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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX DROITS DES FEMMES


Mercredi 2 juin 2010

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

Réforme des collectivités territoriales - Egal accès des hommes et des femmes aux mandats électifs - Audition de Mme Élisabeth Guigou, secrétaire nationale au Parti socialiste, chargée des collectivités territoriales et de la réforme de l'État

La délégation procède à l'audition de Mme Élisabeth Guigou, secrétaire nationale au Parti socialiste, chargée des collectivités territoriales et de la réforme de l'État, sur les modes de scrutin retenus par le projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale et du projet de loi organique n° 62 (2009-2010) relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale tirant les conséquences en matière électorale des articles premier et 2 du projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales, déposés sur le bureau du Sénat le 21 octobre 2009.

Mme Michèle André, présidente. - Notre délégation travaille depuis plusieurs mois sur les conséquences de la réforme territoriale et des modes de scrutin qu'elle propose, sur l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. Dans le cadre de ses travaux, elle a souhaité auditionner les représentants des partis politiques représentés au Parlement sur la façon dont ceux-ci envisagent la mise en oeuvre du principe d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats politiques.

Le mode de scrutin envisagé par le projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale n'était pas satisfaisant au regard de l'objectif de parité. Celui que vient d'adopter l'Assemblée nationale par un amendement au projet de loi n° 60 de réforme des collectivités territoriales, qui revient vers le scrutin majoritaire à deux tours, est, du point de vue de la parité, sans doute moins satisfaisant encore. Est-il possible de l'améliorer ? Comment les partis politiques, que l'article 4 de la Constitution charge de mettre en oeuvre le principe d'égal accès vont-ils s'acquitter de cette responsabilité pour l'élection des conseillers territoriaux ?

Mme Élisabeth Guigou. - La révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 a permis un certain nombre d'avancées législatives permettant de faire progresser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives avec, en particulier, l'adoption de la loi du 6 juin 2000 qui a garanti des candidatures paritaires aux élections se déroulant au scrutin de liste. Par la suite, le dispositif a continué d'être amélioré, pour prévoir, d'une part, une alternance stricte des candidatures et, d'autre part, le renforcement du scrutin proportionnel pour les élections sénatoriales, ce qui a abouti à une représentation féminine plus importante au Sénat qu'à l'Assemblée nationale.

C'est dans les élections au scrutin uninominal que l'on continue de buter contre un obstacle. A cet égard, les chiffres parlent d'eux-mêmes : les femmes ne représentent encore que moins de 13 % des conseillers généraux et moins de 20 % des députés à l'Assemblée nationale.

La réflexion que nous menons au sein du parti socialiste de l'Assemblée nationale vise à garantir, non seulement 50 % de femmes parmi les candidatures mais surtout 50 % de femmes parmi les membres élues au sein des assemblées.

Je vous rappelle, à cet égard, que l'analyse que fait le parti socialiste de l'objectif de parité vise à obtenir une représentation paritaire stricte des femmes et des hommes au sein des assemblées élues.

Notre position, outre qu'elle a des conséquences pratiques fortes, se base sur une nouvelle analyse du principe d'universalisme républicain. Déjà défendue lorsque j'ai présenté la révision constitutionnelle en 1999, et soutenue par les travaux de nombreux philosophes, chercheurs et historiennes qui ont réfléchi à ce sujet, cette analyse entend renverser l'argument opposé par le Conseil constitutionnel, notamment à l'encontre de la politique des quotas. Elle vise à faire reconnaitre les femmes, non pas comme une « catégorie » au sein d'une « universalité », qui a trop longtemps servi de masque à la domination masculine, mais comme la moitié du genre humain. C'est à ce titre que nous tenons au principe de parité stricte.

C'est ce qui distingue notre approche de celle de la proposition de loi présentée par Mme Chantal Brunel, rapporteure de l'Observatoire de la parité, et soutenue par un certain nombre de parlementaires du groupe de l'Union pour un Mouvement Populaire (UMP), et dont il reste à attendre qu'elle soit inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

En revanche, nous avons soutenu et participé à l'élaboration de la proposition de loi présentée par notre collègue, M. Bruno Le Roux qui préconise de supprimer la totalité de l'aide publique aux partis dès lors que l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe déclarant s'y rattacher dépasserait le seuil de 2 %.

Nous l'avons d'ailleurs complétée par un amendement qui prévoit de ne plus s'attacher seulement à la proportion des candidatures féminines mais à la proportion de femmes effectivement élues.

Le Gouvernement a formulé des objections quant à la conformité de ce dispositif à la Constitution, au motif qu'il reviendrait à exercer une contrainte sur l'électeur.

Notre dispositif peut cependant d'autant mieux se défendre que, non seulement l'article 1er de la Constitution dispose que la loi favorise cet égal accès, mais que son article 4 charge en outre les partis politiques de la mise en oeuvre de cet objectif. Bien sûr, la garantie serait plus forte encore si la Constitution disposait que la loi « garantit » et non pas seulement « favorise » cet égal accès.

Au demeurant, les partis n'ont pas l'obligation de recevoir ce financement public. Rien ne leur interdit de le refuser.

Je m'étonne qu'un gouvernement qui a fait le choix de ne pas tenir compte de l'avis du Conseil d'Etat dans la rédaction de son projet de loi relatif à la burqa s'abrite ici derrière la perspective d'une éventuelle censure du Conseil constitutionnel.

Ce sont les partis politiques qui, de toute façon, contraignent le choix de l'électeur en sélectionnant déjà les candidatures dans toutes les élections.

La difficulté reste de toute façon entière pour les élections locales qui ne sont pas prises en compte dans le financement public des partis politiques. En dehors du scrutin proportionnel, il n'y a donc pas de levier possible en faveur de la parité. C'est pourquoi nous sommes favorables au scrutin de liste.

Le scrutin uninominal à deux tours est certes préférable au scrutin uninominal à un tour, mais il n'en reste pas moins qu'il n'est pas favorable à la parité.

Quant à l'argument selon lequel le gouvernement oeuvre en faveur de la parité en offrant aux femmes des postes de remplaçantes, il nous paraît insultant.

Mme Michèle André, présidente. - ... et peu efficace, car il faudrait des années pour qu'il nous permette d'atteindre la parité.

Mme Elisabeth Guigou. - La position du parti socialiste est la suivante : si cette loi est votée, nous la déférerons devant le Conseil constitutionnel. Le recul manifeste de la parité nous fournira un argument solide. Si la loi venait à échapper à cette censure, nous reviendrions sur ses dispositions, une fois arrivés au pouvoir, car celle-ci présente, outre son impact négatif pour la parité, de très nombreux inconvénients.

Nous n'avons pas souhaité pousser plus loin notre réflexion sur la façon d'améliorer le dispositif. Constituer des binômes homme/femme de candidats ? Pourquoi pas... mais nous hésitons à nous engager dans une démarche qui paraîtrait avaliser des découpages électoraux qui nous paraissent sujets à caution.

Je résumerai donc les deux principales positions de notre parti, sur lesquelles ont émergé un consensus, à savoir, d'une part le maintien des conseils régionaux et des conseils généraux tels qu'ils existent à l'heure actuelle, d'autre part inciter les partis politiques à faire leur travail en faveur de l'objectif constitutionnel de parité avec un système de sanctions dissuasives.

Mme Michèle André, présidente. - Je vous rappelle que certains de nos collègues, dont M. Charles Gautier, M. Philippe Adnot et Mme Muguette Dini, notamment, ont présenté des dispositifs visant à modérer les effets défavorables du scrutin uninominal sur la parité, en prévoyant la possibilité d'un scrutin binominal : notre collègue Charles Gautier, en particulier, a en effet envisagé de proposer aux électeurs d'élire un couple homme/femme, dans le cadre de la réunion de deux cantons, ce qui garantirait une représentation féminine équilibrée.

Mme Maryvonne Blondin. - Faut-il envisager, comme pour l'élection des conseillers généraux l'obligation de présenter un remplaçant de l'autre sexe ?

Mme Élisabeth Guigou. - Pour les élections législatives, nous excluons le recours à un scrutin binominal mais nous pourrions envisager une dose de proportionnelle.

En ce qui concerne les scrutins locaux et en particulier l'élection des conseils généraux, je ne vous cacherai pas que, contrairement à la position majoritaire au Sénat, la majorité des hauts responsables politiques de notre parti, parmi lesquels les plus éminents, comme Pierre Mauroy, considèrent que l'actuel scrutin dans le cadre du canton est dépassé, et estiment qu'il faudrait instituer un scrutin proportionnel au niveau départemental, auquel, à titre personnel, je ne suis pas opposée. Mais il me semble qu'il nous reviendra de trancher cette question le moment venu.

Je reste persuadée que si les partis politiques n'arrivent pas à imposer une proportion suffisante de conseillères générales effectivement élues, cela condamnera le mode de scrutin en vigueur.

Mme Michèle André, présidente. - Je suis heureuse de constater que nous partageons la même conviction et que nous considérons que, tel que modifié par l'Assemblée nationale, le mode de scrutin initial est encore plus défavorable à l'objectif de parité.

Mme Élisabeth Guigou. - Je vous rappelle, à ce propos, que le mode de scrutin adopté à l'Assemblée nationale a été introduit par amendement dans le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, sans avoir été examiné en première lecture par le Sénat, et sans avoir été soumis pour avis au Conseil d'Etat, ce qui me paraît constituer un nouveau motif d'inconstitutionnalité.

Enfin, je profite de notre réunion aujourd'hui pour vous informer qu'au sein du parti socialiste à l'Assemblée nationale, nous avons élargi à l'ensemble des organismes publics notre réflexion sur l'égal accès des femmes et des hommes aux postes à responsabilité. Dans le prolongement de la pétition « Défendons la parité » que nous avons lancée le 27 mars dernier avec les autres partis de gauche et qui a déjà recueilli près de 2500 signatures, nous sommes en train de rédiger une nouvelle proposition de loi, avec Danièle Bousquet, qui devrait être finalisée à l'automne, visant à rendre la parité obligatoire dans tous les organismes publics prévus par la Constitution, au premier rang desquels le Conseil supérieur de la magistrature et le Conseil constitutionnel.

Concernant cette dernière assemblée, dont je vous rappelle que les membres sont nommés tous les trois ans, par le Président de la République, le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale, sauf à en revoir entièrement le mode de désignation, une des solutions envisagées consisterait à prévoir une désignation alternée, toute désignation masculine par chacune de ces autorités étant suivie, à l'échéance suivante, d'une désignation féminine.

Les associations reconnues d'utilité publique, mais également tous les organismes publics (établissements publics et autres...), pourraient être concernés par cet élargissement.

Mme Michèle André, présidente. - Pour notre part, nous allons travailler sur une proposition de loi imposant la parité dans les conseils d'administration des grandes entreprises et nous réfléchissons à un amendement sur les réseaux consulaires. Je vous informe, par ailleurs, que l'Observatoire de la parité a été renouvelé ce matin et que la liste des membres vient d'être publiée.

Réforme des collectivités territoriales - Egal accès des hommes et des femmes aux mandats électifs - Audition de M. Jean-Marc Brûlé, secrétaire national des Verts, adjoint aux élections, aux élus et aux institutions

La délégation procède ensuite à l'audition de M. Jean-Marc Brûlé, secrétaire national des Verts, adjoint aux élections, aux élus et aux institutions, sur les modes de scrutin retenus par le projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale et du projet de loi organique n° 62 (2009-2010) relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale tirant les conséquences en matière électorale des articles premier et 2 du projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales, déposés sur le bureau du Sénat le 21 octobre 2009.

Mme Michèle André, présidente. - Le mode de scrutin prévu pour l'élection des conseillers territoriaux soulève des difficultés au regard du principe de l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux. Quelles sont vos réflexions et vos recommandations pour améliorer le texte au regard de cet objectif ?

M. Jean-Marc Brûlé. - Je souligne d'emblée que la parité est, depuis longtemps, un sujet et un combat essentiel pour les Verts. Il s'agit pour nous de l'une des composantes majeures du mode de fonctionnement démocratique de notre République. Mon propos dépassera donc nécessairement ma stricte fonction au sein des Verts au titre de laquelle j'ai cependant pu participer aux rencontres organisées par le Gouvernement sur la réforme des collectivités territoriales. Je mentionne rapidement que les Verts souscrivent à l'objectif qui consiste à alléger et à simplifier ce que l'on a appelé le « millefeuille institutionnel » : je précise cependant que le mode de scrutin retenu par la réforme nous paraît ruiner sa démarche de principe qui, rapprochant les départements et les régions, aurait pu contribuer à un processus de simplification et de réconciliation du citoyen avec la politique.

Je le redis, la parité est, pour les écologistes, un enjeu fondamental de l'organisation de notre société : il n'y a pas d'autre issue que de la faire vivre dans les faits pour pouvoir, à terme, abolir le cadre juridique qui la réglemente ; « la parité est le meilleur moyen d'en finir avec la parité ». Les Verts estiment que la parité correspond d'abord à un impératif de justice, et je rappelle, à cet égard, notre devise selon laquelle « la minorité des femmes est la seule qui soit majoritaire ». L'application de la parité dans toutes les instances exécutives et législatives de la République répond aussi à une exigence d'efficacité et de citoyenneté : c'est, pour nous, un des moyens essentiels de remédier au « notabiliat » et à la déconnexion des élus d'avec les conditions de vie quotidiennes de nos concitoyens.

Mme Michèle André, présidente. - Ces paroles nous vont droit au coeur.

M. Jean-Marc Brûlé. - Après avoir rappelé ces principes, lors de notre entrevue avec le Gouvernement, j'ai fait référence aux statistiques disponibles en matière de parité : l'insuffisance de la représentation des femmes au niveau du département s'y manifeste de façon criante. Les Verts, compte tenu de la situation particulièrement peu flatteuse de la France par rapport aux autres pays, ne sont prêts à faire aucune concession dans ce domaine, d'autant que les modes de scrutin proportionnels comportant alternativement des candidats de sexe différent, qui permettent techniquement d'instaurer une parité harmonieuse, sont parfaitement connus.

Je saisis l'occasion de préciser que, parmi les 265 conseillers régionaux Europe Ecologie, on compte 133 femmes et 132 hommes et que les 58 vice-présidents se répartissent à part égale entre hommes et femmes : j'ajoute que ces résultats, et tout particulièrement le dernier, se sont imposés d'eux-mêmes, sans aucune intervention volontariste.

J'en viens à la toute dernière proposition que nous avons pu formuler, à l'invitation du Gouvernement, en matière de mode de scrutin : constatant que les solutions envisagées étaient très éloignées de nos objectifs et de nos convictions, nous avons tout simplement marqué notre préférence pour la transposition directe aux élections cantonales du mode de scrutin aujourd'hui en vigueur pour les élections régionales et qui correspond à l'objectif de fusion, par le biais de leurs élus, des régions avec les départements, si telle est bien l'intention de la réforme.

J'ajoute que, au préalable, nous avions défendu le système dit « Weil-Reynal », à condition qu'il permette de compenser les insuffisances de la parité grâce au recours au scrutin de liste à hauteur de 50 % : la proportion compensatrice de 20 % qui a été ensuite annoncée par le Gouvernement nous a semblé si insuffisante qu'elle nous a dissuadés de poursuivre la réflexion dans ce sens.

Mme Maryvonne Blondin. - Vous êtes donc favorable à ce que les conseillers régionaux et les conseillers généraux soient issus d'une même élection ?

M. Jean-Marc Brûlé. - Je rappelle que nous sommes non seulement favorables à la simplification du « millefeuille », qui alourdit la mécanique institutionnelle et le montage de projets innovants, mais aussi au dialogue interrégional en France et en Europe.

L'institution du conseiller territorial nous est apparue, dans son principe, comme une astuce, ou une audace, susceptible de favoriser le travail en commun des collectivités territoriales et de leurs administrations, à condition, bien entendu, que la réforme organise les conditions de leur désignation conformément à l'impératif démocratique de parité entre hommes et femmes. La principale critique que font valoir les Verts à l'égard des départements se rattache, en effet, à l'absence de représentation fidèle des citoyens : la représentation localiste qui prévaut aujourd'hui aboutit à une gestion des politiques publiques excessivement clientéliste et trop peu novatrice.

A partir du moment où la réforme prévoit l'application aux représentants des régions d'un mode de désignation analogue à celui des conseillers généraux, le remède nous a paru encore pire que le mal et risquait d'entraîner les débats au niveau régional dans une pente trop étroitement localiste.

Mme Michèle André, présidente. - Ne craignez-vous pas que, faute d'autonomie financière, les départements et les régions ne deviennent que des entités chargées d'appliquer les décisions prises au niveau central et national ?

M. Jean-Marc Brûlé. - Tout à fait. Nous estimons que l'abandon progressif des politiques publiques conduites par l'État, qui s'accompagne de la mise en oeuvre d'une logique de transfert de responsabilités sans transfert de ressources suffisant, produit des résultats déplorables.

Mme Michèle André, présidente. - Leur étouffement financier va les empêcher de prendre des initiatives.

M. Jean-Marc Brûlé. - Dans un tel contexte, nous considérons comme légitimes les formes de rébellion qui se manifestent au niveau départemental.

Mme Michèle André, présidente. - Vous partagez donc nos inquiétudes.

M. Jean-Marc Brûlé. - J'ajouterai une dernière remarque qui concerne la proposition de loi n° 2529 (XIIIème législature) de Mme Chantal Brunel tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux pourvus au scrutin uninominal majoritaire. Nous considérons comme très réduite l'efficacité de l'extension des sanctions pécuniaires qu'elle prévoit et préconisons des sanctions plus énergiques d'« inélection » plutôt que d'inéligibilité.

Mme Michèle André, présidente. - Il a fallu plusieurs mois au Gouvernement pour prendre la mesure de notre opposition à ce mode de scrutin mais la mesure adoptée par amendement par l'Assemblée nationale me paraît une mauvaise solution, adoptée suivant une procédure discutable.

M. Jean-Marc Brûlé. - Nos suffrages se porteront sur les propositions qui fragiliseront le plus le mode de scrutin inique et archaïque prévu par la réforme des collectivités territoriales.

En outre, nous partons du principe que l'échéance de 2014 n'est, pour l'instant, que virtuelle et nos élus régionaux ont pour consigne d'affirmer qu'ils sont élus pour six ans.