispensent des cours, y compris des cours de français.

Signe de l'importance de cette coopération, ce n'est que grâce à la présence sur place de l'ambassadeur de France au moment de la guerre russo-géorgienne, que les installations ont pu être préservées.

Les autorités géorgiennes souhaitent que le centre de Satchkhéré reçoive une certification « Partenariat pour la Paix », ce qui permettrait d'en faire un centre d'entraînement régional. Toutefois, la Russie voit d'un mauvais oeil cette mesure et la diplomatie française se montre soucieuse de ne pas froisser la Russie. Or, la Russie ne devrait pas avoir de droit de veto sur cette décision.

Par ailleurs, je rappelle qu'un contingent géorgien participe sous commandement français à l'opération militaire en Afghanistan.

Il me semble donc que la France devrait soutenir la certification « partenariat pour la paix » du centre de Satchkhéré.

M. André Vantomme, co-rapporteur - Après l'intervention de notre collègue M. Jean Faure, je voudrais, pour ma part, revenir sur les origines et le déroulement du conflit russo-géorgien de l'été 2008 et ses conséquences sur la situation géopolitique de la région du Caucase.

Le conflit entre la Russie et la Géorgie n'a pas commencé en 2008, ni même lors des précédents affrontements en Abkhazie et en Ossétie du Sud au début des années 1990.

En réalité, l'origine de cette guerre est plus ancienne, puisque l'intérêt de la Russie pour la Géorgie et le Caucase du Sud remonte à la fin du XVIe siècle. Le Caucase du Sud représente, en effet, une région stratégique, véritable trait d'union entre l'Europe et l'Asie, à l'intersection des influences de la Russie, de l'Iran et de la Turquie. Cette région constitue également un enjeu important en matière d'acheminement du pétrole et du gaz de la mer Caspienne et de l'Asie centrale vers l'Europe.

Située au bord de la mer Noire, entre la chaîne du Grand Caucase au Nord et la chaîne du petit Caucase au Sud, la Géorgie dispose d'un territoire comparable à celui de l'Irlande, très montagneux. Elle partage des frontières communes avec la Fédération de Russie au Nord, et notamment avec les républiques d'Ingouchie, de Tchétchénie et du Daghestan, et au Sud avec la Turquie et l'Arménie et à l'Est avec l'Azerbaïdjan. Ce pays de 4,5 millions d'habitants compte plusieurs minorités. La religion orthodoxe prédomine, même si on trouve une minorité musulmane.

Connue dès l'Antiquité, sous le nom de Colchide, où Jason alla chercher la toison d'or, la Géorgie a été christianisée au début du VIe siècle et a connu de brèves périodes d'indépendance, bien que soumise successivement à la domination des Byzantins, des Perses puis de l'Empire ottoman.

Annexée dès la fin du XVIIIe siècle, la Géorgie représente pour la Russie une base avancée, lui permettant de contrôler le Caucase du Nord, peuplée de tribus montagnardes musulmanes promptes à se révolter, et de poursuivre son avancée en direction de la Turquie et de l'Iran vers les mers chaudes.

Alexandre Dumas a décrit dans son « voyage au Caucase » les luttes incessantes entre les troupes russes et les peuples musulmans des montagnes du Caucase, dont s'inspireront également Pouchkine, Tolstoï et Lermontov.

Ayant déclaré son indépendance peu après la révolution bolchevique en 1918, la Géorgie sera réintégrée dès 1922 au sein de l'Union soviétique, grâce à deux géorgiens : Staline et Beria.

Pendant la période soviétique, la Géorgie devient, comme la Crimée, le lieu de villégiature privilégié de la nomenklatura. L'élite soviétique dispose de datchas au bord des plages d'Abkhazie et d'Adjarie et profite du ski dans les stations de Goudaouri et de Bakouriani. Il est vrai que la Géorgie dispose de beaux paysages, d'un climat doux, propice à la production de fruits et de vignoble, et d'un certain art de vivre, comme l'illustre la tradition d'hospitalité, avec les célèbres « toast géorgiens ».

Dans ce contexte, il n'est pas étonnant que se mette inconsciemment en place, dans l'imaginaire russe, un sentiment d'attachement viscéral à cette contrée.

Après la chute de l'URSS, en 1991, la Géorgie a retrouvé son indépendance.

Toutefois, dès 1990, les Abkhazes et les Ossètes ont revendiqué l'indépendance de leur province.

Au même moment, la province du Haut-Karabakh, peuplée majoritairement d'arméniens mais rattachée administrativement à l'Azerbaïdjan, a demandé son rattachement à l'Arménie, entraînant de violents affrontements.

Plutôt que d'entamer le dialogue avec les provinces sécessionnistes, le premier Président géorgien Zviad Gamsakhourdia s'est lancé dans une surenchère nationaliste qui a attisé les tensions. Ainsi, il a supprimé l'autonomie dont bénéficiaient les deux provinces. Son régime ayant dérivé vers une dictature, il a été renversé par la force aux termes d'une guerre civile et remplacé en 1992 par Edouard Chevarnadzé, ancien ministre des affaires étrangères de l'Union soviétique. Si celui-ci a instauré un régime présidentiel fort, il n'a cependant pas réussi à engager des réformes et à améliorer le niveau de vie.

En outre, il a envoyé l'armée géorgienne récupérer les provinces d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud, mais, après de violents combats, les troupes géorgiennes ont été battues par les miliciens abkhazes et ossètes, soutenus par l'armée russe, et la Géorgie a été contrainte de négocier un cessez-le-feu en 1993 prévoyant la mise en place d'une force de maintien de la paix composée de contingents géorgiens, ossètes et russes.

Une mission d'observation de l'ONU a été mise en place en 1993 en Abkhazie et une mission d'observation de l'OSCE en Ossétie du Sud. De 1993 à 2008, on parlait à propos de ces deux territoires de « conflits gelés ».

Contestant la dérive autoritaire du régime et l'ouverture vers la Russie, l'opposition a renversé le « renard blanc du Caucase » en novembre 2003, aux termes de « la révolution des roses » et a porté Mikhail Saakashvili au pouvoir.

Mikhail Saakashvili, jeune président pro-occidental, formé en France et aux Etats-Unis, a fait de l'adhésion de la Géorgie à l'Union européenne et à l'OTAN sa première priorité en matière de politique étrangère. Il disposait d'un fort soutien de la part de l'administration Bush et la Géorgie a participé aux côtés des Etats-Unis à l'intervention américaine en Irak et en Afghanistan. Il a également engagé de profondes réformes, avec un certain succès, mais le pouvoir présidentiel, sans véritables contre-pouvoirs, s'est considérablement renforcé sous ses deux mandats successifs.

Après avoir été brièvement nommée au poste de ministre des affaires étrangères, puis congédiée de son poste, notre compatriote Mme Salomé Zourabichvili a décrit dans son livre « La tragédie géorgienne », la dérive autoritaire du régime. L'opposition demeure toutefois fortement divisée et sans véritable projet.

Dans ce contexte, comment expliquer le déclenchement de la guerre russo-géorgienne en août 2008, à la veille de l'ouverture des Jeux Olympiques de Pékin ?

S'il est difficile de faire la part des responsabilités, la mission d'enquête conduite par la diplomate suisse, Mme Heidi Tagliavini, a conclu que c'était bien la Géorgie qui avait déclenché l'offensive en Ossétie du Sud, mais que la Russie avait une responsabilité dans l'escalade des tensions dans les mois précédents et que sa réaction avait présenté un caractère disproportionné. Selon la formule d'un de nos interlocuteurs, en déclenchant l'offensive, la Géorgie est tombée dans le piège tendu par la Russie.

En effet, dès le lendemain de l'offensive géorgienne, les troupes russes sont entrées en Ossétie du Sud, ont repoussé l'armée géorgienne et pénétré sur le territoire géorgien en s'assurant notamment le contrôle de la ville de Gori.

Alors que l'armée russe se rapprochait de la capitale, Tbilissi, le Président de la République Nicolas Sarkozy s'est rendu à Moscou le 12 août et est parvenu, au nom de la présidence de l'Union européenne, à obtenir un cessez-le-feu, accepté par la Russie et la Géorgie, et contenant six points.

Ce plan, s'il a eu le grand mérite de mettre un terme au conflit, a été signé dans l'urgence et contenait des ambigüités en particulier sur les zones tampons dont la Russie a su tirer avantage. Il n'a pas permis un règlement toujours à venir de ce conflit.

Ainsi, de nombreux déplacés n'ont toujours pas pu retourner dans leurs foyers.

Quelles sont les conséquences de ce conflit ?

Même si le déroulement de ce conflit a révélé les faiblesses du dispositif militaire russe, la Russie est sortie considérablement renforcée de ce conflit alors que la Géorgie apparaît de plus en plus isolée. La Russie a profité du conflit de l'été 2008 pour consolider son emprise sur l'ensemble du territoire abkhaze et ossète.

La Russie a reconnu le 26 août 2008 l'indépendance de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie, en se fondant sur le précédent du Kosovo. Elle a renforcé sa présence militaire en construisant de nouvelles bases.

Pour sa part, la Géorgie apparaît de plus en plus isolée. Entretenant de mauvaises relations avec ses voisins, la Géorgie a vu la nouvelle administration américaine prendre ses distances avec elle et la perspective d'une intégration rapide de la Géorgie dans l'OTAN s'éloigner.

Peut-on espérer une solution à court terme à cette situation ?

Pour ma part, je suis assez pessimiste car le statu quo actuel profite à toutes les parties : au président géorgien qui met en avant l'unité nationale pour consolider son pouvoir ; aux abkhazes et aux ossètes, qui bénéficient enfin d'un Etat ; à la Russie, qui empêche tout rapprochement de la Géorgie avec l'OTAN.

Pour autant, il existe des facteurs qui militent pour un rétablissement des relations entre la Russie et la Géorgie.

La situation au Nord Caucase, qui représente une véritable poudrière pour la Russie, devrait l'inciter à coopérer plus étroitement avec la Géorgie.

En effet, la reconnaissance de l'indépendance des deux entités, qui n'a été reconnue, outre la Russie, que par trois Etats (le Venezuela, le Nicaragua et l'île de Nauru), risque d'encourager des revendications similaires au sein même de la Fédération de Russie.

Par ailleurs, les autorités russes attachent une très grande importance aux Jeux Olympiques de Sotchi de 2014 et craignent par-dessus tout un boycott, à l'image des Jeux Olympiques de Moscou de 1980.

Concernant la Géorgie, si la perspective d'une réintégration par la force des deux entités séparatistes, qui représentent 20% du territoire géorgien, n'est plus d'actualité, la nouvelle stratégie met l'accent sur la réintégration pacifique par le renforcement de l'attractivité du territoire géorgien, notamment en matière économique. Or, la Russie représente un vaste marché pour l'économie géorgienne, notamment en matière agricole et viticole.

Il me semble donc qu'à l'avenir, la Russie et la Géorgie sont condamnées à coopérer. Ce rapprochement pourrait notamment passer par les relations étroites qui existent entre l'Eglise orthodoxe géorgienne et l'Eglise orthodoxe russe.

Pour autant, je crois que l'Union européenne a un rôle important à jouer dans cette région, qui représente un intérêt stratégique pour ses approvisionnements énergétiques.

C'est la raison pour laquelle j'attache une grande importance, comme notre collègue M. Jean Faure, à la présence de la mission de surveillance de l'Union européenne et au renforcement du rôle de l'Union européenne dans cette région.

M. Josselin de Rohan, président - Je tiens à rappeler que la France, comme l'Union européenne dans son ensemble, a condamné la décision de la Russie de reconnaître l'indépendance de l'Abkhazie et de l'Ossétie du Sud et a toujours affirmé son attachement au respect de l'intégrité territoriale et de la souveraineté de la Géorgie.

Si la perspective d'une intégration rapide de la Géorgie dans l'OTAN ne semble plus aujourd'hui d'actualité, il me semble en revanche que l'Union européenne a un rôle important à jouer dans cette région, qui représente un intérêt stratégique, notamment pour ses approvisionnements énergétiques.

De ce point de vue, la conclusion d'un accord de partenariat et de coopération entre l'Union européenne et la Géorgie représente un enjeu important.

M. André Vantomme, co-rapporteur - Je crois qu'il convient de distinguer la situation de l'Abkhazie, qui dispose d'un accès à la mer et de ressources importantes, notamment touristiques et en matière agricole, de celle de l'Ossétie du Sud, qui est un territoire peu peuplé et sans véritables ressources.

M. Jean Faure, co-rapporteur - Je partage l'avis de notre collègue, même si l'Ossétie du Sud représente un verrou stratégique, étant donné que ce territoire est situé au centre du pays et qu'il est situé à une quarantaine de kilomètres de la capitale.

Engagement de la gendarmerie en Afghanistan - Communication

La commission entend ensuite une communication de MM. Jean Faure et Jacques Gautier sur l'engagement de la gendarmerie en Afghanistan, suite à leur déplacement en Afghanistan du 6 mai 2010.

M. Jean Faure - Le 6 mai dernier, nous avons accompagné, avec notre collègue M. Jacques Gautier, le ministre de l'intérieur, M. Brice Hortefeux, dans son déplacement auprès des gendarmes français déployés en Afghanistan.

Compte tenu de l'intérêt de notre commission, tant pour la situation en Afghanistan, que pour la gendarmerie, nous avons pensé qu'il serait intéressant de vous présenter brièvement l'origine, le dispositif actuel et les perspectives de la présence de la gendarmerie nationale en Afghanistan.

Je rappellerai d'abord l'origine de l'engagement de la gendarmerie en Afghanistan.

L'armée française est présente en Afghanistan depuis le début de l'intervention contre les talibans en 2001. Depuis cette date, des gendarmes français ont été présents dans ce pays, mais en nombre assez limité. Aux missions prévôtales et aux opérations spéciales conduites par le GIGN entre 2001 et 2004, se sont ajoutées les missions de formation de la police afghane, dans le cadre de la mission EUPOL de l'Union européenne ou encore de collaboration de techniciens en identification criminelle au profit des armées française et américaine.

Toutefois, la présence de la gendarmerie sur le théâtre afghan restait assez limitée, de l'ordre d'une vingtaine.

En avril 2009, à l'occasion du sommet de l'OTAN, le Président de la République a annoncé l'envoi de 150 gendarmes supplémentaires en Afghanistan afin de contribuer à la formation de la police afghane, dans le cadre de la Force de gendarmerie européenne et de l'OTAN. Ces gendarmes sont chargés de deux principales missions :

- d'une part, assurer la formation des cadres de la police afghane chargée du maintien de l'ordre (ANCOP), soit l'équivalent de la gendarmerie mobile ou des compagnies républicaines de sécurité ; cette formation est assurée au centre de Mazar-e-Sharif.

Lors de notre déplacement du 6 mai dernier, le ministre de l'intérieur a remis les diplômes à la première promotion de 50 officiers de la police afghane. 250 sous-officiers afghans ont également été formés dans ce centre et une nouvelle promotion de 200 élèves est en cours d'intégration.

- d'autre part, conseiller la police afghane (AUP) dans son travail quotidien, au sein des quatre districts situés dans les zones placées sous commandement français en Kapissa et Surobi.

Ces gendarmes français sont particulièrement exposés puisque les commissariats de police figurent aux avant-postes et qu'ils ont pour mission d'accompagner les policiers afghans sur le terrain. Pour cette raison, ces gendarmes issus des escadrons de gendarmerie mobile ont reçu un entraînement très poussé et toutes les précautions ont été prises pour assurer une protection maximale des personnels déployés, notamment en matière d'équipements de protection individuels, grâce au soutien des armées.

Lors de son déplacement en Afghanistan, le ministre de l'intérieur a rendu hommage aux gendarmes français engagés sur ce théâtre d'opération particulièrement difficile. Il a également annoncé l'affectation de 40 gendarmes français supplémentaires pour la formation de la police afghane dans le nouveau centre de Wardak, situé à une cinquantaine de kilomètres de Kaboul.

La mission de formation de la police afghane effectuée par la gendarmerie française constitue en effet l'un des axes majeurs de la stratégie de la coalition internationale, telle qu'elle avait été notamment décrite par le général McChrystal, lors de son audition devant notre commission.

En effet, il s'agit de former l'armée et la police afghanes afin qu'elles puissent elles-mêmes assurer la sécurité du pays et gagner la confiance de la population;

Or, en tant que force de police à statut militaire, capable d'agir dans tout le spectre de la crise, de la paix à la guerre, la gendarmerie est particulièrement bien adaptée à ce type d'opérations, comme elle l'a démontré dans les Balkans.

L'engagement de la gendarmerie en Afghanistan confirme l'importance de préserver son statut militaire et de conserver un lien étroit avec les armées.

Je voudrais donc rendre hommage ici aux gendarmes français déployés en Afghanistan, qui participent aux côtés de leurs camarades des autres armées, à la stabilisation de ce pays.

M. Jacques Gautier - Après la présentation du dispositif actuel de la gendarmerie nationale en Afghanistan, par notre collègue M. Jean Faure, je voudrais pour ma part vous indiquer brièvement les principaux enseignements que je retire de notre déplacement à Kaboul, le 6 mai dernier, avec le ministre de l'intérieur, M. Brice Hortefeux.

Au cours de ce déplacement de 24 heures, nous avons pu avoir des entretiens avec le général américain Stanley McChrystal, commandant de la force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS), le Président de l'Afghanistan Hamid Karzai et le ministre de l'intérieur M. Hanif Atmar. Nous avons également rencontré le colonel Laumont, commandant de la gendarmerie française en Afghanistan et plusieurs gendarmes français, qui nous ont présenté le rôle de la gendarmerie dans ce pays.

Nous avons visité l'académie de police anti-drogue de Kaboul, nous avons assisté à une démonstration de l'unité de protection des hautes personnalités, et, enfin, nous avons assisté à la cérémonie de remise de diplômes par le ministre à la première promotion d'élèves officiers de l'école de la police afghane chargée du maintien de l'ordre (ANCOP) à Mazar-e-Sharif.

Lors de notre entretien avec le général McChrystal, commandant de la force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS), celui-ci nous a présenté les progrès des opérations de lutte contre l'insurrection, en ne nous cachant pas les difficultés qui attendent la coalition dans cette tâche.

L'annonce par le ministre M. Brice Hortefeux du déploiement de 40 gendarmes français supplémentaires pour prendre le commandement de l'école de police afghane du Wardak a été très appréciée par notre interlocuteur.

Le président Hamid Karzai a salué la coopération bilatérale avec la France en matière de formation de la police afghane. Il a également évoqué le processus de réconciliation nationale, dont la Jirga de paix serait le lancement, ainsi que l'organisation des élections législatives de septembre prochain.

Le ministre de l'intérieur afghan a également remercié la France pour son aide en matière de formation de la police afghane.

Nous avons aussi évoqué le problème de la drogue, qui constitue un facteur majeur de déstabilisation du pays. Je rappelle que 90 % de l'héroïne consommée dans le monde provient d'Afghanistan. Nous avons d'ailleurs visité le chantier de l'académie de police anti-drogue de Kaboul, en compagnie des responsables afghans chargés de la lutte contre les stupéfiants. Ceux-ci nous ont fait part de leur détermination de lutter contre ce fléau.

Nous avons également assisté à une démonstration de l'unité de protection des hautes personnalités, dont la formation et l'encadrement sont assurés par la France.

Nous avons aussi assisté à la cérémonie de remise de diplômes par le ministre de l'intérieur à la première promotion d'élèves officiers de la police afghane chargée du maintien de l'ordre (ANCOP), de l'école de Mazar-e-Sharif, dont la formation est assurée par des gendarmes français.

Enfin, nous avons rencontré le commandant et plusieurs gendarmes français qui participent au tutorat de la police afghane (AUP) dans les zones d'engagement de l'armée française (le district de Surobi et la province de Kapisa).

Après des débuts assez difficiles, les résultats sont devenus plus encourageants en matière de formation des policiers afghans. Qu'ils soient sélectionnés à la sortie de l'académie de police ou qu'ils aient été recrutés parmi les policiers locaux sachant lire et écrire, les policiers afghans sont satisfaits de l'encadrement et de la formation assurés par les gendarmes français. Aucun cas de désertion au profit de la rébellion n'a été constaté, alors que, au niveau national, on estime que 15 % des policiers quittent les rangs de la police pour rejoindre l'insurrection.

En matière de police judiciaire, les tuteurs français apprennent aux policiers afghans à procéder à des arrestations et à des perquisitions, avec des modes opératoires nouveaux pour les afghans, y compris pour la conduite des interrogatoires. La relation avec la population commence également à porter ses fruits, ce qui contribue à améliorer la sécurité.

La police afghane, qui n'avait pas l'habitude de se conduire en police de proximité, perçoit de plus en plus les avantages du contact avec les habitants, notamment pour mener ses investigations.

En conclusion, je voudrais également rendre hommage aux gendarmes français déployés en Afghanistan, qui participent aux côtés de leurs camarades des autres armées, à la stabilisation de ce pays.