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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mardi 14 septembre 2010

- Présidence de M. Alain Lambert, président -

Débat sur l'attractivité des collectivités territoriales françaises et les perspectives relatives à l'intercommunalité

La délégation organise un débat thématique avec le Délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), sur l'attractivité des collectivités territoriales françaises et les perspectives relatives à l'intercommunalité.

M. Alain Lambert, président. - Nous reprenons aujourd'hui nos travaux, quelques jours avant l'ouverture de la session ordinaire, par une rencontre avec le DATAR, M. Pierre Dartout.

La DATAR fait partie de ces institutions qui nous sont si familières que nous finissons par les désigner par leur acronyme, en oubliant presque leur appellation officielle. Rappelons donc que l'appellation de la DATAR de 2010, qui se réfère à la notion d'attractivité régionale, n'est pas identique à celle de la DATAR de 2005, qui se référait à la notion d'action régionale ; entretemps, la DATAR s'est appelée DIACT, sa dénomination officielle mentionnant alors la compétitivité des territoires.

Ces changements d'appellation pourraient sans doute être longuement commentés, mais l'objectif de notre réunion n'est pas de présenter la DATAR, mais de procéder avec M. Dartout à des échanges de vues sur les actions concrètes qu'elle conduit, ou auxquelles elle contribue : la DATAR étant officiellement chargée de préparer les orientations et de mettre en oeuvre la politique nationale d'aménagement et de développement du territoire, que fait-elle, aujourd'hui, dans le cadre de cette mission ?

Afin de structurer notre discussion, et le sujet de l'aménagement du territoire étant quasi inépuisable, j'ai souhaité que notre réunion se concentre sur deux points : l'attractivité des collectivités territoriales françaises et les perspectives en matière d'intercommunalité. Ces deux débats seront bien séparés, et donneront chacun lieu à une introduction par M. Dartout.

Les contours du second thème, celui de l'avenir de l'intercommunalité, semblent relativement clairs et n'appelleront donc pas d'observations liminaires de ma part. En revanche des précisions sont nécessaires en ce qui concerne le premier thème de notre réunion : l'attractivité des collectivités territoriales françaises. M. Dartout fera une présentation axée sur les actions effectivement mises en oeuvre actuellement, en insistant sur leur impact sur les collectivités territoriales et sur la manière dont elles peuvent y être associées.

Nous formons la délégation chargée de la décentralisation et des collectivités territoriales, non la délégation chargée de la prospective, devant laquelle s'est déjà exprimé M. Dartout au début de l'année. L'idée est donc de disposer aujourd'hui d'éléments envisagés au regard de la décentralisation. Pour introduire le débat sur l'attractivité des collectivités françaises, l'accent pourrait être mis sur quelques domaines de la politique de la DATAR, en particulier trois « blocs », que l'on peut identifier à la lecture de vos travaux : l'action à destination des grandes collectivités ou métropoles ; l'action à destination des villes dites intermédiaires ; et celle à destination des espaces ruraux. Cette proposition ne doit bien entendu pas vous restreindre dans vos propos et je ne saurais trop vous encourager à soulever d'office un point qui n'entrerait pas dans cette « trilogie » et que vous jugeriez particulièrement utile à notre information.

M. Pierre Dartout, DATAR. - Comme vous m'y invitez, je vais commencer par traiter de l'attractivité des territoires. Pour cela, je m'appuierai sur une vidéo-projection présentant des cartes et des diagrammes.

L'attractivité d'un territoire est une notion assez complexe qui fait appel d'une part à des données diverses : des données statistiques, telles que l'arrivée de populations et les implantations d'activités, les investissements financiers ou les flux touristiques ; des éléments plus « subjectifs », tels que la notoriété, ou les classements préférentiels. C'est une notion qui est liée à la qualité d'un « système », urbain ou rural, qui se juge au regard de multiples facteurs : ses espaces naturels, ses infrastructures (transports, équipements publics, universités, équipements culturels...), son tissu économique, c'est-à-dire les emplois et la diversité des secteurs, ou ses services disponibles, publics ou privés tels que les banques.

Il s'agit donc une notion dynamique : aucun territoire ne peut être décrété « attractif » de façon pérenne. Certains l'ont été et ne le sont plus, d'autres confortent leur atouts, le deviennent, d'autres encore le deviendront.

La France présente une grande diversité de situations, ce qui est une richesse mais aussi un défi en termes de cohésion. On distingue notamment :

- une ville-monde : Paris et sa « région économique », à l'attractivité certaine mais qui mérite d'être confortée. On l'a vu lors du débat sur le Grand Paris, la région Île-de-France représente 18 % du PIB et 22 % du total des revenus des ménages. La ville monde participe de fait à la péréquation nationale. Il n'est donc pas question de « vider Paris », mais bien de favoriser ses excellences et de veiller à ses équilibres internes, au bénéfice de tout le pays ;

- des métropoles régionales. Nous n'avons pas le même système urbain que l'Allemagne ou l'Italie, en raison de l'existence dans notre pays d'une ville-monde, la seule en Europe avec Londres. De ce fait, les métropoles qui viennent après Paris, soit Marseille et Lyon, ont une taille démographique inférieure aux métropoles régionales des autres pays européens ;

- des villes moyennes ou villes intermédiaires. Elles peuvent être elles-mêmes dans un réseau autour d'une métropole, ou être dans un territoire moins peuplé et disposer ainsi d'une certaine autonomie. Elles jouent un rôle très important dans la structuration de notre territoire ;

- des espaces ruraux qui présentent de grandes diversités. Globalement la population rurale augmente en France, ce qui recouvre des phénomènes très différents. Certains territoires ruraux connaissent une forte diminution de leur population, alors que d'autres, qui ne sont pas forcément situés dans des zones périurbaines, connaissent une situation beaucoup plus favorable ;

- mais aussi des territoires « en marge » : enclavés, en sinistre économique, très exposés aux risques naturels ou au changement climatique,...

Notre réflexion vise à favoriser les complémentarités de ces territoires divers. Il ne faut pas opposer les villes et les campagnes, mais au contraire faire en sorte que ces territoires travaillent entre eux.

Je vais maintenant vous présenter, pour illustrer mon propos, la carte de la coprésence, qui représente l'évolution démographique des villes et les classe par catégories, permettant d'examiner les interactions entre elles. On y voit un paysage de la France d'aujourd'hui, qui n'est pas surprenant, et qui montre le dynamisme des régions proches du littoral atlantique et du littoral méditerranéen, et des régions Rhône-Alpes et l'Île-de-France. En revanche, les territoires situés dans le nord du Massif Central, dans l'est et le nord de la France connaissent plus de difficultés. Nous le verrons tout à l'heure, il y a une corrélation entre la progression démographique et le développement économique. Nous avons pu constater que les territoires qui étaient déjà en difficultés résistaient moins bien que les autres à la crise, pour des raisons dont on pourra parler.

Je propose maintenant de vous exposer brièvement les réflexions et actions de la DATAR pour trois types de territoires : espaces métropolitains, villes moyennes et espaces ruraux.

Les territoires métropolitains, dans lesquels je place aussi Paris, sont des territoires essentiels en termes de développement économique, car c'est là que se concentrent les services et les activités économiques. Les politiques mises en oeuvre pour ces territoires sont de différentes natures. Citons, dans le domaine universitaire, la politique des presses ou, dans le domaine économique, la politique des pôles de compétitivité. Chacune de nos métropoles a un ou plusieurs pôles de compétitivité, le plus souvent avec une vocation mondiale. Ces territoires sont impactés par d'autres initiatives publiques : le schéma national des infrastructures de transports (SNIT), la stratégie nationale de développement durable (SNDD), des mesures prévues dans le cadre du grand emprunt. Je ne parle pas, pour l'instant, des questions statutaires relatives aux métropoles dont vous avez discuté ici même. Par ailleurs, les métropoles sont des portes d'entrée de la mondialisation, les pivots d'une armature urbaine en mutation qui représente un enjeu national d'attractivité, de cohésion, de compétitivité et de développement durable.

Je suis partisan de ne pas avoir une vision trop élitiste de la métropole, contrairement à certaines positions qui, au regard de critères européens, considèrent que ne sont des métropoles que Paris, Marseille, Lyon et peut-être Toulouse ou Lille. Il faut avoir une vision plus large, sans pour autant qualifier de métropoles toutes les grandes villes françaises. Ces métropoles sont un facteur déterminant de création de richesses et de diffusion des richesses vers l'ensemble des autres territoires.

Les autres territoires ont cependant aussi un rôle déterminant. Je pense par exemple aux villes intermédiaires. Elles peuvent avoir des attractivités très différentes. Aujourd'hui une ville moyenne est attractive non parce qu'elle est une ville moyenne, mais parce qu'elle présente des avantages en termes industriels, de recherche, de services, d'enseignement.

Ces villes ont un rôle central autour des métropoles mais également dans la structuration des territoires ruraux, et elles doivent remplir leurs fonctions dans cet esprit. Ces villes sont bien acceptées par nos compatriotes, parce qu'ils y trouvent un certain nombre de facteurs de qualité de vie : la proximité de ressources naturelles, des services de qualité, une sécurité satisfaisante. Les facteurs de vulnérabilité de ces villes intermédiaires sont, outre leur positionnement géographique, le fait de ne pas pouvoir toujours atteindre un niveau suffisant de services ou une offre universitaire complète. Néanmoins, l'enseignement supérieur peut devenir un facteur d'attractivité si les villes moyennes développent des niches particulières dans un secteur, tout en étant inscrites dans un réseau d'enseignement supérieur cohérent.

Les territoires ruraux bénéficient de mesures prises à la suite des assises des territoires ruraux organisées par le ministre de l'Espace rural et de l'Aménagement du territoire, M. Michel Mercier. Ces mesures ont ensuite été déclinées dans un comité interministériel, un CIAT. Je souligne que le SNIT prend en compte les territoires ruraux les plus enclavés. Il existe aussi des mesures dont la DATAR a la paternité et qui doivent renforcer l'attractivité de ces zones. Je pense aux pôles d'excellence rurale, en liaison avec l'Europe, le programme Leader. Citons aussi les zones de revitalisation rurale (ZRR) qui, sur la base de mécanismes d'exonérations fiscales et sociales, permettent de renforcer l'attractivité de ces territoires au regard des entreprises. La DATAR a été chargée par le dernier CIAT de faire des propositions sur l'avenir et l'évolution des ZRR.

Enfin, je souhaite insister sur un dernier point, ce qui est essentiel pour le désenclavement de ces territoires, et je me réfère à la mission confiée à votre collègue le sénateur Hervé Maurey : l'installation du très haut débit par fibre optique sur les quinze à vingt prochaines années. C'est une oeuvre de longue haleine, c'est une oeuvre coûteuse, mais comme l'a été, par exemple, la mise en place du téléphone dans l'ensemble de nos territoires. Les territoires ruraux qui pourront bénéficier de la fibre optique seront des territoires évidemment plus attractifs.

En conclusion de cette première intervention, je dirai que - fidèle à ses missions historiques - la DATAR entretient et conforte une des spécificités de l'aménagement du territoire français qui est de viser à « tirer vers le haut » l'ensemble de nos territoires en favorisant leurs atouts et en réduisant leurs handicaps. Dans cette perspective, l'État intervient, au même titre que les collectivités territoriales, comme un contractant, comme un régulateur, comme un impulseur de nouvelles politiques afin de garantir l'équilibre - terme que distingue de l'égalité - entre les territoires.

Pour conclure, je souhaite vous montrer un diagramme comparant la progression de population et la croissance du PIB. On voit, sur la période 1996 à 2006, une corrélation entre la progression démographique et la croissance économique. L'Île-de-France est au milieu, et vous avez les régions littorales, Rhône-Alpes, l'Outre-mer et la Corse, qui ont une croissance économique et démographique supérieure à la moyenne nationale, et un solde migratoire positif. A l'inverse, le nord de la France, l'est et une partie du Massif Central cumulent une croissance économique et démographique et un solde migratoire inférieurs à la moyenne de la France. On s'aperçoit qu'au sein d'une même région l'attractivité de chaque département peut varier fortement.

M. Yves Daudigny. - Je note que, pour vous, le désenclavement des territoires réside essentiellement aujourd'hui dans l'installation du haut et du très haut débit. Pourriez-vous nous préciser ce que l'on entend par très haut débit ? Est-il raisonnable de penser que la couverture en très haut débit pourrait être complètement réalisée plus tôt que vous nous l'avez dit, d'ici cinq à dix ans ? Et l'écart entre les zones urbaines et les territoires ruraux ne risque-t-il pas, dans le même temps, de continuer à se creuser ? Ne reste-t-il pas encore à poursuivre les efforts de désenclavement en termes d'infrastructures routières, par exemple ? En Picardie aujourd'hui, des territoires ne bénéficient toujours pas de liaisons routières dignes de notre siècle. Le désenclavement routier ne serait-il pas délaissé du fait du Grenelle de l'Environnement et d'un certain nombre de politiques portant préjudice à nombre de territoires en retard dans ce domaine ? La question de la ruralité par rapport au très haut débit se pose également.

M. Didier Guillaume. - Yves Daudigny vient d'évoquer le problème de la ruralité et je veux d'abord dire que le désenclavement ne concerne pas uniquement les territoires ruraux entre eux, même si elle peut y être prégnante. Il consiste aussi à améliorer la relation villes-ruralité. M. Dartout connaît bien la vallée du Rhône, où se pose également la question du désenclavement. Les problèmes sont simplement liés au fait que 100 000 véhicules circulent dans la vallée du Rhône, sur des autoroutes saturées, et au fait qu'il n'y a plus de sillon pour passer une nouvelle ligne TGV. La France devra se préoccuper, dans les années qui viennent, d'améliorer l'utilisation de cet axe entre Paris et Marseille, qui constitue la voie la plus empruntée en Europe.

J'en viens au désenclavement pour lequel j'évoquerai deux points.

Globalement, c'est l'offre de services qui différencie la ruralité et les zones urbaines, comme en attestent les cartes militaire, judiciaire, les DDE, etc. Nous sommes tous pour l'efficacité, et même la productivité, des services publics. Ainsi, il faudra tôt ou tard s'efforcer de recentrer l'activité là où elle existe. Nous sommes confrontés à une situation où, dans nos arrière-pays, les services publics ont tendance à disparaître, alors même qu'il s'agit de territoires dynamiques, avec des artisans, des chefs d'entreprise qui se battent tous les jours, mais qui sont face à une situation de services publics qui reculent ; il n'y a plus de postes, de tribunaux, de maternités et nos territoires ont donc tendance à se désertifier. La présence des services publics en milieu rural est un enjeu majeur. Nos façons d'appréhender la vie de nos territoires doivent évoluer selon de nouveaux schémas, qui pourront permettre à nos territoires ruraux de se développer.

S'agissant du haut débit et du très haut débit, tous les départements et toutes les régions se sont mobilisés. Dans le passé, on finançait la construction des routes ; aujourd'hui il reste des routes à construire : les routes de l'information. Si l'on veut doter nos zones rurales du haut et du très haut débit dans les dix à quinze années qui viennent, il faut une augmentation des moyens. Je prends le cas de notre département, la Drôme, où l'on a un plan de 123 millions d'euros : 50 millions d'euros financés par les collectivités locales, et un peu plus de 50 millions d'euros provenant du privé. Or, pour l'installation de 2 500 km de fibre optique, ces moyens risquent de ne pas suffire et je pense que les opérateurs, notamment l'opérateur historique, devront également fournir des efforts. Si l'on veut revivifier nos territoires, la communication doit être améliorée : les routes, les autoroutes, les trains, mais aussi la communication virtuelle, l'Internet, le haut débit...

M. Jacques Mézard. - Je ne suis pas de ceux qui considèrent qu'il y a urbain et rural : il existe des zones urbaines pauvres comme des zones rurales pauvres, et des zones urbaines riches comme des zones rurales riches. Mais je constate que, contrairement à la IIIRépublique, la VRépublique « a cassé » l'aménagement du territoire. Si je prends l'exemple de la route, dans mon département, je suis obligé de constater que l'écart entre les zones limitrophes ou les départements voisins s'est accru. Proportionnellement, emprunter la route est plus long qu'avant. Il en va de même pour le train : la liaison Aurillac Paris est plus longue qu'au début du XXe siècle, avant la guerre de 14 ! Quant à l'avion, il existe une ligne, heureusement subventionnée par l'État, offrant un vol quotidien... un seul. Ces exemples illustrent la réalité de la situation dans nos territoires.

En ce qui concerne le très haut débit, le taux de dégroupage dans le Cantal est aujourd'hui nul car l'opérateur principal -je rejoins les observations de M. Guillaume- a fait le nécessaire pour que d'autres opérateurs ne viennent pas. En termes d'accès au très haut débit, je viens de faire installer 1 km de fibre optique pour mailler une artère principale de desserte entre haut débit sur l'agglomération. Voilà où nous en sommes en termes de désenclavement. En outre, une agglomération comme la nôtre, en pleine zone rurale et désertifiée, n'a pas le droit d'être en ZRR. La presse s'est récemment faite l'écho de la carte des grands travaux régionaux, qui présente une grande tache blanche au milieu : le Massif Central. Votre prédécesseur avait dit, pour les cinquante ans de la DATAR : « Il faut bien, quand même, qu'en France il y ait quelques zones désertiques ». Je ne me reconnais pas dans cette vision de l'aménagement du territoire. En tant que président d'exécutif, il serait intéressant de consulter aussi la carte de la fiscalité locale, car pour développer des territoires qui souffrent d'un lourd déficit d'attractivité, il faut taxer nos concitoyens plus lourdement que dans les territoires riches ! Lorsque, en quelques années, on vous supprime les accès ferroviaires, les haras nationaux, la prison -pas tellement attractive en soi, j'en conviens, mais au point de vue de l'emploi, cela peut l'être- que pouvons-nous faire ? Voilà quels sont nos sujets de préoccupation, pour lesquels nous n'avons toujours pas de solution satisfaisante.

M. Pierre Dartout, DATAR. - D'abord, l'aménagement du territoire ne peut plus être celui de la IIIRépublique pour une raison bien simple : notre système institutionnel a changé, la France a intégré la construction européenne et est confrontée à des éléments qui n'existaient pas alors, tels que la mondialisation ; d'autre part, la répartition de la population en France n'est plus la même aujourd'hui, car l'évolution de l'urbanisation a abouti à ce qu'environ 80 % de la population française vit dans des espaces urbains. C'est un mouvement qui a été postérieur à celui de l'Allemagne ou de la Grande-Bretagne, voire de l'Italie, mais dans lequel la France s'inscrit. Il est évident que nos territoires ont profondément changé. Ceci ne signifie pas qu'il n'y ait pas un certain nombre de constantes dans la façon dont on doit voir, notamment, l'équilibre entre nos territoires.

Sur le très haut débit, il y a plusieurs définitions d'ordre technique. Disons que c'est le très haut débit par la fibre optique qui permet non seulement de réceptionner des messages dans les meilleures conditions mais surtout d'émettre, puisque l'émission est quelque chose qui est plus lourd que la réception. L'installation du très haut débit en France ne sera pas l'affaire de cinq à dix ans, mais plutôt de quinze ans. Nous avons fait faire un certain nombre d'études, dont l'une a été communiquée au Sénateur Maurey dans le cadre de sa mission sur le très haut débit en France. Cette étude constitue une simulation selon les objectifs en termes de desserte par la fibre optique. Par exemple, si 80 % du territoire est desservi par la fibre optique -le reste l'étant, pour le très haut débit, par les satellites ou des systèmes hertziens- on a globalement un chiffrage de 17 milliards d'euros. Si on va plus loin en parlant de 95 % du territoire, on passe à 23 ou 25 milliards d'euros. En termes de calendrier, faire bénéficier l'ensemble du territoire du très haut débit est une oeuvre de quinze ans. Ce n'est pas si long quand on regarde dans le passé le temps qu'il a fallu pour que la IIIe République installe le chemin de fer, pour que la Ve installe le téléphone, etc. On est sur des périodes toujours longues, coûteuses, la question de l'ensemble du financement n'étant pas encore réglée et faisant l'un des objets de la mission du Sénateur Maurey. Pour l'installation de la fibre optique, il y a une partie des territoires, notamment les zones les plus denses, où les opérateurs privés peuvent financer sans concours public. En revanche, d'autres territoires nécessiteront un degré de financement public plus ou moins important. Un fonds numérique, d'initiative sénatoriale d'ailleurs, a été créé à l'initiative de M. Pintat, Sénateur de la Gironde. C'est là-dessus qu'il faut travailler en ce moment, avec pour objectif, à terme, de rassembler des fonds issus des collectivités territoriales et de l'État, qui utilisera les moyens dégagés par le grand emprunt. Je rappelle que pour le grand emprunt, il y a 4 milliards au total pour le numérique, 2 milliards pour les services, 2 milliards pour le volet infrastructures. Il y a aussi les fonds européens, qu'il faut, à mon sens, flécher sur ces opérations.

S'agissant des problématiques liées aux réseaux routier et ferroviaire, je rappelle que la concertation au titre du SNIT vient de commencer, avec la publication, sur Internet, des premiers documents le composant. Suite au dernier CIADT « Territoires ruraux », jugeant nécessaire une réflexion portant sur les territoires ruraux enclavés, M. Michel Mercier, ministre de l'Espace rural et de l'Aménagement du Territoire, a présenté un certain nombre d'observations en ce sens.

Quelques observations relatives aux territoires ruraux peuvent être énoncées, qui pourraient également s'appliquer aux territoires urbains, le problème du désenclavement ne concernant pas, en effet, les seuls territoires ruraux. Tout d'abord, il sera moins facile de construire des routes qu'auparavant. Cela ne signifie pas que les investissements routiers deviendront nuisibles ou inutiles. Le SNIT prévoit d'ailleurs la réalisation d'investissements routiers pour les prochaines années, sur lesquels les parlementaires seront appelés à s'exprimer. Par exemple, des investissements routiers devront être réalisés dans certains territoires, notamment le sud du Massif Central. En revanche, force est de constater que le mode routier ne sera certainement plus le mode de transport qui sera réclamé prioritairement par nos concitoyens.

Ensuite, le transport ferroviaire, et plus particulièrement les lignes de trains à grande vitesse (LGV), est un facteur essentiel d'attractivité des territoires. Le Gouvernement poursuit cependant sa réflexion sur le développement des trains d'équilibre de territoire qui desservent les villes intermédiaires, et pour lesquels des financements ont été prévus. Comme M. Mézard, je suis moi-même victime de ce changement de système : originaire de Limoges, je mets aujourd'hui une heure de train de plus qu'il y a trente ans pour m'y rendre à partir de Paris. Toutefois, l'ensemble des territoires profite de l'attractivité générée par le ferroviaire, avec le développement des trains d'équilibre de territoires et la poursuite de l'effort en matière de grande vitesse. Ainsi, la ligne qui reliera Limoges à Poitiers, prévu par le Grenelle, profitera, non pas à la seule ville de Limoges, mais à l'ensemble du Limousin. Il en sera de même pour le sud-ouest avec la LGV sud-ouest et pour les régions Bretagne et Pays-de-la-Loire. Enfin, dernier exemple, l'amélioration de la desserte de la LGV Est ne bénéficie pas seulement à Metz, Reims et Nancy mais à l'ensemble des territoires qui bordent ces villes. Pour conclure sur ce point, il faut trouver un équilibre entre, d'une part, les trains à grande vitesse et, d'autre part, les autres trains, notamment les trains d'équilibre du territoire.

En réponse à M. Guillaume, je dirai d'abord que la liaison entre les villes et à l'intérieur des villes nécessite encore la réalisation d'infrastructures routières.

L'attractivité d'un territoire repose également sur la qualité des services rendus. Cette demande de services a évolué au cours des dernières années, ce que démontrent les enquêtes effectuées dans le cadre de la préparation des assises des territoires ruraux. Par exemple, le maintien d'un médecin est une donnée essentielle pour les populations rurales par rapport à celui des services de la perception, pourtant défendue par les élus locaux. Il en va de même pour l'école. Pour ces services, la demande d'accès est très forte. Le changement des modes de vie a induit des changements de consommation et, in fine, une évolution dans la demande de services. La santé, à travers la présence d'un médecin, étant la première demande des populations rurales, nous avons favorisé l'installation de maisons médicales pour lutter contre la baisse de la densité médicale et faire face au vieillissement de la population dans ces territoires.

Plus généralement, la population rurale est plus attentive au maintien de services aux publics, tels que les commerces de base ou l'épicerie-buvette, qu'à celui des services publics. Autrement dit, un certain nombre de services, au sens classique du terme, ne sont pas ceux attendus par les populations des territoires ruraux. Par ailleurs, l'usage du très haut débit et l'évolution rapide d'Internet pourraient changer la nature des services rendus.

Enfin, pour répondre à M. Mézard sur le dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR), la notion de limite entraîne indéniablement des difficultés de définition de territoires qui peuvent ou non bénéficier des exonérations fiscales ou sociales permises par ce type de dispositif. Il est indéniable que certains départements du Massif Central ou du nord-est sont aujourd'hui dans une situation plus difficile que d'autres territoires, et mériteraient une accentuation des mesures qui sont prises à leur égard. Toutefois, l'exclusion du dispositif des ZRR n'explique pas à elle seule l'ensemble de leurs difficultés.

La situation peut être totalement différente entre deux territoires appartenant à la même région. Par exemple, toujours dans le Massif Central, la ville de Rodez apparaît très dynamique, compte-tenu d'un réseau de petites et moyennes industries performantes. De même, le taux de croissance de la population de la Lozère est supérieur à la moyenne nationale. Enfin, il y a trente ans, les prévisions démographiques estimaient que la population de la région Limousin serait inférieure à 700 000 habitants aujourd'hui. Or, on dénombre 730 000 habitants et la croissance de la population est supérieure à celle de la région Auvergne. Ainsi, il n'y a pas de fatalité.

Les territoires en difficulté aujourd'hui, tels que le département de la Creuse ou ceux du nord-est, pourront travailler, dans l'avenir, à la stimulation d'un certain nombre d'attractivités : les richesses naturelles constitueront demain un atout beaucoup plus important qu'aujourd'hui. Pour cela, une évolution des esprits s'avère nécessaire. En effet, la préservation des richesses naturelles est perçue comme une volonté de transformer certains territoires en « réserves ». Or, il n'en est rien. Et la mise en place d'une politique de développement touristique n'est pas l'unique levier de développement économique.

M. Alain Lambert, président. - Je souhaite attirer votre attention sur les conséquences macroéconomiques des décisions qui seront prises dans le cadre du SNIT. On envisage de ne pas augmenter la taille du réseau routier actuel de plus de 5 % d'ici à 2040. Les pouvoirs publics ont-ils mesuré les conséquences macroéconomiques de ce choix, que je peux comprendre par ailleurs ? Le phasage entre les deux modes de transport me semble poser quelques problèmes. La régénération de sillons ferroviaires ou la construction de nouvelles lignes ferroviaires sont plus longues à réaliser que certains investissements routiers. Ainsi, je crains que, dans quelques années, nous n'ayons plus de routes - il s'agit d'un choix politique - et que dans le même temps, nous ne disposions pas encore des réseaux ferroviaire et numérique souhaités. Une telle situation pourrait entraîner le départ de nos entreprises de bâtiment et de travaux publics vers d'autres horizons géographiques. Ainsi, lorsque nous décidons d'abandonner un mode de transport au profit d'un autre, il me semble qu'il faut s'assurer que, techniquement, le passage entre les deux systèmes est organisé.

M. Pierre Dartout, DATAR. - La limitation de la croissance du réseau routier d'ici 2040 ne signifie pas que de nouvelles routes ne seront plus construites, bien au contraire. Par ailleurs, il faudra toujours entretenir le réseau routier existant. La nouveauté réside dans la réalisation de nouveaux types d'infrastructures, tel que le canal Seine-Nord-Europe, qui traversera les régions Nord-Pas-de-Calais, Picardie et Île-de-France. Ces nouveaux ouvrages représenteront autant de commandes pour notre industrie de travaux publics que les routes. Il pourra exister, effectivement, un problème de phasage. Sachez que je ne sous-estime pas la question.

M. Alain Lambert, président. - Nous allons passer au second thème de notre échange, consacré à l'intercommunalité.

M. Pierre Dartout, DATAR. - Il est toujours difficile de venir évoquer la question de l'intercommunalité devant le Sénat, je vais néanmoins essayer d'être aussi pertinent que possible, et plusieurs cartes seront projetées pour illustrer mon propos.

La première carte permet de dresser un état des lieux de l'intercommunalité sur le territoire métropolitain. A ce jour, 1908 communes demeurent isolées, dont 1074 de moins de 500 habitants. Il y a donc encore trop de communes isolées, mais la situation varie selon les régions. Ainsi, le développement de l'intercommunalité a été dynamique dans les régions de l'ouest de la France, mais aussi en Alsace ou en Rhône-Alpes. Des progrès peuvent encore être accomplis en Midi-Pyrénées, Lorraine, Bourgogne ou dans le Nord-Pas-de-Calais. Enfin, l'intercommunalité est faiblement développée en Île-de-France, mais cette région concentre des enjeux particuliers et sa situation n'est pas représentative des autres régions françaises.

Une analyse plus fine des enjeux de l'intercommunalité doit nous conduire à distinguer les territoires urbains et les territoires ruraux.

L'analyse des territoires urbains permet d'évaluer les enjeux du développement des futures métropoles, elle fait apparaître une fragmentation importante autour de nombreuses grandes villes. L'aire urbaine toulousaine, c'est-à-dire l'ensemble des communes qui ont des relations de déplacements professionnels quotidiennes importantes et pour lesquelles un centre urbain exerce un fort pouvoir d'attraction, constitue une bonne illustration de cette situation. Cet exemple permet d'apprécier les enjeux liés à l'émergence de la métropole comme nouvelle intercommunalité. Présenté sur une carte, il fait apparaître la fragmentation du paysage intercommunal de cette zone où cohabitent une communauté urbaine, une communauté d'agglomération, plusieurs communautés de communes ainsi que des communes isolées. Sur une telle zone, l'éclatement intercommunal soulève des difficultés en matière de planification spatiale, d'action économique, de transports, de services. La création des métropoles, en tant qu'institutions intercommunales, constitue donc une opportunité pour poser en termes renouvelés la question des périmètres d'action des grandes agglomérations, afin de concentrer compétences, moyens et ressources pour plus d'efficacité. La DATAR avait d'ailleurs proposé une définition plus stratégique de la métropole, incluant d'autres critères que le seuil démographique.

Les zones rurales, quant à elles, se caractérisent par l'existence d'intercommunalités de plus petite taille. Il existe ainsi 296 EPCI composée de moins de 6 communes et 943 EPCI de moins de 10 communes. L'état des lieux révèle également l'existence d'EPCI dont la population est inférieure à 3 000 habitants, dans des zones comme le Massif Central ou le grand sud-ouest. Ce nombre trop important d'EPCI trop petits est porteur de périmètres décalés par rapport aux modes de vie et aux besoins des populations. Ces EPCI disposent de ressources trop faibles et sont dépourvus de moyens d'ingénierie, ce qui freine évidemment le dynamisme de ces territoires.

La DATAR considère qu'un EPCI doit atteindre un seuil démographique minimum. Une population de 5 000 habitants correspond ainsi à un bassin de vie équilibré, mais des exceptions peuvent être prévues, dans les zones montagneuses notamment. L'article 16 du projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales constitue une avancée vers cet objectif.

Des problèmes de cohérence quant aux périmètres des intercommunalités peuvent également être relevés : les découpages retenus ne respectent pas toujours les limites des bassins de vie, sauf en Bretagne où la construction de la carte de l'intercommunalité peut être considérée comme exemplaire.

L'achèvement de la carte intercommunale devrait également s'accompagner d'une rationalisation du périmètre des SCOT et des pays afin de corriger les incohérences et d'éviter les chevauchements. La DATAR met son expertise à la disposition des acteurs locaux pour mener à bien cette tâche.

M. Didier Guillaume. - Le fait métropolitain et l'achèvement de l'intercommunalité sont des mouvements irréversibles. Toutefois, ces problématiques seraient plus faciles à aborder si la question de la répartition des compétences, ou celle des transferts entre les différents niveaux de collectivités et les EPCI avait été abordée simultanément à la question de l'achèvement de la carte intercommunale.

Par ailleurs, l'évolution des EPCI ne doit pas se traduire par des oppositions entre les territoires. Les métropoles et les territoires ruraux sont interdépendants et ont besoin les uns des autres.

Ensuite, il ne faut pas oublier que le développement de l'intercommunalité est en partie lié à la situation politique de chaque territoire, mais également aux spécificités géographiques qui doivent expliquer, dans la plupart des cas, les blancs qui figurent sur la carte qui nous est présentée. En règle générale, les élus construisent les intercommunalités en fonction des bassins de vie. Ces bassins de vie locaux, qui regroupent des services, prennent en compte l'accès aux soins et ne correspondent pas forcément à la vision de la DATAR.

La problématique centrale réside plutôt dans la répartition de la richesse entre les territoires. On a parfois l'impression que cohabitent au sein des départements des EPCI riches et des EPCI pauvres. Les préfets vont devoir gérer ces situations pour achever la carte intercommunale mais les élus locaux devront les accompagner pour résoudre ces situations.

Enfin, la politique d'incitation financière des gouvernements successifs a eu pour effet de privilégier certaines formes d'EPCI. Il est ainsi plus favorable de constituer une communauté d'agglomération qu'une communauté de communes, et le maintien de cette situation peut s'avérer préjudiciable à l'achèvement de la carte intercommunale et à la nécessité de faire vivre les territoires au sein des EPCI.

M. Dominique Braye. - Je suis très content de la réforme des collectivités territoriales qui reprend de nombreuses propositions de l'assemblée des communautés de France (AdCF) et qui va permettre l'achèvement de la carte intercommunale.

Par contre, la méthode retenue me semble mauvaise : c'était la pire des solutions que de demander au Sénat de régler la question des communes.

La réforme comporte encore des imperfections. Elle ne prévoit, par exemple, aucun mécanisme spécifique destiné à permettre la rationalisation des territoires ; elle ne propose aucune avancée significative sur les règles d'urbanisme au niveau des bassins de vie.

Le développement de l'intercommunalité doit s'inspirer de la pratique en cours en Bretagne, région dans laquelle l'intercommunalité est utilisée comme un outil de péréquation sur un périmètre commun.

Au final, les modalités retenues en matière d'intercommunalité sont très en deçà des solutions nécessaires pour régler les problèmes de nos territoires.

M. Yves Détraigne. - L'appréciation du développement de l'intercommunalité ne peut pas être abordée uniquement de manière chiffrée comme dans la présentation qui vient d'être faite. Une analyse uniquement centrée sur les seuils de population offre une vision inexacte de l'intercommunalité. Certains EPCI de moins de 5 000 habitants ont des difficultés à rendre service à la population, mais ce n'est pas une généralité. Il existe des exceptions en montagne, mais aussi en plaine dans les espaces peu denses en population, comme dans la Marne. Sur ces territoires, il faut constituer des EPCI que la population s'approprie, et prendre en compte le vécu du territoire, car les EPCI les plus solides dans le temps ne sont pas forcément les plus étendus ou les plus peuplés.

M. Yves Daudigny. - Tout d'abord, comme vous l'avez compris, Monsieur le préfet, je suis un acteur politique dans une zone rurale, à faible densité de population, où la plus grande ville compte 60 000 habitants et où 816 communes sont recensées.

Fervent partisan de l'intercommunalité - je dirige d'ailleurs un établissement public de coopération intercommunale - je souhaiterais néanmoins savoir si, pour se construire et se renforcer, l'intercommunalité a véritablement besoin d'un effacement progressif, voire d'une disparition, de l'échelon communal. A chacun de mes déplacements dans les petites communes de mon département, dont le nombre d'habitants varie de 200 à 500, je constate l'intensité et le dynamisme de la vie sociale et communale, marquée par une démocratie très vivante. J'estime que ce dynamisme est fortement lié au rôle du maire et à sa légitimité, ainsi qu'aux compétences qu'il peut conserver dans une intercommunalité. Je pense que « l'effacement » des communes, à travers la réduction de leurs missions, corollaire du développement de l'intercommunalité, conduirait à un affaiblissement de ce dynamisme, impossible à compenser par les EPCI, en raison de la dispersion et de l'éloignement des communes membres. Ainsi, je prône un renforcement de la coopération intercommunale sur le territoire français qui ne se fasse pas au détriment de l'échelon communal. Même si ce raisonnement est à nuancer pour les zones urbaines, et notamment pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, j'observe que l'identité des communes demeure très forte dans les EPCI situés en zone urbaine.

Par ailleurs, le département de l'Aisne signe des conventions avec les communautés de communes et les communautés d'agglomération, ce qui me permet, en tant que président du conseil général, d'avoir une vision d'ensemble des problématiques liées à l'intercommunalité. S'agissant de la dimension idéale des EPCI, je pense que les intercommunalités qui fonctionnent le mieux aujourd'hui, c'est-à-dire celles qui ont intégré le plus de compétences et qui obtiennent le plus de résultats, sont celles dont le périmètre correspond à un canton. En revanche, les plus importantes, celles qui regroupent jusqu'à cinq cantons, rencontrent plus de difficultés à trouver une unité et un bon fonctionnement.

M. Éric Doligé. - Tout d'abord, je tiens à préciser que, moi aussi, je juge nécessaire de limiter les incitations financières en faveur du développement de l'intercommunalité. En effet, je désapprouve le fait que certaines collectivités territoriales décident de former des intercommunalités uniquement pour obtenir des subventions supplémentaires.

Par ailleurs, la France est très belle, elle est variée, et il ne faut rendre les territoires ni trop grands ni uniformes. Au contraire, il est important de leur laisser une certaine liberté.

En outre, j'estime que la loi relative à la réforme des collectivités territoriales permettra un certain équilibre dans le domaine de l'intercommunalité. En effet, une mise en perspective historique du développement de l'intercommunalité montre que les petits EPCI ont sans cesse souhaité s'agrandir, parfois jusqu'à devenir des petites métropoles, phénomène qui a notamment contribué à la création de déserts sur le territoire français.

Ainsi, j'espère que la loi relative à la réforme des collectivités territoriales, telle qu'elle va être a priori adoptée, permettra de créer un meilleur équilibre entre les intercommunalités et in fine entre les territoires.

Enfin, je souhaite que toutes ces évolutions ne se décident pas uniquement « d'en haut », mais aussi « d'en bas », ou tout au moins en prenant en compte les remarques des représentants des territoires.

M. Pierre Dartout, DATAR. - Tout d'abord, je partage l'avis de M. Doligé sur la beauté de la France dans sa diversité. En revanche, j'estime que notre pays ne court pas encore le risque de devenir un territoire uniforme. En effet, mon expérience professionnelle m'a montré que de fortes identités demeurent en France, que ce soit à l'échelon régional, départemental ou encore infra départemental.

Cependant, même si ce risque est encore éloigné, la politique d'aménagement du territoire doit tenir compte des évolutions de la société. En effet, notre pays a beaucoup évolué depuis cinquante ans et a fortiori depuis la IIIe République, les populations ayant fortement changé, surtout dans la moitié ouest et la moitié sud de la France ou encore dans le grand bassin parisien.

Par ailleurs, s'agissant de la notion de métropole, je souhaite compléter ma première intervention sur cette thématique. En effet, les métropoles ne créent pas de désert, mais de la richesse. Je crois également qu'il ne faut pas envisager les métropoles de manière fermée, c'est-à-dire comme des espaces strictement délimités, ni raisonner sur un ensemble aux contours précisément définis. Au contraire, une métropole constitue un système d'échanges économiques, culturels, de combinaisons de transports et d'universités. Il ne s'agit pas, comme dans d'autres pays européens, notamment l'Espagne, de créer des frontières nettes entre la ville et la campagne. En effet, dans des villes comme Valladolid ou Burgos, les limites sont très fortes entre l'espace urbain et l'espace rural. Cette situation n'existe pas en France.

En revanche, je reconnais que certains territoires, généralement situés loin du littoral ou de métropoles, sont confrontés à un risque de désertification. Je note d'ailleurs que la notion d'héliotropisme, souvent utilisée pour décrire les mouvements de populations en France, est aujourd'hui en recul. En effet, comme je l'avais mentionné lors de mon audition par la Commission Balladur, les territoires français connaissent actuellement un phénomène de « thalassotropisme » ; les littoraux sont très attractifs. Ce phénomène, qui peut être qualifié de mondial, va s'amplifier. Il est d'ailleurs nécessaire de gérer les contraintes et les risques qu'il induit, notamment en termes de saturation des sols et de raréfaction des espaces libres. Dès lors, pour les territoires ainsi menacés de désertification, il devient nécessaire de se raccorder à un système métropolitain.

Par ailleurs, s'agissant des effets pervers de la DGF bonifiée évoqués par M. Guillaume, je reconnais qu'il existe une certaine tendance à favoriser le développement intercommunal par des incitations financières. Cependant, je constate également que tous les gouvernements, depuis quarante ans, ont imaginé la même solution financière pour inciter les communes à se regrouper en intercommunalités. Certes, cette solution n'est pas idéale et il serait préférable de favoriser la coopération intercommunale en démontrant qu'elle constitue une chance pour les territoires en général et les communes en particulier.

Je tiens également à préciser que personne ne souhaite la disparition des communes. Cependant, je note que la population de ces petites communes change et que leurs habitants sont plus attachés à la qualité et aux coûts des services qui leurs sont dispensés plutôt qu'aux « guerres de clochers ».

En revanche, il existe une diversité importante dans le nombre de communes en France qui date de l'Ancien régime. Ainsi, les territoires du Nord-Pas-de-Calais, de la Picardie ou encore de la Champagne-Ardenne comptent un très grand nombre de communes. Au contraire, l'ouest et le sud de la France, le Languedoc, la Provence, en ont beaucoup moins. En effet, le Var ou les Pyrénées-Orientales ne comptent que 200 communes, contre 1000 dans le Pas-de-Calais. La géographie de ces territoires est donc sensiblement différente du reste de la France.

Dès lors, comme j'ai pu le constater en tant que préfet lors de catastrophes naturelles, ce quadrillage du territoire par les maires est essentiel. Cette affirmation concerne surtout les communes dont les moyens financiers sont limités.

Enfin, je partage la position du sénateur Détraigne, selon laquelle notre présentation a été un peu trop « chiffrée ». J'avais notamment dit que les critères de population pour les intercommunalités pourraient trouver leurs limites dans les territoires de faible densité de population. J'estime, en outre, qu'il est nécessaire de s'adapter. Nous ne devons pas nous fixer de règles trop figées ; il faut rechercher la création d'intercommunalités de taille critique et en cohérence avec les territoires.

Dans cette perspective, notre pays a encore des progrès à réaliser, notamment dans la région sud-ouest, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, le Massif Central ou la Lorraine.

Par ailleurs, je reconnais la nécessité de fixer des critères de population pour le développement de l'intercommunalité, point d'ailleurs repris dans la loi relative à la réforme des collectivités territoriales. Ainsi, la prise en compte de la notion de bassin de vie, que la DATAR a défendue, est essentielle dans la construction de l'intercommunalité.

Il est important de se référer aux périmètres des SCOT, des unités urbaines ; ces critères qualitatifs doivent servir de guide au renforcement de l'intercommunalité. Je fais confiance à la diplomatie des préfets et à la sagesse des élus pour rationaliser les cartes intercommunales. En effet, cette rationalisation de l'intercommunalité est nécessaire en France : dans l'ensemble des départements où j'ai occupé le poste de préfet, j'ai rencontré des cartes intercommunales imparfaites. Un élan doit être apporté dans la recherche des EPCI de taille plus cohérente ; c'est un rendez-vous important, à la fois pour sauver l'intercommunalité mais aussi les communes.

Enfin, j'ajoute que dans certains pays l'intercommunalité s'est construite de manière beaucoup plus autoritaire qu'en France. Ainsi, au Canada, et plus particulièrement au Québec, les grandes intercommunalités, et parfois même la fusion, ont été organisées autoritairement. La France ne connaît pas la même situation, et d'ailleurs, comme l'ont montré les tentatives de 1970, cette technique autoritaire ne fonctionne pas pour construire l'intercommunalité.

M. Alain Lambert, président. - Monsieur le délégué interministériel, je voudrais, au nom de tous les collègues ici présents, vous remercier pour la clarté et l'intérêt de vos propos.

Avant de nous quitter, je voudrais vous rappeler que la commission des Finances organise le 28 septembre, à 16 heures, une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des Comptes sur les participations de la Caisse des Dépôts et Consignations, dans l'économie mixte locale. Cette audition associera des représentants de très haut niveau de la Cour des Comptes, de la Caisse des Dépôts, de la Direction générale du Trésor et de la DGCL.

Elle sera ouverte à la commission des Lois et Monsieur le Président Jean Arthuis a eu la délicate attention de m'informer que les membres de notre délégation pourront également y participer. Je l'ai déjà indiqué par écrit à ceux d'entre vous qui n'appartiennent ni à la commission des Finances, ni à la commission des Lois, mais je tenais à vous le rappeler car il est évident que le sujet de cette réunion ne peut manquer de nous intéresser grandement.