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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 1er juin 2010

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Contrôle budgétaire sur l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et la politique de la ville - Communication

La commission entend tout d'abord une communication de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et la politique de la ville.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Avant de traiter de la lancinante question des retards dans la réalisation du programme national de rénovation urbaine (PNRU) et de ses causes, je souhaite revenir, dans un premier temps, sur la présentation de l'an dernier consacrée au pilotage de la politique de la ville, sujet pleinement d'actualité,

Il y a un an, la Délégation interministérielle à la ville (DIV), jusqu'alors principal instrument de pilotage de la politique de la ville, était sous le feu des critiques. Dans un rapport réalisé en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes et notre commission avaient formulé des observations sévères sur la dispersion de son action et ses lacunes en termes de mesure de la performance. Nous estimions, en conséquence, que la DIV négligeait son rôle d'animation de la politique de la ville qui est par nature interministérielle et nécessite une action vigoureuse, tant il apparait malheureusement que les ministères concernés n'ont pas naturellement tendance à « jouer le jeu ».

Rappelons également que dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le conseil de la modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 s'était prononcé pour un recentrage de la DIV sur des missions de coordination et sur le secrétariat général du comité interministériel des villes (CIV).

Je vous avais fait part également de ma conviction qu'il était peu probable que le nouveau secrétariat général puisse mener à bien tous les objectifs qui lui étaient assignés et en particulier la révision de la géographie prioritaire, imposée par la loi de finances pour 2008 ainsi que la renégociation des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS).

Un an après, malheureusement, les faits m'ont plutôt donné raison.

Le nouveau bilan d'étape de la RGPP, publié en février dernier, n'est pas plus positif que le précédent et critique toujours le manque d'efficacité de la politique de la ville, considérant que la concentration des moyens reste médiocre. Mais il met bien en évidence que cette « panne » n'est pas de la responsabilité de ses exécutants (administration et opérateurs) mais tient d'abord à une absence de décision politique qui a d'ailleurs suscité, depuis quelques semaines, des initiatives assez étonnantes comme la lettre publique de la secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville au Premier ministre.

Il en résulte une accumulation de reports et de retards : l'absence de réunion, depuis janvier 2009, du CIV, qui devait se tenir tous les six mois ; la non-révision de la géographie prioritaire, qui reste à venir malgré la publication d'un livre vert, les réunions de concertation sur le terrain et le rapport parlementaire de nos collègues Gérard Hamel et Pierre André. Le Premier ministre a repoussé toute décision à un projet de loi qui serait déposé en 2011. Les CUCS, qui ont déjà été prorogés d'une année en 2010, devront l'être pour une année supplémentaire. De même, il n'y aura pas de réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU) pour 2011, malgré la nécessité d'en revoir les critères d'attribution. Quant à l'avenir des zones franches urbaines au-delà de 2011, le Premier ministre a simplement indiqué en « examiner les modalités de sortie ».

La seconde conséquence est l'absence de directives politiques précises données aux opérateurs de la politique de la ville ce qui les conduit parfois à prendre des positions contradictoires.

Certes, le bilan est plutôt positif concernant l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE), qui ont maintenant trouvé leur rythme de croisière, améliorant constamment leurs procédures après une période de démarrage parfois chaotique.

Pour l'Etablissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), le bilan est plus mitigé et son intervention dans les zones ANRU est à repenser compte tenu d'un modèle économique inadapté, fondé sur un débouclage des projets dans un délai maximum de quatre années.

Faute d'orientations précises sur des sujets aussi importants que la sortie des projets ANRU ou la géographie prioritaire, l'ANRU et l'ACSE prennent des initiatives en défendant leurs propres priorités, parfois en contradiction l'une avec l'autre.

L'ANRU, par exemple, souhaite faire jouer, par des avenants de clôture, un « droit de suivi » sur les quartiers qui sortent du PNRU en contrôlant principalement trois points : la qualité de l'accompagnement social, la politique d'attribution des logements sociaux et les suites de la dynamique urbaine ainsi créée. Elle s'estime pour cela, mieux placée que l'ACSE, ce qui est à mon sens tout à fait contestable.

Les conséquences concrètes de ce manque de pilotage politique sont illustrées par deux exemples dans lesquels le Parlement est intervenu récemment, ce qui justifiait un contrôle particulier : le dossier du Chêne Pointu à Clichy-sous-Bois, qui met notamment en cause l'EPARECA, et les crédits d'études du Comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU.

En décembre 2008, le projet de loi de finances rectificative comportait un article qui liquidait le Fonds pour le renouvellement urbain (FRU) géré par la Caisse des dépôts et consignations et prélevait une dotation de 3 millions d'euros destinée à l'EPARECA.

Lors des débats au Sénat, j'avais accepté, en urgence, de défendre un amendement « puisé à bonne source » modifiant le dispositif initial pour préciser expressément que ces 3 millions seraient affectés, non plus à l'EPARECA, mais à la Caisse des dépôts et consignations pour la réhabilitation du centre commercial du Chêne Pointu. On ne nous avait pas donné beaucoup plus de détail.

En contrôlant l'application de cette mesure, j'ai pu constater qu'elle était en fait le dernier avatar d'une longue série de péripéties de gestion qui illustrent assez bien le manque de décision politique, de la part de l'Etat et de ses opérateurs, dans un dossier « emblématique ».

Le centre commercial du Chêne Pointu, situé au coeur de Clichy-sous-Bois, a été inauguré en 1970 et il est tombé en désuétude vers la fin des années 80. Acheté par une société patrimoniale associant l'EPARECA, la Caisse des dépôts et consignations et des investisseurs privés, il a fait d'objet de lourds travaux de restructuration en 2000 pour un budget de 6 millions d'euros, dont 2,1 millions à la charge de l'Etat.

Ces investissements n'ont pas permis d'améliorer la situation et la société portant le centre commercial, dont la présidence était assurée par le directeur général de l'EPARECA, a connu très rapidement de graves difficultés, perdant plus de 700 000 euros entre 2000 et 2006.

Un second projet de reconfiguration, dont le coût avoisinait 10 millions d'euros, a été présenté en 2007 par l'EPARECA, sans être accepté. La dégradation de la situation a conduit le directeur général de cet établissement à saisir le tribunal de commerce de Lille pour faire nommer un administrateur provisoire.

Depuis lors, la Caisse des dépôts et consignations assure la présidence de la société qui porte le centre commercial. Elle a repris les parts de l'EPARECA pour l'euro symbolique et celui -ci a abandonné sa créance de 700 000 euros en compte courant, avec l'accord de sa tutelle.

Voilà comment s'explique l'amendement souhaité par le Gouvernement, qui avait en fait pour seul objet de prendre acte de la rupture entre la Caisse des dépôts et consignations et l'EPARECA, intervenue après des années d'errements sur un dossier sur lequel personne n'a jamais voulu trancher. Les 3 millions d'euros ont donc effectivement été versés à la Caisse des dépôts et consignations, qui continue, seule désormais, à couvrir les déficits d'un centre commercial, qui ne sera jamais rénové, puisque nous sommes dans l'attente d'une décision de reconstruction sur un autre site.

On a là un exemple assez illustratif du défaut de pilotage politique avec des opérateurs qui jouent parfois les uns contre les autres.

Le Sénat était également intervenu sur la gestion des crédits d'études et d'évaluation de la politique de la ville. Dans le cadre de l'examen de la loi de finances pour 2010, avait été adopté un amendement réduisant de 300 000 euros les crédits du programme « politique de la ville » de la mission « ville et logement » en visant explicitement les dépenses d'étude et de communication du Comité d'évaluation et de suivi (CES) de l'ANRU.

Cet amendement avait reçu logiquement l'avis favorable du Gouvernement puisqu'il s'inscrivait dans le cadre de la rationalisation de l'ensemble des moyens d'expertise et d'évaluation de la politique de la ville qui doivent désormais être rassemblés autour de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), placé auprès du SG-CIV.

Malgré la réaction très excessive du président du CES et, par ailleurs, depuis 2008, Haut commissaire à la diversité auprès du Premier ministre, M. Yazid Sabeg, qui a été jusqu'à dénoncer, dans un communiqué, la « remise en cause » par le Sénat d'une « évaluation juste et indépendante », le secrétariat général du CIV a bien réduit, pour 2010, la dotation destinée à la subvention pour charge de service public de l'ANRU à hauteur de 300 000 euros.

J'ai cependant été informé, le 13 avril 2010, par le cabinet du Premier ministre, que ces crédits seraient finalement rétablis au profit du CES, trois appels d'offres ayant été lancés, début mars, par l'ANRU, pour la réalisation d'études concernant divers aspects de la rénovation urbaine pour un montant total estimé de 315 000 euros, et selon des modalités qui ne sont pas compatibles avec le fait que ce comité, simplement placé auprès du président du conseil d'administration de l'ANRU, ne dispose ni de la personnalité morale ni d'aucun budget spécifique.

A l'examen des divers documents justificatifs transmis à ma demande par le directeur général de l'ANRU, trois constatations peuvent être faites. En premier lieu, une augmentation très rapide des demandes de crédits d'études exprimées par le président du CES au conseil d'administration de l'ANRU. Elles sont passées de 140 000 euros en 2008 à 350 000 euros en 2010. Deuxième enseignement, nombre de rapports commandés par le CES n'ont que très peu de liens avec sa mission telle qu'elle a été définie par le décret qui l'a créé et leur qualité est souvent très inférieure à ce que laisse supposer leur coût. Une étude juridique intitulée « comment envisager la création d'une dotation spécifique pour les communes qui cumulent les handicaps sociaux et territoriaux ? » n'entre pas dans l'objet du CES. Enfin, il existe déjà beaucoup d'organismes qui produisent des rapports sur la politique de la ville, et ces études font souvent double emploi. C'est pourquoi, en application des décisions de la RGPP, l'ONZUS a été chargée d'en assurer la coordination, cette décision s'appliquant, bien entendu, à l'ensemble des études de l'ANRU y compris celles proposées par le CES, qui doit également se recentrer sur les objectifs qui lui ont été fixés et pour la réalisation desquels il dispose de deux équivalents temps plein.

Il s'agit bien, là encore d'une illustration des défauts de gouvernance de la politique de la ville qui peut conduire à des dépenses inutiles et parfois même au non respect des décisions prises par le Parlement.

Le second volet du contrôle budgétaire engagé concerne un point très particulier, mais non moins important : la réalité et les causes des retards dans la réalisation des projets ANRU.

Sur ce thème, on a entendu dire beaucoup de choses qui ont pu conduire certains, peu au fait de ces sujets, à penser que l'ANRU ne marchait pas et que tout cela c'était beaucoup d'argent dépensé pour pas grand-chose. Par ailleurs, la question du financement de l'ANRU a également contribué à brouiller les cartes, laissant parfois penser que les projets n'avançaient pas, faute de moyens, alors que jusqu'à aujourd'hui du moins, la trésorerie de l'ANRU était largement excédentaire.

Autre accusation souvent proférée à l'encontre de l'ANRU, celle d'avoir mis en place un système financier et comptable très complexe qui nuirait à la réalisation des programmes en retardant les paiements et donc en gênant les collectivités locales et les bailleurs sociaux.

Pour tenter de sortir de cette polémique, je me suis adressé directement aux porteurs de projets ANRU, maires ou présidents d'EPCI, en octobre dernier, par un questionnaire, afin de recueillir leurs appréciations sur ce sujet controversé. 155 porteurs de projets ont répondu, permettant ainsi de disposer d'un échantillon très représentatif de l'ensemble des projets ANRU puisque l'on compte environ 350 conventions signées.

Des réponses reçues et des explications fournies par l'ANRU, à laquelle j'ai demandé de réagir à ces résultats, je tire quatre observations.

La première est qu'il n'est pas contestable que la réalisation des projets ANRU a enregistré des retards, parfois importants. 46 % des porteurs de projet qui ont répondu au questionnaire ont déjà constaté un dépassement de délai de leur projet estimé entre un et deux ans, alors que selon les règles de l'ANRU, les projets sont censés durer cinq ans. 34 % estiment que leur projet aura, en définitive à l'arrivée, plus de deux ans de retard. Parmi ceux qui se plaignent le plus, on retrouve des villes de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, La Seyne-sur-Mer et Marseille, des communes de l'Ile-de-France, Montfermeil, Bagneux, Montereau, mais aussi la ville de Tours.

L'ANRU elle-même confirme, dans ses rapports d'activité, qu'une réelle dégradation a bien eu lieu. Ainsi, le délai d'engagement moyen, qui sépare la date de démarrage contractuel, de la date d'attribution de subvention, est passé de douze mois en 2007 à un an et neuf mois en 2008.

La deuxième observation est que le processus comptable de l'ANRU a joué un rôle important dans les retards, s'il n'en est pas la cause principale.

Les porteurs de projet qui s'estiment le plus en retard désignent en effet comme premier obstacle à la réalisation de leur projet les difficultés de relogement sur site. Ne viennent qu'ensuite l'instabilité des règlements financiers de l'ANRU et seulement en troisième rang, la complexité des procédures ANRU. On peut aussi noter comme cause de dérapage des délais, citée par 12 % des réponses, les contraintes liées aux procédures administratives, enquêtes publiques ou déclassements par exemple.

Si l'on prend, en revanche, la totalité des réponses reçues, ce sont bien ces deux causes (instabilité et complexité des procédures) qui sont citées en premier.

En outre, même si les délais moyens de paiement de l'ANRU dans les trois cas de l'avance, de l'acompte et du règlement de solde, que nous avons demandés aux porteurs de projets de calculer selon leur propre méthode, ne semblent pas insupportables, certains dossiers ont suscité un très vif mécontentement. Les communes de Fameck, Saint-Priest, Cholet, Rennes et la communauté urbaine de Lyon, font état de retards très importants.

La troisième observation porte sur la responsabilité d'un système d'information comptable inadapté dont la remise à niveau, sur laquelle l'ANRU a commencé d'agir, a permis d'améliorer les délais.

L'application informatique « Agora » de gestion de suivi des projets ANRU a représenté au total un coût très élevé, de l'ordre de 8 millions d'euros, malgré un modèle de données finalement assez peu complexe. Elle a surtout été pénalisée par une conception initiale et une première mise en oeuvre effectuées en dehors de tous les standards en termes de gestion de projet. Par ailleurs, la montée en puissance des paiements ne s'est pas accompagnée d'une mise à niveau suffisamment rapide des effectifs de la direction financière de l'ANRU qui n'a eu lieu qu'en 2008. L'agence a sûrement perdu beaucoup d'énergie et de temps à rechercher les responsabilités du prestataire initial, malgré des chances très limitées d'obtenir raison et réparation, au lieu de les consacrer à l'amélioration du système.

J'ai constaté, enfin, une certaine négligence dans le suivi des porteurs de projets, que l'ANRU doit rectifier au plus vite.

L'enquête menée auprès des porteurs de projets leur demandait de « noter » leur préfecture et l'ANRU. Les résultats font apparaître une meilleure moyenne pour les préfectures mais aussi de très forts mécontentements de la part de certaines collectivités, dont le plus surprenant est que l'ANRU n'en avait pas conscience ou ne les avait pas identifiés. Parmi les porteurs de projets de cette nature figurent par exemple les villes de Montereau-Fault-Yonne, Lyon, Woippy ou Marseille. De fait, l'enquête a mis en évidence un suivi peu convaincant des réclamations par l'agence et une trop grande instabilité des correspondants chargés de suivre les dossiers.

Au total, cette enquête a eu le double mérite de réfuter totalement la thèse du « complot » selon laquelle les projets seraient retardés volontairement par manque de crédits et de mettre l'ANRU en face de ses responsabilités vis-à-vis des porteurs de projet, en l'incitant à mieux répondre à leurs attentes dans la phase de réalisation des projets.

En conclusion, nous disposons aujourd'hui, à quelques ajustements près, d'outils efficaces avec l'ANRU et l'ACSE. Il ne s'agit plus que de prendre les bonnes décisions politiques pour enfin concentrer les moyens en direction des villes les plus en difficulté, afin d'assurer le succès du PNRU, ce qui suppose que l'accompagnement social, éducatif, économique se poursuive et se renforce après la sortie des projets ANRU.

M. Jean Arthuis, président. - Le bilan est donc globalement positif. En demi-teinte cependant : les moyens sont là mais le pilotage est déficient.

M. Jean-Paul Alduy. - Je m'exprime en tant que premier président de l'ANRU et président de l'EPARECA, que j'avais essayé de fusionner. Les difficultés actuelles sont liées à ce qui existait précédemment. On a changé d'échelle avec la création de l'ANRU. Il a fallu opérer une véritable révolution culturelle, faire comprendre aux administrations la nouvelle place des élus, s'en prendre au dogme en prônant la démolition de logements alors qu'existaient des besoins de logements sociaux, s'attaquer aux « stigmates de la barre et de la tour », comme le jour, où, à Boulogne-sur-mer, on a démoli 800 logements sur 1000 ! Alors seulement on a pu s'attaquer à la diversification sociale. Il a fallu également un choc au ministère des finances qui avait l'habitude de contrôler tout à l'euro près et nous avons mis deux années à faire participer les régions au financement des conventions. Je suis d'accord avec le rapporteur spécial, il n'y a jamais eu de problème financier. On n'arrivait pas à dépenser ! Cela nous angoissait ! Puis d'autres difficultés techniques sont apparues : un système comptable compliqué et des résistances humaines à des nouvelles règles très transparentes ainsi qu'un manque crucial de chefs de projets. La principale explication des retards, en effet, tient aux difficultés du relogement. Le conseil d'administration de l'ANRU a même établi le principe du reste à payer égal pour les personnes relogées...

M. Philippe Dallier. - ...à surface équivalente !

M. Jean-Paul Alduy. - Il a aussi mis en place un système d'avance très novateur. L'ANRU a donc représenté une véritable rupture. Sur le CES, si un établissement public d'Etat a envie de se doter d'une instance extérieure d'évaluation, payée par son budget, c'est normal, et ce n'est pas aux parlementaires d'aller contrôler ces dépenses. C'est comme supprimer à la SNCF un budget d'études !

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - La coordination des évaluations dans le domaine de la politique de la ville, autour de l'observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), est une orientation défendue à la fois par la RGPP et par le ministre en charge de cette politique. Elle est indispensable et il existe de fait un nombre très important d'organismes consultatifs et d'étude qui produisent beaucoup de rapports en ce domaine. En outre, le comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU...

M. Jean-Paul Alduy. - ... créé par la loi...

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - ...par décret, est une instance d'évaluation de la mise en oeuvre du PNRU, pas le juge de la globalité de la politique de la ville.

M. Jean-Paul Alduy. - C'est vrai. C'est parti dans tous les sens. Mais le Parlement a-t-il le droit de regarder ce qui se passe à l'intérieur de l'ANRU ? Les établissements publics de l'Etat sont indépendants et autonomes.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Il est normal qu'un rapporteur spécial se préoccupe de l'emploi des crédits publics dépensés par un opérateur de l'Etat. C'est l'essence même du contrôle budgétaire !

M. Jean-Paul Alduy. - La vraie question, c'est que l'ANRU est à mi-chemin.

Mme Fabienne Keller. - Je remercie Philippe Dallier de suivre ce dossier avec constance et Jean-Paul Alduy d'avoir contribué au démarrage de l'ANRU. L'important dans les quartiers, c'est la vitesse de réalisation qui donne à voir des résultats concrets. La cohérence de la politique de la ville doit être défendue car les quartiers « plongeront » si nous ne maintenons pas notre vigilance. J'ai une appréciation négative de l'action de l'EPARECA qui ne fonctionne pas de manière satisfaisante alors que la présence du commerce est indispensable à la rénovation des quartiers. Mais il s'agit d'opérations très complexes, comme peuvent l'être également d'autres procédures, telles que la résorption de l'habitat insalubre (RHI). Je souhaite que la commission des finances agisse pour défendre et relancer la politique de la ville.

M. Jean-Pierre Fourcade. - Comment se règle la difficulté, pour les porteurs de projets, lorsque l'un des cofinanceurs n'apporte pas à temps sa contribution ? Certaines situations sont parfois assez surprenantes, comme celle qui a abouti au blocage d'un projet de remise aux normes d'un bâtiment, parce que l'office HLM avait organisé un référendum auprès des habitants sur son opportunité, tout en précisant très explicitement que ces travaux entraineraient une hausse des loyers !

Mme Marie-France Beaufils. - Il reste encore un énorme travail à réaliser sur le terrain. Beaucoup de projets ANRU n'en sont qu'à la moitié de leur réalisation et il faut aussi se préoccuper des conditions de sortie des quartiers dont les projets se terminent. Je suis assez réservée sur les effets bénéfiques de la démolition sur la mixité sociale. Les délais d'élaboration des conventions ont été effectivement plus longs qu'initialement prévu. Enfin, la rénovation urbaine n'est qu'une partie de la politique de la ville qui suppose aussi la mobilisation des crédits de droit commun et je m'inquiète des évolutions en cours, notamment dans le domaine de l'éducation.

M. Jean Arthuis, président. - Que devient la « bosse » de l'ANRU ?

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Au moment où le porteur de projet signe la convention, la maquette des financements est connue dans ses détails, y compris les contributions de chacun des co-financeurs. S'il y a un décalage dans la réalisation, se posera la question de l'augmentation des coûts, mais c'est un autre problème. Je n'ai personnellement jamais tenté la procédure du référendum auprès des habitants et l'exemple donné par Jean-Pierre Fourcade doit être unique ! C'est déjà difficile de rencontrer et de convaincre tous les habitants concernés par un projet ANRU. En matière de rénovation urbaine, il faut effectivement faire le plus vite possible, mais certains porteurs de projets nous l'ont écrit, ils sont parfois allés trop vite dans la mise au point des conventions. Les délais de préparation, même s'ils durent plusieurs années, ne sont pas toujours du temps perdu. Pour le contrôle sur le terrain des effets des conventions, notamment en termes de mixité sociale, les revues de projet menées par l'ANRU apporteront des indications intéressantes. La « bosse » de l'ANRU s'est d'abord décalée dans le temps, puis s'est écrasée. Elle n'a pas disparu pour autant car le financement du programme national de rénovation urbaine nécessitera un apport annuel de 1,2 milliard d'euros de crédits de paiement à compter de 2011 et ce pendant quatre ou cinq ans.

La commission donne acte à M Philippe Dallier, rapporteur spécial, de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire sur l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP) - Communication

Puis, la commission entend une communication de M. Claude Haut, rapporteur spécial, sur l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP).

M. Claude Haut, rapporteur spécial. - En juillet 2008, à l'issue de ma mission de contrôle budgétaire sur la délocalisation de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP), j'avais souligné que de nombreux points d'interrogation devaient encore être levés pour parachever le déménagement de cette école. Des doutes subsistaient quant à la réussite de ce projet de transfert entre Nainville-les-Roches, site historique de l'ENSOSP depuis sa création en 1979, et Aix-en-Provence, nouveau site d'accueil de l'école.

Je me suis rendu sur place, le 30 avril dernier, afin de faire un bilan de cette délocalisation. J'ai ainsi pu constater l'état de quasi achèvement du projet.

Le transfert de l'ENSOSP s'est concrétisé par la réhabilitation d'un site militaire du ministère de la défense situé à Aix-en-Provence. On y trouve maintenant les locaux de l'école. En complément, un plateau d'entraînement technique a été implanté à Vitrolles, à quelques minutes en voiture du pôle pédagogique.

La livraison définitive des installations de l'ENSOSP a eu lieu le 4 décembre 2009 et on peut se féliciter que ce chantier important n'ait pas pris de retard. La rentrée de septembre marquera ainsi le début de la première année de mise en exploitation pleine et complète de ce nouvel outil pédagogique.

L'acquisition d'une dernière parcelle de terrain de 4 hectares, pour 1,6 million d'euros, a permis d'étendre le site de l'école à Aix-en-Provence, en donnant la possibilité de réhabiliter un bâtiment d'une capacité de 70 chambres et de construire des bâtiments ou des parkings supplémentaires. Ce faisant, l'ENSOSP s'est placée en situation de répondre pour l'avenir à de nouveaux besoins, sur un horizon d'au moins vingt ans, tout en se mettant à l'abri de l'inflation foncière sur cette zone d'activité en développement.

D'après les informations que j'ai pu recueillir auprès de la direction de l'école lors de mon déplacement, les retours des stagiaires comme ceux des intervenants à l'ENSOSP se révèlent très positifs concernant les conditions tant d'enseignement que d'hébergement ou de restauration sur ce nouveau site.

Je tiens en particulier à relever l'implantation au sein du pôle pédagogique d'un centre d'entraînement à la médecine d'urgence : le simulateur d'urgence extrahospitalière (Simurg). Capable d'accueillir dix-huit à vingt-quatre stagiaires en simultané dans des conditions quasi réelles, ce simulateur est sans équivalent chez nos voisins européens et il place l'ENSOSP à la pointe de l'utilisation des technologies les plus avancées au service de la sécurité des populations civiles.

Le plateau technique contribue, pour sa part, à la formation technique et tactique des chefs de groupe. Il s'articule autour d'une tour de contrôle permettant la supervision de plusieurs théâtres d'entrainement : un immeuble de quatre étages, une autoroute, une route de campagne et un pavillon. Ces mises en situation réelles recouvrent près de 80 % de l'activité opérationnelle qu'aura par la suite un officier. L'utilisation de ce site est très largement optimisée et des délégations étrangères y ont d'ailleurs aussi été formées, ce qui n'est pas sans intérêt dans la perspective de la vente à l'exportation de matériel français de sécurité civile...

Le format des nouveaux locaux de l'ENSOSP paraît bien adapté : 70 367 journées « stagiaires » ont été réalisées en 2009 pour un taux d'occupation des salles pédagogiques de plus de 80 %. La direction de l'école a d'ailleurs le souci d'optimiser ce niveau d'occupation, en accueillant notamment des partenaires extérieurs dont l'activité présente un lien avec celle de l'ENSOSP.

Du point de vue financier, l'enveloppe initialement prévue, à hauteur de 93,6 millions d'euros, pour mener à bien ce projet est respectée. Je rappelle, à cet égard, que l'Etat est le principal financeur, via un emprunt de 52,8 millions d'euros, mais qu'il n'est pas l'unique source de financement : le projet associe également le conseil général des Bouches-du-Rhône, le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur et la ville d'Aix-en-Provence.

Si une ombre devait être distinguée dans ce tableau, elle concernerait certainement le fonctionnement à proprement parler de l'école, sans être d'ailleurs directement liée au déménagement.

L'école s'appuie, en 2010, sur 121 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) qu'elle rémunère elle-même et sur 95 ETPT mis à disposition, notamment par les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Mais la question du recrutement des formateurs se pose, dès lors que leur passage à l'ENSOSP mériterait d'être mieux valorisé dans leur trajectoire de carrière. Du fait de cette lacune, l'école pâtit d'un certain déficit d'attractivité pour les personnels susceptibles d'être intéressés par un poste de formateur.

En outre, le taux de remplissage des formations reste encore trop fortement pénalisé par les absences de dernières minutes du fait de contraintes de service incombant aux stagiaires.

Enfin, le niveau d'activité de l'école à un horizon de quatre à cinq ans reste difficile à anticiper, dans la mesure où il dépend fortement de la politique de recrutement à venir des SDIS. A cet égard, les 70 000 journées de formation réalisée en 2009 constituent autant un point d'équilibre financier qu'un point d'interrogation à surveiller dans les années à venir : on ne peut écarter l'éventualité d'une baisse du nombre des journées de formation dispensées à l'école.

En conclusion, je tiens à saluer la forte implication de la direction et des personnels qui a permis de mener à bien le déménagement de l'école.

M. Jean Arthuis, président. - Les sapeurs-pompiers jouissent d'une excellente image dans l'opinion publique, mais les services d'incendie et de secours sont également des activateurs de la dépense publique. Quel est le budget de l'ENSOSP ?

M. Claude Haut, rapporteur spécial. - Le projet annuel de performance de la mission « Sécurité civile » fait apparaître un budget prévisionnel de 11,2 millions d'euros pour les dépenses de personnel, de 14,1 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement et de 38,9 millions d'euros pour les dépenses d'investissement.

M. Jean Arthuis, président. - Rapportées au nombre de départements, ces dépenses sont considérables. La façon dont le corps des sapeurs-pompiers est géré est dramatique ! Je souhaiterais savoir comment sera financé le budget de cette école sur les cinq prochaines années.

M. Jean-Pierre Fourcade. - J'aimerais également que nous puissions disposer d'un point de comparaison avec le budget de l'ENSOSP avant sa délocalisation.

M. Jean Arthuis, président. - L'existence de cette école risque de pousser à la dépense de formation.

M. Claude Haut, rapporteur spécial. - Je vais interroger la direction de l'ENSOSP sur l'évolution de son budget afin de pouvoir éclairer très prochainement notre commission sur les points qui viennent d'être évoqués.

La commission donne acte à Claude Haut, rapporteur spécial, de sa communication.

Troisième loi de finances rectificative pour 2010 - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Puis, la commission procède à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sur le projet de loi n °511 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2010.

M. Jean Arthuis, président. - Nous allons entendre Mme Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, nous présenter un nouveau projet de loi de finances rectificative pour 2010, le troisième de ce début d'année. Cet exercice prend le caractère d'un rituel. Nous n'en sommes pas encore à la loi de finances rectificative mensuelle, mais enfin ! M. Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, retenu, nous rejoindra peut-être au cours de cette réunion.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. - Les prémices de ce texte datent du 7 mai, jour où se sont réunis à Bruxelles les chefs d'État et de gouvernement de la zone euro -non ceux de l'Union européenne, comme cela aurait dû être le cas- pour la troisième fois depuis que l'euro existe. La tenue de cette réunion, qui se déroule ordinairement entre les ministres des finances, s'est imposée devant une situation extraordinairement difficile : des marchés très agités, les problèmes rencontrés par la Grèce, le plan de soutien à la Grèce, des pays de la zone menacés tels que le Portugal, l'Italie et l'Espagne. Dans la nuit du 7 mai, les chefs d'État et de gouvernement, largement entraînés par le Président de la République, ont décidé la création d'un mécanisme pour faciliter la mise en oeuvre de plans de sauvetage des pays de la zone euro en difficulté. Celui-ci a été mis au point dans la nuit du 9 au 10 mai. Son premier étage comprend la possibilité, pour la Commission, de mobiliser 60 milliards d'euros de prêts en vertu du second alinéa de l'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Ce chiffre paraissant bien faible au regard de l'appétit des marchés et des difficultés du marché interbancaire, il a été imaginé un mécanisme intergouvernemental entre les États de la zone euro, et non un mécanisme communautaire, de 440 milliards de prêts et garanties au sein d'un Fonds européen de stabilité financière, le FESF. Enfin, le troisième étage du plan est l'engagement du FMI à apporter son concours à concurrence de 50% de toutes les sommes engagées -les 60 milliards de la Commission et les 440 milliards du FESF-, soit 250 milliards. Nous sommes parvenus à annoncer ce plan, non avant l'ouverture des marchés australien et japonais, mais avant celle des marchés européens.

Le volet français de ce plan de soutien se compose de la garantie de la France à l'aune de sa participation au capital de la Banque centrale européenne, soit 90 milliards, majorée de 20 %, à l'instar de l'Allemagne qui a déjà adopté un projet de loi. De fait, il faut prévoir l'hypothèse où il serait fait appel à la garantie du Fonds et où un État défaillant ne pourrait pas contribuer. Il s'agit de renforcer le mécanisme afin que les agences de notation considèrent le Fonds comme un bon emprunteur en tant qu'institution, mais également pour chacune de ses émissions. Le Fonds, dont les modalités ont été négociées dans la nuit du 9 au 10 mai, aura une durée d'existence de trois ans. Les prêts courront sur une période maximale de cinq ans, avec une période de grâce de trois ans au terme de laquelle interviendront les premiers remboursements. En somme, le régime est celui appliqué à la Grèce. Le taux d'intérêt sera également aligné, le plus possible, sur celui du FMI et le prêt subordonné à des conditionnalités fortes pour engager le pays en difficulté sur le chemin d'une meilleure orthodoxie budgétaire et fiscale. Le Fonds sera de droit luxembourgeois comme la Banque européenne d'investissement qui lui apportera services et soutien administratif. Certains de nos partenaires, en particulier l'Allemagne, voulaient éviter que ce Fonds ne devienne un « machin », une bureaucratie, une institution bancaire... D'où ce parti pris de la légèreté et l'utilisation de la Banque européenne d'investissement comme prestataire de services. Ce Fonds sera un rempart contre l'incertitude, la défiance et la spéculation, quoique aujourd'hui, j'y insiste, l'heure est plutôt à un mouvement de défiance des investisseurs, des établissements bancaires à l'égard du risque euro, qu'à la spéculation. Deuxième élément de ce projet de loi de finances rectificatives : respecter nos engagements envers le FMI dans le cadre du G20. En effet, les chefs d'État ont décidé de renforcer les moyens d'intervention du FMI de 500 milliards de dollars sous la forme d'une contribution additionnelle aux nouveaux accords d'emprunt. Augmenter les capacités de financement du FMI est souhaitable à l'heure où il s'est engagé à apporter un complément de 50 % aux sommes engagées pour la stabilisation de la zone euro. Pour la France, cette contribution additionnelle s'élèverait à 18,7 milliards de droits de tirage spéciaux, soit 21 milliards d'euros. La France doit rapidement traduire cet engagement, a rappelé le directeur du FMI lors d'une récente conférence téléphonique. Soit. Reste aux autres partenaires à souscrire également à ces nouveaux accords d'emprunt ; mais, au moins, pour la France, ce sera chose faite. Pour terminer, j'ajoute que la garantie apportée par la France au Fonds n'aura pas d'impact budgétaire.

M. Jean Arthuis, président. - Certes ! Mais si la garantie devait être mobilisée, ce serait un engagement hors bilan... Merci, madame le ministre, de ces précisions. Les deux volets de ce texte visent à assurer la stabilité monétaire de la zone euro. Aurions-nous trouvé, avec ce dispositif, le moyen de ramener la parité entre l'euro et le dollar au niveau souhaité ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Madame le ministre, pourriez-vous nous préciser où en sont les ratifications au sein des autres États ? Où en est la mise en oeuvre des engagements pris le 9 mai ? S'agit-il bien d'un processus intergouvernemental mis en oeuvre dans le cadre des institutions européennes ?

Mme Christine Lagarde. - L'Allemagne est le seul pays à avoir adopté un texte, dans les 48 heures suivant la décision, sur les bases du procès verbal de la réunion qui s'est tenue dans la nuit du 9 au 10 mai. Dans tous les autres pays, des initiatives ont été prises, mais elles n'ont pas encore abouti. Quant au Fonds, nous avons missionné la Commission, qui se serait certainement montrée plus allante s'il s'était agi d'un instrument communautaire. Nous avons également missionné un cabinet d'avocats pour préparer le pacte qui liera les États de la zone euro, un pacte d'actionnaires en quelque sorte, qui précisera les règles de mise en oeuvre de la garantie. Il faudra encore procéder à quelques réglages. Le Fonds étant de droit luxembourgeois afin d'assurer une unité de droit avec son prestataire de services, la Banque européenne d'investissement, nous devons obtenir du Grand duché un texte qui exempte le Fonds de l'impôt sur les sociétés. Nous sommes donc dans une phase de mise au point, notre intérêt étant de présenter une structure finalisée afin de limiter les inquiétudes des marchés.

M. Aymeri de Montesquiou. - L'inquiétude des marchés demeure, malgré ces nécessaires engagements. Alors que l'économie est convalescente, l'objectif de retour à l'équilibre est-il tenable ? Le malade ne va-t-il pas mourir guéri ? Ne vaudrait-il pas mieux étaler dans le temps les efforts demandés aux pays en vue d'un retour à l'équilibre ?

M. Serge Dassault. - La France a prêté à la Grèce de l'argent qu'elle ne possède pas. L'emprunt de 90 milliards augmentera notre dette. Cette générosité ne va-t-elle pas nous affaiblir ? D'autant que nous commençons à rembourser nos emprunts passés... L'opération est délicate, difficile. Quel est le sentiment de la commission à ce sujet ? Le risque est que la notation de la France se dégrade tandis que sa dette augmente. Nous n'avons pas encore commencé à travailler à la réduction de la dette. J'espère que nous nous y attaquerons dans le prochain budget !

M. Jean Arthuis, président. - Cela sera certainement le cas...

M. Joël Bourdin. - Madame le ministre, pourriez-vous nous expliquer quel sera le fonctionnement concret de ce mécanisme ? Quelles seront la garantie apportée par la Commission et la garantie apportée par le Fonds ? Bref, quels flux financiers seront engagés ?

Mme Nicole Bricq. - Madame le ministre, lors d'une réunion de commission à l'Assemblée nationale, vous avez déclaré que ce projet de loi est nécessaire à la mise en oeuvre des engagements européens de la France. Nous en sommes tout à fait d'accord. Mon groupe est favorable à ce Fonds, dont nous avions d'ailleurs évoqué l'idée lors de la discussion du volet français du plan de soutien à la Grèce. En revanche, pourquoi limiter son existence dans le temps ? Est-ce un point d'arrivée ou un point de départ d'une gouvernance commune ? La deuxième raison d'adopter ce texte, avez-vous expliqué aux députés, est de parer aux risques liés à une brusque réduction de la dépense publique. Pour autant, la France multiplie les déclarations pour rassurer son partenaire allemand, sans y parvenir tout à fait du reste. Il est déjà question de sanctions à l'égard des pays qui n'appliqueraient pas les mesures brutales de réduction. Soit. Les négociations sont difficiles, mais mieux vaudrait éviter d'inverser l'ordre des facteurs. A l'instar de M. de Montesquiou, je considère qu'il faut agir de manière coordonnée et progressive, sans quoi on court le risque d'un arrêt brutal de la consommation.

M. François Marc. - Il y a unanimité sur le principe de la solidarité européenne. En revanche, après la création de ce Fonds européen de stabilité financière, on évoque celle d'un Fonds européen de gestion des crises bancaires. Plutôt que de multiplier les fonds, ne faudrait-il pas plutôt imaginer un dispositif à moyen et long termes ? Durant les négociations, a été lancée l'idée d'un Fonds monétaire européen alimenté par un impôt européen consistant en une quote-part prélevée sur les valeurs ajoutées nationales... Quid du statut et du renforcement du rôle de la Banque centrale européenne ? Bref, comment imaginer un mécanisme cohérent au-delà de ces interventions parcellaires et ponctuelles ?

M. Roland du Luart. - Au cours de ce weekend, le ministre du budget a déclaré que la notation « triple A » est sous tension. Qu'en est-il ? En outre, je suis choqué que l'on ait appliqué un tel taux d'intérêt à la Grèce et que l'on se fasse une marge sur un pays en difficulté. Ce Fonds est nécessaire pour endiguer la spéculation, mais nous sommes aujourd'hui davantage confrontés à une préoccupante crise de confiance. Notre croissance ne va-t-elle pas, pour utiliser un terme cynégétique, être plombée ?

M. François Trucy. - Concernant la notation de la France, permettez-moi de rappeler que les meilleures andouillettes sont, elles, notées par cinq A... Il reste donc du chemin à parcourir. Madame le ministre, si le mécanisme fonctionne, chaque emprunteur aura sa classification propre pour son taux ou y aura-t-il un système de taux moyen ?

M. Gérard Longuet. - Quel est l'état des réflexions des pays de l'Eurogroupe sur les sanctions crédibles appliquées aux pays qui ne respecteraient pas durablement les critères de convergence ? Si l'Allemagne et la France, qui représentent 50 % du PIB européen, s'en affranchissent, le système éclatera. Pour la douzaine d'autres pays, quelle hiérarchie envisagez-vous depuis la suppression des subventions jusqu'à celle du droit de vote ? Peut-on, au nom de l'Eurogroupe, priver un État membre de ses droits au sein de l'Union ? Qu'en est-il de l'idée d'une sanction consistant en une TVA différenciée qui fonctionnerait comme une dévaluation ?

M. Albéric de Montgolfier. - La création de ce mécanisme de garantie sera-t-elle un atout auprès des agences de notation ?

M. Jean Arthuis, président. - Madame le ministre, la France s'engage à hauteur de 111 milliards d'euros. Cela suppose que nous ayons des moyens d'appréciation et de surveillance dans l'intérêt de tous les membres de l'Union. Quelle interprétation donnez-vous au concept de fédéralisme budgétaire défendu par Jean-Claude Trichet ? Concernant la surveillance, le constat est fait que l'Union a fonctionné comme une « maison de tolérance » -il était connu que les Grecs trichaient- au nom du respect de la souveraineté nationale.

Mme Christine Lagarde. - Monsieur Bourdin, dans l'hypothèse où un pays de la zone euro serait en difficulté, telle la Grèce, il ferait appel au Fonds européen de stabilité financière. Un dialogue s'instaurerait alors entre la Commission et le FMI afin de poser un diagnostic et de proposer des mesures. Une fois le diagnostic et les mesures arrêtés, le Fonds émettrait sur les marchés muni des garanties des États. Il prêterait ensuite à l'État dans le besoin sous forme de décaissements successifs, c'est-à-dire par tranche, de la même manière que pour la Grèce, durant une période de trois ans. Puisqu'il s'agit d'un instrument intergouvernemental, la Commission aurait pour mandat de superviser l'exécution du plan et des mesures arrêtés.

M. Jean Arthuis, président. - Bref, le fonctionnement serait analogue à celui de la société de financement de l'économie française...

Mme Christine Lagarde. - Tout à fait.

Monsieur de Montgolfier, la garantie apportée par les États améliorera la qualité d'emprunteur du Fonds et des tranches libérées pour l'État dans le besoin. Il ne s'agit en aucun cas de garanties conjointes et solidaires. Autrement dit, si tous les États sont défaillants sauf la France, celle-ci n'engagera pas plus de 111 milliards d'euros.

La question d'appliquer un taux panier ou un taux par tranche, évoquée par certains d'entre vous, fait l'objet actuellement d'un débat. Les États dont la qualité de signature est la plus forte militent pour un taux par tranche. Les autres, tels que l'Italie et l'Espagne, défendent un taux panier, qui me semble la solution la plus souhaitable pour la stabilité du Fonds.

J'en viens aux mesures demandées à un État défaillant, imposées par l'appétit des investisseurs. Toute la difficulté de l'exercice consiste en ce qu'il faut mener de front le soutien à une croissance fragile et la restauration des finances publiques. La question est liée au débat qu'ont lancé MM. Trichet et Strauss-Kahn sur un traitement segmenté selon la situation des pays. L'Allemagne et l'Irlande n'ont ni la même situation économique ni le même volume de déficit. Nous pouvons distinguer trois groupes de pays : le premier, celui qui regroupe la Grèce, l'Irlande, le Portugal et l'Espagne, auquel il faut appliquer les plans annoncés ; le deuxième, celui des pays à déficit moyen comme la France ; et, enfin, le troisième, celui des pays à déficit faible tels que l'Allemagne ou l'Autriche. Les efforts demandés doivent donc être différenciés, mais ils sont indispensables pour les deux premiers groupes de pays. Nous devons faire respecter notre signature. Dans la zone euro, six pays ont le rang de triple A. Quoique notre notation ne soit pas en péril, maintenir son niveau doit être, pour nous, une exigence permanente. Pour ce faire, nous devons à la fois appuyer sur la pédale de la croissance et sur celle du redressement des finances publiques.

Monsieur du Luart, le taux d'intérêt appliqué à la Grèce reste inférieur à celui du marché. Il correspond à l'évaluation du risque. Notre souhait était aussi de l'aligner sur celui du FMI.

Monsieur Longuet, lors de la réunion de vendredi dernier du groupe de M. Van Rompuy, j'ai demandé, par réalisme, que l'on différencie les sanctions applicables à Traité constant et celles appliquées en cas de modification du Traité. Dans le Traité, existent déjà des sanctions qui ont été appliquées à l'Irlande en 2001. En 2004, l'Allemagne et la France ont pris l'initiative de s'affranchir des règles du pacte de stabilité et des sanctions qui en résultaient. Nous revenons aujourd'hui aux principes d'origine du pacte de stabilité et de croissance. Outre la procédure pour déficit excessif, il est possible, sur la base de l'article 136 du Traité modifié, de suspendre ou de supprimer le bénéfice du fonds de cohésion. Toutes les autres sanctions telles que la suppression du droit de vote ou la sortie de l'État du club de la zone euro imposent une modification du Traité. L'article 136 donne donc corps au respect du pacte de stabilité. Avec l'Allemagne, nous avons trouvé un point de passage concernant le pacte de stabilité, auquel sera, je l'espère, associé un critère de compétitivité. Nous devons mettre en place un véritable gouvernement économique, et non nous en tenir à une gouvernance économique, afin de mettre au point une démarche cohérente et coordonnée de nos deux pays.

Madame Bricq, il est hélas difficile d'étendre le mécanisme de soutien au-delà de l'Eurogroupe. Les Britanniques ont fait savoir clairement, lors de la réunion du 9 mai, qu'ils trouvaient le mécanisme intéressant, mais qu'ils n'y mettraient pas une seule livre sterling. Pourquoi limiter la vie du Fonds à trois ans ? Tout d'abord, la durée de vie du Fonds est limitée mais les lignes de crédit pourront durer jusqu'en 2018. Ensuite, je regrette également cette limitation dans le temps. Le Fonds a fait l'objet de négociations douloureuses et ardues. Certains souhaitaient un mécanisme à deux vitesses avec des prêts bilatéraux et un mécanisme intergouvernemental.

Monsieur Dassault, maintenir la notation de la France est une ardente exigence. Sans être soucieuse, je serai particulièrement vigilante et attentive au redressement de nos finances publiques. Il faut avoir le courage politique de tout mettre en oeuvre pour respecter notre engagement de réduire le déficit à 3 % du PIB en 2013.

Monsieur Marc, M. Barnier a proposé la création d'un Fonds européen de gestion des crises bancaires afin d'intervenir en cas de faillite d'une banque dans un État. L'Ecofin n'a pas encore statué sur ce projet, actuellement à l'étude. Quant à l'idée d'un Fonds monétaire européen, elle a été lancée par le ministre allemand des Finances, M. Schäuble, avant d'être écartée par la Chancelière allemande, Mme Merkel. Nous verrons comment évolue le Fonds européen de stabilité financière selon les prescriptions du groupe de M. Van Rompuy. Peut-être ce mécanisme de gestion de crise sera-t-il pérennisé.

Monsieur Longuet, il ne me semble pas avoir évoqué l'idée d'une TVA différenciée...

M. Gérard Longuet. - En effet. C'est une sanction possible. Une TVA supérieure serait appliquée au pays contrevenant associée à un mécanisme de retour pour l'Eurogroupe.

Mme Christine Lagarde. - Dans l'entretien que M. Trichet a accordé au journal Le Monde, je n'ai pas décelé les signes d'une telle ambition collective. Pour ma part, je suis convaincue que la zone euro doit faire plus et mieux.

M. Jean Arthuis, président. - Pourquoi avoir choisi d'implanter le Fonds au Luxembourg ? Serait-ce parce qu'il est exemplaire en matière de secret bancaire ?

Mme Christine Lagarde. - La Banque européenne d'investissement, installée au Luxembourg, fera le travail d'émission. Nous voulions donc éviter un conflit de droit. En outre, nous avons eu l'assurance que le Luxembourg adopterait un projet de loi afin d'exonérer complètement le Fonds de l'impôt sur les sociétés.

M. Jean Arthuis, président. - Merci, madame le ministre, d'avoir présenté ce texte à la commission auquel elle apportera vraisemblablement son soutien.

Troisième loi de finances rectificative pour 2010 - Examen du rapport

Enfin, la commission procède à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° 511 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2010.

M. Philippe Marini, rapporteur général (procédant à l'aide d'un vidéoprojecteur). - Commençons par quelques éléments de cadrage. La zone euro a enregistré un déficit de 6,3 points de PIB en 2009. Rester à ce niveau ne serait pas soutenable. Quant à la France, sa situation a fondamentalement changé car, avant la crise, elle pouvait stabiliser sa dette à un niveau soutenable avec un déficit de l'ordre de 3 points de PIB et une croissance en valeur de 4 %, alors qu'aujourd'hui, son niveau actuel de déficit conduit à une explosion de la dette publique.

La Grèce présente la particularité d'être au premier rang pour la dette, avec l'Italie, et pour le déficit, avec l'Irlande. Le Portugal, lui, a un niveau d'endettement légèrement inférieur à celui de la France.

Comment retrouver suffisamment de croissance pour soutenir la dette, tel est le défi auquel sont confrontés les Etats car si les efforts sont trop agressifs, ils tuent la croissance et la note se dégrade, comme on l'a vu la semaine dernière pour l'Espagne, dont le plan d'adaptation budgétaire semble de nature à aggraver la situation.

M. Jean Arthuis, président. - La dette privée espagnole a explosé depuis neuf ans.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - En effet, mais cela ne figure pas dans les tableaux que je présente.

La contrainte budgétaire limitera encore davantage la capacité des agents économiques. En outre, la relative dispersion des cotations de la zone euro existe, avec des écarts très significatifs au sein de l'Union.

Le mécanisme européen représente 750 milliards d'euros, avec un euro du FMI pour deux euros de l'Union européenne ; il comprend 60 milliards de facilités à mettre en oeuvre par l'Union, et non par la Commission européenne, et 440 milliards portés par l'entité ad hoc, qui s'endetterait avec la garantie des Etats participants. Dans les deux cas, il s'agit d'allouer des prêts et non des subventions. Ces 750 milliards correspondent aux besoins de financement de l'Espagne (600 milliards), de l'Irlande, de la Grèce et du Portugal ; l'Italie, dont les besoins de financements sont proches des nôtres, n'est pas prise en compte.

Le fonds communautaire, c'est donc 60 milliards d'euros, dont l'engagement exigerait la majorité qualifiée au Conseil et des engagements clairs et précis des bénéficiaires. Si ce dispositif est déjà opérationnel, les choses apparaissent plus complexes pour les 440 milliards du véhicule ad hoc. Le Fonds européen de stabilité financière serait une société anonyme domiciliée au Luxembourg et créée pour trois ans ; les garanties des Etats dont il bénéficierait pour chaque émission seraient additionnelles et non solidaires ; les crédits ou les prêts seraient soumis à une forte conditionnalité et leurs taux alignés sur ceux du FMI. Tout cela reste à concrétiser par un accord intergouvernemental.

Ce mécanisme est de nature à être efficace car la dégradation de la note de certains Etats ne repose pas sur un risque réel de défaut à moyen terme : les investisseurs donnant à celui-ci une grandes importance dans leur allocation au sein de la zone euro, il importe de témoigner de la solidarité par un outil communautaire. Le dispositif est dissuasif et son existence devrait suffire à rétablir la confiance. Bien construit dans son principe, il est néanmoins complexe à formaliser.

La Banque centrale européenne a assoupli les conditions d'éligibilité des titres d'Etat pris en collatéral. Elle a annoncé dès le 3 mai que la notation ne serait plus prise en compte pour la Grèce puis, le 10 mai, elle a décidé d'intervenir sur le marché des dettes souveraines en se portant contrepartie des obligations émises par des Etats ou les agents privés maltraités et fragilisés. Ces acquisitions n'auront pas de contrepartie en termes de création monétaire, le gouverneur Trichet y a d'ailleurs insisté.

Tel est le contexte de ce projet dont l'article 1er autorise la ratification d'un décret relatif à la rémunération de services rendus par l'Etat, l'article 2 nous permettant de renouveler notre vote sur l'équilibre général du budget, qui n'est pas impacté. Avec l'article 3, nous accepterions l'octroi de la garantie de l'Etat dans le cadre du mécanisme européen de stabilisation, l'article 4 relevant le plafond des prêts de la France au FMI.

Situé dans le cadre de l'article 61 de la LOLF, l'article 3 du projet porte sur les 440 milliards de l'entité ad hoc, dont notre part est de 90 milliards. Je rappelle que la dette garantie par l'Etat s'élevait à 150 milliards au 31 décembre dernier ; cela concerne la SFEF et la SPPE ; s'y ajoute la garantie directe à Dexia.XX

La réponse qu'on nous demande d'approuver est bonne mais incomplète. Puisqu'on continue d'évoquer le risque de défaut d'Etats développés, je constate qu'on a déjà connu un cas de restructuration de la dette. Dans les années 1990, l'Argentine a mis en place un régime de taux de change fixe par rapport au dollar, ce qui a provoqué des problèmes graves ; le FMI a alors formulé des prescriptions très dures, d'où une grève générale en 2001. Des épisodes de violence ont entraîné un changement politique et la fin des changes fixes. L'Argentine, qui a connu un choc majeur de 1999 à 2003, a renoué depuis avec une croissance de 9 % par an.

La zone euro est jugée de moins en moins optimale car les inconvénients de la monnaie commune apparaissent mal compensés : elle reste caractérisée par une très faible mobilité de la main d'oeuvre, les transferts financiers sont négligeables et elle n'est pas dotée d'un mécanisme prenant en compte les déséquilibres. Les Etats périphériques pourront-ils réduire leur déficit s'ils n'ont pas la maîtrise de leur monnaie ?

M. Serge Dassault. - Il faut y insister !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Les incertitudes demeurent importantes. Parmi les éléments positifs, signalons que les Etats qui ne sont pas sous le feu d'attaques immédiates peuvent persuader les marchés qu'ils vont réduire les déficits de manière progressive, sans entamer la croissance ni compromettre la paix sociale. Les évolutions de la parité de l'euro sont bienvenues, quoique leurs effets sur les exportations ne soient ni automatiques ni immédiats. Pour exporter, encore faut-il produire dans la zone euro. Les Airbus, par exemple, comportent une très importante part américaine et remplacer des composants très spécialisés par des éléments fabriqués dans la zone euro ne se décrète pas du jour au lendemain. En outre, les entreprises exportatrices se couvrent et si elles ont travaillé en fonction des parités 2009, en sortir n'est pas automatique.

On connaît les éléments négatifs : tout est affaire de dosage. Chaque Etat a une situation particulière : ainsi, le Portugal a déjà réalisé des efforts importants, ce qui n'est pas le cas de la France. Si un réglage fin est délicat, le maintien des divergences des Etats périphériques rejaillirait sur l'économie réelle. Sortir de l'incertitude requiert de relire ou de réformer le pacte de stabilité et de croissance. La Commission européenne comme le groupe Van Rompuy ont émis des propositions. Il appartient à chaque Etat de réorganiser ses propres procédures afin de renforcer l'efficacité et l'homogénéité de la zone euro. Les sanctions ont été évoquées tout à l'heure : y a-t-il des règles sans sanctions ?

Nos dirigeants ont à résoudre une crise de confiance et de gouvernance. Cela passe par le renforcement de l'Eurogroupe, seule instance légitime de surveillance multilatérale...

M. Jean Arthuis, président. - Le fédéralisme budgétaire...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - N'utilisons pas de termes qui suscitent des réactions épidermiques.

Nous avons déjà insisté sur la compatibilité des comptes publics. Soyons prudents sur les hypothèses économiques. Il convient enfin de bannir le double langage : Parlement et Gouvernement doivent être comptables des engagements pris.

Afin de renforcer la régulation financière, les Etats-Unis finalisent une législation ambitieuse. Saurons-nous en faire autant ? Cela englobe le statut des agences de notation aussi bien que la transparence des marchés de produits dérivés, notamment ceux en corrélation avec la dette souveraine. Il appartient à la commission des finances de bien marquer ses orientations et il importe de se donner les moyens de respecter les stratégies de convergence sur lesquelles nous sommes engagés.

M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie de ce rapport très dense et qui reprend des propositions de la commission.

M. Serge Dassault. - Bravo pour ce rapport clair et net. Il conviendrait d'obliger les Etats à bien gérer les finances : la Constitution pourrait prévoir que les budgets sont présentés en équilibre. Un emprunt ne doit pas servir, comme aujourd'hui, à financer le fonctionnement mais l'investissement - les entreprises et les communes le savent bien. Il faut aussi dévaluer l'euro si c'est nécessaire ; on pourra alors investir et exporter tout en équilibrant le budget.

M. Jean Arthuis, président. - De ce point de vue, c'est bien parti...

M. Serge Dassault. - Mais c'est involontaire. L'euro doit revenir vers 1,1-1,15 dollar.

M. Jean Arthuis, président. - La parité, c'est le plus compliqué. Mais on déjà enregistré de grands progrès et, à 1,1 euro pour 1 dollar, on n'a pas besoin de taxe carbone pour le signal prix.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Nous avons eu hier plusieurs entretiens à Bruxelles, en compagnie de Fabienne Keller : il semble que rien ne se fera avant 2014 au niveau communautaire.

M. Jean Arthuis, président. - Comme pour le conseiller territorial ?

Mme Nicole Bricq. - Si l'on peut partager les recommandations du rapporteur pour le niveau européen, il ne s'agit pas véritablement ici de règles. Les marchés révèlent des anticipations : l'Europe n'est pas bankable, comme on dit à Hollywood. Cette zone vieillissante à la croissance molle connaît un problème de leadership politique. Car l'enjeu est bien d'ordre politique : il appartient à l'Europe de définir son avenir dans la mondialisation.

M. Jean Arthuis, président. - Les règles peuvent nous y aider.

Mme Nicole Bricq. - Elles ne nous donneront pas un projet non plus que des leaders à la hauteur. Si l'on peut diverger sur les retraites, je rejoins le rapporteur sur la nécessité de tenir un langage clair. Il faut aussi définir quelques objectifs. Faire porter l'effort sur les recettes et les dépenses ? Bien sûr. Respecter la trajectoire ? Certes, mais il serait mieux de dépasser les grands principes pour formuler des propositions.

M. Jean Arthuis, président. - C'est l'objet du débat d'orientation budgétaire.

Mme Nicole Bricq. - Je parle d'un débat en commission, comme cela se fait à l'Assemblée et non d'entretiens confinés avec les services de Bercy.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Nous participons aux travaux du groupe Camdessus. A leur issue, il serait utile d'examiner son rapport et d'en débattre.

M. Jean Arthuis, président. - Nous avons remis il y a trois semaines une note esquissant des règles.

Mme Nicole Bricq. - Nous ne l'avons pas eue.

M. Jean Arthuis, président. - Vous allez l'avoir.

Mme Nicole Bricq. - Le rapport d'étape ne dit pas la même chose que ce qu'a dit le président de la République.

M. Jean Arthuis, président. - Il y aura un débat en commission avant le débat d'orientation budgétaire ; nous procèderons également à des auditions sur l'exécution du budget 2009. Mais revenons sur le plan : que stérilise-t-on quand les banques viennent voir la banque centrale avec leur papier ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ce n'est stérilisé que pour la création monétaire.

M. Jean Arthuis, président.- C'est une convention de langage. En réalité, c'est la mondialisation qui a tiré les prix vers le bas.

Il n'y a pas d'amendements, je vais donc mettre aux voix l'ensemble du projet de loi de finances rectificative.

La commission décide, à l'unanimité, de proposer au Sénat l'adoption sans modification du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2010.

Mercredi 2 juin 2010

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Auditions sur le rendez-vous 2010 pour les retraites - Epargne-retraite

La commission procède tout d'abord à l'audition de M. Jean Berthon, président de la fédération des associations indépendantes de défense des épargnants pour la retraite (FAIDER), Mme Laure Delahousse, directeur gestion spécialisée et épargne retraite de l'associations française de la gestion financière (AFG), MM. Pierre Bollon, délégué général de l'AFG, et Pierre Schereck, directeur Epargne Entreprise d'Amundi, sur le rendez-vous 2010 pour les retraites.

M. Jean Arthuis, président. - La réforme des retraites constitue un sujet majeur du calendrier législatif de cet automne.

Le 28 avril dernier, nous avons consacré un premier atelier au cadrage macroéconomique de cette réforme. Puis, le 12 mai, à l'invitation de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS), nous avons entendu M. Raphaël Hadas-Lebel, président du Conseil d'orientation des retraites (COR), dont le dernier rapport a chiffré le besoin de financement annuel du système de retraite entre 40 et 48 milliards d'euros en 2020, et entre 71 et 115 milliards d'euros en 2050.

Le choc démographique, conjugué à l'effet de la crise économique, exige de nouvelles rentrées financières pour garantir la « soutenabilité » de notre système de retraite par répartition qui est loin d'être unifié : au régime général, c'est-à-dire la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), s'ajoutent en effet 21 régimes vieillesse de base dont quinze correspondent à des régimes spéciaux ou assimilés.

Au-delà du débat public particulièrement passionné autour de l'âge légal de départ à la retraite, la commission des finances a souhaité être éclairée, lors de ce second atelier, sur trois sujets qui concernent les finances de l'État et la solidarité intragénérationnelle, avec l'objectif de définir chaque fois un « principe de contributivité » équilibré.

Notre intérêt va d'abord au régime de retraite des fonctionnaires de l'État, dont le financement est garanti mécaniquement par le budget de l'État au sein du compte d'affectation spéciale « Pensions » : l'alignement public-privé est certes un « serpent de mer », mais nous devons veiller à ce que le taux d'effort, c'est-à-dire le montant des cotisations, et le taux de rendement, autrement dit le montant des pensions, soient similaires entre les différentes catégories d'actifs.

Ensuite, sur les régimes spéciaux, dont l'équilibre financier est assuré par une subvention d'équilibre versée par l'État, la commission des finances souhaite connaître le bilan de la réforme de 2007, et s'interroge sur la nécessité de les faire encore évoluer à l'occasion du rendez-vous de 2010 sur les retraites.

Enfin, nous nous interrogeons sur la place de l'épargne-retraite, que la commission des finances souhaite voir confortée parallèlement à la sauvegarde de notre système par répartition. La réforme du système de répartition doit certes garantir le financement de base des retraites et les mécanismes de solidarité, en particulier le financement des petites pensions et la prise en charge des périodes non travaillées, mais les pouvoirs publics doivent aussi donner à chacun la faculté de compléter sa future pension, au-delà des régimes de base et complémentaire obligatoires, en fonction de ses revenus et de ses décisions d'épargne.

Nous entendrons donc successivement, sur l'épargne-retraite, M. Jean Berthon, président de la fédération des associations indépendantes de défense des épargnants pour la retraite (FAIDER), et Mme Laure Delahousse, directeur gestion spécialisée et épargne retraite de l'association française de la gestion financière ; sur la fonction publique, M. Philippe Josse, directeur du Budget, et M. Jean-Yves Raude, trésorier payeur général, directeur du service des retraites de l'État ; sur les régimes spéciaux, M. Frédéric Buffin, directeur de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF, Mme Nathalie Droulez, directeur par intérim de la caisse de retraite du personnel de la RATP, M. Serge Gayraud, directeur délégué du service des ressources humaines de la SNCF, et M. Paul Peny, directeur général adjoint chargé de l'innovation sociale à la RATP.

M. Jean Berthon, président de la fédération des associations indépendantes de défense des épargnants pour la retraite (FAIDER). - Au nom de la Faider, je vous remercie de votre invitation : c'est l'une des premières fois que s'exprime, dans cette enceinte, la position des épargnants futurs retraités.

Nous estimons qu'il est vain d'espérer maintenir le taux de remplacement actuel par le seul mécanisme de la répartition. Les prévisions démontrent qu'à l'horizon 2030-2050, le système de retraite par répartition, même agrémenté de mesures techniques, « paramétriques », ne saurait suffire à maintenir les pensions à leur niveau actuel, quand bien même on taxerait davantage les revenus de l'épargne, qui sont déjà la variable d'ajustement des besoins financiers de l'État. Une taxation accrue aurait pour effet de compromettre la confiance des épargnants, qu'il ne faut pas mettre en péril. Il convient de stabiliser cette taxation. Aussi nous semble-t-il indispensable d'inciter davantage à l'épargne-retraite, pour qu'un système de retraite par capitalisation complète notre système par répartition.

Entre les différents dispositifs d'épargne retraite, la rente viagère nous semble mériter une attention particulière. Elle n'a pas bonne presse, parce qu'elle est injustement assimilée à une spoliation - comme si le capital avait disparu à l'extinction de la rente, ce qui est faux - et parce que l'opinion conçoit difficilement le calcul actuariel sur lequel la rente repose. Ce calcul correspond très exactement au remboursement du capital initial, distribué sur les années restant à vivre calculées en fonction de l'espérance moyenne de vie. Le retraité reçoit ainsi sur cette durée des arrérages annuels ou mensuels qui correspondent au remboursement du capital et à sa rémunération sous la forme d'un intérêt.

Pour encourager la rente viagère et la rendre plus attractive, nous proposons d'abord de la renommer « revenu à vie », puisque ce revenu est versé toute la vie et qu'il est le seul à garantir contre le « risque longévité », s'il est permis de qualifier ainsi la chance de vivre plus longtemps.

En fait, les calculs démontrent qu'il est devenu indispensable de mobiliser l'assurance-vie pour assurer un complément de retraite. D'après les calculs des caisses de retraite (CNAV, Agirc, Arrco), à supposer que les prestations puissent être maintenues à l'identique, le taux de remplacement diminuerait de 10 % pour les cadres moyens hommes d'ici 2030 et de 5 % pour les cadres femmes. Pour assurer un taux de remplacement équivalent à celui d'aujourd'hui pour les presque quatre millions de cadres, et compte tenu du salaire moyen, les caisses devraient disposer de 17 milliards d'euros supplémentaires par an.

Pour combler ce besoin annuel de 17 milliards d'euros, il faudrait mobiliser un capital de 400 à 450 milliards d'euros valeur 2009. Or, l'encours des produits d'épargne spécifiquement consacrés à la retraite est encore très faible : 5 milliards pour le Perp et 3 milliards pour le Perco créé par la loi Fillon. Quelle que soit la volonté de diffuser ces produits, l'écart à combler est trop important.

Reste, donc, à mobiliser l'assurance vie, qui représente un encours de 1 300 milliards d'euros, dont 125 milliards sont d'ores et déjà consacrés à l'épargne-retraite. Il resterait à mobiliser 300 milliards d'euros supplémentaires - valeur 2009 -pour combler le déficit prévisible des caisses. Or, 30 % à 50 % des titulaires de contrats d'assurance-vie déclarent y souscrire pour préparer leur retraite : il y aurait ainsi 400 à 600 milliards d'euros déjà investis en assurance-vie, qui pourraient être consacrés au « revenu à vie ».

Nous proposons d'encourager la sortie de l'assurance-vie en rente, en « revenu à vie », et non en capital, lors de la liquidation de la retraite, dans des proportions à déterminer par la loi. Un capital peut cependant être utile au moment de prendre sa retraite pour rembourser le solde d'un emprunt ou faire face à des dépenses exceptionnelles : c'est pourquoi nous proposons également un aménagement du Perp, pour rendre possible la sortie en capital jusqu'à 20 % de l'épargne acquise.

Nous proposons aussi que l'employeur puisse abonder le Perp, comme c'est déjà possible pour le Perco : M. le rapporteur général s'est également prononcé pour cette faculté, qui est l'une des clés du succès du Perco.

Le Perp bénéficie en outre d'un avantage fiscal à l'entrée, ce qui est peu attractif pour les jeunes et les salariés modestes, tandis que la rente future est taxée au taux plein. Pour les inciter davantage à préparer leur retraite, nous proposons que l'État leur verse un « chèque retraite crédit d'impôt » directement sur un Perp, d'un montant équivalent à l'avantage fiscal consenti aux épargnants imposables lors des premières années de souscription au Perp. Cette épargne serait alors véritablement populaire, à l'exemple de la Riester-Rente allemande, autrement dit les primes d'encouragement à l'épargne-pension.

Nous proposons encore, au nom de l'équité, un toilettage fiscal et social. Il conviendrait ainsi, selon nous, de mettre fin à la double imposition, à la « double peine » qui frappe l'épargne ainsi investie, puisque la rente est assujettie à des prélèvements sociaux, qui ont déjà pesé sur le capital lors de la souscription.

Nous proposons également d'aménager la fiscalité de l'assurance-vie - qui est moins une niche fiscale que, comme l'a dit le rapporteur général de l'Assemblé nationale, un « produit à fiscalité particulière » - de telle façon que l'exonération de taxation forfaitaire à 7,5 %, dont bénéficient les sorties en capital effectuées par les assurés placés en retraite anticipée, soit étendue à toute personne liquidant ses droits à la retraite : ce serait inciter davantage les épargnants à conserver leur contrat d'assurance vie jusqu'à leur retraite.

Enfin, nous proposons d'exonérer d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux la sortie partielle d'assurance-vie en rente, ce qui reviendrait à l'aligner sur la fiscalité du Perp, ceci dans des plafonds à définir dans la loi et en limitant l'avantage aux détenteurs de contrats souscrits plus de dix ans avant la retraite, pour éviter les effets d'aubaine. Cela permettrait d'assurer par ce complément de revenu un taux de remplacement, qui, sans être le taux actuel, correspondrait à un niveau global à déterminer.

M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie. Il est vrai que l'épargne que nos concitoyens consacrent à leur retraite est encore très limitée et que nous devons les sensibiliser à l'épargne-retraite.

Mme Laure Delahousse, directeur gestion spécialisée et épargne retraite de l'association française de la gestion financière. - L'AFG qui regroupe les sociétés de gestion de l'épargne salariale s'intéresse naturellement à l'épargne-retraite. Si le Perco, issu de la loi de 2003, connaît un progrès rapide - avec une hausse de 63 % de l'encours géré en 2009 - et concerne désormais plus de 111 500 entreprises, son encours géré n'atteint que 3 milliards, à rapporter aux 85 milliards de l'épargne salariale. Les marges de progression sont donc très importantes, d'autant que le Perco est bien accepté par les entreprises et par les salariés.

Pour inciter à l'épargne-retraite, la fiscalité pourrait d'abord avantager l'épargne longue par rapport à l'épargne courte. Or, le récent forfait social, par exemple, s'applique indifféremment aux différentes formes d'épargne, sans tenir compte de la durée d'immobilisation, ce qui est regrettable. Nous proposons donc de mieux régler la fiscalité sur la durée de l'épargne, en exonérant par exemple de forfait social les sommes versées sur un Perco.

Ensuite, pour encourager les jeunes à épargner plus tôt pour leur retraite, nous suggérons, comme la FAIDER, que l'Etat verse une sorte de « prime retraite jeune », à l'exemple de ce qui se pratique en Allemagne et dans des conditions à définir. Une prime de 300 euros annuels versée aux 25-35 ans coûterait 300 millions, et pourrait être financée en soumettant l'épargne salariale immédiate aux prélèvements sociaux : cette épargne y échappe alors qu'elle s'apparente à une consommation salariale, et l'exonération, à notre sens, devrait concerner seulement l'épargne longue.

Notre troisième proposition, consiste à affecter par défaut au Perco la participation versée par l'entreprise aux salariés, sauf si le salarié décide de l'affecter au plan d'épargne entreprise (PEE) ou de la percevoir en argent. Ce fléchage de la participation n'aurait aucun coût fiscal et elle quadruplerait l'encours du Perco, qui pourrait ainsi atteindre 50 milliards en dix ans. Quant au salarié qui n'aurait rien perdu de ses revenus disponibles immédiatement, il disposerait, après trente ans, d'un capital d'environ 90 000 euros, qui pourrait lui assurer un complément de revenu, sous forme de rente, de 280 euros mensuels.

M. Jean Arthuis, président. - Pouvez-vous préciser les modalités de calcul ?

Mme Laure Delahousse. - J'en laisse volontiers le soin à M. Berthon, qui est rompu au calcul actuariel.

M. Jean Berthon. - On rapporte le capital au nombre d'années restant statistiquement à vivre pour fixer le montant des arrérages annuels, augmenté éventuellement d'un taux d'intérêt. Aujourd'hui, le taux d'intérêt de la rente est nul.

Mme Laure Delahousse. - A la sortie du Perco, on a le choix entre un capital et une rente. Cette liberté est une clé du succès du Perco - même si la sortie en rente est à nos yeux préférable -, tout comme la possibilité de sortie anticipée est déterminante pour les jeunes, qui peuvent vouloir sortir plus tôt pour l'acquisition de la résidence principale. L'achat d'une résidence principale participe de la préparation de la retraite ; c'est donc cohérent avec l'objet du Perco.

Nous proposons également d'affecter par défaut au Perco l'intéressement distribué aux salariés : cette affectation dynamiserait le Perco, sans rien coûter à l'État ni restreindre les revenus disponibles des salariés.

Nous proposons de porter à vingt jours, au lieu de dix, le plafond de jours épargnés sur un compte épargne temps que les salariés peuvent transférer sur leur Perco. Nous suggérons encore que les dispositifs d'épargne-retraite ne soient pas réservés à certaines catégories de salariés, comme les cadres, mais soient proposés à tous, et, en contrepartie, d'autoriser les dirigeants d'entreprises, les mandataires sociaux, à ouvrir un Perco, ce qui n'est pas possible aujourd'hui quand l'entreprise a plus de 150 salariés.

M. Jean Arthuis, président. - Les rémunérations complémentaires se sont multipliées ces dernières années, avec pour effet, souvent recherché, d'échapper aux prélèvements sociaux et d'optimiser sa fiscalité. Il faut y prendre garde.

Mme Laure Delahousse. - Les contrôles sont stricts et la frontière nous paraît étanche entre le salaire et les mécanismes de participation et d'intéressement, tout comme entre l'épargne-retraite et le salaire.

Nous proposons encore de mieux informer les Français sur l'épargne-retraite. Depuis la loi de 2003, les salariés de plus de trente-cinq ans reçoivent régulièrement un relevé individuel de situation qui les informe sur leurs droits acquis ; nous suggérons d'y adjoindre des informations sur les dispositifs d'épargne-retraite.

Enfin, nous proposons que le Gouvernement s'inspire du Perco pour créer un dispositif individuel d'épargne retraite, qui ne serait pas abondé par l'entreprise. Nous pensons qu'il faut bien distinguer les outils collectifs et les outils individuels de l'épargne-retraite, les règles et les avantages ne pouvant pas être identiques, et c'est pourquoi nous ne sommes pas favorables à la possibilité que l'entreprise abonde elle-même le Perp.

M. Jean Arthuis, président. - Il faudrait donc garder au Perco son caractère collectif ?

Mme Laure Delahousse. - On pourrait imaginer un produit individuel comparable.

M. Jean Arthuis, président. - Merci de ces propositions marquées du souci de ne pas créer des niches fiscales. Tendre vers une fiscalité simple sur des produits dont la qualité intrinsèque serait à elle seule attractive serait formidable.

M. Jean-Jacques Jégou. - Notre dispositif d'épargne-retraite est formé de mécanismes assurantiels. A l'exception du Perco, jugez-vous les informations suffisamment lisibles et compréhensibles ?

La fiscalité de l'épargne est-elle adaptée au développement de l'épargne longue, et quels enseignements tirez-vous des expériences étrangères ? Peut-on imaginer un bench-marking européen ?

Le Perp n'a séduit que deux millions de personnes en cinq ans car c'est un « produit tunnel ». Or les Français apprécient peu la rente. Peut-on réhabiliter l'idée saine de la sortie en rente ? Enfin, comment expliquez-vous le maintien des souscriptions malgré la crise ?

M. Edmond Hervé. - Quelle est votre capacité décisionnelle sur la gestion vos capitaux ?

M. Jean-Paul Alduy. - Est-il légitime de comparer le Perco et la Préfon ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Issu de la loi Fillon comme le Perp, le Perco a bien décollé. Nous pourrons avoir à assurer la neutralité des différents régimes car le Perco est assujetti à plus de charges que d'autres. Les professionnels demandent naturellement une exemption ; nous pourrions être au contraire tentés d'étendre les prélèvements.

M. Jean Berthon. - L'information, d'abord, est le point 9 de nos propositions. Nous souhaitons qu'on forme et qu'on informe mieux les Français sur la rente.

M. Jean Arthuis, président. - Cela suppose une fiscalité simple.

M. Jean Berthon. - Tout le monde vous rejoindra là-dessus car la neutralité fiscale évite les distorsions de concurrence. Je partage à cet égard la philosophie de l'AFG. Nous avons souhaité, même si ce n'est pas politiquement correct, une atténuation de la pression fiscale, compensée par des aménagements. Il est anormal que des ménages aisés disposent pour leur épargne courte de plusieurs livrets exonérés : alors qu'il conviendrait de favoriser l'épargne longue, l'on privilégie de manière extraordinaire l'épargne courte. Or une adaptation de la fiscalité dégagerait des ressources supplémentaires.

En effet, la rente n'a pas bonne presse. C'est pourquoi nous proposons de l'appeler « revenu à vie ». C'est plus porteur en termes de marketing et c'est plus clair. On pourrait en outre se doter d'une petite marge de manoeuvre sur le Perp, avec un retrait en capital de 15 % à 20% au moment de la retraite. Il faut, pour renforcer la rente, délivrer une bonne information et exercer le métier avec équité. La FAIDER demande notamment aux assureurs une répartition plus équitable des bénéfices entre les contrats d'assurance-vie. Les assureurs ont tendance à gérer les gains en fonction des types de contrat qu'ils souhaitent promouvoir commercialement.

La capacité décisionnelle concernant la gestion des capitaux est dans les mains de l'assureur qui gère les actifs des contrats en euros, mais, pour les contrats de groupe de l'article 114 du code des assurances, les associations souscriptrices, qui sont gérées indépendamment des assureurs, jouent un rôle essentiel parce qu'elles peuvent dénoncer le contrat avec l'assureur.

La Préfon est un système assurantiel qui n'a rien à voir avec le Perco : elle est basée sur la capitalisation collective, de manière analogue à des systèmes d'épargne-retraite.

J'ignore si le Perco est plus ou moins chargé que d'autres systèmes de retraite ; il faut analyser la fiscalité du Perp.

Mme Laure Delahousse. - C'est assez analogue.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Si je compare la fiscalité qui frappe les produits d'épargne du point de vue de l'employeur, je constate que tous ces dispositifs sont exonérés de charges patronales, qu'ils acquittent tous le forfait social de 4 % - ce qui est une bonne chose -, mais que seul l'abondement du Perco acquitte la contribution de 8,2 % pour les versements supérieurs à 2 300 euros. Pourquoi ne pas y assujettir tout le monde ? Peut-être pourrait-on ainsi élargir l'assiette des prélèvements sociaux ? De même si, du point du salarié, l'on examine la fiscalité qui frappe l'intéressement, la participation, les versements volontaires, le plan d'épargne entreprise, le Perco et le statut fiscal des plus-values réalisées dans le cadre d'un outil collectif, on constate que tous ces régimes sont exonérés de cotisations sociales, tous acquittent la CSG et la CRDS après abattement de 3%, mais que seules les plus-values des plans d'épargne entreprise et des Perco paient les 12,1% de prélèvements sociaux. Pourquoi ne pas assujettir aussi l'intéressement et la participation dans un esprit de neutralité fiscale ?

M. Pierre Bollon, délégué général de l'association française de la gestion financière (AFG). - Je comprends votre point de vue sur la neutralité fiscale, mais nous suggérons une gradation selon la durée de l'épargne, avec un forfait social qui pourrait être plus élevé sur ce qui est perçu immédiatement : en ce cas, l'augmentation ne toucherait pas le Perco.

M. Jean Arthuis, président. - Evitons les arguments fiscaux ! Les produits doivent posséder une qualité intrinsèque.

M. Pierre Bollon. - Ce serait bien dans un monde parfait. Cependant, quand on épargne, on renonce à la liquidité pendant vingt ans. Dès lors, la fiscalité doit pousser vers l'épargne longue. C'est ainsi qu'on pourrait augmenter le forfait social, sauf pour le Perco.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Seule la contribution de l'employeur au Perco subit la contribution de 8,2 %.

M. Pierre Bollon. - Cela reste théorique car le plafond de 2 300 euros est rarement dépassé.

Mme Laure Delahousse. - On a chiffré le produit de cette taxe entre 1 et 2 millions d'euros seulement.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - On pourrait abaisser le plafond pour tous les régimes. Il y a un réglage à réaliser pour éviter les effets pervers.

M. Pierre Schereck, directeur Epargne Entreprise d'Amundi. - La taxe de 8,2 % est perçue comme un signal de l'État à ne pas dépasser les 2 300 euros.

M. Jean Arthuis, président. - Le salarié acquitte la CSG et la CRDS, mais à quoi correspond l'abattement de 3 % sur les versements au Perco ?

M. Pierre Schereck. - Cet abattement s'applique aux flux à l'entrée : pour des raisons historiques, la CSG et la CRDS s'appliquent sur 97 % de l'assiette.

M. Jean Arthuis, président. - M. Jégou avait posé une question sur la Préfon.

Mme Laure Delahousse. - La Préfon n'a plus d'avantage fiscal spécifique et est assimilable à un Perp pour les fonctionnaires.

M. Jean Berthon. - Les hospitaliers, quant à eux, bénéficient d'un abondement sur un régime analogue au Perp. Le Perco, lui, est un régime tout à fait intéressant dans les entreprises d'une certaine taille. D'où l'intérêt qu'il y aurait à mettre en place un Perco individuel. Les PME de taille moyenne ne sont en effet pas intéressées par des systèmes collectifs.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Nous avons récemment autorisé, à l'initiative de Serge Dassault, des Perco inter-entreprises.

Mme Laure Delahousse. - Cette formule se développe.

M. Pierre Schereck. - Le développement se situe dans les petites entreprises. L'on compte 115 000 Perco dans les entreprises.

M. Jean-Jacques Jégou. - C'est donc bien qu'il y a des petites entreprises concernées.

M. Pierre Bollon. - C'est plus difficile avec les entreprises de taille moyenne.

M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation et de nous avoir apporté un éclairage précieux. Merci aussi de nous aider à uniformiser les règles fiscales et à alléger le poids de la dépense fiscale.

Auditions sur le rendez-vous 2010 pour les retraites - Fonction publique

La commission procède ensuite à l'audition de MM. Philippe Josse, directeur du budget, et Jean-Yves Raude, trésorier payeur général, directeur du service des retraites de l'Etat, sur le rendez-vous 2010 pour les retraites.

M. Jean Arthuis, président. - Monsieur le directeur du Budget, au moment où s'engage la réflexion de fond sur l'équilibre des dépenses publiques, nous avons souhaité vous entendre sur les pratiques en vigueur au sein de l'Etat en matière de retraites.

M. Philippe Josse, directeur du Budget. - La question des retraites de la fonction publique est d'une actualité brûlante ; vous comprendrez que je m'en tienne à des éléments factuels. Vous connaissez les chiffres : les retraites représentent 240 milliards d'euros, soit le quart des dépenses publiques. Le bloc privé pèse 145 milliards ; les 61 milliards des retraites du public se décomposent en 55 milliards de pensions des régimes obligatoires de base et 6 milliards pour l'Ircantec et la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP). On distingue trois régimes de base : celui de la fonction publique de l'État mobilise 40 milliards, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) pèse 12 milliards, le solde recouvrant le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE).

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Comment retrouve-t-on les 240 milliards ?

M. Philippe Josse. - C'est l'addition du tout, public et privé.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Vous assimilez donc l'Agirc et l'Arrco à des dépenses publiques ?

M. Philippe Josse. - C'est le cas au sens des règles européennes car ce sont des régimes complémentaires obligatoires.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - On assimile des régimes privés à de la dépense publique.

M. Jean-Yves Raude, directeur du Service des retraites de l'Etat. - Les retraites des fonctionnaires civils et militaires représentent, pour 2,2 millions de pensionnés fin 2009, une dépense de 43,5 milliards d'euros, dont 34,7 milliards pour les pensions civiles. Le budget de l'Etat porte entièrement ce régime dans un compte d'affectation spéciale « Pensions » créé par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), en première lecture au Sénat, et dont est responsable le service des retraites de l'Etat, qui vient d'être réformé.

M. Jean Arthuis, président. - Avez-vous rassemblé tout le monde ?

M. Jean-Yves Raude. - Nous assurons la maîtrise d'ouvrage des systèmes d'information de toutes les pensions, ainsi que l'animation-métier des centres régionaux des pensions.

M. Jean Arthuis, président. - Et les services des pensions comme ceux de La Baule ?

M. Jean-Yves Raude. - Ce sont les services des pensions ministériels.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Pourquoi garder tous ces services ?

M. Jean-Yves Raude. - C'est la réforme que nous menons actuellement. Les services ministériels reconstituent aujourd'hui les carrières et le service des retraites de l'Etat liquide les pensions. Nous travaillons à un rapprochement : nous voulons que le service des retraites de l'Etat puisse récupérer directement toutes les informations permettant la liquidation des retraites.

M. Jean Arthuis, président. - M. Auban suit ce dossier.

M. Bertrand Auban. - Avec Thierry Foucaud.

M. Jean-Yves Raude. - Il faut compléter un million de comptes, mais le travail sera terminé d'ici 2012. Le système d'information des comptes individuels de retraite permettra alors de liquider celles-ci.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Que deviendront les services ministériels ?

M. Jean-Yves Raude. - Ils seront affectés à d'autres tâches. Il y a donc des gains significatifs d'emplois à la clef. La dépense des retraites évolue en fonction de la démographie et augmente de 3,6 à 5 % l'an, de sorte que le volume des pensions s'est accru de 25 % en dix ans. Cela s'applique essentiellement aux pensions civiles.

M. Jean Arthuis, président. - Et les ayants cause ?

M. Jean-Yves Raude. - Il s'agit des pensions de réversion. S'agissant des nouvelles pensions, le nombre de départs à la retraite a été deux fois plus élevé en 2008 qu'en 1990, avec une augmentation de 4 % par an sur cette période. Après un pic en 2003, on a enregistré une baisse des départs à la retraite après la réforme « Fillon », puis une remontée régulière, interrompue par un retournement en 2009 en raison de la crise économique.

M. Jean-Jacques Jégou. - N'est-ce pas la fin du baby-boom des années 1945-1949 ?

M. Jean-Yves Raude.- Ce n'est pas un phénomène démographique. A notre avis, l'effet crise se conjugue avec la montée en charge du dispositif de décote-surcote introduit par la réforme « Fillon ».

M. Jean Arthuis, président. - Les ayants cause militaires sont presque aussi nombreux que les ayants droit mais ils ne progressent pas chez les civils. Est-ce lié à la féminisation de la fonction publique ?

M. Jean-Yves Raude. - Tout à fait !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - La féminisation fait faire des économies !

M. Jean-Jacques Jégou. - Féminisons l'armée !

M. Jean-Yves Raude. - L'espérance de vie s'allongeant, la durée moyenne de perception des retraites progresse.

M. Jean Arthuis, président. - Y a-t-il une différence d'espérance de vie entre les fonctionnaires et les retraités du secteur privé ?

M. Jean-Yves Raude. - Il faut distinguer par catégories.

M. Gérard Longuet. - Les enseignants vivent plus vieux !

M. Jean-Yves Raude. - En effet, et c'est ce qui explique la longévité moyenne plus élevée de l'ensemble des fonctionnaires, compte tenu de la proportion d'enseignants.

Depuis 2003, les pensions sont revalorisées en fonction de l'inflation, comme c'est le cas dans le secteur privé ; celles des nouveaux retraités progressent ainsi en moyenne de 1,4 % l'an.

Le régime des fonctionnaires est un régime par répartition. La retraite additionnelle de la fonction publique, régime complémentaire obligatoire, monte en charge ; ce système par points prend en compte le régime indemnitaire dans un plafond de 20 % du traitement brut. Le départ possible intervient à soixante ans pour les catégories dites « sédentaires », soit les trois quarts des fonctionnaires civils, et à cinquante ou cinquante-cinq ans pour la plupart des autres, les catégories dites actives. Le calcul de la pension dépend de la durée de service et des bonifications ; il s'opère sur la base de l'indice des six derniers mois, avec l'éventuelle décote et des majorations pour enfants. Le minimum garanti concerne 10 % des nouveaux retraités civils. Enfin, le dispositif dit « carrières longues » a connu un tassement en 2009, après un pic en 2008.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Qui part à cinquante ans ?

M. Bertrand Auban. - Les cheminots, les roulants...

M. Jean-Yves Raude. - La police, les administrations pénitentiaires, ainsi que les contrôleurs de la circulation aérienne.

M. Jean Arthuis, président. - Lorsqu'un fonctionnaire part à la retraite avec quinze ans de service et trois enfants, la pension est à quel niveau ?

M. Jean-Yves Raude. - Elle est proportionnelle à la durée de cotisation, avec l'application d'une décote.

Depuis le décret du 26 août 2009, le service des retraites de l'Etat est devenu un service à compétence nationale intégré de fait à la Direction générale des finances publiques (DGFIP). J'ai déjà évoqué la constitution des comptes individuels de retraite et j'ai signalé notre rôle d'animation de certains services déconcentrés. Il y a aujourd'hui vingt-neuf centres régionaux, dont cinq pour l'outre-mer. Les services métropolitains seront ramenés à onze, deux d'entre eux se voyant adjoindre une plate-forme d'appel pour traiter les courriels et les coups de téléphone, cela à la fin de l'année, avec une montée en charge en 2011.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ce processus assez rapide entraînera-t-il un reclassement des agents concernés ?

M. Jean-Yves Raude. - Cela se fera à l'intérieur des services de la DGFIP, avec une garantie de maintien à résidence des agents. La surface des services locaux le permet. Nous renforcerons ainsi les services d'accueil, tout en dégageant quelques gains de productivité.

Nous sommes le service responsable des programmes 741 (pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité) et 743 (pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions), qui représentent respectivement 46,7 milliards et 2,6 milliards d'euros en 2010.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Les pensions « décristallisées » figureront-elles là-dedans ?

M. Jean-Yves Raude. - Oui.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Cela provoquera une croissance significative : on parle de 600 millions d'euros.

M. Jean-Yves Raude. - La Cour des comptes a évoqué un flux de 150 millions d'euros.

M. Philippe Josse. - Une rétroactivité sur quatre ans représente 600 millions d'euros. Le Gouvernement et le Parlement décideront avant le 1er janvier 2011.

M. Jean-Yves Raude. - Nous sommes en relation constante avec les autres régimes à travers le groupement d'intérêt public (GIP) Info retraites qui a répondu à 300 000 courriers et à 40 000 appels téléphoniques, avec un taux de satisfaction, signalons-le, de 90 %.

S'agissant de la faisabilité technique de certaines réformes, nous avons envisagé plusieurs hypothèses de travail : tout est possible techniquement. Le passage de soixante à soixante-cinq ans demande une adaptation du système d'information, qui est en cours d'expertise. Il en est de même pour le changement de base du calcul des droits ; on connaît bien entendu l'ensemble de la carrière des fonctionnaires et les indices figurant dans le système de paye, on peut les récupérer immédiatement pour deux à trois ans - remonter plus loin suppose une montée en charge progressive. S'il fallait intégrer les primes dans le calcul des pensions, les choses seraient facilitées par la déclaration automatisée des données sociales unifiée (DADS-U). Quant à la réversion, la gestion sera plus lourde pour la mise sous condition de ressources que pour la mise sous condition d'âge.

M. Philippe Josse, directeur du Budget. - Je vais à présent vous présenter l'état du compte d'affectation spéciale « Pensions ». Les dépenses ont presque triplé depuis 1990, augmentant de 4,8 % par an en moyenne alors que les prix progressaient annuellement de 1,7 %, soit un écart de 3 points. Or l'évolution du budget de l'État est soumise à la règle dite du « zéro volume » depuis une dizaine d'années. C'est dire que la dynamique des dépenses liées aux pensions mord sur la dynamique des autres dépenses de l'État.

Cette situation résulte d'abord de « l'effet volume », c'est-à-dire de l'augmentation de 2 % par an du nombre de pensionnés, à cause de l'allongement de la vie, de la pyramide des âges dans la fonction publique d'Etat et des changements de comportement induits par la réforme « Fillon ». Quant au coût moyen des pensions, il a augmenté de 2,8 % par an. C'est dû d'abord aux règles d'indexation des pensions : avant 2003, elles étaient indexées sur l'évolution du point d'indice et sur la progression moyenne dans chaque corps ; depuis 2003, elles sont indexées sur l'inflation, comme dans le secteur privé. Il faut aussi tenir compte du « glissement vieillesse technicité » (GVT) qui existe également pour les pensionnés : les nouveaux retraités ont en moyenne des pensions supérieures à ceux qui sortent du système, c'est-à-dire ceux qui décèdent. De 1990 au début des années 2000, c'est l'augmentation du coût moyen qui a été déterminant ; depuis environ huit ans, c'est la démographie.

Le compte d'affectation spéciale « Pensions », imposé par la LOLF, a été créé le 1er janvier 2006. Il a rendu plus lisible l'information sur les dépenses et les recettes, et fait apparaître le taux de contribution de l'employeur : auparavant, les dépenses de pensions étaient réparties entre les différents budgets ministériels. Toutefois la comptabilité reste complexe. Les dépenses comprennent non seulement les pensions, mais aussi les transferts démographiques entre régimes et les affiliations rétroactives. Les recettes comportent, outre les cotisations salariales et celles de l'État employeur, celles des autres employeurs publics, ainsi que le versement progressif des soultes de France Télécom et de la Poste - celles-ci ont été affectées à un établissement public qui les reverse par fractions au budget de l'État.

M. Jean Arthuis, président. - Est-ce bien conforme aux règles comptables européennes ?

M. Philippe Josse. - Eurostat est parfaitement au courant de ces versements, qui prendront fin en 2012.

M. Jean Arthuis, président. - Le taux de cotisations salariales dans la fonction publique d'Etat est de 7,85 %. Pouvez-vous nous rappeler celui du régime général ?

M. Philippe Jarraud, chef du bureau des retraites et des régimes spéciaux à la direction du budget. - Il est de 10,55 % au-dessous du plafond de la sécurité sociale. L'assiette n'est pas la même : le taux s'applique dans la fonction publique au traitement de base, dans le régime général à l'ensemble de la rémunération.

M. Philippe Josse. - Corrélativement, les droits à pension des fonctionnaires sont calculés en fonction de leur traitement de base, ceux des retraités du régime général sur la part de leur rémunération inférieure au plafond de la sécurité sociale pour le régime de base, et sur l'ensemble pour le régime complémentaire. Je vous ferai parvenir une étude de l'Insee qui compare les avantages des deux systèmes.

Entre 2008 et 2009, le montant total des pensions a augmenté de 1,6 milliard d'euros, passant de 32,966 milliards à 34,577 milliards d'euros. Il faut tenir compte de l'extension en année pleine de l'effet des décès et des départs en retraite : les fonctionnaires de l'Éducation nationale, très nombreux, liquident généralement leurs droits à la rentrée de septembre. En outre, le niveau des pensions est indexé sur l'inflation, dont le taux est arrêté le 1er avril. Nous parvenons à prévoir assez précisément l'évolution du nombre de pensionnés, mais le système reste très complexe.

Le nombre annuel de départs à la retraite est passé de 40 000 en 1990 à près de 80 000 en 2008, en raison de la pyramide des âges. Le pic de 2003 s'explique par les effets psychologiques de la réforme « Fillon » : de nombreux fonctionnaires ont liquidé leurs droits par anticipation, alors même que la réforme ne devait s'appliquer que très progressivement sans les affecter personnellement. Une nouvelle baisse des départs à la retraite a été observée en 2009. Cette diminution n'est pas due à la démographie, mais aux effets psychologiques de la crise - des agents inquiets pour l'avenir professionnel de leur conjoint non fonctionnaire ont décidé de rester en activité plus longtemps -, à des hausses catégorielles de rémunération, comme celle de l'indemnité de sujétion spéciale de la police, intégrées dans l'assiette des droits à pension - certains fonctionnaires ont voulu attendre pour liquider leurs droits afin que ces hausses soient prises en compte - et à la réforme « Fillon ». Se poursuivra-t-elle, ou assisterons-nous au contraire à un rattrapage ? Il est impossible de le dire.

J'en viens aux engagements financiers de l'Etat au titre des retraites. Nous publions dans l'annexe de la loi de règlement les passifs futurs liés à ces engagements.

M. Jean Arthuis, président. - Il faudrait aller plus loin et les inscrire au titre des dépenses...

M. Philippe Josse. - Cette présentation respecte strictement la norme comptable internationale IAS 19. La baisse, cette année, de 2 % à 1,63 % du taux d'actualisation augmente la valeur des engagements.

D'après une étude du COR, le déficit technique du compte d'affectation spéciale devrait fortement augmenter au cours des quarante prochaines années.

Les effets de la réforme de 2003 restent incertains. Mais on constate déjà une augmentation de l'âge effectif de liquidation des droits à pension, due non seulement à un effet de composition - la baisse d'effectif des catégories dites « actives », puisque les instituteurs, devenus professeurs des écoles, sont désormais considérés comme « sédentaires » - mais aussi au nouveau système de décote et de surcote, qui a montré son efficacité : 35 % des liquidants ont bénéficié de la surcote en 2008, contre 14 % en 2004. La mesure compensatoire pour les carrières longues a coûté cher, mais ses effets s'amenuisent.

Il est trop tôt pour évaluer le régime de retraite additionnelle, créé en 2004, et qui, pour l'heure, ne sert de pensions que sous forme de capital, car les cotisants n'ont pas acquis le nombre de points nécessaires pour se voir servir une rente.

M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie pour cet exposé très clair et très précis. Quelles mesures préconisez-vous pour réduire le déficit de l'Etat, hormis des hausses d'impôt ?

M. Philippe Josse. - Il m'est difficile de répondre à cette question.

M. Jean-Jacques Jégou. - Le taux d'effort est-il le même dans les secteurs public et privé ? Sinon, faut-il modifier le montant des cotisations, le taux de remplacement ou encore le salaire de référence des fonctionnaires ?

M. Philippe Josse. - Là encore, le sujet est complexe. Les fonctionnaires ont un avantage incontestable : leurs pensions sont calculées en fonction de leur traitement des six derniers mois et non selon les 25 meilleures années. Mais, en contrepartie, leurs droits sont assis sur leur seul traitement indiciaire, à l'exclusion des primes qui sont très variables d'un corps à l'autre. Dans le régime additionnel, les primes ne sont prises en compte que dans la limite de 20 % du traitement de base. Le taux de cotisation est plus bas dans la fonction publique : 7,85 % contre 10,55 %. Le versement des pensions de réversion n'est pas soumis à des conditions de ressources, comme dans le régime général. Les majorations pour enfants diffèrent également. L'Insee, dans son étude, conclut que le régime de la fonction publique est plus favorable.

M. Jean Arthuis, président. - Le calcul des droits en fonction des six derniers mois n'encourage-t-il pas les promotions tardives ?

M. Philippe Josse. - Ce n'est plus vrai : les rémunérations des fonctionnaires ne progressent guère en fin de carrière.

M. Jean Arthuis, président. - Pouvez-vous nous éclairer sur le régime de retraite des militaires, en particulier des officiers généraux ?

M. Philippe Josse, directeur du Budget. - Le déséquilibre y est dû à la démographie militaire : les militaires sont aujourd'hui moins nombreux que pendant la guerre d'Algérie, d'autant que les armées se sont professionnalisées. Voilà pourquoi nous avons beaucoup plus de militaires retraités qu'en activité.

Auditions sur le rendez-vous 2010 pour les retraites - Régimes spéciaux

Enfin, la commission procède à l'audition de M. Frédéric Buffin, directeur de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF, Mme Nathalie Droulez, directeur par intérim de la caisse de retraite du personnel de la RATP, MM. Serge Gayraud, directeur délégué du service des ressources humaines de la SNCF, et Paul Peny, directeur général adjoint chargé de l'innovation sociale à la RATP, sur le rendez-vous 2010 pour les retraites.

M. Jean Arthuis, président. - Nous abordons à présent le sujet des régimes spéciaux.

M. Frédéric Buffin, directeur de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF. - Je ne suis pas moi-même issu de la SNCF et je ne parle qu'en tant que directeur de la caisse de retraite du personnel. Il serait illusoire, à mon sens, de vouloir dresser dès aujourd'hui le bilan de la réforme des régimes spéciaux : les réformes Balladur de 1993 et Fillon de 2003 n'avaient pas produit leurs effets deux ans après leur entrée en vigueur. Mais celle de 2008 a déjà eu pour résultat de faire mieux connaître les règles des régimes spéciaux aux administrations. La collaboration étroite entre ces dernières et la caisse a permis d'appliquer sans retard la réforme, notamment  la décote, qui entrera en vigueur le 30 juin de cette année. En revanche, le Conseil d'Etat considère que le règlement de la caisse ressemble encore trop à un règlement d'entreprise et n'est pas conforme aux canons de la légistique. Par ailleurs, le calcul des pensions prend toujours en compte des éléments de rémunération liés à la carrière de l'agent ou à sa situation familiale, de sorte qu'il n'est pas possible de simplifier les règles de gestion sur la seule base des cotisations déclarées par l'entreprise.

Le principal effet de la réforme est que la SNCF ne met plus systématiquement ses agents à la retraite d'office à cinquante ou cinquante-cinq ans. En conséquence, le nombre annuel de demandes de liquidation des droits à retraite diminue : il est passé de 7 000 en 2007 à 5 800 en 2008 et à 4 800 en 2009. Les économies ainsi réalisées sont supérieures de 100 millions d'euros aux prévisions. Mais nul ne sait quel sera à l'avenir le comportement des agents.

M. Jean Arthuis, président. - Je lis qu'il y a aujourd'hui 300 000 pensionnés de la SNCF.

M. Frédéric Buffin. - En effet : 190 000 pensionnés de droit direct et 110 000 titulaires d'une pension de réversion.

M. Jean Arthuis, président. - Les cotisants sont 161 500, le montant des prestations servies s'élève à 5,2 milliards d'euros et celui de la subvention de l'Etat à 3,12 milliards, soit 60 % du total.

M. Frédéric Buffin. - Cela résulte de la directive européenne de 1969 sur les transports. Depuis le début de l'année, l'âge moyen de départ en retraite recule pour atteindre cinquante-six ans. Les salariés entendent ainsi profiter des avantages acquis lors de la négociation, comme la création d'un dixième échelon, l'élargissement de l'assiette de liquidation aux mesures d'accompagnement des fins de carrière et aux avantages familiaux, ainsi que la prise en compte de la pénibilité.

M. Jean Arthuis, président. - L'État n'a donc rien gagné !

M. Frédéric Buffin. - Je m'inscris en faux contre ce type d'affirmation, comme je l'ai indiqué à Dominique Leclerc, rapporteur de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS). Au plan technique, nous avons fait des économies. Il faut dissocier la situation de la caisse de retraite, devenue autonome, des effets de la réforme sur l'entreprise. Certes, le fait que la SNCF garde plus longtemps ses employés âgés et qu'elle ait dû leur accorder divers avantages lui coûte de l'argent. Mais je suis hostile à la consolidation des résultats de l'entreprise et de la caisse car, depuis 2007, celle-ci est un établissement autonome.

M. Jean Arthuis, président. - Vous voulez dire que les économies réalisées par la caisse se sont traduites par des charges supplémentaires pour l'entreprise ?

M. Serge Gayraud, directeur délégué du service des ressources humaines de la SNCF. - Il faut distinguer les mesures d'accompagnement des fins de carrière des conséquences démographiques inévitables de la réforme. Nul n'ignore qu'un employé de plus de cinquante-cinq ans est mieux payé qu'un jeune de vingt-deux ans !

M. Jean Arthuis, président. - La SNCF a-t-elle réduit ses recrutements ?

M. Serge Gayraud. - Bien entendu.

M. Jean Arthuis, président. - Quelle est la rémunération moyenne d'un agent en début et en fin de carrière ?

M. Serge Gayraud. - Elle passe de 1 200 euros à 2 000 ou 2 500 euros net environ.

M. Jean-Paul Alduy. - Mais il faut tenir compte des primes !

M. Frédéric Buffin. - La caisse constate chaque année une diminution du nombre de ses affiliés. Nous avions évalué les économies tirées de la réforme à 200 millions d'euros par an sur vingt-cinq ans, mais, au vu des deux premières années, elles pourraient être de 300 millions d'euros par an. Cela résulte de la baisse tendancielle des pensions, due à la décote, de la faiblesse des progressions de carrière et de l'augmentation des cotisations. Pour ce qui concerne la SNCF proprement dite, il est vrai que les salariés qui restent plus longtemps dans l'entreprise lui coûtent plus cher.

M. Jean Arthuis, président. - Avez-vous établi les résultats consolidés de la réforme ?

M. Serge Gayraud. - Il est encore trop tôt. En 2009, les mesures d'accompagnement ont coûté 125 millions d'euros, et l'évolution démographique 50 millions d'euros. Mais d'après nos hypothèses sur le comportement des agents et l'évolution des salaires, le coût lié à la démographie pourrait, à terme, excéder 150 millions d'euros par an.

M. Jean Arthuis, président. - Pouvez-vous nous rappeler les principales caractéristiques du contrat de travail et du régime de retraite à la SNCF ?

M. Serge Gayraud. - L'âge d'ouverture des droits est resté fixé à cinquante-cinq ans et à cinquante ans pour les conducteurs. Mais la durée de cotisation pour bénéficier du taux plein augmentera progressivement à cent soixante-quatre trimestres. La part liquidable équivaut à environ 90 % de la rémunération. Les pensions de réversion sont égales à la moitié des pensions de droit direct.

M. Frédéric Buffin. - Ajoutons que le taux de remplacement est assez faible - 66 % - car les cheminots partis tôt à la retraite n'ont pas cotisé assez longtemps pour bénéficier d'une pension à taux plein. La pension annuelle moyenne de droit direct est de 24 500 euros, la pension de réversion moyenne étant de 9 500 euros, soit moins que dans d'autres fonctions publiques.

M. Jean Arthuis, président. - Pour résumer, la réforme de 2008 avait pour objectif d'aligner les régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP sur les règles valables dans le reste de la fonction publique : passage progressif de 37,5 à 40, puis 41 annuités de cotisation, décote et surcote éventuelles, indexation des pensions sur les prix, suppression des bonifications en vigueur pour les salariés embauchés après le 1er janvier 2009 et libre choix du moment de départ à la retraite sans « clause couperet » à cinquante ou cinquante-cinq ans.

M. Frédéric Buffin. - Le plus important est le véritable « changement culturel » introduit dans l'entreprise : les salariés doivent désormais demander la liquidation de leurs droits alors qu'avant ils étaient mis d'office à la retraite. La réforme de 2008 ne fut pas une réformette ! Il ne faut pas sous-estimer l'ampleur des modifications apportées au régime spécial. Ses effets devront être appréciés à long terme.

M. Jean Arthuis, président. - Le régime spécial de la SNCF s'est-il rapproché du régime général ?

M. Frédéric Buffin. - Hormis quelques spécificités, ses règles ont été alignées sur celles de la fonction publique. Toute modification de ces dernières affectera le régime de la SNCF de manière toutefois différée pour tenir compte du calendrier particulier mis en place en 2008.

M. Jean Arthuis, président. - Quel est le taux des cotisations salariales ?

M. Frédéric Buffin - Il est de 7,85 %.

Mme Nathalie Droulez, directeur par intérim de la caisse de retraite du personnel de la RATP. - A la RATP il est de 12 %, car il est prévu d'adosser ce régime spécial sur le régime général.

M. Serge Gayraud. - L'adossement n'a jamais été envisagé pour la SNCF, contrairement à la RATP et aux industries électriques et gazières.

M. Jean Arthuis, président. - Faut-il le mettre à l'ordre du jour ?

M. Frédéric Buffin. - Le régime général et l'Etat n'y sont guère favorables en raison de la masse financière qu'il faudrait dégager pour cela. Celle-ci est évaluée à 15 milliards d'euros pour assurer la neutralité de l'opération.

M. Jean Arthuis, président. - La SNCF devrait donc verser cette somme au régime général sous forme de soulte ?

M. Frédéric Buffin. - En effet.

Mme Nathalie Droulez. - A la RATP l'adossement, prévu dans les textes depuis 2007, n'a pas encore été mis en place. Les négociations, alors soumises à un avis favorable de la commission européenne, n'ont pas été rouvertes avec la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) depuis la création de la caisse.

M. Jean Arthuis, président. - Pourquoi ce blocage ?

Mme Nathalie Droulez. - Nous attendons de nos autorités de tutelle l'autorisation de procéder à de nouveaux calculs avec la CNAV.

M. Jean Arthuis, président. - Si la SNCF devenait une société anonyme, ne faudrait-il pas adosser son régime de retraite au régime général ?

M. Serge Gayraud. - Je ne suis pas sûr que cet adossement s'impose juridiquement.

M. Jean Arthuis, président. - Quel serait le montant de la soulte versée par la RATP ?

Mme Nathalie Droulez. - En 2004, elle avait été évaluée à 700 millions d'euros, mais entretemps est intervenue la réforme de 2008 et les paramètres ont donc changé.

M. Jean Arthuis, président. - Revenons à la question des taux de cotisations. Quels sont-ils à la SNCF ?

M. Frédéric Buffin. - Le taux des cotisations salariales est de 7, 85 %. Le taux des cotisations patronales se décompose en un taux T1 et un taux T2. Le taux T1 est déterminé chaque année afin de couvrir, déduction faite du produit des cotisations salariales, les montants qui seraient dus si les salariés relevaient du régime général : il est cette année de 22,56 %. Le taux T2 est destiné à financer les avantages liés au régime spécial : il s'élève à 12,73 %. La SNCF contribue donc davantage en tant qu'employeur que dans l'hypothèse où ses salariés relèveraient du régime général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je reviens à la soulte : la même règle doit s'appliquer à France Télécom, à la Poste et à la SNCF ! Pourquoi cette différence de traitement ?

M. Jean Arthuis, président. - Cela impliquerait de dégager 15 milliards d'euros. Peut-être pourrait-on transférer la dette à Réseaux ferrés de France ...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ou peut-être faut-il renoncer au changement de statut...

M. Serge Gayraud. - Le régime de la SNCF souffre d'un déficit structurel lié à la démographie : il y avait 500 000 cheminots en 1945, on n'en compte plus que 150 000.

M. Jean Arthuis, président. - A la RATP, on compte 44 200 cotisants pour 44 000 pensionnés ; le montant des prestations servies s'élève à 912 millions d'euros, celui de la subvention de l'État à 526 millions euros, soit 58 %. J'ajoute qu'une dette de 600 ou 700 millions d'euros devra un jour être payée sous forme de soulte.

Mme Nathalie Droulez. - Ce montant devra sans doute être revu à la hausse. Comme à la SNCF, la réforme du régime spécial de la RATP est, avant tout, d'ordre culturel : les salariés n'ont plus affaire pour leur retraite à un service interne, mais à une caisse autonome. Au titre des négociations tripartites menées entre 2007 et 2008, il a été décidé que les mesures d'accompagnement se prolongeraient davantage qu'à la SNCF : jusqu'au 30 juin 2012, les affiliés qui avaient prévu de liquider leurs droits avant cette date se verront verser une compensation par l'entreprise. La réforme n'aura donc pas d'incidence sur les prestations versées avant 2014.

L'âge de départ à la retraite est resté fixé à soixante ans. Mais il existait, d'une part, une bonification de cinq ans, d'autre part, des mesures liées à certains tableaux de retraite comme l'abaissement de deux ans de l'âge de départ pour cinq ans travaillés dans le tableau B. Un agent ayant relevé du tableau B pendant toute sa carrière pouvait ainsi partir à cinquante ans, à condition d'avoir accompli vingt-cinq années de services effectifs. La réforme de 2008 n'a pas modifié cette règle : seule la bonification a disparu.

M. Jean Arthuis, président. - On peut donc toujours partir à cinquante ans !

Mme Nathalie Droulez. - Oui, mais il faudra tenir compte de la décote éventuelle, qui diminuera le montant de la pension. Le taux de remplacement n'a guère varié depuis la réforme : il est resté aux alentours de 70 %. Mais les salariés ont compris que les règles changeraient à compter du 1er juillet 2012.

M. Jean Arthuis, président. - Monsieur Peny, nous avons vu le procès injuste qui est fait à la SNCF : qu'en est-il à la RATP ?

M. Paul Peny, directeur général adjoint chargé de l'innovation sociale à la RATP. - Les deux régimes sont équivalents, à ceci près que chacune des entreprises a pris des mesures transitoires particulières pour appliquer la réforme de 2008. Quand nous serons en vitesse de croisière, en 2014-2015, nous pourrons parler d'une pleine convergence avec le régime général. Quant à la bonification, elle ne concerne plus les agents recrutés après 2009.

M. Jean Arthuis, président. - Voilà qui est clair. Cependant, nous n'excluons pas de modifier encore les dispositions relatives à la retraite dans la fonction publique, et dans les régimes spéciaux en particulier.

M. Paul Peny. - De fait, la convergence est là et toute mesure concernant la fonction publique a vocation à s'appliquer de façon différée à la RATP.

M. Jean Arthuis, président. - Quand le ministre du travail, de la solidarité et de la fonction publique disait qu'il ne toucherait pas aux régimes spéciaux, il entendait peut-être dire que la réforme y avait déjà été conduite à son terme...

M. Paul Peny. - C'est le cas. Les différences subsidiaires tiennent au calendrier et aux mesures transitoires.

M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie.

Jeudi 3 juin 2010

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Troisième loi de finances rectificative pour 2010 - Examen des amendements

La commission procède à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 511 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2010.

La commission adopte les avis suivants :

Auteur

Objet

Avis de la commission

Motion

MM. Vera et Foucaud, Mme Beaufils et les membres du groupe CRC-SPG

8

Motion tendant à opposer la question préalable

Défavorable

Articles additionnels avant l'article 1er

MM. Vera et Foucaud, Mme Beaufils et les membres du groupe CRC-SPG

1

Fixation d'un taux pour la « taxe Tobin »

Défavorable

MM. Vera et Foucaud, Mme Beaufils et les membres du groupe CRC-SPG

2

Relèvement du taux de la contribution pour frais de contrôle

Défavorable

MM. Vera et Foucaud, Mme Beaufils et les membres du groupe CRC-SPG

3

Imposition confiscatoire des bénéfices sur CDS

Défavorable

MM. Vera et Foucaud, Mme Beaufils et les membres du groupe CRC-SPG

4

Réduction du plafond
du plafonnement global des niches fiscales et application du dispositif à tous les crédits et réductions d'impôt sur le revenu

Défavorable

Articles additionnels avant l'article 3

MM. Vera et Foucaud, Mme Beaufils et les membres du groupe CRC-SPG

5

Abrogation de l'exonération zonée à la CFE dans les ZRR

Défavorable

MM. Vera et Foucaud, Mme Beaufils et les membres du groupe CRC-SPG

6

Exclusion de certains départements et régions du mécanisme du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR)

Défavorable

MM. Vera et Foucaud, Mme Beaufils et les membres du groupe CRC-SPG

7

Augmentation du tarif de l'IFER sur les stations radioélectriques et baisse du tarif de l'IFER sur la boucle locale cuivre

Défavorable