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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION ET DE LA COMMUNICATION


Mardi 26 octobre 2010

- Présidence de M. Jacques Legendre, président -

Prix du livre numérique - Examen des amendements au texte de la commission

La commission examine les amendements sur le texte de la commission pour la proposition de loi n° 695 (2009-2010) relative au prix du livre numérique dont Mme Colette Mélot est le rapporteur.

Article 1er

Mme Colette Mélot, rapporteur. - Le Gouvernement propose, par son amendement n° 9, de modifier la rédaction de l'article 1er qui restreint le champ d'application de la loi au livre homothétique, car il ne souhaite pas que la définition du « livre numérique » se trouve ainsi définitivement fixée.

M. David Assouline. - Je ne comprends pas bien la portée de cet amendement. Le législateur doit savoir à quoi s'appliquera la loi qu'il vote.

M. Jacques Legendre, président. - La rédaction de l'amendement me gêne parce qu'elle laisse entendre qu'un livre numérique pourrait ne pas être une oeuvre de l'esprit. Je vous propose de donner un avis de sagesse et de demander en séance des précisions au Gouvernement.

Mme Colette Mélot, rapporteur. - Il peut exister des formes de livres numériques qui ne soient pas homothétiques, c'est-à-dire réversibles sous forme papier.

M. Serge Lagauche. - L'article précise bien que la loi s'applique aux livres qui, s'ils ne sont pas publiés sous forme imprimée, sont susceptibles de l'être.

M. Claude Bérit-Débat. - L'amendement me paraît excessivement restrictif.

M. Claude Domeizel. - Le problème tient, me semble-t-il, à ce que la conjonction « lorsque » est mal placée : le Gouvernement voulait dire que la loi s'applique au livre numérique, consistant en une oeuvre de l'esprit, lorsqu'il est à la fois commercialisé sous sa forme numérique et publié sous forme imprimée ou susceptible de l'être.

M. Jacques Legendre, président. - C'est bien ce qui gêne l'ancien professeur de français que je suis.

M. David Assouline. - L'objet de l'amendement m'interpelle : pourrait-il exister des livres numériques qui ne soient pas des oeuvres de l'esprit ?

M. Jacques Legendre, président. - Nous demanderons des explications au ministre : faisons en sorte que la loi ne commence pas par un énoncé ambigu !

La commission émet un avis de sagesse sur l'amendement n° 9.

Article 2

Mme Colette Mélot, rapporteur. - L'amendement n° 6, comme deux autres amendement de M. Leleux, vise à étendre l'application de la loi aux éditeurs établis hors de France mais exerçant leur activité en vue de commercialiser leurs livres numériques sur le territoire national. Je souhaite moi aussi que cette proposition de loi offre l'occasion au Gouvernement de demander à la Commission européenne quelle est son interprétation de la clause de diversité culturelle, qui figure aussi bien dans la directive « Services » que dans celle sur le commerce électronique.

M. Jean-Pierre Leleux. - La France s'est assez battue pour l'exception culturelle ! Il faut demander à la Commission européenne des éclaircissements.

M. Jacques Legendre, président. - Je propose donc que nous donnions un avis favorable à cet amendement : Mme le rapporteur sera libre de son appréciation en fonction des réponses du Gouvernement. La question de l'application de la convention de l'Unesco sur la diversité culturelle est d'actualité : j'organise dans quelques mois avec l'Assemblée parlementaire de la francophonie et l'Assemblée nationale du Québec un colloque à ce sujet.

M. David Assouline. - Si l'amendement venait à être retiré en séance, nous le reprendrions.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 6.

Mme Colette Mélot, rapporteur. - L'amendement n° 10 du Gouvernement vise à supprimer la dérogation prévue au troisième alinéa pour les éditeurs scientifiques et techniques dont les clients sont des professionnels. La rédaction de cet alinéa ne me satisfaisait pas non plus, car il faut ménager une place aux libraires qui peuvent servir d'intermédiaires pour des offres différenciées. C'est pourquoi, faute d'un nouveau consensus interprofessionnel sur la question, nous avons renvoyé les modalités d'application de l'article à un décret.

Le Gouvernement estime que les autres alinéas de l'article permettent de répondre aux préoccupations des professionnels. Je vous propose donc de donner un avis favorable à son amendement.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 10.

Mme Colette Mélot, rapporteur. - L'amendement n° 5 tombe si le précédent est adopté.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.

Mme Colette Mélot, rapporteur. - L'amendement n° 4 du groupe socialiste tend à rétablir une chronologie du livre que la proposition de loi vise précisément à supprimer, à la demande des éditeurs et des libraires. Avis défavorable ;

M. Serge Lagauche. - Aucune protection ne sera donc offerte aux libraires, qui ne bénéficieront plus des campagnes de promotion des livres primés si ceux-ci sont publiés simultanément sous forme numérique ! Je m'étonne que les libraires soient opposés à la mesure que nous proposons.

Mme Colette Mélot, rapporteur. - C'est ce qu'ils nous ont dit. Il faut d'ailleurs tenir compte du risque de piratage.

M. Serge Lagauche. - Ce risque existe déjà.

Mme Colette Mélot, rapporteur. - Le choix de publier ou non un livre sous forme numérique reviendra à l'éditeur.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.

Article 3

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 7.

Article 5

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 8.

Mme Colette Mélot, rapporteur. - L'amendement n° 11 tend à supprimer la phrase qui prévoit que les critères permettant de juger de la qualité des services offerts par les libraires sont définis contractuellement par les organisations représentatives des professions concernées, mais il ne change rien au fond : les professionnels devront se concerter comme pour le livre imprimé.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 11.

Articles additionnels après l'article 5

Mme Colette Mélot, rapporteur. - L'amendement n° 2 interférerait avec les négociations en cours entre éditeurs et auteurs. Ces derniers doivent être justement rémunérés, mais nous ne savons pas encore quelles économies le passage au numérique permettra de réaliser.

M. Jacques Legendre, président. - M. Assouline accepterait-il de retirer son amendement ?

M. David Assouline. - Il n'en est pas question ! Cet amendement vise à obliger les éditeurs à reverser aux auteurs une partie des bénéfices gigantesques qu'ils dégageront de la numérisation. Actuellement les auteurs perçoivent un pourcentage des ventes, défini en fonction des coûts incombant aux éditeurs. Si ces coûts diminuent fortement, il est légitime que la part revenant aux auteurs soit revue à la hausse.

Mme Colette Mélot, rapporteur. - Mais il ne faut pas en faire une règle générale : il peut y avoir des surcoûts.

M. David Assouline. - C'est bien pourquoi notre amendement ne s'appliquerait que dans les cas où le recours à l'édition numérique aurait permis de faire des économies. Les éditeurs ont d'abord justifié le statu quo en arguant du coût de l'investissement nécessaire au passage au numérique, mais désormais le coût de la numérisation d'un livre est quasi nul et les éditeurs n'investissent presque plus, sauf peut-être dans les domaines de la vidéo et du son. Notre commission s'honorerait en montrant sa sollicitude envers les libraires, les imprimeurs et les auteurs.

M. Jacques Legendre, président. - Peut-être pourrions-nous nous accorder sur une autre rédaction ?

Mme Colette Mélot, rapporteur. - Je vous propose d'ajouter, après les mots « l'économie générée », l'expression « le cas échéant ».

M. David Assouline. - Cela laisserait entendre que la révision de la rémunération des auteurs est facultative. Je suis un chaud partisan de l'innovation, mais celle-ci fait parfois des dégâts ! Quelle que soit notre orientation politique, nous reconnaissons tous l'importance des petits libraires pour le maillage du territoire. Les économies générées par la numérisation doivent permettre de créer un fonds d'aide aux libraires, afin qu'ils puissent s'équiper pour jouer un rôle d'animation numérique, mais aussi un fonds d'aide à la reconversion des imprimeries, qui seront durement touchées.

Mme Colette Mélot, rapporteur. - Certaines associations d'auteurs, comme la Société des gens de lettres, ne sont pas favorables à ce que le législateur s'immisce dans leurs négociations avec les éditeurs.

M. David Assouline. - Elles ne veulent pas que nous entrions dans les détails, mais elles ne sont naturellement pas hostiles à ce que nous inscrivions dans la loi le principe selon lequel les auteurs doivent avoir leur part des bénéfices de la numérisation !

M. Jacques Legendre, président. - Je vous propose d'émettre un avis de sagesse : nous entendrons les arguments du Gouvernement.

La commission émet un avis de sagesse sur l'amendement n° 2.

Mme Colette Mélot, rapporteur. - L'amendement n° 1 prévoit un rapport sur une compensation financière à offrir aux professions touchées par l'essor du numérique, mais l'article 7 oblige déjà le Gouvernement à remettre un rapport sur l'application de la loi : nous pourrons nous déterminer en fonction du bilan qui sera ainsi dressé.

M. David Assouline. - Pourquoi ne pas spécifier le contenu de ce dernier rapport, sans imposer au Gouvernement d'en remettre un deuxième ? Songeons au sort des imprimeurs !

Mme Lucienne Malovry. - Mais aussi des libraires !

Mme Colette Mélot. - La rédaction, sans être trop spécifique, doit prévoir une étude d'impact économique sur toutes les filières du secteur.

M. David Assouline. - Je souhaite que le rapport ne se contente pas de dresser un bilan mais présente des recommandations pour une action législative.

M. Jacques Legendre, président. - L'amendement devra donc être retiré, tandis que la commission, seule habilitée à le faire, déposera en séance un amendement de même teneur à l'article 7. Rassurez-vous, monsieur Assouline : la commission continuera à s'intéresser au secteur du livre. Le rapport prévu par la proposition de loi donnera lieu à un débat interne, et nous pourrons créer quand nous le souhaiterons une mission d'information sur le sujet.

La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 1.

Article additionnel après l'article 7

Mme Colette Mélot, rapporteur. - L'amendement n° 3 tend à appliquer un taux de TVA réduit au livre numérique comme au livre papier. La commission est attentive à cette question, mais une telle mesure relève de la loi de finances.

M. Jacques Legendre, président. - Le souhait exprimé par le groupe socialiste fait presque l'unanimité au sein de la commission : nous y reviendrons au cours du débat budgétaire.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.

Jeudi 28 octobre 2010

- Présidence de M. Jacques Legendre, président, puis de M. Ivan Renar, vice-président -

OEuvres visuelles orphelines - Examen des amendements

La commission examine les amendements sur la proposition de loi n° 441 (2009-2010) relative aux oeuvres visuelles orphelines et modifiant le code de la propriété intellectuelle dont M. Jean-François Humbert est le rapporteur.

M. Jacques Legendre, président. - Chers collègues, je devrai vous quitter d'ici peu car je suis appelé à vous représenter au conseil d'administration du musée du Quai Branly.

M. Jean-François Humbert, rapporteur. - Je vous ai déjà présenté mon amendement n° 1 lors de la dernière réunion, et je n'y reviens pas. Les autres amendements émanent du groupe socialiste, et je propose à Mme Marie-Christine Blandin de les présenter.

Mme Marie-Christine Blandin, co-auteur de la proposition de loi. - La commission ayant entamé la déconstruction de notre proposition de loi, nos amendements visent à réaffirmer nos intentions en vue de la navette : voeux pieux, dira-t-on...

Nous confirmons que nous voterons l'amendement n° 1 du rapporteur.

Notre amendement n° 2 vise à instaurer une éthique de l'éditeur : les oeuvres publiées sous la mention « droits réservés » doivent faire l'objet d'une déclaration ; les modalités de cette procédure pourraient être définies par décret, après consultation des professionnels. Le rapport note justement que différentes raisons peuvent expliquer l'absence du nom de l'auteur : certains paparazzi veulent rester anonymes, les images publicitaires sont souvent publiées sans nom d'auteur, les agences préfèrent parfois faire figurer leur nom plutôt que celui du photographe, enfin il existe de véritables oeuvres orphelines dont l'auteur n'a pu être retrouvé. La déclaration fournira dans chaque cas les explications nécessaires.

Enfin, puisque vous n'avez pas souhaité créer de société spécifiquement agréée pour la gestion des droits attachés aux oeuvres orphelines, nous proposons par notre amendement n° 3 de demander au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur la question.

M. Jean-François Humbert, rapporteur. - L'amendement n° 2 est intéressant : on peut penser qu'un système de déclaration et de justification aurait un effet vertueux d'autocensure, et j'avais moi-même envisagé cette hypothèse. Toutefois un tel système ne serait efficace que s'il existait un contrôle a posteriori. Or l'amendement prévoit que la déclaration pourrait être envoyée à n'importe quelle société de gestion déjà agréée, ce qui soulèverait plusieurs problèmes : d'une part, les sociétés de perception et de répartition des droits d'auteur (SPRD) n'ont ni les moyens juridiques ni les moyens matériels d'assurer le suivi de ces déclarations, d'autre part, les utilisateurs des photos pourraient saupoudrer leurs envois entre les différentes SBRD, ce qui empêcherait d'identifier les abus. La seule solution consisterait à lier cette déclaration au paiement des droits pour l'exploitation d'une oeuvre orpheline, car les SPRD, spécifiquement agréées à cet effet, seraient alors en mesure de vérifier si d'autres oeuvres doivent faire l'objet d'une rémunération. Ce serait leur intérêt économique d'effectuer un tel contrôle et l'on peut penser qu'elles auraient les outils adaptés. Cette proposition ne pourra donc être retenue que lorsque sera défini le système de gestion des droits attachés aux oeuvres orphelines. Avis défavorable.

En revanche, l'amendement n° 3 est tout à fait pertinent. On peut même espérer que le Parlement aura tranché cette question avant le 31 décembre 2011 et qu'un rapport du Gouvernement sera devenu inutile.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2 et un avis favorable à l'amendement n° 3.

M. Jacques Legendre, président. - Notre volonté n'est pas de faire obstacle aux propositions du groupe socialiste, mais au contraire de faire avancer ce dossier épineux : affaire à suivre.

Contrôle de l'application des lois - Communication

M. Ivan Renar, vice-président. - Je vais vous présenter au nom du président de la commission le bilan de l'application des lois pour la session parlementaire 2009-2010.

Un premier constat s'impose : la progression de l'initiative parlementaire. Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, neuf lois ont été promulguées dans les secteurs de compétence de notre commission : la loi du 28 octobre 2009 relative à la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur Internet ; la loi du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence ; la loi du 27 janvier 2010 relative aux délais de paiement des fournisseurs dans le secteur du livre ; la loi du 10 mars 2010 relative au service civique ; la loi du 18 mai 2010 tendant à permettre le recours au vote par voie électronique lors des élections des membres des universités ; la loi du 18 mai 2010 visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections ; la loi du 9 juin 2010 visant à encadrer la profession d'agent sportif ; la loi du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire ; et enfin la loi du 30 septembre 2010 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques. La session parlementaire 2009-2010 a ainsi été marquée par une accélération de l'activité législative pour notre commission, puisque l'on avait comptabilisé que trois ou quatre lois au cours des trois précédentes sessions.

Et l'on peut constater que l'accroissement du nombre de lois votées au cours de cette session résulte essentiellement des dispositions adoptées dans le cadre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui accorde des prérogatives nouvelles au Parlement, en renforçant notamment sa capacité d'initiative. Ainsi huit des neuf lois promulguées dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sont-elles issues de propositions de lois, soit un taux d'initiative parlementaire de près de 89 %. Il faut également noter que quatre lois ont été adoptées suite à des initiatives exclusivement d'origine sénatoriale, soit un taux d'initiative sénatoriale de 44 %. Ces proportions sont particulièrement remarquables et révélatrices. L'instauration de semaines réservées a permis d'achever la navette sur des propositions de loi en instance d'examen à l'Assemblée nationale. A titre d'exemple, la proposition de loi visant à encadrer la profession d'agent sportif, examinée en première lecture par le Sénat le 29 mai 2008, a pu être adoptée définitivement le 27 mai 2010 à l'issue d'une navette parlementaire de deux ans.

Le deuxième constat est l'apparition de nouvelles modalités pour la mise en application des lois. Trois des lois promulguées sont d'application directe et quatre lois ont été publiées à la fin de l'année parlementaire - entre le mois de mai et fin septembre - et n'ont donc pas encore reçu de mesures d'application. La proportion de lois d'application directe, de l'ordre d'un tiers, est donc assez importante.

Seule la loi du 10 mars 2010 relative au service civique a fait l'objet de mesures d'application moins d'un an après sa promulgation : elle est applicable à 79 % suite au décret du 12 mai 2010 qui permet la mise en oeuvre effective du service civique sur l'ensemble du territoire et le fonctionnement de l'Agence du service civique. Il faut souligner le délai particulièrement rapide de publication des textes d'application pour cette loi d'initiative sénatoriale, dont l'urgence avait été soulignée en séance. Enfin la loi du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent les élèves scolarisés hors de leur commune de résidence n'a besoin que d'un décret sur les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) pour être pleinement applicable, le reste étant d'application directe. Ce décret, après avoir été validé par le Conseil d'État le 6 juillet 2010, devrait selon le secrétariat général du Gouvernement être publié très prochainement.

Il se confirme aussi que les lois récemment promulguées sont appliquées plus promptement. Depuis le début de la XIIIe législature, 29 % des lois votées sont d'application directe et 23,5 % sont désormais applicables - toutes le sont devenues en près d'un an et la moitié en moins de six mois -, les lois non applicables étant généralement de publication extrêmement récente. Outre les deux décrets sur la loi relative au service civique, vingt textes d'application sont parus dans le secteur de compétences de notre commission. La loi du 7 juillet 2009 portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants est devenue applicable à la fin du mois de juillet 2010, soit environ un an après la date de sa promulgation, confirmant ainsi la célérité du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sur ce plan. Sept des textes réglementaires parus au cours de l'année parlementaire écoulée ont permis la mise en application des principales mesures de la loi du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur internet ; leur publication qui s'est échelonnée sur un peu plus d'un an a organisé le fonctionnement de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi), et nous avons pu constater lors d'une récente visite que cet organisme fonctionne.

Après la parution du décret relatif à l'aide aux téléspectateurs permettant la continuité de réception des services de télévision, la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur peut être considérée comme d'ores et déjà appliquée, dans la mesure où le dernier décret prévu devra être pris lors de l'arrêt définitif de la diffusion analogique et le basculement vers le numérique. Enfin la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision est progressivement mise en application : trois décrets modifiant le régime des contributions du secteur à la production audiovisuelle sont parus au cours de l'année parlementaire 2009-2010, ainsi que l'ordonnance modifiant le code du cinéma et de l'image animée.

Troisième enseignement : la résorption des retards dans l'application des lois anciennes, votées avant la XIIIe législature, ne progresse pas. Se pose donc le problème des dispositions non abrogées mais rendues obsolètes ou inutiles par les évolutions législatives ou techniques. Les retards persistent essentiellement dans les domaines de la culture et de la communication, largement réformés par de nouvelles dispositions législatives dans le secteur audiovisuel ou en matière de droits d'auteur. Le ministère de la culture et de la communication a fait des efforts sur des textes dont il ressentait l'importance vis-à-vis de l'opinion publique, comme la loi Hadopi, mais dans d'autres domaines il est bien lent. Je déplore que l'arrêté et le décret nécessaires pour appliquer la loi relative aux établissements publics de coopération culturelle (EPCC) n'aient toujours pas été publiés : le premier concerne le statut des directeurs et le second les conditions de délivrance des diplômes par les établissements supérieur d'enseignement d'arts plastiques. Le ministre nous avait pourtant assuré l'an dernier que la parution de ce décret était imminente ! Nous pourrons lui rappeler ses engagements lors des auditions budgétaires.

Quatrième enseignement : les rapports prévus par la loi ne sont pas toujours publiés. Au cours de l'année parlementaire 2009-2010, seuls trois rapports ont été déposés par le Gouvernement au Parlement en application des lois votées précédemment : le rapport du 20 octobre 2009 relatif au bilan de la mise en oeuvre de la loi instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire ; le rapport d'octobre 2009 pris pour l'application de la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur ; le rapport de décembre 2009 établi par la Halde sur le bilan de la politique de gestion des ressources humaines menée par les sociétés nationales de programme afin de lutter contre les discriminations. Malgré un léger progrès par rapport à l'an dernier, le nombre de rapports en attente de parution - vingt-deux - reste élevé ; c'est particulièrement vrai dans le secteur de la communication audiovisuelle, où deux rapports sur douze ont été publiés à ce jour. Le taux de publication des rapports concernant les lois votées depuis 2000 et avant le 1er octobre 2009 est de 45,5 %.

Seuls deux rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application d'une loi à l'issue d'un délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur sont parus au cours de l'année parlementaire 2009-2010. Reconnaissons pour le moins que cette nouvelle procédure est peu utilisée...

Je voudrais enfin insister sur le développement de nouveaux modes de contrôle de l'application des lois, et d'abord sur la création de comités de suivi : les lois relatives au service civique, à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques et visant à lutter contre l'absentéisme scolaire ont ainsi créé un comité de suivi composé de députés et de sénateurs chargé de suivre leur mise en oeuvre. En outre, nous avons rendu plusieurs avis sur les contrats d'objectifs et de moyens (COM) des sociétés de l'audiovisuel public en application de l'article 53 de la loi de 1986 : l'un sur le COM de Radio France, l'autre avis sur le COM de l'INA.

Voilà les tendances générales d'un bilan mitigé. Vous trouverez dans la note qui vous sera adressée par courrier le détail des analyses par secteur.