Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'ECONOMIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE


Mardi 26 avril 2011

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Urbanisme de projet et plan logement Île-de-France - Audition de M. Benoist Apparu, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, chargé du logement

La commission entend M. Benoist Apparu, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement.

M. Jean-Paul Emorine, président. - C'est un plaisir de vous accueillir, Monsieur le Secrétaire d'État, au sein de notre commission qui s'ouvre aujourd'hui aux membres de la commission spéciale sur le Grand Paris, pour vous entendre sur l'avancement de la réforme relative à l'urbanisme de projet, ainsi que sur le plan logement en Île-de-France.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État au logement. - La réforme que nous entreprenons vise à passer d'un urbanisme de normes à un urbanisme de projet.

A la suite du Grenelle de l'environnement, le Parlement a habilité le Gouvernement à prendre cinq ordonnances en matière d'urbanisme, dont l'une vise à recodifier à droit constant. Nous avons également installé quatre groupes de travail, coïncidant avec l'objet des quatre autres ordonnances, ainsi qu'un groupe « miroir », composé de quatre sénateurs et de quatre députés désignés officiellement, en application de l'engagement pris par le Gouvernement, lors du vote de la loi, d'associer étroitement le Parlement à la rédaction même des ordonnances. Nous avons encore installé un groupe de sages, composé d'experts aussi bien que d'élus, et placé sous la présidence du conseiller d'État Thierry Tuot. Les ordonnances seront publiées fin juin. Des mesures sur la fiscalité urbaine ont déjà été adoptées dans la loi de finances rectificative, pour entrer en vigueur au 1er janvier 2012.

Le dernier comité de pilotage des groupes de travail se réunira demain 27 avril, chacun y présentera ses conclusions sur les ordonnances. Fin mai, nous organiserons un séminaire de deux jours, très ouvert, avec l'objectif de parvenir à un consensus.

La première ordonnance porte donc sur la recodification du code général de l'urbanisme, à droit constant.

La seconde ordonnance concerne les procédures d'élaboration, d'adoption et de modification des documents d'urbanisme. Notre objectif principal est de mieux distinguer ce qui relève de la révision des plans locaux d'urbanisme (PLU) et ce qui relève de leur simple modification. Le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), qui constitue la première partie du PLU, doit en être la pierre angulaire : c'est le lieu où le pouvoir politique local énonce son projet pour le territoire. Or, nous constatons que, trop souvent, la seconde partie, c'est-à-dire le règlement du PLU, a pris le dessus, conduisant à multiplier des règles superflues, tatillonnes et sources de retard dans les opérations, quand ce n'est pas de contentieux. Une première piste consiste à distinguer trois ensembles, en les définissant le plus précisément possible : les règles relatives au PADD, qui seraient modifiables par la procédure de révision ; celles relatives au règlement du PLU, modifiables par la procédure plus légère de modification ; enfin, les autres dispositions, qui relèveraient de la procédure de modification simplifiée, plus souple encore.

La troisième ordonnance vise les établissements publics fonciers : elle est particulièrement technique, je vous dispense de sa présentation.

La quatrième ordonnance est relative aux calculs des surfaces. Ils sont aujourd'hui très complexes, en particulier dans le passage entre la surface hors oeuvre brute (SHOB) à la surface hors oeuvre nette (SHON) et nous déplorons que les catégories utilisées aillent à l'encontre des objectifs du développement durable - on le voit par exemple avec l'isolation, dont on a calculé qu'elle fait baisser la surface de construction au sens urbanistique - ce qui la rend d'autant moins intéressante, alors qu'elle est l'un des objectifs du Grenelle en matière de logement. Nous envisageons en conséquence de remplacer ces catégories par la notion de surface de plancher de construction, qui aura l'avantage de ne pas pénaliser le développement durable, qui a déjà reçu le soutien de tous les professionnels consultés et qui ferait gagner 10 % de surface au sens urbanistique.

La cinquième ordonnance, enfin, porte sur les permis de construire et les autorisations d'urbanisme, suite à la réforme de 2007. Plusieurs problèmes ont été identifiés. Sur les permis de construire des lotissements, d'abord, il faudra modifier les règles. Nous voulons également poursuivre l'effort engagé en 2007 pour diminuer les délais de la délivrance des permis de construire : la réforme n'a pas concerné les zones atypiques, par exemple les zones classées, nous devons les y inclure. Enfin, nous nous interrogeons sur le seuil de 20 mètres carrés pour le passage d'une déclaration préalable à un permis de construire : nous souhaitons le faire passer à 40 mètres carrés, voire 60 mètres carrés sur décision communale en cas de PLU intercommunal.

Hors du champ couvert par les ordonnances, nous avons repéré d'autres réformes importantes à conduire - quand je dis « nous », ce n'est pas le Gouvernement, ce sont les groupes de travail.

D'abord la fiscalité de l'urbanisme, en particulier la fiscalité foncière : nous voulons qu'elle incite davantage à mettre du foncier non bâti sur le marché de la construction. Actuellement, l'abattement fiscal sur la plus-value foncière est d'autant plus avantageux que la durée de conservation du bien est longue, ce qui revient à défiscaliser la spéculation puisqu'il suffit d'attendre suffisamment de temps que son bien augmente pour voir sa plus-value échapper à l'impôt. Nous proposerons que la fiscalité devienne neutre dans le temps. Nous souhaitons également engager en priorité la révision en valeur des terrains non bâtis. Le mouvement de révision a été lancé pour l'urbanisme commercial, je crois qu'il faut aller plus loin ; on sait le caractère délicat de la révision du foncier bâti mais on ne peut attendre qu'elle ait eu lieu pour s'attaquer au foncier non bâti. Autre piste de réforme, nous proposerons de rationaliser et d'homogénéiser le partage de la plus-value lors de la vente de foncier.

Hors du champ des ordonnances est apparue aussi la nécessité d'adapter la partie réglementaire des documents d'urbanisme. Le cas des PLU est exemplaire : le règlement prend le pas sur le PADD, les règles tatillonnes l'emportent sur la stratégie territoriale, alors que la loi n'a rendu obligatoires que deux articles du règlement : sur l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives et par rapport aux voies et emprises publiques. Une première piste consiste donc à rappeler la primauté de l'énoncé stratégique des PLU. Ensuite, nous proposerons la mise en place d'un outil nouveau : les secteurs de projet. Dans ces secteurs, définis par l'autorité politique locale, il s'agirait de suspendre le règlement du PLU, pour que le projet d'urbanisme génère lui-même les règles d'urbanisme, en conformité avec les énoncés du PADD. A condition d'un accord avec l'autorité politique locale, l'État pourrait alors lui-même suspendre certaines de ses réglementations, je pense en particulier au livre I du code de la construction et de l'habitation à certaines servitudes d'urbanisme, ou encore à la partie construction du code civil, notamment les règles liées aux relations de voisinage. Cette adaptation des règles au projet urbain, vaudrait bien entendu pour des projets structurants et non pas pour la construction d'un immeuble en particulier : l'adaptation vise par exemple l'urbanisation de berges, ou encore les zones caractérisées par la présence d'un équipement commercial de grande envergure. Enfin, toujours dans l'adaptation de la partie réglementaire des documents d'urbanisme, nous nous sommes posé la question du devenir des plans d'occupation de sols (POS). Ils auraient dû tous être remplacés par des PLU, mais cela n'est pas toujours le cas : dans les communes qui n'ont pas adopté de PLU subsistent des POS dont les objectifs sont parfois très éloignés de nos ambitions actuelles, en particulier en matière de densification urbaine. Faut-il mobiliser la loi ? Nous aurons à en débattre.

Troisième domaine de réforme nécessaire en dehors du champ des ordonnances, le contentieux de l'urbanisme. Vous savez combien ce contentieux peut concrètement retarder, voire empêcher des opérations. Nous connaissons les recours abusifs, dit de voisinage, qui visent l'annulation pour vice de forme, mais nous déplorons également un contentieux d'origine mafieuse, où des groupes lancent des procédures dans le seul but d'obtenir de l'argent des promoteurs, contre le renoncement à leur plainte. Il s'agit donc de trouver des parades, qui préservent les projets de ces recours abusifs, sans attenter au droit constitutionnel de déposer un recours. Le groupe de travail présidé par Thierry Tuot propose d'expliciter l'intérêt à agir, de faciliter les recours en annulation partielle, de limiter les cas d'annulation pour vice de forme, d'encourager la consultation, ou encore de créer un rescrit juridictionnel qui protégerait l'opération et un calendrier de procédure, par lequel le tribunal serait lié par une date d'examen du dossier.

S'agissant du Grand Paris et du Plan logement en Île-de-France, nous poursuivons l'objectif de produire des logements en zone tendue, et, en zone rurale, d'encourager la reconquête des centres bourgs, par la réhabilitation. Nous avons mis en place des outils puissants pour la réhabilitation énergétique des logements en zone rurale, avec une enveloppe de 1,3 milliard et nous en attendons de grands résultats. En Île-de-France, nous voulons encourager les maires bâtisseurs, sachant que 80 % des permis de construire sont déposés par seulement 20 % des communes - ce qui revient à dire que 80 % des communes ne construisent pas assez. Les maires qui ne construisent pas se justifient en disant qu'il n'y a pas de foncier, mais ce n'est pas vrai : les PLU de la région recensent 13 500 hectares de zones constructibles disponibles où rien n'est bâti, à quoi s'ajoutent 7 000 hectares mobilisés par le schéma directeur, au total, c'est trois fois la superficie de Paris hors les bois ! Les parkings de surface représentent à eux seuls 5 000 hectares, à comparer aux 8 500 hectares que représente la capitale. S'agissant de Paris strico sensu, le cabinet Cantal-Dupart a estimé que « les dents creuses » de douze rues de Paris représentaient un potentiel de 466 000 mètres carrés constructibles. Le stock potentiel de constructions en surélévation représente à long terme 2 millions de m² de toits terrasses. Dans la petite couronne, les marges de manoeuvre de densification par rehaussement deviennent gigantesques. Enfin, les berges représenteraient 2 500 hectares constructibles en Île-de-France...

Le foncier est donc disponible pour accélérer la densification. Nous savons, bien sûr, toute la place que peut prendre le foncier public. Il nous faut encore travailler sur un parc locatif plus adapté : en Île-de-France, entre le parc social dont les loyers sont compris entre 5 et 12 euros du mètre carré, et le parc privé, entre 20 et 25 euros, nous manquons de loyers intermédiaires. A Paris, il est devenu très difficile de louer sans gagner au moins 5 000 euros par mois, et 7 000 euros pour acheter : les classes moyennes sont littéralement exclues de la capitale.

Enfin, sur la méthode, les efforts devront porter sur la gouvernance du logement en Île-de-France et sur la mise en place d'outils adaptés.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Merci pour cet exposé. Une remarque sur les POS : dans la ruralité, le vocable d'occupation des sols est plus adapté et plus large que celui de l'urbanisme. Vous n'évoquez pas les schémas de cohérence territoriale (SCOT), qui devraient couvrir prochainement l'ensemble du territoire : n'est-ce pas l'outil adéquat pour énoncer les stratégies territoriales et coordonner les interventions, sans qu'il y ait besoin partout d'adopter des PLU, en particulier là où cela ne paraît pas adapté aux réalités rurales ?

La modification des PLU prend six mois au moins, je crois qu'effectivement nous pourrions aller plus vite, sachant que les secteurs concernés ont déjà été ouverts à l'urbanisation, et qu'il ne s'agit pas de changer la destination de territoires.

Enfin, s'agissant des autres réformes que vous évoquez, pensez-vous que l'outil législatif doive-t-être mobilisé ?

M. Charles Revet. - Les ordonnances sont-elles opérationnelles ? Comment ont-elles été élaborées ? Au Havre récemment, le Président de la République nous a fait remarquer que si nos règles d'urbanisme avaient existé au temps de Louis XIV, la construction du Château de Versailles n'aurait pas été possible. De fait, la profusion de réglementation finit par bloquer la construction, alors que nous manquons de logements ! A cela s'ajoute la pression foncière, qui rend le terrain constructible aussi coûteux que la construction elle-même. La moitié au moins des familles qui accédaient à la propriété il y a vingt ans ne peuvent plus le faire aujourd'hui, ce n'est pas raisonnable ! Comment faire ? Il faut commencer par faciliter la construction de logements ; la procédure de révision simplifiée a bien été prévue, mais elle s'applique à si peu de cas qu'elle ne change pas la donne. Le crédit n'a jamais été aussi favorable, les logements manquent, mais nous ne construisons pas assez : va-t-on continuer longtemps à se passer d'un tel levier de reprise économique ?

M. Jean-Pierre Caffet. - Je comprends le souci de simplifier la partie réglementaire des PLU, sachant que deux articles seulement sont obligatoires. Cependant, dans les villes comme Paris où ce règlement a fait l'objet d'une longue négociation et où on est parvenu à un compromis, comment les choses se passeront-elles ? Faudra-t-il passer par une révision générale du PLU pour simplifier le règlement ? Ou bien par une procédure plus légère ?

S'agissant du Grand Paris, je me félicite de votre volonté d'encourager les maires bâtisseurs, mais je doute que vos incitations suffisent. Envisagez-vous des mesures plus volontaires, comme, par exemple, la définition d'une densité minimale ? Les chiffres que vous citez sur le foncier disponible agrègent des réalités bien diverses. Le rapport Cantal-Dupart a identifié 460 000 mètres carrés disponibles en recensant les « dents creuses » de douze rues parisiennes, mais la moitié de cette surface se trouve dans une seule rue du XIIe arrondissement. A Paris, nous sommes à une densité moyenne de 20 000 habitants au kilomètre carré, mais la densité est trois fois moindre dès qu'on passe le périphérique : n'y a-t-il pas là de fortes marges de progression ? Ne peut-on envisager de densifier les zones pavillonnaires ?

Quelle gouvernance, enfin, suggérez-vous pour la politique du logement en Île-de-France ? Je ne suis pas favorable à ce que la compétence revienne à la Région, mais il faut bien trouver des solutions à la mesure de l'enjeu.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je fais remarquer que si la densité est seulement de 6 000 habitants en banlieue parisienne, la moyenne nationale est de 110 habitants au kilomètre carré, et de 7 habitants en Haute-Loire...

M. Gérard César. - L'administration applique les règles si strictement qu'elle paraît déjà parvenue au Grenelle VIII... et nous recevons de longues lettres d'observations pour des opérations où nous avons suivi les règles scrupuleusement : ce n'est pas raisonnable ! Qui plus est, la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) a été faite pour la ville et pas pour les campagnes : l'administration, par exemple, refuse qu'on fixe une surface minimale pour la construction d'un lotissement, je l'ai expérimenté pour les terrains au sein d'un lotissement que nous voulions d'au moins 1 500 mètres carrés. Dans mon département, j'ai organisé une réunion de tous les maires disposant de PLU pour négocier avec la Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) et le sous-préfet : nous avons constaté à quel point l'administration elle-même se perdait dans le labyrinthe des réglementations ! On en est à nous demander des études sur le gonflement d'argile : les élus en ont assez !

M. Laurent Béteille. - Que le PADD soit replacé devant le règlement est une bonne chose. Cependant, la distinction des deux parties du PLU coïncide-t-elle avec les deux procédures, de la révision et de la modification ? Certaines modifications du PADD peuvent être mineures : ne conviendrait-il pas de leur appliquer une procédure légère ?

Les chiffres que vous citez sur les surfaces disponibles ne correspondent pas aux réalités concrètes de la construction.

Difficile de se lancer dans de grandes opérations de construction quand les services publics sont sous tension. Les aides aux communes qui souhaitent construire sont bienvenues, mais devront intervenir à temps pour être efficaces.

Quant à l'argile, mon département a connu des problèmes de sècheresse puis de réhydratation des sols ; en la matière, mieux vaut prévenir que guérir...

M. Gérard César. - La modification du PLU suppose une nouvelle enquête publique...

M. Jean-Paul Emorine , président. - Qui dure moins longtemps...

M. Gérard César. - Mais coûte 5 000 euros !

S'agissant des Opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), allez-vous poursuivre votre politique de résorption des logements vétustes et insalubres ?

M. Serge Godard. - Certains bassins de vie se dotent d'un SCOT, qui entraîne des contraintes sur les PLU et POS, notamment en matière de densification. Si le PADD prend le pas sur la partie réglementaire, comment assurer une application cohérente dans les communes ? Je m'interroge : faut-il laisser aux maires la compétence en matière de permis de construire ? Les petites communes rurales autour de grandes agglomérations ont tendance à refuser la concentration et à miter le paysage en mordant sur les terres agricoles.

Enfin, n'oublions pas le transport, intimement lié à l'urbanisme.

M. Jean-Paul Emorine, président. - C'est pour cette raison que le SCOT doit intégrer la problématique des transports.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Les modifications des documents d'urbanisme concernent surtout les PLU mais l'articulation vaut aussi pour les SCOT. La partie « politique » du document énonce une ambition pour un territoire : c'est un document d'orientation. Or aujourd'hui, c'est la partie réglementaire qui est le point de focalisation.

Quant à savoir quel est le bon niveau de planification de l'urbanisme, je pencherais plutôt, comme M. Godard, en faveur de l'intercommunalité...

M. Serge Godard. - Je faisais de la provocation !

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - J'ai défendu un amendement en ce sens à l'Assemblée nationale il y a peu, et j'ai été battu sur tous les bancs, dans les deux commissions et en séance publique. La question reste posée mais je respecte le vote du Parlement...

En milieu rural, le meilleur outil demeure le SCOT, qui se justifie quand il n'y a pas de vision à l'échelle du bassin de vie. On ne peut imposer le même outil de planification à la communauté urbaine de Bordeaux et en Haute-Loire ! En milieu urbain, le PLU intercommunal est préférable ; cela évite d'avoir deux documents.

Sur les délais de modification, je rejoins le président Emorine. Il y a aujourd'hui quatre procédures possibles : la révision, la révision simplifiée, la modification et la modification simplifiée. Nous supprimons la révision simplifiée : les domaines concernés ne nécessiteront désormais qu'une simple modification. Seul le changement d'orientation générale du PADD relèvera de la révision.

M. Charles Revet. - Je découvre la « modification simplifiée ». Une modification ne permet, me semble-t-il, que des ajustements à la marge. Je ne connais pas de révision totale qui ne prenne aussi longtemps que l'établissement du document !

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Un mot d'abord sur la méthode : nous voulons aller vite pour la construction de logements en Île-de-France.

M. Charles Revet. - Ailleurs aussi !

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - J'habite une zone très rurale de la Marne : les problématiques n'y sont pas les mêmes. À Paris, le terrain à bâtir atteint 5 000 euros le mètre carré ; à Boucicaut, le neuf se vend 14 000 euros le mètre carré ! Il serait absurde d'appliquer partout la même politique : il faut des réponses diversifiées selon les territoires.

Nous n'avons pas le temps de bâtir une loi-cathédrale : j'avoue avoir une préférence pour les ordonnances, mais je sais que le Parlement y est réfractaire. Reste qu'il faut aller vite...

Charles Revet, la modification simplifiée a été créée dans le cadre du plan de relance, afin d'accélérer la procédure. Il n'y a ni enquête publique, ni concertation ; le document est simplement mis à disposition du public pendant un mois. Autre outil : la déclaration de projet, qui permet de modifier, en une seule enquête publique, tous les documents auxquels le projet est contraire, y compris, dorénavant, le plan de prévention des risques. Je le répète, seule une évolution substantielle du PADD nécessitera une révision du document ; les évolutions concernant les surfaces relèveront d'une simple modification. Les documents d'urbanisme doivent vivre !

Les ordonnances ont été élaborées par quatre groupes de travail rassemblant les acteurs, professionnels et élus, avec un groupe « miroir » composé de huit parlementaires ; MM. Philippe Dallier, Dominique Braye, Daniel Dubois et Jean-Pierre Caffet y représentaient le Sénat. Il s'agit de trouver un consensus sur le contenu des ordonnances avant leur publication, d'ici la fin de l'été.

Jean-Pierre Caffet, ce que j'ai indiqué concernant le secteur de projet vaut pour un PLU déjà adopté ou en construction. Faut-il une révision générale du PLU de Paris ? Les choses ne sont pas tranchées. La position extrême serait de considérer que tout ce qui va à l'encontre de l'objectif de densité doit être « écrasé » d'office. Si les parlementaires sont d'accord, je n'ai rien contre ! (Sourires) Faut-il traiter différemment POS et PLU ? Le rapport Tuot préconise une procédure ad hoc très rapide, car il faut aller vite.

Les aides aux maires bâtisseurs ne suffiront pas, mais s'inscrivent dans toute une gamme d'outils. L'accueil de populations nouvelles suppose des investissements lourds pour les collectivités ; il faut des réponses rapides, notamment en Île-de-France. Sur les 466 000 mètres carrés identifiés par Cantal-Dupart, je serais heureux d'en récupérer seulement 10 % ! Idem pour les surfaces de parkings... Il va falloir jouer sur plusieurs outils, mobiliser de nouvelles sources de foncier. La dimension symbolique est importante. Il y a aujourd'hui 13 000 hectares urbanisables dans les PLU en Île-de-France ; le SDRIF en rajoute 7 000. À Paris, on ne produit que deux mille logements par an. Il va falloir inventer du foncier !

Pour les zones pavillonnaires, des fonctionnaires du ministère du logement ont imaginé le projet « Bimby » : Build in my back yard. On compte un million de parcelles de plus de 1 000 mètres carrés ne comportant qu'une maison ; il s'agit de convaincre les propriétaires d'en vendre une partie pour y construire une seconde maison, afin de densifier l'habitat.

Ma « nouvelle gouvernance » n'est pas celle préconisée par les socialistes parisiens... Le président Jean-Paul Huchon prône l'instauration d'une agence du logement en Île-de-France, sur le modèle du STIF, mais sans dire ce qu'il entend par là ! Je suis ouvert à toute proposition, mais elle doit être étayée. N'oublions pas que le transport en Île-de-France, c'est trois opérateurs ; le logement, trois ou quatre mille ! Pour qu'un tel syndicat soit intéressant, il faut qu'il ait la main sur les permis de construire.

M. Jean-Pierre Caffet. - Exactement. Et sur les PLU.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - C'est déposséder les maires...

M. Jean-Pierre Caffet. - Il s'agirait de prendre modèle sur le Grand Londres, où une institution supra-communale a un pouvoir coercitif sur les boroughs en matière de PLU et de permis de construire, au-delà d'un certain seuil.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - J'attends des propositions précises de votre part.

La taille minimale des parcelles ne fait aujourd'hui l'objet d'aucune réglementation (M. César s'exclame). On ne peut d'un côté dénoncer la consommation excessive de terres agricoles et de l'autre autoriser des parcelles de 2 000 mètres carrés pour une seule maison ! Si c'est une hérésie que de fixer une taille minimum de parcelle en milieu urbain, en milieu rural, il faut tenir compte de la consommation de l'espace agricole.

Les OPAH seront recentrées sur les propriétaires-occupants modestes, qui se trouvent essentiellement en milieu rural. En matière de précarité énergétique, l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) s'attache à la reconquête de l'habitat existant en milieu rural.

M. Gérard César. - Très bien.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Quid de la neutralisation fiscale ? Un terrain agricole devenu constructible voit sa plus-value exploser en cas de vente...

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Sur les terrains déjà urbanisables, la plus-value fait aujourd'hui l'objet de décote en fonction de la durée de détention. Nous voulons y mettre fin, afin de neutraliser la fiscalité en la matière.

Le deuxième point est celui du partage de la plus-value. L'enrichissement du propriétaire est lié à la décision de la collectivité, qui, en rendant le terrain constructible, en augmente considérablement la valeur. Il faut rationaliser les trois régimes existants, issus de maints textes différents, et harmoniser les assiettes.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Merci. Nous n'avons plus qu'à trouver le véhicule législatif idoine !

Gestion effective du risque de submersion marine - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission procède à l'examen du rapport et du texte sur les propositions de loi n°s 172 et 173 (2010-2011), tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je salue notre rapporteur, Bruno Retailleau, ainsi que Dominique de Legge, une nouvelle fois rapporteur pour avis de la commission des lois.

M. Bruno Retailleau, rapporteur de la commission de l'économie. - Ces deux propositions de loi, l'une signée de Alain Anziani, l'autre de moi-même, sont identiques : elles font suite à notre mission d'information. Voilà un an, la tempête Xynthia frappait le littoral atlantique, laissant derrière elle un bilan dramatique. Le 25 juin 2010, la catastrophe frappait le Var ; le 11 mars dernier, avec une autre ampleur, le Japon. De tels phénomènes sont appelés à se reproduire de plus en plus fréquemment. Selon les chercheurs de l'université de Louvain, les phénomènes climatiques extrêmes ont plus que doublé ces deux dernières décennies.

La violence de ces phénomènes paroxystiques doit nous inciter à davantage d'humilité. À défaut de pouvoir agir sur leurs causes, les responsables publics ont toutefois le devoir de les anticiper et de chercher à en maitriser les conséquences : Xynthia était inévitable, mais n'aurait pas dû faire autant de victimes et de dégâts.

Depuis un an, le Gouvernement a fait preuve de volontarisme. Il a ainsi pris des mesures de délocalisation des habitations les plus menacées, avec l'objectif louable de sanctuariser les zones où le risque mortel était avéré. Prises dans l'urgence, celles-ci ont toutefois été sources d'incompréhensions : en Charente-Maritime, une contre-expertise du conseil général est en cours pour redélimiter les périmètres d'expropriation. Le Gouvernement a transposé la directive « Inondations » dans le Grenelle II. Enfin, le « Plan Submersion rapide », pour la première fois, parle de culture du risque, de gestion globale et intégrée du risque.

La France est reconnue pour son expertise en matière de secours, nous ont dit nos interlocuteurs néerlandais et japonais, mais sans culture du risque, elle est mal préparée. Les défaillances se sont fait jour en matière de prévision comme de prévention et de protection des digues. La consigne de se calfeutrer chez soi n'est guère adaptée en cas d'inondation...

Les travaux de la mission ont été consensuels ; ces propositions de loi, qui en sont directement issues, visent à ancrer la culture du risque dans le pays et à prendre modèle sur les Pays-Bas, où la mission s'était rendue. Elles sont structurées en six chapitres : le premier crée des outils de prévision spécifiques au risque de submersion marine et prévoit que le plan de gestion des risques d'inondation (PPRI) sera élaboré à l'échelle de la zone littorale homogène. Le deuxième a un objectif de faire coïncider la carte du risque et la carte d'occupation des sols, en rendant les plans locaux d'urbanisme (PLU) compatibles avec les plans de prévention des risques naturels (PPRN). Le troisième comporte des dispositions relatives aux digues qui s'inspirent notamment de l'exemple néerlandais. Le quatrième renforce le lien entre PPR et plans communaux de sauvegarde, qui devront prévoir des exercices de simulation réguliers ; il crée une journée nationale de la prévention des risques naturels, et prévoit un acheminement prioritaire des appels vers les services d'urgence, pour ne plus revoir les effondrements de réseaux. Le chapitre V crée une compensation de pertes de bases fiscales pour les communes touchées par une catastrophe naturelle. Enfin, le chapitre VI donne des outils aux communes littorales pour concilier l'aménagement de leur territoire et la prise en compte des risques.

S'agissant de la gestion des digues, personne n'a trouvé, pour l'heure, la bonne solution : ni le groupe de parlementaires mis en place au sein du centre européen de prévention contre les inondations (CEPRI), présidé par Éric Doligé, ni le gouvernement, à travers le Plan Submersion rapide. Il faut porter à 40 % le soutien du fonds Barnier, y compris dans les zones où le plan de prévention des risques n'a été que prescrit, et non encore approuvé, pour ne pas perdre de temps. Un tel amendement se heurtant à l'article 40, je compte sur le Gouvernement...

Une réflexion est en cours sur l'évolution du régime d'assurance relatif aux catastrophes naturelles et il est sans doute préférable d'attendre ses conclusions avant de légiférer : je vous proposerai donc un amendement de suppression de l'article 18.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Merci.

M. Roland Courteau. - Le groupe socialiste est favorable à ces deux propositions de loi. Si les tempêtes et les catastrophes naturelles ne peuvent être évitées, les drames qu'elles provoquent pourraient souvent l'être. La mission d'information a mis en évidence une responsabilité largement collective et nombre de défaillances. La France est mal préparée à ces catastrophes naturelles, tempêtes, séismes, submersions marines, tsunamis ; elle n'a pas de culture du risque. Je vous renvoie aux deux rapports que j'ai présentés dans le cadre de l'OPECST. Le territoire français n'est que partiellement couvert par les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI) ; les communes littorales, encore moins ! Pourtant, le risque de submersion marine est connu depuis longtemps...

Dans les départements littoraux, pourquoi ne pas fusionner le schéma directeur de prévision des crues et le schéma directeur de prévision des submersions marines ? Le transfert de propriété des digues aux collectivités territoriales ne devrait-il pas s'accompagner d'un transfert de moyens ? Quid du financement ?

Porter le taux de la taxe locale d'équipement à 20 % est contraire à la logique actuelle qui exclut les aménagements prescrits par un PPRN.

En outre, l'augmentation du taux de cette taxe frappera injustement les ménages qui souhaitent agrandir des constructions réalisées avant que les lieux ne soient signalés comme zones à risque. De même, prévoir des cotisations additionnelles d'assurances pour des personnes autorisées à habiter dans des zones à risques qui ont respecté les normes de construction est contraire au principe de solidarité entre les assurés que sous-tend le régime d'assurance relatif aux catastrophes naturelles, le régime Cat'Nat'. Fort heureusement, vous avez prévu un amendement de suppression.

Une remarque concernant le renforcement du contrôle de légalité, les autorisations préalables et le PPRN opposable aux SCOT : attention à ne pas laisser la main aux préfets sur des compétences d'urbanisme qui relèvent des élus locaux. De fait, Xynthia a montré que la responsabilité était largement partagée entre élus et services préfectoraux. Le point est sensible après la mise en cause du maire de La Faute-sur-Mer.

Un point positif, parmi d'autres, mérite d'être souligné : vous avez renoncé, monsieur le rapporteur, à créer de nouveaux schémas d'aménagement des zones littorales à risque, considérant à juste raison que les PLU et les documents qui en tiennent lieu peuvent restreindre l'occupation des sols dans ces zones.

En séance publique, nous proposerons des amendements, dont quelques-uns sur le risque de tsunami. Celui-ci, j'y insiste, est totalement distinct de la submersion marine dans ses causes et ses effets. On peut prévoir une tempête, pas un tsunami. Dans ce dernier cas, les délais sont particulièrement courts. Aux sceptiques, je rappellerai qu'il y a eu près de 90 tsunamis en Méditerranée pour le seul XXe siècle, et autant dans l'Atlantique. Le plus meurtrier d'entre eux est survenu en 1908 à Messine : séisme, vague de 8 mètres et plusieurs dizaines de milliers de morts. En France, le dernier tsunami, à la suite d'un glissement de terrain au large de Nice, a fait 11 morts à Antibes en 1979. Le centre d'alerte aux tsunamis en méditerranée occidentale et dans l'Atlantique nord-est sera opérationnel dans un an. Sur ce point, je vous renvoie à mon rapport pour l'OPECST.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Par un amendement, nous avons fusionné schémas directeurs de prévision des crues et schémas directeurs de prévision des submersions marines ; vous voilà donc satisfait par anticipation.

Les digues sont un sujet difficile : au sein de la mission, nous avons tous insisté sur la gestion de proximité, en écartant résolument l'idée d'une agence nationale ; dans le même temps, une implication plus forte de l'État est nécessaire. Je pense, entres autres, à l'édiction des normes. Celles-ci sont très précises pour la construction de ponts et autres ouvrages d'art, un peu moins, semble-t-il, pour les digues. D'où la nécessité, comme en Hollande, d'un rapport d'évaluation tous les six ans. Nous avons voulu remettre l'État au coeur du dispositif.

L'augmentation du taux de la taxe d'aménagement est un signal financier fort ; son avantage est de diffuser la culture du risque auprès de tous les habitants. Ceux qui se sont installés dans ces zones depuis longtemps en ont besoin plus que les autres. Au reste, ils seront touchés seulement en cas de dépôt d'un permis de construire.

Enfin, mieux vaut supprimer les dispositions relatives au régime Cat'Nat', une réflexion étant en cours sur sa réforme.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article premier

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Les PPRI doivent prendre en compte l'ensemble des risques littoraux, y compris de submersion marine et d'érosion. Tel est l'objet de l'amendement n° COM-24.

L'amendement n° COM-24 est adopté.

L'article premier est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 1er est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

24

Remplacement de la notion de submersions marines par celle, plus large, de « risques littoraux »

Adopté

Article 2

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n° COM-25, qui vise à ne pas multiplier les documents, comme le souhaite M. Courteau, intègre la prévision des submersions marines dans les schémas directeurs de prévision des crues.

L'amendement n° COM-25 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 2 est retracé dans le tableau suivant :

Article 2

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

25

Inclusion de la prévision des submersions marines dans les schémas directeurs de prévision des crues

Adopté

Article 3

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - La logique est la même pour l'amendement n° COM-26 : intégrer la notion de risques littoraux dans les PGRI. Le but est d'aboutir à une stratégie pour des zones littorales homogènes. Ensuite, pour impliquer l'État, nous prévoyons une évaluation triennale des ouvrages de défense contre la mer et les inondations. Je devine déjà que Roland Courteau aura son mot à dire sur cette durée de trois ans...

M. Roland Courteau. - Certes ! Nous aurions préféré une évaluation biannuelle. Il faut aller vite car il suffit parfois qu'un ragondin fasse un trou dans une digue pour qu'une brèche se forme.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'État craint de ne pas avoir les moyens. En plus, choisir trois ans se justifie : c'est une révision à mi-parcours, le PGRI ayant une durée de six ans.

L'amendement n° COM-26 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 3 est retracé dans le tableau suivant :

Article 3

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

26

Renforcement de la prise en compte des risques littoraux dans les plans de gestion des risques d'inondation (PGRI)

Adopté

Article 4

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Après la tempête Xynthia, l'attention s'est concentrée sur l'urbanisme. D'où l'organisation de la convergence entre code de l'urbanisme et code de l'environnement en matière de prévention des risques par l'amendement n° COM-27.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° COM-4 est presque identique. Le n° COM-5, qui pourrait être transformé en un sous-amendement à l'amendement n° COM-27, apporte une simple précision : les PPR sont supérieurs aux PLU.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Votre amendement n° COM-4 est satisfait. Nous partageons l'objectif du n°COM-5, mais nous préférons à une simple compatibilité entre carte d'occupation des sols et carte de prévention des risques la stricte conformité : si une disposition du PLU est contraire aux PPR, elle doit être abrogée. Nous tenons à cette rédaction car, actuellement, la carte de prévention des risques s'impose déjà à celle de l'occupation des sols, puisque les PPR ont valeur de servitude d'utilité publique ; les oublis viennent de ce qu'elle figure en annexe.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Effectivement, on ne doit pas pouvoir glisser une feuille de cigarette entre les deux cartes. La compatibilité - en l'espèce, du PLU et des PPR - est une notion juridique précise, contrairement à celle de « disposition contraire ». En somme, tout est question de savoir si l'on voit le verre à moitié plein ou à moitié vide : la commission de l'économie inverse la charge de la preuve ; la rédaction de la commission des lois affirme que les cartes doivent être totalement compatibles.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Le Conseil d'État, dans un arrêt du 10 juin 1998, a clairement affirmé que la compatibilité laissait une marge d'appréciation, contrairement à la stricte conformité. Dans notre dispositif, si une disposition du PLU est contraire aux PPR, le maire devra la modifier. Enfin, votre système pose une autre difficulté : de nombreuses dispositions du PPR ne relèvent pas du code de l'urbanisme. J'ajoute que le rapporteur de la mission d'information, Alain Anziani, abonde dans notre sens.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Monsieur le rapporteur pour avis, le Gouvernement semble plutôt suivre la position du rapporteur, confortée par la jurisprudence. Seriez-vous d'accord pour retirer votre amendement n° COM-5 ?

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Débattons-en séance publique ; cela permettra de préciser l'intention du législateur. La jurisprudence du Conseil d'État ne lie pas le Parlement.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Dans ce cas, nous sommes contraints de donner un avis défavorable.

L'amendement n° COM-27 est adopté et devient l'article 4.

Les amendements n° COM-4 et n° COM-5 deviennent sans objet.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 4 est retracé dans le tableau suivant :

Article 4

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

27

Inscription de la prévention des risques naturels et technologiques à l'article L. 110 du code de l'urbanisme

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

4

Amendement rédactionnel.

Sans objet

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

5

Mise en compatibilité obligatoire du plan local d'urbanisme (PLU) avec les plans de prévention des risques naturels (PPRN) et les plans de prévention des risques technologiques (PPRT).

Sans objet

Article 5

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Avec l'amendement n° COM-28, nous en revenons à la servitude d'utilité publique. La commission des lois devrait en être d'accord puisque celle-ci est plus forte qu'une servitude d'urbanisme. Je rappelle notre système : toutes dispositions figurant dans les PLU et documents en tenant lieu contraires au PPRN ou PPRT devront être supprimées dans un délai d'un an. A défaut, le préfet y procèdera d'office. En outre, nous étendons l'obligation aux cartes communales.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Prévoir un délai d'un an, c'est peut-être faire fi de la durée de la procédure. Nous proposons le scénario suivant : lorsque le PPRN est connu, l'autorité gestionnaire du PLU a six mois pour faire savoir si le PLU doit être ou non mis en conformité avec le PPRN. En outre, dans un souci de rapidité et de souplesse, nous préconisons d'utiliser la procédure simplifiée prévue à l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme : pour la mise en conformité du PLU avec les PPR, il suffira d'une délibération du conseil municipal et d'une mise à disposition du public. A l'issue d'un délai d'un mois, s'il n'y pas d'observations faites sur le projet affiché, le plan sera adopté.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Effectivement, l'enquête publique ayant déjà eu lieu, la procédure simplifiée s'impose. En revanche, je tiens au délai d'un an.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Soit, mais on ne le maîtrise pas. Que se passera-t-il si la procédure de modification du PLU n'a pas abouti au treizième mois ? Le délai doit donc porter sur la déclaration de conformité ou non entre les deux cartes. Ainsi, nous irons plus vite sans être exposés aux aléas de la procédure.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Je comprends votre logique. Cela dit, je préfère instituer une obligation de résultats plutôt qu'une obligation de moyens.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Six mois est plus court qu'un an !

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Pas tout à fait, puisque notre commission prévoit un délai d'un an pour la conclusion de la procédure avec la formule simplifiée, et non de six mois pour la seule déclaration de conformité. S'il n'est pas respecté, le préfet interviendra. Au moins, les choses seront claires.

Xynthia a tué non à cause de la hauteur de la vague ou parce que les digues ont cédé - dans la plupart des cas, la vague est passée par surverse. Avec des mesures d'urbanisme, nous aurions pu prévenir la catastrophe. Nous en reparlerons en séance. En attendant, l'avis est défavorable.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Monsieur le rapporteur pour avis, acceptez-vous que l'amendement n° COM-23, relatif à la procédure simplifiée, devienne un sous-amendement à l'amendement n° COM-28 ? (Approbation).

Le sous-amendement est adopté.

L'amendement n° COM-28, modifié, est adopté.

L'amendement n° COM-7 devient sans objet, de même que les amendements n° COM-8 et 6.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 5 est retracé dans le tableau suivant :

Article 5

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

28

Définition des liens entre PLU et PPRN.

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

7

Extension de l'obligation de compatibilité des PLU aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT).

Sans objet

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

8

Extension de l'obligation de compatibilité des PLU aux PPRT (modification dans le code de l'environnement).

Sans objet

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

6

Extension des procédures aux PPRT.

Sans objet

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

23 rect.

Recours à l'utilisation de la procédure de modification simplifiée pour la mise en conformité des PLU avec les plans de prévention des risques.

Adopté

Articles additionnels après l'article 5

L'amendement n° COM-1 rectifié est adopté et devient article additionnel.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Par l'amendement n° COM-19, nous autorisons le recours aux outils prévus par la loi Littoral pour prévenir les risques naturels.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - La loi Littoral est source d'une forte insécurité juridique : on note d'importantes différences sur la manière dont les tribunaux administratifs interprètent la notion « d'espace remarquable » ou encore de « d'espace proche du rivage ». Faisons simple.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Juste ! Notre commission n'ose plus modifier cette loi Littoral.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - A force d'additionner les codes - code de l'urbanisme, code de l'environnement, code général des collectivités territoriales - et les documents, on n'avance plus. Il faut en finir avec cette étanchéité et rapprocher l'urbanisme et l'environnement. Je le sais pour être un élu breton. Ne serait-il pas bon que la loi Littoral protège les hommes, et pas seulement les paysages ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Jeter des ponts entre code de l'urbanisme et code de l'environnement, c'est justement ce que nous avons voulu faire. En revanche, nous ne voulons pas modifier la loi Littoral.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Ce n'est pas l'objet de l'amendement.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Si, puisque vous intégrez la prévention des risques naturels.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Ce serait fâcheux de circonscrire la loi Littoral à la protection des paysages en oubliant les hommes ! On a vu le résultat avec Xynthia !

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Schémas directeurs, PGRI, PPRN et plan communal de sauvegarde (PCS) sont de bons outils pour affronter les risques naturels. Je comprends votre préoccupation, mais je suis encore plus sensible au risque d'insécurité juridique.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Cet amendement m'a été inspiré par le rapport de la commission sur Xynthia...

M. Roland Courteau. - Je suis assez favorable à cet amendement, d'autant plus que le rapporteur propose de modifier l'article 19.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'article 19 intègre la prévention des risques littoraux dans les schémas de mise en valeur de la mer, qui sont des chapitres spécifiques au sein des SCOT littoraux. Inutile, donc, d'en rajouter dans cette strate législative.

M. Jean-Paul Emorine, président. - A titre personnel, je suis la position du rapporteur.

L'amendement n° COM-19 est rejeté.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'avis sur l'amendement n° COM-2 d'Alain Anziani est plutôt défavorable : la procédure me semble lourde, le contrôle de légalité étant déjà systématique pour les permis de construire.

M. Roland Courteau. - La préoccupation d'Alain Anziani est fondée : il existe de nombreux cas où l'accord du maire est tacite ; l'absence de réponse dans un délai d'un mois vaut approbation.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Le problème ne nous a pas échappé ; nous y répondons par un autre amendement.

L'amendement n° COM-2 est rejeté.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article additionnel après l'article 5 est retracé dans le tableau suivant :

Article(s) additionnel(s) après Article 5

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. ANZIANI

1 rect.

Obligation pour les SCOT d'intégrer les prescriptions des PPR.

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

19

Modification de la "loi Littoral" pour intégrer la prévention des risques naturels.

Rejet

M. ANZIANI

2

Interdiction des permis ou des déclarations tacites dans les PPR.

Rejet

Article 6

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n° COM-44 prévoit une transmission des documents relatifs aux risques détenus par l'État tous les trois ans, et non tous les ans. M. Courteau trouvera sans doute cette durée un peu longue...

M. Roland Courteau. - En effet, nous aurions préféré deux ans !

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Vous pourriez proposer un amendement en séance précisant que la transmission doit également avoir lieu en cas de fait nouveau.

L'amendement n° COM-44 est adopté.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-9 est rédactionnel : mieux vaut parler de risques naturels connus qu'existants.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'avis est favorable.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Enfin ! (Sourire)

L'amendement n° COM-9 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 6 est retracé dans le tableau suivant :

Article 6

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

44

Fixation à trois ans du délai de transmission par l'Etat des documents relatifs aux risques

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

9

Suppression de la mention "en matière d'urbanisme" et remplacement de la notion de "risques existants" par celle de "risques connus".

Adopté

Article additionnel après l'article 6

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n°COM-29 interdit les permis tacites dans les zones à risque.

L'amendement n°COM-29 est adopté et devient article additionnel.

Article additionnel après Article 6

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

29

Possibilité par les PPRN d'identifier des zones dans lesquelles aucun permis ne peut être tacitement accordé

Adopté

Article 7

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n° COM-47 supprime la possibilité de transférer des biens appartenant au domaine public de l'État. La précision est indispensable, ces biens étant, par définition, inaliénables.

L'amendement n° COM-47 est adopté.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Le transfert de propriété d'ouvrages de défense contre la mer à la demande d'une collectivité territoriale peut avoir lieu seulement en cas de carence d'entretien. Tel est l'objet de l'amendement n° COM-46.

M. Roland Courteau. - Cet amendement règle-t-il le problème des digues orphelines ?

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - La commission des lois s'est posée la question. La législation renvoie à l'article 713 du code civil. Permettez-moi un parallèle douteux avec les concessions de cimetière abandonnées : il appartient au maire de chercher le dernier propriétaire connu. Après signalement au préfet, la concession revient de plein droit à l'État ou à la commune si elle désire se porter acquéreur. La législation est claire, la difficulté vient peut-être de ce qu'elle est mal connue.

L'amendement n° COM-46 est adopté.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Les amendements n° COM-10, 13, 11 et 12, essentiellement rédactionnels, dressent un parallélisme entre les deux procédures prévues pour le transfert de propriété d'ouvrages de défense contre la mer au profit des collectivités territoriales ou de leurs groupements : celle de la convention et de l'expérimentation. Ainsi, au terme de l'expérimentation, il devra y avoir accord de la personne publique propriétaire.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - La modification n'est pas rédactionnelle... Pour autant, l'avis est favorable.

L'amendement n° COM-10 est adopté, de même que les amendements n° COM-13, 11 et 12.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 7 est retracé dans le tableau suivant :

Article 7

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

47

Suppression de la possibilité de transférer des biens appartenant au domaine public de l'État

Adopté

M. RETAILLEAU, rapporteur

46

Précision que le transfert de propriété d'ouvrages de défense contre la mer se fait en cas de carence d'entretien

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

10

Amendement de clarification.

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

13

Nécessité d'un accord explicite de la personne publique propriétaire au transfert en propriété de l'ouvrage de défense contre la mer à l'issue de l'expérimentation.

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

11

Amendement de conséquence.

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

12

Renvoi au pouvoir réglementaire pour la fixation des modalités du transfert de propriété.

Adopté

Article 8

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Par l'amendement n° COM-30, nous « décodifions » l'article 8, qui prévoit l'établissement d'un plan d'action relatif aux ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines tous les six ans, pour l'inscrire dans la loi de programmation du 3 août 2009 qui a vocation à contenir de telles dispositions.

M. Roland Courteau. - L'amendement ainsi rédigé est peut-être plus réactif. Néanmoins, je regrette la disparition du rapport du Gouvernement au Parlement.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'objectif était d'obtenir l'élaboration d'une stratégie d'action avec les moyens financiers correspondants. Cela dit, cette approche n'est pas exclusive de la vôtre.

L'amendement n° COM-30 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 8 est retracé dans le tableau suivant :

Article 8

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

30

Amendement de précision.

Adopté

Article 9

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Le but de l'amendement n°COM-31 est de confier à l'État l'édiction des normes de construction des digues.

L'amendement n° COM-31 est adopté.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 9 est retracé dans le tableau suivant :

Article 9

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

31

Élaboration des normes de construction des digues par l'État

Adopté

Article 10

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n° COM-32 tire les conséquences de la fusion de la taxe locale d'équipement avec la taxe d'aménagement : son taux pourra être modulé jusqu'à 20 % dans les zones où le besoin de créer ou de réhabiliter des ouvrages de protection se fait sentir.

M. Gérard Le Cam. - Nous voterons contre cette proposition. L'augmentation sera significative : pour 100 m2, la taxe était de 1 800 euros ; avec un taux augmenté de 20 %, elle atteindra 7 200 euros. En outre, il faudrait tenir compte du mode de construction des habitations : certaines sont construites sur pilotis ou comportent un vide sécuritaire pour prévenir le risque de submersion.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'idée n'est pas forcément d'augmenter le taux jusqu'à 20 %, mais de prévoir une modulation qui était impossible avec la taxe locale d'équipement.

M. Roland Courteau. - Au vu des chiffres que M. Le Cam a cités, ce sera la double peine pour les personnes installées de longue date qui souhaitent agrandir leurs habitations.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Tenir compte des types de construction serait contraire au principe de solidarité. De surcroît, la digue est utile pour protéger les maisons sur pilotis : elle casse la mécanique cinétique, la violence d'arrivée de l'eau.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je m'interroge : on autorise pour faire payer ensuite ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Non, ce système sera impossible dans les zones rouges. Il a vocation à s'appliquer dans les zones bleues et, surtout, blanches.

L'amendement n° COM-32 est adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 10 est retracé dans le tableau suivant :

Article 10

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

32

Prise en compte du remplacement de la taxe locale d'équipement par la taxe d'aménagement

Adopté

Article 11

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Le code général des collectivités territoriales est clair : aux termes de l'article L. 1424-7, le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) répertorie les risques de toute nature. En outre, la loi du 12 juillet 2010 dite Grenelle II, votée après Xynthia, a apporté de nombreuses précisions aux articles L. 566-1 et suivants. Cet article 11 a essentiellement une valeur d'affichage : il s'agit de remédier au manque de culture du risque, en particulier celui de submersion marine, que vous avez pointé dans le rapport de la mission. La législation existante répond déjà à ce souci. Pourquoi en ajouter ?

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Certes, le risque de submersion marine est déjà pris en compte. Hélas, il ne l'est pas toujours dans la pratique. Cela dit, je donne un avis favorable, en espérant que le SDACR d'Ille-et-Vilaine intégrera bien ce risque...

M. Roland Courteau. - Certaines casernes de pompiers, voire la préfecture, notamment en Martinique, sont situées dans des zones inondables, preuve que l'article 11 est utile.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Voici les termes de l'article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales : « Un schéma départemental d'analyse et de couverture des risques dresse l'inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doivent faire face les services d'incendie et de secours dans le département, et détermine les objectifs de couverture de ces risques par ceux-ci. » On ne peut dire mieux !

L'amendement n° COM-14 est adopté et l'article 11 est supprimé.

L'amendement n° COM-33 est retiré.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 11 est retracé dans le tableau suivant :

Article 11

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

14

Amendement de suppression

Adopté

M. RETAILLEAU, rapporteur

33

Amendement de précision

Retiré

Article 12

L'amendement rédactionnel n° COM-34 est adopté.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-21 poursuit la même logique que le n° COM-14, que nous venons d'adopter.

L'amendement n° COM-21 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-35 est adopté.

L'amendement n° COM-22 est adopté.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Pour plus de cohérence, l'amendement n° COM-42, qui m'a été inspiré par la commission des lois, renvoie à l'État l'appui technique au maire pour l'élaboration des PCS, en ouvrant une possibilité de délégation au conseil général.

M. Roland Courteau. - Cela semble plus sage !

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° COM-15 est strictement identique à l'excellent amendement n° COM-42.

Les amendements identiques nosCOM-42 et 15 sont adoptés.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 12 est retracé dans le tableau suivant :

Article 12

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

34

Amendement rédactionnel

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

21

Amendement de précision

Adopté

M. RETAILLEAU, rapporteur

35

Amendement rédactionnel

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

22

Amendement rédactionnel

Adopté

M. RETAILLEAU, rapporteur

42

Renvoi à l'Etat de la mise en place d'un appui technique au maire pour l'élaboration des PCS

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

15

Amendement identique

Adopté

Article 13

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n° COM-36 étend la journée nationale de prévention aux risques de toute nature.

L'amendement n° COM-36 est adopté.

L'amendement n°COM-3 est adopté.

L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 13 est retracé dans le tableau suivant :

Article 13

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

36

Amendement de précision

Adopté

M. ANZIANI

3

Renvoi à un décret pour les modalités d'organisation de la journée nationale de prévention des risques.

Adopté

Article 14

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n°COM-43 oblige les opérateurs de télécommunications à tout mettre en oeuvre pour maintenir en état de fonctionnement leur réseau.

L'amendement n° COM-43 est adopté.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 14 est retracé dans le tableau suivant :

Article 14

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

43

Obligation pour les opérateurs de télécommunications d'assurer le maintien en état de fonctionnement de leur réseau, dans la limite des possibilités techniques

Adopté

L'article 15 est adopté sans modification, de même que les articles 16 et 17.

Article 18

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Une réforme du régime d'assurance relatif aux catastrophes naturelles est en cours ; mieux vaut supprimer cet article par l'amendement n° COM-37.

L'amendement n° COM-37 est adopté et l'article 18 est supprimé.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 18 est retracé dans le tableau suivant :

Article 18

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

37

Amendement de suppression

Adopté

Article 19

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n° COM-38 répond au souci de M. Courteau : plutôt que multiplier les documents, intégrons la prévention des risques littoraux dans les schémas de mise en valeur de la mer au sein des SCOT littoraux. Une réflexion intercommunale est indispensable.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - L'objet de l'amendement n° COM-16 était d'intégrer la prévention des risques littoraux dans les PLU, un instrument plus opérationnel qui a le mérite d'affirmer la responsabilité du maire. Nous y reviendrons en séance publique lors de la discussion générale.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - La gestion du risque doit être intercommunale, sans quoi le PPRN de La Faute-sur-Mer, par exemple, pourrait aboutir, en rehaussant les digues, à l'inondation de L'Aiguillon-sur-Mer, situé sur l'autre rive de l'estuaire.

Cela dit, la proposition de loi rappelle le primat de la commune sur l'intercommunalité.

L'amendement n° COM-38 est adopté et devient l'article 19.

L'amendement n° COM-16 devient sans objet.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 19 est retracé dans le tableau suivant :

Article 19

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

38

Inclusion de la prévention des risques littoraux dans les schémas de mise en valeur de la mer

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

16

Faculté pour les PLU de délimiter des zones où, en fonction du degré de risque, des modalités particulières d'occupation des sols peuvent être mises en place.

Sans objet

Article 20

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Le droit de délaissement devait être à la charge de l'État, mais la rédaction de la proposition de loi l'a mis à la charge de la commune. L'article 40 de la Constitution nous empêche de le reporter à la charge de l'État, d'où l'amendement de suppression n° COM-39.

M. Roland Courteau. - Je comprends le sens de l'amendement, mais les personnes qui ont construit en zone à risque sans le savoir, devront attendre la survenance d'une catastrophe pour être indemnisées...

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Le droit de délaissement semblait moins traumatisant ; une solution intelligente serait que l'État le reprenne à sa charge.

L'amendement n° COM-39 est adopté ; l'article 20 est supprimé.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 20 est retracé dans le tableau suivant :

Article 20

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

39

Amendement de suppression

Adopté

Article 21

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - L'amendement n° COM-45 est rédactionnel : la notion de création de champs naturels d'expansion des crues n'apparaît pas opérante ici.

L'amendement n° COM-45 est adopté.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-18 supprime une restriction inutile.

L'amendement n° COM-18 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-20 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° COM-40.

L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 21 est retracé dans le tableau suivant :

Article 21

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

45

Amendement de précision

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

18

Amendement rédactionnel.

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

20

Amendement rédactionnel.

Adopté

M. RETAILLEAU, rapporteur

40

Amendement rédactionnel.

Adopté

Article 22

L'amendement rédactionnel n° COM-41 est adopté.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-17 est de précision.

M. Bruno Retailleau, rapporteur. - Avis favorable à cet amendement dont l'objet doit viser le Conseil national de la mer et des littoraux et non le Conservatoire du littoral, qui n'est pas concerné par l'article.

L'amendement n° COM-17 est adopté.

L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission sur l'article 22 est retracé dans le tableau suivant :

Article 22

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. RETAILLEAU, rapporteur

41

Amendement rédactionnel.

Adopté

M. de LEGGE, rapporteur pour avis

17

Amendement de précision.

Adopté

M. Jean-Paul Emorine, président. - Nous arrivons au terme de l'examen des propositions. Je vais mettre aux voix la rédaction de la commission.

M. Gérard Le Cam. - Nous réservons notre vote car, malgré des dispositions positives, nous regrettons la taxe d'aménagement et, surtout, l'économie générale du texte : l'État se repose beaucoup sur les collectivités.

Les propositions de loi sont adoptées dans la rédaction de la commission.

Mercredi 27 avril 2011

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Audition de M. Jean-Claude Volot, médiateur des relations inter-entreprises industrielles et de la sous-traitance

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission entend M. Jean-Claude Volot, médiateur des relations inter-entreprises industrielles et de la sous-traitance.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Nous avons plaisir à accueillir aujourd'hui M. Jean-Claude Volot, médiateur des relations inter-entreprises industrielles et de la sous-traitance, en poste depuis le 6 avril 2010. L'activité de la médiation, placée auprès du Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, représente un enjeu important pour la Commission de l'économie du Sénat, en raison de son impact sur les différentes filières économiques, notamment la filière automobile. Par ailleurs, l'expression même de sous-traitance est malheureuse à mes yeux : nous devons réfléchir pour trouver un nouveau terme dans une société où la contractualisation occupe une place croissante.

Jean-Claude Volot, médiateur. - La médiation des relations inter-entreprises existe depuis un an. La sous-traitance, d'un point de vue juridique, ne représente que 40 % des relations entre entreprises. Elle ne doit pas être confondue avec l'activité des façonniers, des prestataires de service ou encore des équipementiers. Le champ d'application de la médiation est celui visé par Bruno Retailleau dans son rapport sur les entreprises de taille intermédiaire (ETI), qu'il a remis en février 2010 au Premier ministre. J'ai participé, aux côtés de René Ricol, à la création de la médiation du crédit. Nous avons alors constaté que les entreprises étaient confrontées à un accès difficile au crédit bancaire, mais connaissaient aussi de graves problèmes avec les entreprises donneuses d'ordre. N'oublions pas que les crédits entre entreprises atteignent des niveaux très importants aujourd'hui. Le montant des crédits à court terme des entreprises auprès des banques est quatre fois moins important que celui entre entreprises. Si bien que les vrais banquiers des entreprises aujourd'hui, ce sont les entreprises ! Dans de nombreux cas, les efforts déployés par les services de l'État pour desserrer l'étau des crédits bancaires sont réduits à néant par le comportement des entreprises donneuses d'ordre. Le rapport précité de Bruno Retailleau a montré que les PME françaises ne grandissaient pas assez vite comparé à leurs homologues allemandes. Les États généraux de l'industrie qui ont réunis 5 000 participants en France, ont mis l'accent sur la nécessité d'arrêter les comportements abusifs des grands donneurs d'ordre.

En accord avec le ministre de l'industrie de l'époque, M. Christian Estrosi, la mission s'est fixé 3 objectifs.  Tout d'abord, ré-humaniser la relation entre clients et fournisseurs. À une époque où les relations dématérialisées sont prédominantes, il est urgent de renouer avec les contacts humains pour résoudre les différends entre entreprises. Cela paraît trivial, mais faire se rencontrer et discuter les dirigeants d'entreprise permet de trouver une solution aux différends qui les opposent dans plus de 85 % des cas. Deuxièmement, insister sur la nécessité pour les PME d'assurer leur indépendance stratégique. L'intérêt bien compris des sous-traitants est de diversifier leurs donneurs d'ordre pour ne jamais dépendre d'une seule grosse entreprise.  Enfin, favoriser la création de filières pour lesquelles les grandes entreprises se sentent responsables.

Concrètement, comment agit la médiation inter-entreprises ?

En premier lieu, les entreprises peuvent nous saisir à titre individuel sur notre site internet. Toutefois, force est de constater que beaucoup de sous-traitants ont peur des réactions de leurs donneurs d'ordre. L'omerta est ici la règle comme je l'ai dit avec force dans un récent article paru dans le journal « Les Echos ». La raison en est simple : les PME sous-traitantes craignent d'être stigmatisées, « blacklistées » et de perdre des contrats si elles dénoncent des comportements illégaux de leurs donneurs d'ordre. Vous avez la responsabilité, en tant que sénateurs, de sensibiliser sur le terrain les chefs d'entreprises pour libérer la parole. Je me tiens d'ailleurs à votre entière disposition pour vous accompagner à la rencontre des entreprises situées sur vos territoires. La médiation doit devenir un réflexe en France, comme elle l'est au Canada.

En deuxième lieu, les entreprises peuvent intervenir de manière collective. Cette action peut se situer dans le cadre des chambres de commerce et d'industrie ou des chambres de métiers, par exemple. Elle permet d'éviter la divulgation de l'identité des sous-traitants concernés auprès du donneur d'ordre. Les saisines collectives du médiateur sont les plus nombreuses, en termes de nombre d'entreprises concernées et d'emplois mais pas en nombre de saisines.

Enfin, nous avons examiné les pratiques de la sous-traitance pour identifier celles qui portent tort aux PME et proposer les modifications de la législation qui s'avèreraient nécessaires. Nous avons ainsi identifié l'an passé 36 défauts relationnels et nous avons pu vérifier que le droit existant offre un cadre suffisant pour lutter contre eux. Ce dont nous avons besoin, ce n'est donc pas de nouveaux textes, c'est avant tout que les textes existant soient appliqués. Le manque de contrôle et une permissivité qui semble être une spécificité française dans ce domaine permettent en effet à ces pratiques inter-entreprises de se développer dans la plus totale illégalité. Inexorablement, les grands groupes tirent ainsi les marges vers eux au détriment des petites entreprises. L'opinion publique et le Parlement concentrent leur attention sur la grande distribution mais tous les secteurs d'activité sont concernés ! Il n'existe pas de secteur plus vertueux ou vicieux que d'autres. L'abus de position dominante est généralisé. Dans 10 % des cas cependant, ce sont les grandes entreprises qui nous saisissent pour protester contre le comportement des petites entreprises dont l'activité est spécifique et se trouvent donc ainsi en position de force.

Un point maintenant sur la propriété intellectuelle. Elle est aujourd'hui bafouée en France. Le contour de cette notion est mal défini dans notre droit. Il existe désormais un consensus pour créer un brevet allégé dont la validité serait réduite de vingt à six ans. Ce brevet existe déjà en France sous le nom de « certificat d'utilité », mais il demeure largement perfectible si l'on s'inspire de l'expérience australienne ou hollandaise. J'observe que le futur brevet mondial a pris très largement modèle sur notre brevet européen. C'est une bonne chose mais il convient de rappeler que le brevet européen coûte cher et alourdit les procédures. J'attire l'attention des législateurs que vous êtes sur le comportement anormal de certaines collectivités publiques lors des appels d'offres. Certaines n'hésitent pas à divulguer des innovations technologiques des entreprises à leurs concurrentes, alors que le code des marchés publics interdit de tels agissements.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je vous remercie pour votre exposé et votre proposition d'accompagner nos sénateurs sur le terrain pour sensibiliser nos chefs d'entreprises sur les missions de votre médiation. Je rappelle ainsi que le rapport de la mission commune d'information sur la désindustrialisation des territoires, au-delà de certaines divergences sur les préconisations, a établi un diagnostic commun sur les atouts mais aussi les faiblesses de notre pays dans le domaine industriel.

M. Bruno Retailleau. - Je remercie Jean-Claude Volot pour son intervention sur ce sujet aussi fondamental. Dans le rapport que j'ai récemment remis au Premier ministre, j'ai cherché à savoir pourquoi les PME françaises croissent moins vite que leurs homologues allemandes. Notre pays compte deux fois moins d'entreprises de taille intermédiaire par rapport à l'Allemagne ou à la Grande-Bretagne. Lors de mon déplacement dans le Bade-Württemberg, j'ai pu constater que la force des entreprises allemandes vient de l'instauration de relations apaisées entre les donneurs d'ordre et les sous-traitants. En France, aujourd'hui, sous-traitance rime malheureusement trop souvent avec maltraitance. Malgré la loi de 1975 sur la sous-traitance, l'activité de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), la signature par un nombre croissant de la charte de bonne pratique de donneurs d'ordre et PME et l'intervention du juge, la situation en France n'est pas satisfaisante. J'ajoute que le juge est rarement saisi par les entreprises et souvent trop tardivement. Je pense pour ma part que la création d'une médiation des relations inter-entreprises industrielles et de la sous-traitance est une bonne chose. La personnalité de Jean-Claude Volot, sa détermination et son expérience professionnelle sont pour beaucoup dans son succès. Lorsqu'il est venu dans mon département, il a pu s'appuyer sur les services déconcentrés de la Banque de France. D'où ma question : comment peut-on donner un ancrage territorial à la Médiation pour rendre son travail efficace et pérenne ?

M. Martial Bourquin. - Le problème de la sous-traitance et de la mise en concurrence à l'échelle mondiale, ce que l'on appelle le « global sourcing », est fondamental. Les grands groupes industriels ne doivent pas oublier que tous les sous-traitants sont indispensables pour atteindre leurs objectifs. Si les sous-traitants de rang 1 s'en sortent plutôt bien, il n'en va pas de même des sous-traitants de rang 2 et suivants. Ces sous-traitants sont en effet confrontés à une mauvaise application de la loi dite « LME » et à des difficultés d'accès au crédit, malgré l'intervention d'OSEO. Comment peut-on lutter contre l'omerta qui règne dans ce domaine ? Il faut, selon moi, que les PME diversifient leurs donneurs d'ordre pour mutualiser les risques. Par ailleurs, je rejoins mon collègue Bruno Retailleau car je souhaite que l'on encourage les « écosystèmes productifs » suivant l'exemple du Bade-Wurtemberg. Enfin, nous devons mettre en place des contrats de filières pour éviter que ne se répètent les funestes anecdotes du modèle C4 de Citroën ou de la 3008 de Peugeot. Leurs livraisons avaient été retardées du fait de l'indisponibilité de certaines pièces due à la faillite de certains sous-traitants automobiles. Les grandes entreprises doivent comprendre qu'il est de leur intérêt de veiller constamment à la bonne santé de leurs sous-traitants et pas seulement lors des périodes de crise.

M. Michel Teston. - Mes questions portent sur l'efficacité de la médiation. Si celle-ci paraît être une procédure efficace pour faire face à des pratiques abusives telles que le non respect des clauses d'un contrat, je suis moins convaincu en revanche de son utilité pour un problème comme le non respect du droit de la propriété intellectuelle. Quel est votre sentiment sur ce point ? Je souhaiterais également en savoir plus sur la mesure de l'efficacité de la médiation inter entreprises : nombre de PME ayant recours à elle, proportion des procédures des médiations permettant de régler les problèmes rencontrés sans avoir à passer par un litige devant les tribunaux ?

M. Daniel Raoul. - La démarche de la médiation inter entreprises a son utilité, mais elle s'inscrit dans une logique de thérapie plutôt que de prévention. Il faudrait attaquer le problème des déséquilibres économiques à sa racine et, là-dessus, je ferai deux constats. Le premier concerne la taille insuffisante des PME française. Pour réduire leur dépendance vis-à-vis des grands donneurs d'ordre, il faut favoriser leur croissance. On retrouve ici la question de l'insuffisance des fonds propres des PME et celle de l'insuffisance des mécanises de coopération et de regroupement entre PME. Mon second constat concerne le bilan de la LME. Cette loi a apporté du mieux sur les délais de paiement. Dont acte. Pour le reste, les relations économiques au sein des filières demeurent marquées par des rapports de forces extrêmement brutaux.

Concernant la nécessité de faire émerger des leaders ayant la capacité et la responsabilité de promouvoir le développement équilibré des filières, je me demande comment cela est possible si, à la base, ces filières ne sont pas définies et structurées correctement. Le cas de la filière photovoltaïque l'illustre : la politique du gouvernement dans ce domaine a alimenté une bulle spéculative et entraîné des importations massives alors qu'il y avait la possibilité de faire émerger une filière nationale innovante.

Mon dernier point concernera le pillage intellectuel des PME par les grands groupes. Ces derniers « rapatrient » au niveau de la maison mère la valeur et l'innovation générées par leurs sous-traitants afin d'optimiser le crédit d'impôt recherche, ce qui constitue un effet pervers du dispositif.

M. Jean-Claude Volot. - L'action du médiateur de la sous-traitance, selon un mécanisme similaire à celui de la médiation du crédit, est relayée sur les territoires grâce à des correspondants locaux. Il s'agit des fonctionnaires du pôle économique des DIRRECTE, souvent des ingénieurs des mines, et des présidents honoraires des tribunaux de commerce. A Paris, je dispose, par ailleurs, d'une équipe d'environ dix personnes, parmi lesquels figurent d'anciens chefs d'entreprise ou présidents de tribunaux de commerce bénévoles.

Concernant les pratiques d'achats répréhensibles dont j'ai à connaître en tant que médiateur, je reconnais qu'en ce domaine on observe une créativité et une perversion infinies. Le quick saving en est un exemple. Il s'agit d'un avantage sans contrepartie ou manifestement disproportionné par rapport à la valeur du service rendu, souvent obtenu par le donneur d'ordres préalablement à la passation de toute commande. Juridiquement, il s'agit tout simplement de prise illégale d'intérêt. Personnellement, je parlerais tout simplement de racket. La loi l'interdit bien sûr, en France comme ailleurs, mais en France, il existe une grande permissivité des autorités par rapport à ces pratiques. Qu'on arrête de dire que la France est un pays où les entreprises sont bloquées par les lois et les règlements ! Non seulement je pense qu'il faudrait sanctionner systématiquement le quick saving comme on le fait par exemple aux États-Unis, pays par excellence du libéralisme, mais j'estime même qu'il faudrait le considérer comme une infraction pénale. Quoi qu'il en soit, chaque fois que ce type de pratiques m'est signalé, je saisis les responsables des grands groupes concernés, qui d'ailleurs trois fois sur quatre ignorent que leur entreprise s'y livre, pour demander que cela cesse sans délai.

Une des questions a abordé le thème du global sourcing. Dans ce domaine, j'agis avec la compagnie des dirigeants et acheteurs de France, la CDAF. Il s'agit d'une association qui regroupe environ 2 000 acheteurs que je qualifierais d'éclairés, car ils cherchent à promouvoir des pratiques d'achat éthiques et responsables en rompant avec les pratiques que leur imposent trop souvent leurs directeurs financiers pour satisfaire aux normes de rentabilité exorbitantes nécessaires à la rémunération des actionnaires. Pardonnez-moi si ces propos choquent, mais ils reflètent la réalité du fonctionnement des filières. Le global sourcing n'est en effet rien d'autre qu'un outil permettant à la partie aval, leader de filière, de capter toute la valeur ajoutée de la filière afin de satisfaire les objectifs de rémunération de l'actionnaire. Je souligne au passage que ce problème de captation de la valeur ajoutée devrait empirer à l'avenir, car nous entrons dans une période de rareté et de hausse de prix des matières premières. Dans ce contexte, les intermédiaires de rang 1, 2, 3 ou plus vont être victimes d'un double flux de captation vers l'aval des filières, mais aussi vers l'amont. Cela rend nécessaire une action pour développer des pratiques d'achat responsables. Par exemple, pour apprécier la compétitivité entre des offres de différentes provenances, nous encourageons les grands donneurs d'ordre à prendre en compte le coût total de l'achat et pas seulement le prix.

Un autre phénomène qu'il convient de surveiller en matière de global sourcing est ce qu'on appelle les enchères inversées ou enchères américaines et même, c'est en plein développement, les enchères japonaises. Sur ces questions d'enchères, je voudrais attirer votre attention sur le fait que la suppression de l'interdiction de vente à perte, lors de l'examen de la loi de modernisation de l'économie, a créé des conditions qui favorisent le développement les pratiques d'enchères inversées. Le Parlement n'a peut-être pas fait preuve d'une grande clairvoyance en adoptant cette disposition qui était défendue par la grande distribution comme un moyen de faire baisser les prix au bénéfice des consommateurs, mais qui, en réalité, lui permet d'imposer à ses fournisseurs des baisses de prix déraisonnables. Je crois qu'il est indispensable de rouvrir le débat sur cette question.

En ce qui concerne la thématique des écosystèmes d'entreprises, il s'agit là, bien entendu, d'un sujet majeur. Leur développement bute toutefois sur une mauvaise organisation des filières. Un filière commence au leader de filière, en aval, et remonte en amont, vers la matière première. Or, quand, par exemple, on a créé la filière agro-alimentaire, la grande distribution n'a pas été consultée et encore moins intégrée. Comment une filière où la fonction « vente » n'est pas intégrée peut-elle fonctionner ? Nous avons commencé, avec les ministres de l'industrie et de l'économie, à réfléchir à la réorganisation des filières, mais c'est une tâche difficile. En outre, il faut faire émerger des leaders de filières crédibles. Si l'on place à la tête d'une filière, un équipementier de rang 2 qui n'a aucune reconnaissance, cela ne peut pas fonctionner. Dans le modèle allemand, les écosystèmes d'entreprises sont pilotés par de vrais leaders, reconnus pour leur sens de l'intérêt général de la filière. En France, nous avons des chefs d'entreprises de ce type. Dans l'automobile par exemple, Philippe Varin, le PDG de Peugeot possède cette vision de l'intérêt collectif.

Pour favoriser la structuration des filières, le grand emprunt apporte 69 millions d'euros à ce qu'on appelle des plateformes collaboratives. Malheureusement, je constate qu'il y a un nombre de projets collaboratifs trop faible qui nous remonte du terrain. Je vous incite donc à faire la promotion de ce dispositif auprès des entreprises de vos territoires, car cela fonctionne ! L'exemple de la plateforme collaborative mise en place dans le Tarn, avec l'aide de Jean-Marc Pastor, entre des sous-traitants d'Airbus, l'illustre : la plateforme, qui comptait au départ 20 entreprises, en compte aujourd'hui 13, car elle a favorisé leur rapprochement et leur fusion, à l'occasion de successions, avec des effectifs globaux qui ont augmenté de 50%. Quand des chefs d'entreprise sont habitués à travailler ensemble, lors d'une succession, le plus jeune sera naturellement tenté de reprendre l'entreprise du patron qui part à la retraite.

Sur la question de l'efficacité de la médiation, nous avons traité à ce jour des demandes impliquant 12 951 entreprises. Notre but premier est de résoudre les différends en faisant l'économie d'une procédure judiciaire, même si je ne suis pas en mesure de chiffrer le nombre de procès évités. Au-delà de la solution des conflits particuliers, la médiation constitue par ailleurs pour les pouvoirs publics un formidable outil d'alerte et de feed-back. Elle permet en effet, par l'analyse des problèmes concrets rencontrés sur le terrain, d'identifier les failles de la réglementation et d'alerter les autorités au plus haut niveau sur la nécessité de la faire évoluer. À travers l'approche « micro », on obtient donc un effet « macro ».

En ce qui concerne la désindustrialisation, pour plusieurs raisons, je préfère parler plutôt de mutation industrielle. D'une part en effet, le volume de la production industrielle, en France, n'a jamais baissé : il a simplement augmenté moins vite que la production mondiale, ce qui a entraîné une baisse de la part relative de la production nationale. D'autre part, quand j'observe les projets industriels qui nous ont été soumis dans le cadre du grand emprunt, je constate une incroyable richesse en termes de créativité et d'innovation industrielle, qui dément l'idée de déclin industriel français.

Pour ce qui est de la sous-capitalisation des PME, jusqu'à une date récente, j'étais convaincu moi-aussi qu'il s'agissait d'un problème majeur. Mais mon opinion a changé. Les statistiques récentes de la banque de France montrent en effet que la part des fonds propres des PME dans leur total de bilan est passée de 30 à 40 % depuis 2 000. Leur capitalisation est donc dans la norme des pays européens. En réalité, le problème ne se situe pas dans l'insuffisance des fonds propres mais dans la faiblesse de l'investissement : les entreprises ont des capitaux qu'elles épargnent au lieu de les investir à moyen et long terme. C'est d'autant plus inquiétant qu'en ce domaine, l'écart s'est fortement creusé avec les allemands depuis dix ans.

Les raisons de cette panne de l'investissement des PME sont nombreuses et complexes, mais ne sont pas sans lien avec la structuration de nos filières. D'une part, le mauvais traitement des sous-traitants par les grands donneurs d'ordre sape la confiance et crée une incertitude qui favorise l'épargne de précaution plutôt que la prise de risque à travers l'investissement. D'autre part, structurellement, le tissu productif français se caractérise par un nombre important de sous-traitants et, corollairement, par un manque de producteurs de produits finis et de produits « catalogue ». Cela s'explique par le poids historique des très grandes entreprises en France. Sur les 100 plus grosses entreprises européennes, 34 sont françaises - ce qui est considérable. Naturellement, ces grands groupes ont structuré le tissu productif en sous-traitance pour satisfaire leurs besoins d'approvisionnement. Cependant, désormais, ces groupes se mondialisent à grande vitesse et développent un réseau de fournisseurs mondial, ce qui distend le lien avec les réseaux nationaux de sous-traitants. Il faut donc encourager les PME sous-traitantes à devenir des entreprises offrant un catalogue de produits finis exportables comme le font les PME allemandes.

Attention toutefois, je voudrais le souligner, à ne pas tomber dans une vision simpliste qui présente l'Allemagne comme un modèle idéal et qui dénigre la situation française, comme on a trop tendance à le faire dans notre pays. Les performances économiques françaises ne sont pas si mauvaises que nous nous complaisons trop souvent à le dire. Depuis un an - qui le sait ?- le PIB par habitant français dépasse celui de l'Allemagne. C'est un événement historique, qui devrait faire la une de tous les journaux.

M. Michel Houel. - Pouvez-vous rappeler la définition des certificats d'utilité ? Auraient-ils pu renforcer l'indépendance des sous-traitants ? Par ailleurs, ayant réfléchi sur le mode de fonctionnement des pôles de compétitivité au nom de la commission de l'économie, j'ai le sentiment que les relations inter entreprises y sont meilleures que dans d'autres secteurs. Pouvez-vous conforter ou au contraire invalider cette impression ?

M. François Patriat. - Je voudrais revenir sur les défauts de la loi de modernisation de l'économie (LME) ? Je constate que les grandes enseignes de distribution font pression sur les producteurs pour qu'elles privilégient leurs marques distributeurs au détriment de leurs marques originelles, ce qui réduit comme une peau de chagrin leur marge. Je rappelle également que de nombreuses PME paient en temps utile leurs factures mais qu'elles sont souvent payées avec un retard de deux, trois, voire quatre mois par les entreprises donneurs d'ordre, ce qui est inadmissible. Il ne s'agit pas d'un cas d'école car nous avons récemment sauvé, en partenariat avec OSEO, une entreprise de ma région, qui était sur le point de procéder à des licenciements à cause d'un retard de paiement de facture de 600 000 euros dans son fonds de roulement. En outre, de nombreuses entreprises sont aujourd'hui martyrisées par Valeo. C'est pourquoi je plaide pour l'instauration de médiateurs décentralisés et une meilleure information des chefs d'entreprises.

M. Pierre Hérisson. - Je constate qu'en Haute-Savoie comme ailleurs en France, les entreprises accordent un intérêt croissant aux investissements locaux. Concernant le champ d'application de votre médiation, je pense qu'il devrait être étendu à la sphère des services. La plupart des entreprises de dépannage ou de rapatriement des véhicules sont des très petites entreprises, soumises à des cadences infernales et ployant sous le joug des experts des compagnies d'assurance. Nous ne devons pas perdre de vue que la France est de plus en plus un pays de services.

M. Ladislas Poniatowski. - Je constate que la charte de bonne pratique entre donneurs d'ordre et PME a fait l'objet de trois vagues successives de signatures. Si bien qu'aujourd'hui, cette charte a vocation à s'appliquer à un volume de plus de 400 milliards d'euros d'achats. Je ne doute pas un instant que de nombreuses autres entreprises signeront ce document. La vraie question sera d'en contrôler l'application et d'en dresser un bilan objectif. Quant au droit de la propriété intellectuelle, j'ai bien pris note des effets délétères provoqués par la diffusion de certains appels d'offres. Je pense effectivement que les candidats doivent pouvoir déposer leurs brevets de façon allégée auprès de l'Institut national de la propriété intellectuelle (INPI). Une loi sera nécessaire pour assouplir le régime des brevets. Pouvez-vous préciser vos attentes car il reviendra in fine au Parlement de la mettre en terme juridique.

M. Yannick Botrel. - Comme le disait Winston Churchill : « En Angleterre, tout est permis, sauf ce qui est interdit. En Allemagne, tout est interdit, sauf ce qui est permis. En France, tout est permis, même ce qui est interdit. » Je crois malheureusement que cette boutade reste d'actualité dans notre pays. Je suis également favorable comme vous à une pénalisation de certains comportements des entreprises donneurs d'ordre.

M. Jean-Claude Volot. - Les certificats d'utilité existent mais ils demeurent peu utilisés. Les juges y accordent moins d'importance aujourd'hui que dans les années 70. L'INPI fait un travail de qualité puisqu'il est capable de détecter l'antériorité de l'idée proposée dans un brevet avec une certitude proche de 85 %. La difficulté vient du fait que seulement 230 € sont prévus pour rémunérer l'avocat en charge de la rédaction du certificat d'utilité. Cette somme est trop modeste compte tenu de la technicité de ce travail. C'est pourquoi nous plaidons pour la création d'un brevet allégé pour que les PME puissent revendiquer leur propriété intellectuelle. N'oublions pas que le brevet européen coûtera sept fois plus cher que le brevet français !

S'agissant des pôles de compétitivité et des plates-formes de recherche, il est essentiel que les grandes entreprises n'oublient pas les petites entreprises lors du partage de propriété pour les nouveaux brevets.

Je voudrais préciser également que la médiation du crédit a essentiellement pour but d'aider les petites entreprises qui sont largement majoritaires en France : seulement 1 % des entreprises en France compte plus de 100 salariés. Je constate d'ailleurs avec regret que les demandes d'aide auprès du médiateur du crédit sont en baisse sur le terrain alors que de nombreux chefs d'entreprises s'estiment délaissés, pensant qu'elle n'avait été instaurée que pendant la période de crise économique. Je compte sur vous pour rétablir la vérité auprès des chefs d'entreprises que vous rencontrez et indiquer que la médiation du crédit a été reconduite pour les deux prochaines années.

Je voudrais également indiquer que je suis de fait médiateur des services, l'industrie ne représentant que 40 % des médiations.

La charte sur les bonnes pratiques inter-entreprises a été signée par 135 grandes entreprises en trois vagues successives. L'industrie de la défense devrait bientôt nous rejoindre. L'effet de levier de cette charte est considérable. Il faut évidemment la faire vivre. Je note toutefois avec satisfaction qu'elle structure désormais les cours dispensés dans les écoles d'achat.

En conclusion, je regrette profondément le décalage entre le droit en vigueur et son application défaillante dans les relations entre entreprises.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je vous remercie pour votre pragmatisme et vos propositions et je souhaite que les préfets informent par voie de presse les chefs d'entreprise de la poursuite de l'activité de la Médiation du crédit.

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président, et de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes -

Volatilité des prix agricoles - Table ronde

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission organise, conjointement avec la commission des affaires européennes, une table ronde sur la volatilité des prix agricoles.

Participaient à cette table ronde, ouverte à la presse : M. David Hallam, directeur de la division du commerce et des marchés à la FAO (Food and agriculture organisation - Nations unies) ; M. Serge Guillon, contrôleur général, co-auteur avec Jean-Pierre Jouyet et Christian de Boissieu du rapport intitulé « Prévenir et gérer l'instabilité des marchés agricoles » - septembre 2010; MM. Frédéric Courleux, Direction des études, et Stéphane Le Moing, Chef de service des relations internationales au Ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire (MAAPRAT) ; M. Patrick Ferrere, directeur général de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) ; M. Bernard Valluis, expert de l'Association nationale des industries agroalimentaires (ANIA).

M. Jean Bizet, président. - Le président Emorine et moi-même vous remercions d'avoir accepté notre invitation à cette table ronde sur la volatilité des prix agricoles. Cette réunion s'inscrit dans une continuité sur le fond et marque une innovation dans la forme.

Cette réunion, conjointe des deux commissions des affaires européennes et de l'économie, témoigne de notre intérêt commun pour les affaires agricoles. Il y a quelques mois, nous avons publié nos propositions sur la réforme de la PAC. En février dernier, sous l'impulsion du président Gérard Larcher, nos deux commissions ont organisé une rencontre avec nos homologues allemands, qui montrait que nous privilégions une stratégie d'alliance européenne. La présente réunion est une nouvelle confirmation de cet intérêt.

Pourquoi ce thème ? Pour trois raisons. La première, c'est l'inquiétude générale de nos concitoyens et même des citoyens du monde au sujet d'une hausse des prix qui pourrait mener à de nouvelles émeutes de la faim. La deuxième, c'est la difficulté qu'ont les agriculteurs à gérer cette volatilité et à faire des prévisions. Dans un grand journal du soir, le 1er février 2010, M. Alain Faujas écrivait à propos du blé : « On voit mal comment le cours de notre céréale préférée pourrait remonter depuis les maigres 126 euros la tonne atteints jeudi 28 janvier. A des années-lumière des 295,50 euros touchés en mars 2008 »... Comment gérer une exploitation agricole lorsqu'on ignore les coûts de production et les prix de vente ? En outre, les aides européennes au revenu sont indépendantes des prix et le cumul d'aides budgétaires et de prix élevés fait naître chez nos concitoyens de légitimes interrogations sur la PAC elle- même, les agriculteurs étant à la fois vulnérables et accusés de profiter des hausses de prix.

Troisième raison : sous l'impulsion du président de la République, la France proposera au G20 la tenue d'une conférence sur ce thème de la volatilité des prix, pouvant déboucher sur la création d'un organisme agricole international. Le Conseil des ministres de l'Agriculture, fin juin à Paris, devra aussi apporter des propositions sur ce thème qui est donc à la fois social, économique et international.

La formule de la table ronde se prête mieux aux échanges que celle de l'audition. Nous avons renoncé aux exposés introductifs pour passer plus vite aux questions/réponses. La formule est d'autant plus adaptée que cette réunion est diffusée en direct sur le site du Sénat.

Cette table ronde rassemble quelques une des parties intéressées par le sujet : les observateurs, internationaux et nationaux, les acteurs de terrain, l'administration. Je précise que la Commission européenne a également été invitée.

Je vous demanderai de vous présenter brièvement à tour de rôle.

M. David Hallam (FAO). - Je suis directeur de la division du commerce et des marchés à la FAO, qui est chargée, conjointement avec l'OCDE, de coordonner un rapport préparé avec neuf autres organisations internationales sur la volatilité des prix agricoles.

La volatilité des prix est normale sur les marchés agricoles mais, depuis 2006/2007, elle s'est accrue. Les prix ont considérablement augmenté et tout indique que cela continuera pendant encore quelques années. Cela menace la sécurité alimentaire des pays pauvres et justifie la mise en place de politiques d'autosuffisance alimentaire dans quelques États. Les liens entre marché agricoles, marchés de l'énergie et marchés financiers sont de plus en plus étroits. La demande mondiale augmente fortement, notamment du fait de la Chine, tandis que les stocks publics diminuent. Tout cela est dangereux. Les chocs sur l'offre viennent des aléas climatiques qui vont se perpétuer. Malheureusement, de mauvais choix politiques ont encore aggravé la situation : en 2008, plus de 20 pays ont instauré des restrictions sur les exportations et les ont maintenues.

Dans ces conditions que faire ? On peut tenter d'atténuer la volatilité des prix en régulant les marchés à terme, en utilisant les stockages ou en luttant contre les barrières de change. La solution la plus applicable serait d'améliorer la transparence sur les stocks, sur les marchés à terme et les marchés de gré à gré. On peut aussi tenter d'atténuer les conséquences de cette volatilité par le biais de filets de sécurité ou de stocks d'urgence ; ce sont des mesures à court terme ; et il faut voir que la vulnérabilité des plus pauvres résulte d'un manque d'investissement depuis des années....

La FAO a un rôle à jouer dans une gouvernance mondiale de la gestion des prix alimentaires. Pour améliorer la transparence des marchés, il faut mettre en place un système d'alerte annonciateur des crises : il est évident que nous avons besoin d'indicateurs plus fiables sur la situation alimentaire. Enfin une coordination des politiques est nécessaire : en 2007 et 2008, la plupart des pays pauvres n'ont rien fait ou ont mené des politiques qui ont aggravé la situation. A l'avenir, il faut éviter un tel manque de coordination.

Pour cela, nul besoin d'une nouvelle institution : il faut simplement améliorer le travail de la FAO en lui fournissant des informations sur les stocks, les prévisions de récoltes. Elle a aussi besoin de nouveaux indicateurs. Il lui faut également coopérer avec la Banque mondiale, l'OCDE, le Programme alimentaire mondial et, pour cela, nous proposons un Secrétariat. Pour gérer celui-ci, on peut envisager de créer un Comité composé des membres du G20, d'autres grands pays exportateurs ou importateurs de produits agricoles, et des organisations internationales. Ce Comité recevrait l'information et les indicateurs du Secrétariat et pourrait lancer les éventuelles alertes. Il lui faudrait, pour prévenir les crises, se réunir régulièrement, deux fois par an.

M. Serge Guillon. - Je suis contrôleur général économique et financier au ministère des finances. J'ai notamment été secrétaire général adjoint des affaires européennes, et coordonateur de la présidence française de l'Union européenne. Dans le cadre d'une mission confiée par Bruno Le Maire, je suis co-auteur avec Jean-Pierre Jouyet et Christian de Boissieu du rapport intitulé « Prévenir et gérer l'instabilité des marchés agricoles ». C'est à ce titre que je participe à cette table ronde où je suis le seul à parler à titre strictement personnel ; je n'engage ici aucune structure ni même mes co-auteurs.

M. Patrick Ferrere (FNSEA). - Je suis directeur général de la FNSEA, qui consacre au problème de la volatilité des prix beaucoup de réflexions et de propositions.

M. Bernard Valluis (ANIA). - Je suis président délégué de l'Association nationale de la meunerie française, expert de l'Association nationale des industries agroalimentaires (ANIA) pour les problèmes de matières premières. J'ai participé à tous les travaux préparatoires au G20 pour le compte des professionnels et j'ai suivi de près l'élaboration de textes européens, dont le nouveau règlement sur les produits dérivés. A ce titre je suis président de la task force de la Conférence des industries agricoles et alimentaires au niveau européen.

M. Stéphane Le Moing (MAAPRAT). - Je suis le chef du service des relations internationales au Ministère de l'agriculture. A ce titre je suis chargé de suivre les négociations de la PAC ou de l'OMC ; en même temps je suis coordonnateur en charge de la présidence française du G20 pour la partie agricole.

M. Frédéric Courleux (MAAPRAT). -  Je suis chef du bureau de l'évaluation et de l'analyse économique au Centre d'études et de prospective du ministère et, en liaison avec Stéphane Le Moing, nous travaillons à la préparation du G20 agricole, notamment sur le problème de la régulation financière.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Y a-t-il un lien entre la volatilité des prix des matières premières agricoles et celle de l'ensemble des matières premières ?

M. Bernard Valluis. - Oui, depuis une période relativement récente. Depuis 2004, le marché des matières premières a évolué du fait des liens créés par des placements constitués de paniers de matières premières - comportant métaux non ferreux, pétrole, gaz et matières premières agricoles. Tentant de diversifier leurs risques, des investisseurs se sont portés sur des produits qui associent l'ensemble des matières premières. La financiarisation de l'économie et ce genre d'investissement font que les prix des différentes matières premières ont tendance à être corrélés.

La volatilité est une notion qui mérite d'être définie. Ce n'est pas l'augmentation des prix. Ce sont des variations importantes de prix dans une période de temps. Et il y a deux sortes de volatilité : celle, suivie par la FAO, qui concerne les prix des produits agricoles, d'une campagne sur l'autre ; et celle que les spécialistes des marchés financiers définissent de façon mathématique : la volatilité implicite des options, la volatilité instantanée sur les produits dérivés. C'est cette volatilité-là qui a considérablement augmenté et qui est très déroutante pour les opérateurs des marchés physiques. Car vous pouvez passer d'un prix de 100 à un prix de 200 euros par une ligne droite, ou bien par une ligne brisée qui ne permet plus aux opérateurs de se repérer et de savoir, à chaque instant, si le prix va augmenter ou baisser.

M. Jean Bizet, président. - Et c'est récent ?

M. Bernard Valluis. - Ce qui est nouveau par rapport au phénomène d'augmentation du prix du blé du fait des achats massifs par l'URSS il y a trente ans, c'est que, maintenant, à chaque minute, la volatilité instantanée a considérablement augmenté. Donc il y a volatilité mais elle n'est pas semblable à celle du passé.

M. Jean Bizet, président. - Et à quoi est-ce dû ? A l'évolution des technologies informatiques ?

M. Bernard Valluis. - C'est dû, notamment, au « high frequency trading » et à ses automates qui permettent de réagir très rapidement. Et beaucoup d'opérateurs financiers ne travaillent plus sur l'évolution des cours - ce sont les investisseurs à long terme qui le font - mais sur la volatilité, c'est-à-dire qu'ils achètent et qu'ils vendent de la volatilité. D'où la rupture constatés dans l'ensemble des courbes depuis 2004.

M. Jean Bizet, président. - Doit-on parler de volatilité ? D'instabilité ? Ou d'instabilité excessive ?

M. Serge Guillon. - Je suis d'accord avec l'analyse de Bernard Valluis sur les termes. Celui de « volatilité » est plutôt employé sur les marchés financiers. Beaucoup de nos partenaires étrangers considèrent la volatilité comme un phénomène normal et ne comprennent donc pas qu'on lutte contre elle. Dans notre rapport, plutôt que « volatilité », nous avons employé les termes d'« instabilité des marchés » ou de « fluctuations », mieux compris par nos partenaires. La fluctuation des marchés agricoles est un phénomène structurel, dû à des données physiques ; c'est la loi de Gregory King de 1696... Cette fluctuation, éternelle source d'émeutes, a toujours préoccupé les gouvernements. Mais ce qui a changé c'est la mondialisation et la financiarisation de ces marchés. La mondialisation est cause d'un paradoxe apparent. Les échanges internationaux de céréales sont peu importants par rapport à la production mondiale, ils n'en représentent en moyenne que 11 à 12 %. Or, une production diminue de 1 %, et qu'on en n'échange que 10 %, cette baisse sera répercutée sur la partie échangée et donc sur 10 % des échanges internationaux. Il y a là un effet multiplicateur alors que la modification de production est faible.

L'interconnexion des différents marchés de matières premières s'explique aussi par le fait qu'une partie des opérateurs sont les mêmes sur les différents marchés d'actifs et qu'ils peuvent donc faire des arbitrages entre ces différents marchés.

Sur les marchés physiques, on a une situation structurelle où l'offre est instable et soumise aux aléas climatiques, tandis que la demande est rigide. Mais, sur le long terme, la demande est tirée par trois éléments : la demande humaine, le besoin de nourriture animale, l'utilisation de céréales pour des besoins non alimentaires. La demande ne fera probablement qu'augmenter, contrairement à l'offre, ce qui sera source de tensions dans l'avenir.

En outre certains freins s'opposent à l'ajustement entre l'offre et la demande mondiales : les restrictions d'exportation par exemple. Ainsi le Brésil exporte du maïs génériquement modifié soumis aux restrictions sanitaires de certains pays importateurs. Le fret maritime s'oppose aussi à cet ajustement dans la mesure où, préempté à 70 % par les échanges avec la Chine, il est lui aussi soumis à des tensions périodiques. Il faut aussi noter l'opacité croissante des données : les données de production de la Chine, par exemple, ne sont pas transparentes, si bien que la volatilité des prix a été importante sur les marchés physiques du riz, sans que les marchés financiers en soient la cause. Et entre aussi en jeu la spéculation sur les marchés financiers.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Je renonce à poser ma question à M. Valluis parce que M. Guillon vient d'y répondre très complètement. Je pensais qu'on accordait trop d'importance à la financiarisation au détriment des facteurs physiques et notamment de la montée de la demande des pays émergents.

M. Rémy Pointereau. - La volatilité est inquiétante tant pour les producteurs que pour les consommateurs, pour lesquels les répercussions de toute augmentation de prix sont disproportionnées. Lorsque la tonne de blé est à 110 euros, la farine entre pour 7 centimes dans le prix de la baguette ; quand le prix du blé double, la baguette pouvait être à 3 ou 4 centimes de plus.

La volatilité est due à une demande mondiale en constante augmentation, aux aléas climatiques ainsi qu'à la spéculation financière : des fonds de pension spéculeraient sur les produits alimentaires. On parle de volatilité lorsque les prix montent mais il y a aussi volatilité lorsqu'ils sont à la baisse. En 2007, les cours étaient de 250 à 280 euros la tonne de blé, ils étaient de 110 euros en 2009 et ils sont de 250 maintenant. En 1981 on vendait 200 euros une tonne de blé dont le prix de revient était de 120 euros. En 2009, on la vend à 110 euros alors que son prix de revient est de 150 euros ! Avec M. Volot, la commission de l'économie s'est préoccupée ce matin des ventes à perte, qui ne sont pas admissibles. Ici, on vend à perte ! Il faudrait des outils de régulation des marchés. Je souligne également le problème du stockage : on ne dispose que de deux mois de stock au niveau mondial. Enfin, nous n'avons plus le prix d'intervention, qui constituait un filet de sécurité contre la baisse des cours. Pour réguler, il faudrait aussi prendre en considération la contractualisation en faveur de productions de qualité.

M. Gérard Le Cam. - Le sujet est passionnant et, Monsieur le président de la commission, il serait souhaitable de débattre de la volatilité en séance publique  avant le G20. Volatilité ou pas, la majorité des prix agricoles sont trop bas. La gestion des stocks est un élément clé du problème, cela peut être le meilleur outil contre une spéculation assassine - la famine de 2008 a atteint 150 millions de personnes supplémentaires - qu'on doit combattre par tous les moyens ! La gestion des stocks doit être faite par tous les pays dans le cadre d'une politique de souveraineté alimentaire réactivée, certains d'entre eux ayant laissé de côté leur agriculture. Les pays peuvent acheter et stocker des céréales - comme tous les produits secs qui se transportent et se conservent bien - de façon à décourager la spéculation. L'État doit s'en occuper de façon à garantir un prix stable et une marge bénéficiaire correcte pour les producteurs. Il faut une gestion intelligente des stocks - maintenus à un niveau supérieur à ce qu'il est actuellement - pour limiter les effets d'une spéculation assassine.

M. Daniel Soulage. - Peut-on éviter une politique de stockage ? Pour qu'elle soit efficace, quelles quantités doit-on stocker ? Et à quel coût ?

M. Jean Bizet, président. - Y a-t-il des filières ou des zones plus affectées que d'autres par la volatilité des prix ?

M. David Hallam. - A la grande différence de 2008, le marché du riz est maintenant assez stable. Les prix domestiques en Afrique ont baissé grâce à de bonnes récoltes.

M. Bernard Valluis. - Sur les produits stockables, café, cacao, sucre, céréales, oléagineux, produits transformés, on regarde toujours le rapport entre le stock et la consommation locale ou mondiale : c'est un indicateur d'alerte. A trois semaines de stock, on entre dans une zone de difficultés. A deux semaines, il y a déjà rupture d'approvisionnement dans certains pays. Il est donc vital de maintenir des stocks. Les principaux pays exportateurs avaient des stocks mais le démantèlement des politiques agricoles - sous l'effet d'une libéralisation des échanges et d'une théorie économique laissant au marché le soin d'être efficace ou vertueux - a détruit ces stocks, lesquels étaient constitués à partir des prix garantis aux producteurs : en Europe, dès lors que le prix atteignait le prix d'intervention, on stockait ! Il y avait donc des stocks publics, mais on a considéré qu'ils étaient extrêmement coûteux et on les a démantelés.

M. Jean Bizet, président. - Sous-entendez-vous que la réforme de la PAC et sa libéralisation sous-jacente ont encouragé la volatilité des prix agricoles ?

M. Bernard Valluis. - Je ne sous-entends pas, je dis clairement que les travaux de l'OCDE ont conduit, dans le cadre de l'OMC, à la libéralisation des échanges et au découplage des aides, et au démantèlement des systèmes de stocks publics, lesquels avaient un effet régulateur qu'on a voulu ignorer. Aujourd'hui nous souffrons d'un déficit de stocks publics et, en plus, au G20, il y a une sorte de front du refus contre la proposition française de constituer des stocks.

M. Jean Bizet, président. - Le protocole d'accord passé entre le Sénat, l'Assemblée nationale et le Bundestag a buté sur ce problème. Il nous fallu deux heures de négociation pour nous entendre sur la simple possibilité d'un cadre de régulation pour la future PAC. En effet, ce n'est plus dans l'air du temps malgré les conséquences négatives du manque de régulation.

M. Stéphane Le Moing. - En matière de stocks, il faut distinguer les niveaux européen et international. Ces vingt dernières années, les États européens ont évolué vers un consensus - auquel la France s'est toujours opposée - en faveur d'une moindre envergure des mesures de gestion des marchés et toute l'histoire de la PAC, depuis la grande réforme de 1992, est faite d'une succession de réformes allant vers des aides au revenu stables et, depuis 2003, découplées de la production. Mais les instruments de marché n'ont pas tous été démantelés, dans les secteurs du blé ou du lait par exemple.

En Europe, il y a une paix armée entre tenants et adversaires de la gestion de marché : la France voudrait renforcer les instruments de marché, l'Allemagne préfèrerait en rester là. Au niveau international, la situation est différente. Malgré la volonté affichée des grandes organisations internationales de limiter les interventions des États, les grandes puissances agricoles ne se privent pas d'intervenir sur les marchés : ouvertement, comme la Chine ou l'Inde, ou de manière plus ambiguë, comme les États-Unis et l'Europe et même le Brésil, qui se dit pourtant libéral.

L'opportunité de constituer des stocks régulateurs internationaux fait débat. Les économistes n'y sont guère favorables, et les pays du G20 l'ont refusé. En revanche, tous les États ont une politique de stock, pour des raisons de sécurité nationale. Enfin, il y a la question plus large des subventions considérées comme distorsives par l'OMC. En règle générale, les États préfèrent gérer eux-mêmes leurs stocks : c'est une question de souveraineté.

M. Jean Bizet, président. - La baisse des stocks laisse libre cours à la spéculation. Des fonds de pension, des opérateurs agricoles se livrent-ils à des manoeuvres pour faire monter les prix ?

M. Patrick Ferrere. - Les stocks se trouvent aujourd'hui dans les pays producteurs. Avec l'instabilité des prix, les pays structurellement importateurs, comme l'Égypte ou la Tunisie, achètent deux fois plus cher cette année que l'année dernière ! Ne faudrait-il pas plutôt les aider à constituer des outils de stockage ?

M. Jean Bizet, président. - L'économie agricole rejoint la géopolitique...

M. Serge Guillon. - La notion de stock est imprécise. Il ne faut pas confondre les stocks d'urgence, de sécurité alimentaire, et ceux qui sont destinés à la régulation. Les stocks peuvent être privés, publics, gérés de façon nationale ou internationale. Cette problématique est au coeur de tous les accords internationaux sur le blé depuis 1934, tous avortés... Enfin, il faut distinguer un stock de blé dans un silo sécurisé du sud-ouest, du riz stocké en vrac sous une bâche, au milieu des rats, dans un pays en développement ! C'est pourquoi il faut tout d'abord s'entendre sur la définition d'un stock au niveau international. Notre rapport préconise également le financement de lieux de stockage dans les pays en développement, qui pourrait être une priorité de la Banque mondiale.

M. Frédéric Courleux. - Même des pays réputés libéraux ont des stocks publics : début 2011, le gouvernement brésilien a relâché ses stocks publics de maïs pour aider ses éleveurs.

Le problème n'est pas seulement la hausse des prix mais aussi leur baisse. Or les marchés ne fonctionnent pas correctement dans les deux sens. On a assisté entre 2000 et 2007 à une dégringolade des stocks de fin de campagne au niveau mondial, de 200 millions de tonnes de blé à 115, sans que cela ait de conséquence sur les prix de marché. On peut donc s'interroger sur l'hypothèse d'efficience des marchés, c'est-à-dire sur la qualité du signal-prix. Avant la crise, il était inimaginable de critiquer le niveau des prix !

Actuellement, le niveau des stocks de fin de campagne reste non négligeable : il représente 28 % de la consommation annuelle ! Or, une révision à la baisse de 3 % des prévisions de production entraîne une hausse des prix de 70 %. Les politiques agricoles ont été analysés par Mordecai Ezekiel, économiste de Roosevelt, et plus récemment par Jean-Marc Boussin, qui avait prévu la séquence hausse-baisse-hausse en 2007-2008 et mis en avant l'effet de la baisse des stocks communautaires.

Contrairement à 2007-2008, le riz est paradoxalement épargné par la hausse actuelle. Les relations diplomatiques entre pays du sud-est asiatique autour de l'ASEAN-Plus Trois ne sont sans doute pas étrangères à la bonne coordination entre stocks. Il faudrait comparer les coûts du stockage à ceux de l'instabilité des marchés agricoles.

M. Jean Bizet, président. - Comment mesurer l'impact de la spéculation financière sur les marchés agricoles ?

M. Bernard Valluis. - Nous sommes dans un marché global. Les matières premières agricoles constituent un sous-jacent : c'est la partie physique. L'arbitrage se fait par des opérations sur des marchés à terme, réglementés. Aux États-Unis, cela représente trente fois la production ; en Europe, la moitié de la production ! Cotations internes et options représentent un pourcentage qui est en général un multiple du volume des sous-jacents.

N'oublions pas en outre les marchés de gré à gré, qui représentent des multiples très supérieurs aux marchés physiques et réglementés réunis. Les matières premières représentent 3 % de l'ensemble... L'opacité y est totale : impossible de savoir dans quelle mesure les opérateurs jouent sur les marchés et prennent des positions de contrôle. Les recommandations du G20 de Pittsburgh de septembre 2009 ont d'ores et déjà été traduites aux États-Unis dans la loi Dodd Frank ; des directives et règlements sont en préparation au niveau communautaire mais nous avons pris du retard.

Les mesures prises pour connaître l'identité et les positions des opérateurs et instaurer une police sur ces marchés vont être contrecarrées par les opérateurs financiers, qui ont déjà perdu la mémoire de la crise. Le travail de la Commission européenne est louable, mais le Congrès américain coupe aujourd'hui les vivres aux organismes régulateurs... Pour les matières premières, la régulation financière n'est pas la solution. Il faut une solution adaptée à la gestion de stocks régulateurs. Bref, il faut mettre en oeuvre une politique économique de stocks régulateurs de matières premières, dans un compromis entre consommateurs et producteurs.

M. Marcel Deneux. - Le problème, c'est la volatilité excessive, c'est-à-dire des variations de prix brusques et de forte amplitude. Les marchés de matières premières, guidés par un sous-jacent, deviennent dérivés. Quels sont les outils, les contrats, les opérateurs sur les marchés ? Il y les commerciaux, les « traders » habituels, et les swappers, parasites dont il faut limiter les actions et les outils, swaps et options. Peut-on imposer un enregistrement par catégorie d'opérateur, afficher leurs transactions en toute transparence, pour envoyer un message aux acteurs du marché physique ?

M. Jean Bizet, président. - Le problème a été en partie résolu par le FSTC (Financial Services Technology Consortium) aux États-Unis.

M. Serge Guillon. - Les marchés à terme se nourrissent de la volatilité des prix. Ces marchés secondaires, qui organisent des transactions sur une base virtuelle et des contrats anonymes, ont besoin des liquidités apportées par les spéculateurs. La spéculation est donc inhérente au fonctionnement du marché. La notion de spéculation « excessive » a été introduite par le Sénat américain : il n'y a aucun instrument de mesure, mais des présomptions, des indices, comme la déconnexion du réel et du financier, la part des opérateurs non commerciaux, etc. La commission d'enquête du Sénat américain a mis en cause la CFTC (Commodity Futures Trading Commission) dans le marché du blé de Chicago ; M. Michael Masters, auditionné par le Sénat le 20 mai 2008, a expliqué comment son fonds spéculatif avait participé à cette spéculation. Il y a donc bien eu spéculation « excessive », mais on ne peut la mesurer.

M. Marcel Deneux. - On assimile au fonctionnement des marchés physiques des instruments de marchés financiers. Il ne devrait pas y avoir de swap sur les marchés physiques ! C'est une dégénérescence du système.

M. Yannick Botrel. - Comme l'a rappelé M. Courleux, les stocks mondiaux ont régulièrement baissé sans que l'on ne s'en inquiète, et le réveil a été brutal. On a fait état du rôle de la spéculation dans la formation des prix mondiaux. La part des céréales sur les marchés mondiaux représente 11 % de la production mondiale : les prix se forment donc à partir de ces 11 %. Un État qui voudrait se protéger contre un risque de pénurie ne peut-il contribuer à la volatilité des prix ? La Chine, par exemple, peut-elle contribuer à la variation des cours en intervenant sur le marché mondial ?

M. Patrick Ferrere. - Réchauffement climatique, aléas : les phénomènes se cumulent. En 2009, les conditions climatiques ont été satisfaisantes dans presque toutes les zones de production, d'où les prix bas. La demande des pays émergents s'accélère : la Chine achète tout ce qui se présente sur le marché. On ne sait si c'est pour sa consommation ou pour constituer des stocks. Il y a des pistes à creuser pour limiter ces comportements.

M. Serge Guillon. - Les marchés à terme sur les matières premières agricoles se sont développés en Chine. Les volumes de transaction y ont plus que quadruplé, qu'il s'agisse du soja, du maïs ou du blé.

M. Jean Bizet, président. - Venons-en à l'impact de la volatilité sur le monde agricole. Comment les exploitants s'en accommodent-ils ? N'y a-t-il pas des tensions entre céréaliers et éleveurs ? Le président de la FNSEA a lancé l'idée d'une contractualisation entre ces deux secteurs. Peut-on y parvenir ?

M. Patrick Ferrere. - Les agriculteurs doivent prendre conscience que la politique agricole européenne n'est plus celle en cours ces cinquante dernières années. L'instabilité des prix a toujours existé, mais les producteurs européens étaient à l'abri des tempêtes. Or le message est mal passé. Il faut apporter aux agriculteurs les outils pour faire face à la nouvelle donne. Parmi les outils fiscaux figure la déduction pour aléas. Les producteurs européens vont devoir épargner pendant les années fastes pour préparer les années de vaches maigres.

M. Jean Bizet, président. - C'est un changement de culture.

M. Patrick Ferrere. - C'est difficile en pratique : on constate un parallélisme entre l'achat de matériels et la hausse des revenus. Il y a aussi des solutions collectives : la France est pionnière en la matière. Pourquoi ne pas créer des caisses de compensation au niveau des interprofessions pour limiter l'effet des fluctuations, à l'instar de ce qui a été fait dans la filière porcine ?

Les fluctuations rendent incompréhensibles les nouveaux soutiens à l'agriculture, à commencer par la regrettable réforme de 2003 instaurant le droit à paiement unique (DPU) à l'hectare.

M. Jean Bizet, président. - Le Sénat avait été un peu provocateur en imaginant que les DPU pouvaient être cycliques, donc maximalisés en période de turbulence. M. Dacian Ciolos, commissaire à l'agriculture, n'y était pas hostile, mais la proposition n'a guère suscité d'engouement... Une telle mesure aurait pourtant été intéressante pour les agriculteurs.

M. Patrick Ferrere. - Le DPU à l'hectare va de pair avec le découplage. Pour agir de manière contra-cyclique, il faudrait que les exploitations soient relativement spécialisées, or en France, elles sont diversifiées. Et il est strictement interdit de recoupler les aides ! La position de la Commission européenne est claire : le DPU n'est pas une aide au revenu, à la hausse ou à la baisse des prix, mais la compensation des contraintes environnementales et sanitaires que s'impose l'Europe. Bref, on rêve d'un Doha finalisé, ce qui est loin d'être le cas !

M. Jean Bizet, président. - Et ne parlons pas du principe de réciprocité...

M. Jean-Paul Emorine, président. - L'opinion publique ne comprendrait pas que l'on parle de DPU sans remettre en cause les références historiques. J'ai participé au bilan de santé de la PAC : les pays européens sont tous préoccupés par l'occupation de l'espace.

M. Patrick Ferrere. - Les références historiques disparaîtront progressivement.

M. Jean Bizet, président. - Que pensez-vous d'une contractualisation entre céréaliers et éleveurs ?

M. Patrick Ferrere. - L'interprofession fera des propositions au ministre fin juin, visant à permettre à l'alimentation animale de bénéficier de contrats plus transparents et de prix plus modérés : le prix moyen plutôt que le spot.

M. Jean Bizet, président. - Il s'agirait d'un contrat à trois ?

M. Patrick Ferrere. - Non, le contrat serait passé soit avec le fabriquant d'aliments, soit avec l'éleveur qui fabrique ses propres aliments. On envisage un marché à terme de tourteaux de colza sur la place de Paris. Il s'agit également de réduire les coûts d'intermédiation en la matière.

M. Marcel Deneux. - On s'oriente vers une contractualisation au niveau national, mais attention aux effets de frontière.

L'élevage bovin est très vulnérable : l'alimentation bovine n'est plus à base d'herbe, et une vache laitière consomme deux tonnes d'aliments du bétail. Et l'on consomme toujours moins de viande rouge... La consommation de céréales n'est certes pas la même selon les types d'animaux d'élevage. Mais force est de constater que la France n'a pas de politique de l'aliment du bétail ; il faut créer une filière.

M. Patrick Ferrere. - Des engagements devraient être signés en présence du ministre la semaine prochaine. Le secteur de la production animale est le plus touché par la hausse de ses coûts de production, or il n'y a pas de lien de proportionnalité entre le cours du porc et le cours des céréales... Dans un souci de transparence, il faudrait des indicateurs tenant compte du prix de l'aliment du bétail : si le rapport entre le prix de l'aliment et le prix du produit à la consommation dépasse une marge acceptable, les prix devraient être renégociés.

M. Jean Bizet, président. - Comment éviter la volatilité des prix ?

M. Jean-Paul Emorine, président. - M. Jean-Pierre Jouyet a proposé la création d'une agence européenne chargée de suivre l'évolution des données physiques et financières des matières premières agricoles. Qu'en pensez-vous ? Est-ce le rôle de la Commission, ou du Parlement ?

M. Serge Guillon. - Le problème est celui de la cohérence des politiques mondiales, d'où l'intérêt de passer par le G20. Un cadre européen est sans doute nécessaire mais pas suffisant. Quel serait le rôle d'une telle structure : réguler uniquement les marchés financiers, ou intervenir sur les sous-jacents ? Est-il pertinent de créer une nouvelle structure alors que la Commission a déjà un rôle en la matière ?

M. Pierre Bernard-Reymond. - Quelles sont les relations entre les grands organismes de gouvernance mondiale, ONU, OMC, FAO, G20, etc. ? Avez-vous perçu un décloisonnement, une volonté de travailler ensemble ? Avez-vous des préconisations à faire en la matière ?

M. Jean Bizet, président. - Pouvons-nous attendre des propositions intéressantes du G20 ?

M. Stéphane Le Moing. -  Nous avons été frappés par la réactivité des États à l'inscription, par la présidence française, de la volatilité des prix des matières premières agricoles à l'ordre du jour du G20. Il y a un consensus, partagé par les organisations internationales associées, sur la pertinence du sujet, la nécessité de travailler ensemble et d'améliorer notre connaissance du fonctionnement de ces marchés. Cette meilleure connaissance est le préalable à un début de coordination internationale visant à prévenir les crises et à y répondre.

Le rapport conjoint des organisations internationales, qui doit être remis en juin, est une étape importante. L'idée est d'oeuvrer en commun pour assurer un suivi plus précis des données physiques et financières des matières premières agricoles.

Faut-il une agence européenne, comme le propose M. Jean-Pierre Jouyet ? Mieux vaut, me semble-t-il, inciter la Commission européenne à mieux utiliser les outils dont elle dispose, et à améliorer déjà sa propre connaissance des échanges.

M. Bernard Valluis. - Concernant l'impact de la volatilité excessive, l'industrie est souvent montrée du doigt, mais il faut tenir compte du contexte économique et législatif français. L'incertitude se traduit par un coût réel : celui de l'option, qui peut atteindre 20 euros par tonne pour un produit évalué à 250 euros ! Voici la mesure d'une volatilité excessive. Dans un marché libre, les industriels achètent à différents moments, donc à des prix différents : les obliger à répercuter les hausses ou baisses de prix, via une indexation, serait contraire à l'exigence de libre concurrence.

Malgré la loi de modernisation de l'économie (LME), la distribution, nostalgique de l'économie administrée d'autrefois, refuse de négocier les prix de cession des produits. C'est toute la filière qui doit s'adapter à un mode contractuel différent. Pour l'heure, nous sommes dans l'impasse.

Les accords de produits ne regroupent pas tous les pays, mais fournissent les données les plus régulières et les plus proches des chiffres définitifs, avec le département de l'agriculture américain. Confier à la FAO le pilotage d'un organisme recueillant des données statistiques serait un progrès considérable. Je regrette que le mandat de l'Autorité européenne des marchés financiers (ESMA) ne comprenne pas un tel suivi, que préconise M. Jean-Pierre Jouyet. Mme Christine Lagarde avait proposé de créer un équivalent européen de la CFTC. J'attendais que l'ESMA soit dotée de telles missions.

M. Jean Bizet, président. - La grande distribution trouve toujours des moyens de contourner la législation... À nous de chercher à corriger les imperfections de la LME.

L'Europe devrait se doter d'un outil comme la CFTC. Les États-Unis ont pris de l'avance, et apportent des réponses souvent pertinentes.

M. Frédéric Courleux. - Il faudrait en effet s'inspirer du pragmatisme américain. La CFTC a été créée dans les années 1920, elle est devenue régulateur en 1974.

La procédure de révision des directives européennes en matière financière est en route. L'ESMA aurait pu aller plus loin que la simple coordination entre régulateurs nationaux, mais c'est déjà une avancée, à mettre au crédit du commissaire Barnier. En matière de transparence des marchés financiers, l'Europe n'est pas encore au niveau des États-Unis d'avant la crise de 2007 ; il faut rattraper notre retard. On sait qu'aux États-Unis, 80 à 90 % des positions à l'achat sont détenues par des non commerciaux ; nous ne disposons pas de ces informations pour les places européennes. Il en va de même en matière de répertoires de transaction, qui pourraient être hébergés par une organisation internationale.

Le régime des sanctions n'est pas non plus adapté. Le trader qui a réalisé un corner sur le cacao en juillet dernier n'encourait aucune sanction en Europe ; aux États-Unis, une telle manoeuvre est passible d'une dizaine d'années de prison !

M. Jean Bizet, président. - Il y a en effet une carence au niveau communautaire. Nous sommes preneurs de toute note complémentaire sur le sujet.

La pratique des marchés à terme est-elle adaptée à toutes les matières premières agricoles ? Comment concilier la PAC, à laquelle nous sommes très attachés, et une agriculture européenne tournée vers la bourse, notamment aux yeux de l'opinion publique ?

M. Serge Guillon. - Les organisations internationales souffrent toujours de leur cloisonnement : les problèmes sont transversaux, les organisations sectorielles. Je ne crois pas à une organisation mondiale de l'agriculture. Mieux vaut un organe informel d'impulsion et de coordination politique, rattaché au G20 et s'appuyant sur les organisations existantes. Il faut améliorer notre connaissance de la situation, mettre en place un système d'alerte, avec des indicateurs physiques et financiers, ainsi qu'un système de prévention des réactions inadéquates des États...

La régulation des marchés financiers est plus aboutie aux États-Unis car leurs marchés sont plus anciens. N'oublions pas toutefois que le modèle américain a eu des défaillances... La régulation des marchés à terme est compliquée : c'est un univers complexe et opaque, sans compter la part des marchés de gré à gré, partie immergée de l'iceberg. Les marchés sont connectés, l'espace est mondialisé ; en face, on a des réactions nationales, même si elles sont coordonnées. Clearnet, la chambre de compensation d'Euronext, a entre neuf et treize régulateurs : c'est l'organisme régulé qui coordonne ses régulateurs, et prépare les instructions du régulateur ! Jean-Paul Gauzès, député européen, a dénoncé l'insuffisance des textes adoptés par le Conseil et les conséquences de certaines nominations au niveau européen. Les solutions techniques sont généralement contournables...

Pour développer les marchés à terme, il faut un produit homogène et divisible : c'est le cas des céréales, mais pas des fruits et légumes. Il faut une organisation de filière. Cela prendra du temps, dans un contexte de compétition entre les marchés : les opérateurs français qui exportent trouvent plus facilement à se couvrir sur le marché de Chicago que sur Euronext !

M. David Hallam. - Comment améliorer la transparence des marchés ? À un problème global, il faut une solution globale. Il faut non seulement obtenir l'information, mais mettre en place un système d'alerte et de coordination des politiques. Les organisations internationales ont montré qu'elles étaient prêtes à coopérer. Cela augure bien de l'avenir.

M. Jean Bizet, président. - Merci de nous avoir appris beaucoup ; cela nous sera utile pour la communication que nous devons produire pour la fin mai, avant le G20 agricole de juin à Paris. Cette communication sera totalement dans l'esprit de celle que nous avons faite il y a quelques mois sur la PAC. Sur la future PAC soufflera et sévira encore un peu plus l'esprit du libéralisme. Or, on ne peut laisser les agriculteurs sans régulation ! Je suis sûr que nous avons des réponses à apporter au G20. La France a des idées précises sur le sujet et il faut saluer ceux qui y réfléchissent, notamment le ministre Bruno Le Maire, car nous sommes arrivés à un point crucial, où il faut éviter qu'un ultralibéralisme malvenu ne conduise toute une filière dans le mur.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Merci à tous d'être venus discuter d'un enjeu important : nourrir la planète dans des conditions économiques acceptables tant pour les producteurs que pour les consommateurs. Notre rencontre permet de mieux quantifier et cerner les problèmes.

Pour nous, la réponse politique à leur apporter se situe à trois niveaux. Au niveau national d'abord via la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP), avec la contractualisation, l'encouragement aux assurances contre les aléas climatiques et sanitaires et les provisions pour lesdits aléas et aussi pour les investissements. Cette loi favorise aussi l'organisation de filières pour l'agriculture et l'agro-alimentaire, afin qu'elles entretiennent des relations stables sur le long terme.

La réponse est internationale ensuite : la lutte contre la volatilité des prix agricoles est à l'agenda du G20. C'est historique. Les marchés agricoles sont maintenant totalement interconnectés. Le prix du lait breton se fait souvent, malheureusement, en Nouvelle-Zélande et celui du blé vendu au Caire et à Moscou. La réunion des ministres de l'agriculture, fin juin, devra décider des outils de lutte contre la volatilité ; mais nous sommes là loin d'un consensus, même si les tenants d'une absence totale de régulation sont un peu en perte de vitesse.

Au niveau européen, enfin : la proposition de M. Jean-Pierre Jouyet peut être retenue et la réforme de la PAC de 2013 devra la prendre en compte. Depuis plusieurs années, on s'oriente de plus en plus vers les marchés en disposant de moins en moins d'outils d'intervention. La PAC contribue à la volatilité. Nous voudrions qu'elle soit à nouveau un outil d'amortissement de cette volatilité, même s'il ne s'agit pas d'en revenir à une PAC totalement administrée et déconnectée des marchés ; personne ne la défendrait car son budget serait insoutenable.

Le groupe de travail que nous avons mis en place avec le président Jean Bizet défend l'idée de redonner du sens à la PAC et de ne pas renoncer à son ambition d'une régulation. Nous en avons convaincu nos partenaires allemands et sommes parvenus à une déclaration commune des Parlements de nos deux États. Soyez sûrs que nos deux commissions de l'Économie et des Affaires européennes resteront attentives à l'enjeu de la volatilité des prix agricoles et que nous tenterons de faire valoir la vision d'une agriculture mondiale capable de nourrir sans soubresauts neuf milliards d'humains à l'horizon 2050.

Avenir de la politique de cohésion - Table ronde

Puis la commission organise, conjointement avec la commission des affaires européennes, une deuxième table ronde sur l'avenir de la politique de cohésion.

Participaient à cette table ronde, ouverte à la presse : M. Bruno Bourg-Broc, député de la Marne, président de la Maison européenne des pouvoirs locaux français et Président de la Fédération des maires des villes moyennes ; M. Jean-Claude Gayssot, vice-président du Conseil régional de Languedoc-Roussillon ; M. André Reichardt, sénateur, vice-président du Conseil régional d'Alsace ; M. Alain Tourret, vice-président du Conseil régional de Basse-Normandie.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je souhaite tout d'abord remercier les personnalités qui ont accepté de venir aujourd'hui éclairer les sénateurs sur les enjeux de la réforme de la politique européenne de cohésion. Cette politique présente un double visage : d'un côté, c'est l'une des deux plus importantes politiques de l'Union européenne, juste après la politique agricole commune (PAC). Il s'agit de l'une des manifestations les plus évidentes de la solidarité des pays européens entre eux. De l'autre côté, c'est l'un des points d'appui majeurs de notre politique nationale d'aménagement du territoire car les contrats de plans État-Région sont articulés avec les programmes opérationnels de la politique de cohésion. L'effet multiplicateur des fonds européens est important : pour un euro apporté par l'Union européenne, ce sont quatre euros qui sont mobilisés au niveau national.

La commission des affaires européennes s'est attachée, dans le rapport d'information qu'elle a confié à Yann Gaillard et Simon Sutour, à clarifier les enjeux de la négociation en cours à Bruxelles. Pour sa part, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a demandé à Rémy Pointereau d'étudier les modalités nationales de mise en oeuvre de la politique de cohésion. Il y a sans doute des améliorations à apporter aux pratiques actuelles. M. Pointereau devrait nous présenter ses conclusions dans le courant du mois de juin.

Pour ma part, je m'interroge sur les conséquences de la volonté de la Commission européenne d'éviter le « saupoudrage ». J'estime en effet essentiel que toutes les régions européennes restent éligibles, à un titre ou à un autre, aux crédits de la politique de cohésion car même les plus riches d'entre elles connaissent des déséquilibres infrarégionaux. De même, le projet de la Commission de resserrer le nombre des priorités thématiques risque de contraindre excessivement la liberté de choix des États membres. C'est un point sur lequel la France devra rester attentive au cours des négociations à Bruxelles.

M. Jean Bizet, président. - Permettez-moi simplement de souligner la pertinence du rapport qu'ont soumis à notre commission Yann Gaillard et Simon Sutour : ce rapport a le très grand mérite de nous éviter de choisir entre la PAC et la politique de cohésion. La France est contributeur net au budget européen depuis quelques années et son solde négatif à l'égard de l'Union européenne atteint aujourd'hui 5 milliards d'euros et pourrait même se creuser jusqu'à 7 ou 8 milliards d'euros en 2013. Dans ce contexte, la France ne peut ignorer la proposition que fait la Commission européenne de créer une nouvelle catégorie de régions intermédiaires, au titre de laquelle les régions françaises pourraient bénéficier d'environ 3 milliards d'euros supplémentaires, ce qui est loin d'être négligeable puisque les fonds européens représentent 25 % de l'investissement régional.

M. Jean-Claude Gayssot, vice-président du Conseil régional de Languedoc-Roussillon. - Le discours de Jean Bizet m'apparaît plus raisonnable que celui de Jean-Paul Emorine car nous devons partir de la situation dans laquelle l'Europe se trouve et prendre en compte le risque de repli et la montée du populisme engendrés par la crise. La question qui doit nous occuper est de trouver le moyen de ne pas nous replier sur nous-mêmes et, pour cela, de faire non pas plus ou moins d'Europe mais mieux d'Europe. Affirmer que la politique de cohésion vient juste après la PAC, comme l'a fait Jean-Paul Emorine, c'est une position que je connais - j'ai rencontré le Gouvernement - mais c'est une position que je ne peux adopter en temps qu'Européen convaincu.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je tiens à rappeler que je suis également un Européen convaincu. J'ai simplement voulu préciser que, pour ce qui est de sa masse financière, la politique de cohésion représentait le deuxième poste budgétaire de l'Union européenne, ce qui ne signifie absolument pas qu'elle est secondaire par rapport à la PAC.

M. Jean-Claude Gayssot. - Nous avons rencontré le commissaire Michel Barnier qui nous a indiqué qu'il soutenait la création d'une catégorie de régions intermédiaires. C'est en effet l'assurance de promouvoir en Europe plus de solidarité, plus d'efficacité et plus de proximité. Cela permettra de rendre moins brutale la différence de niveaux d'aides entre les régions relevant de l'objectif « convergence » et celles relevant de l'objectif « compétitivité », et d'en finir avec les dispositifs transitoires et inéquitables de « phasing in » et « phasing out ». Je félicite les sénateurs Yann Gaillard et Simon Sutour pour leur rapport qui transcende les clivages politiques.

M. Alain Tourret, vice-président du Conseil régional de Basse-Normandie. - Messieurs les Présidents, messieurs les sénateurs, nous menons un combat juste. Ce combat a une dimension historique mais il permet surtout d'asseoir une véritable politique d'avenir. Jusque là, les régions européennes se partageaient en deux blocs en fonction de l'éligibilité aux objectifs « compétitivité » et « convergence », mais le nombre de régions européennes a beaucoup augmenté et il est difficile de concevoir la même politique de cohésion à 27 États membres qu'à 15 membres. En outre, la crise a beaucoup affecté les vieilles régions industrielles, notamment le Nord-Pas-de-Calais, la Lorraine..., ainsi que les régions qui, comme la Basse-Normandie, dégagent peu de valeur ajoutée dans leurs secteurs de production. Dans ces régions, le taux de chômage est supérieur à celui de la moitié des régions européennes. Cela concerne 50 régions en Europe. En France, seraient susceptibles d'appartenir à la catégorie des « régions intermédiaires » 7 régions métropolitaines, auxquelles il faudrait ajouter la Martinique, voire 9 régions si l'on en croit les dernières statistiques. Ces régions ont en commun de voir leur PIB chuter. Ce sont 17 millions de Français qui sont concernés. Quel est l'enjeu ? Ces régions, si elles continuaient à ne relever que de l'objectif « compétitivité », recevraient 3,3 milliards d'euros ; ce montant serait porté à 5,6 milliards d'euros si une aide spécifique pour les régions intermédiaires était créée.

Le commissaire Johannes Hahn, qui a considéré impossible de rester dans la situation actuelle, est notre allié. Comme Jean-Paul Emorine, je considère que toutes les régions ont le droit de bénéficier des fonds structurels, même l'Île-de-France où le fonds social pour l'emploi doit jouer un rôle important. La création d'une catégorie de régions intermédiaires n'enlèvera rien à chacune des régions françaises, mais viendra soutenir spécifiquement celles qui souffrent le plus. La politique de cohésion est une politique d'avenir qui permet de ne pas laisser à la traîne les wagons de queue. Je me réjouis que le commissaire Barnier soutienne les propositions du commissaire Hahn. Ces propositions honorent un principe fondamental de l'Europe qui est le principe d'équité. Comment comprendre que des Länder allemands qui sortent de l'objectif « convergence » parce qu'ils se sont enrichis soient mieux aidés que celles de nos régions qui relèvent aujourd'hui de l'objectif « compétitivité » mais qui sont en voie d'appauvrissement ? Avocat de profession, je m'interroge même sur ce que dirait la Cour de justice de l'Union européenne si elle était saisie d'une telle situation.

La Basse-Normandie a fédéré les régions françaises susceptibles de rejoindre les « régions intermédiaires ». Les neuf régions métropolitaines déjà évoquées ont reçu le soutien de l'Association des régions de France et du Comité européen des régions, par la voix de son rapporteur Michel Delebarre. D'autres régions sont concernées en Europe : en Belgique, au Royaume-Uni, en Grèce, en Irlande, en Espagne et en Allemagne. Le gouvernement français est visiblement hésitant : la sortie de certaines régions de l'objectif « convergence » devrait dégager environ 40 milliards d'économie pour la politique de cohésion. La question est de savoir si on redistribue cette somme ou si on la soustrait au budget européen de la cohésion. Nous défendons simplement la redistribution interne de ces fonds, sans rien prendre à personne. Moi qui ai été député du bocage normand, je souligne que nous ne retirons rien à la PAC, politique fondatrice de l'Union européenne. La Commission nous fait une proposition : il nous faut la saisir et ce projet a besoin de l'appui des parlementaires français au Parlement européen comme au parlement national. Comme l'a souligné Michel Barnier, l'idée européenne ne peut être à deux vitesses. La Basse-Normandie est donc d'une absolue détermination pour fédérer à présent les régions européennes autour du projet de régions intermédiaires.

M. Bruno Bourg-Broc, député de la Marne, président de la Maison européenne des pouvoirs locaux français, président de la Fédération des maires des villes moyennes. - La Maison européenne des pouvoirs locaux français (MEPLF) est un lieu à Bruxelles mais surtout le regroupement de cinq associations d'élus locaux : l'Association des Maires de France (AMF), l'Assemblée des Départements de France (ADF), l'Association des Maires de Grandes Villes (AMGVF), la Fédération des Maires de Villes Moyennes (FMVM), que je préside, et l'Association des Petites Villes de France (APVF). J'ai l'honneur de présider la MEPLF pour un an, la présidence étant tournante comme pour l'Union européenne ! Les cinq associations qui composent la MEPLF ont adopté une position commune sur la réforme de la politique européenne de cohésion, dans laquelle elles affirment leur grand attachement à cette politique qui apporte une valeur ajoutée à nos territoires bien au-delà des contributions financières. Cette politique est d'autant plus nécessaire en ces temps de crise. C'est pourquoi elle doit être dotée d'un budget conséquent et ne pas servir de variable d'ajustement. Les élus locaux sont en revanche inquiets de la réponse des autorités françaises au cinquième rapport sur la cohésion de la Commission européenne, réponse dans laquelle le Gouvernement affiche comme objectif prioritaire de baisser le budget européen consacré à la cohésion. La MEPLF a donc adressé un courrier au ministre Bruno Le Maire afin qu'il ouvre une concertation avec les associations d'élus.

Je peux vous indiquer quelques-unes de nos priorités :

Premièrement, la politique de cohésion doit couvrir l'ensemble du territoire communautaire, qu'il s'agisse de territoires ruraux ou urbains.

Deuxièmement, nous sommes favorables au renforcement de la dimension urbaine de la politique de cohésion. Il faudrait qu'à l'avenir, chaque programme opérationnel comporte un volet urbain doté d'un montant significatif de crédits.

Troisièmement, nous sommes favorables à l'architecture générale proposée par la Commission, à savoir le maintien des trois objectifs de la politique de cohésion, et en particulier le maintien du Fond Social Européen dans le giron de la politique de cohésion. La visibilité et l'efficacité du FSE serait renforcée si son action était territorialisée.

Quatrièmement, nous sommes favorables à l'instauration d'un cadre stratégique commun à l'ensemble des différents fonds structurels et à davantage de flexibilité dans leur mise en oeuvre.

Un point qui nous tient particulièrement à coeur est celui de la gouvernance. Le partenariat est un principe de base de la politique régionale européenne depuis 1988. Mais nous souhaitons que ce principe soit véritablement appliqué pour la prochaine programmation. Chaque État devra indiquer comment il compte associer les niveaux locaux à la conception et à l'exécution de la politique de cohésion. Celle-ci est la première vitrine de l'Europe dans nos territoires. Elle ne peut pas se passer du savoir-faire des élus locaux. A Bruxelles, il faut que tous les niveaux de collectivités territoriales soient associés aux travaux des comités, y compris ceux infrarégionaux.

Enfin, nous souhaitons un effort de simplification des règles et des procédures. Celles-ci sont actuellement complexes, et entraînent des remboursements pour trop-perçus et un allongement des délais d'instruction des dossiers. Nos préfectures ne sont pas toujours bien outillées pour nous orienter dans les méandres de la politique de cohésion, et il en résulte des inégalités de traitement d'une région à l'autre.

En ce qui concerne les régions intermédiaires, la Maison européenne des pouvoirs locaux n'a pas pris de position commune. Mais je crois pouvoir indiquer, sans les trahir, que nos associations constitutives soutiennent toutes l'initiative de la Commission européenne, qui vise à réduire les effets de seuil actuels et à garantir une meilleure équité territoriale entre les régions de même niveau de développement. Cette proposition est particulièrement attractive pour la France, puisqu'elle devrait se traduire par un accroissement des retours pour 8 à 10 régions françaises. Faut-il définir, à l'appui de cette catégorie de régions intermédiaires, un nouvel objectif, ou demeurer dans le cadre de l'objectif compétitivité-emploi ? Je dirais que peu importe, pourvu que le résultat recherché soit atteint. Toutefois, ce soutien temporaire aux régions intermédiaires ne doit pas remettre en cause le niveau des aides des régions relevant de l'objectif compétitivité, ni remettre en cause la PAC.

M. André Reichardt, sénateur, vice-président du Conseil régional d'Alsace. - La région Alsace peut apporter une contribution intéressante, compte tenu de son expérience acquise en matière de gestion des fonds structurels. Nous avons un programme INTERREG transfrontalier depuis 1990. Nous sommes autorité de gestion pour l'objectif 2 pour le FEDER, et délégataire du FSE. Nous pouvons ainsi accompagner de nombreux acteurs, et sommes bénéficiaires des aides européennes pour nos propres projets.

Il me semble essentiel de tenir compte des spécificités régionales et d'impliquer les acteurs de terrain à tous les stades, depuis la conception des règlements et l'émergence des projets, jusqu'au paiement des subventions. La politique de cohésion doit tenir compte au maximum des attentes des acteurs de terrain.

En ce qui concerne le 5ème rapport de la Commission européenne sur la politique de cohésion, nous revenons de loin. Le maintien d'une politique de cohésion au-delà de 2013 n'était pas certain, et il a fallu convaincre le commissaire Hahn. Tel qu'il est, ce 5ème rapport nous convient. L'Alsace n'a pas vocation à faire partie des régions intermédiaires, mais la proposition d'instaurer cette catégorie nous convient. Toutefois, la contribution globale de la France doit demeurer mesurée, et des arbitrages budgétaires devront être faits.

La politique de cohésion doit contribuer aux objectifs de la stratégie 2020, mais aussi à la cohésion territoriale. Chaque région doit atteindre ses objectifs de manière différenciée. Le 5ème rapport propose un mécanisme de contrat de partenariat entre la Commission, l'État membre et la région. Nous souhaitons vivement l'association de la région à tous les stades d'élaboration et d'exécution de ce contrat de partenariat.

Il va falloir fixer région par région des critères d'évaluation des résultats, alors que l'on a aujourd'hui des critères uniformes définis au niveau communautaire ou au niveau national Les critères du PIB ou du taux d'emploi ne peuvent suffire. Bien d'autres critères d'évaluation devraient être définis en amont.

Nous avons mis l'accent depuis des années sur les petites structures qui, en temps normal, n'ont pas accès aux fonds structurels. Un système de financement délégué nous permet d'alimenter un « fonds micro-projets ».

Les modalités de contrôle doivent être adaptées aux différents programmes, en application du principe de proportionnalité. Les gestionnaires des fonds sur le terrain doivent pouvoir se consacrer à l'animation et au soutien, et non pas être accaparés par les contraintes de paperasserie et de contrôle.

Il est indispensable que le bénéfice de la politique de cohésion soit maintenu pour toutes les régions, avec une exigence de forte décentralisation depuis la conception de la réglementation jusqu'au dernier dispositif de contrôle. Le dispositif alsacien n'est plus contesté aujourd'hui au niveau national. On peut envisager l'extension de ce système aux autres régions.

M. Jacques Blanc. - Nous allons tous dans le même sens. J'ai présenté hier devant la commission des affaires européennes un rapport sur la politique européenne de la montagne, dans lequel j'ai proposé que nous défendions la proposition du commissaire Hahn. Pour la montagne, il faut viser l'équilibre entre une approche par la PAC et une approche par la politique de cohésion.

Devant le Comité des régions, M. Michel Delebarre a pu faire approuver son avis sur le 5ème rapport de la Commission européenne sur la politique de cohésion, même si la position des Allemands n'était initialement pas enthousiaste.

M. Simon Sutour. - Nous avons rendu notre rapport, avec Yann Gaillard, à la fin du mois de janvier parce qu'il s'agissait de peser dans la décision avant la fin de la période de consultation ouverte par la Commission. Yann Gaillard et moi-même avions déjà travaillé sur la programmation précédente, pour la période 2007-2013. N'oublions pas qu'à l'époque, nous avions déjà failli perdre les fonds européens de cohésion. M. Michel Barnier, qui était alors commissaire européen en charge de ce domaine, nous a confié que la position de la Commission s'était jouée à une voix près. Le président Chirac ayant alors défendu la « sanctuarisation » de la PAC jusqu'en 2013, la politique de cohésion avait bien failli servir de variable d'ajustement.

De même, au début du travail sur notre dernier rapport, notre inquiétude était de savoir s'il y aurait encore place pour les fonds de cohésion dans les perspectives financières pour la période 2014-2020. Alors que la PAC et la politique de cohésion absorbent 70 à 75 % du budget communautaire, il faut encore financer les objectifs de la stratégie UE-2020. Mais nous avons eu une heureuse surprise, avec la proposition du commissaire Johannes Hahn de créer une catégorie de régions intermédiaires. Toutefois, cette proposition ne tombe pas du ciel. Elle est la conséquence du grand succès rencontré par la politique de cohésion, alors que de nombreuses régions sont sorties de l'objectif 1 en Grèce, en Belgique, en Espagne, en Italie. De ce fait, des fonds ont été libérés pour pouvoir bénéficier aux régions intermédiaires. Celles-ci peuvent remplir les critères de l'objectif 2, tout en demeurant plus pauvres que la moyenne. La proposition du commissaire Hahn n'enlève rien à personne, mais rajoute 3 milliards d'euros qui pourraient bénéficier à 7, 8 ou 9 régions françaises.

Je suis heureux du consensus qui ressort de cette table ronde. C'est l'efficacité qui doit primer, et il faut que nous fassions quelque peu pression sur notre gouvernement. Je souhaite d'ailleurs aller plus loin, et je vous annonce que nous avons décidé avec Yann Gaillard de présenter une proposition de résolution européenne pour soutenir la création de cette catégorie nouvelle des régions intermédiaires. Dans ce combat pour la politique de cohésion, nous avons quand même beaucoup d'atouts : la présidente de la commission compétente du Parlement européen y est favorable et la Commission européenne soutient la proposition du commissaire Hahn. Mais n'oublions pas que finalement, celle-ci fera l'objet d'une codécision entre le Parlement européen et le Conseil des ministres.

M. Jean Bizet, président. - Je suis d'accord pour estimer contre-productif d'opposer la PAC et la politique de cohésion. L'essentiel est de redistribuer de manière plus pertinente les fonds structurels. N'oublions pas que nous sommes dans une période de contrainte budgétaire, et qu'il faudra nous en tenir au plafond de 1,01 % du revenu national brut des États membres. Je doute que nous puissions aller plus loin. Mais il est possible de récupérer quelques milliards d'euros dans le cadre de la redistribution. Dans le rapport de MM. Yann Gaillard et Simon Sutour que notre commission des affaires européennes a adopté, nous avons plaidé pour une optimisation de la consommation des fonds structurels, pour un développement des partenariats public/privé et pour les mécanismes de prêts à taux zéro. Nos deux rapporteurs sont en train de réfléchir à la rédaction d'une proposition de résolution, qui sera examinée au fond par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, en vue de devenir la position du Sénat.

M. Rémy Pointereau. - De nombreuses régions peinent à consommer les fonds structurels. Comme l'ont souligné mes collègues Gaillard et Sutour, une solution serait effectivement de parvenir à réduire la rigidité des règles applicables sans nuire évidemment à l'utilisation régulière des fonds. Je souhaiterais vous soumettre trois questions :

- vous paraît-il facile de concilier la réduction du nombre de priorités thématiques de la politique de cohésion, comme l'envisage la Commission européenne, avec la nécessaire décentralisation régionale de la définition de ces priorités ?

- rendre la politique de cohésion plus efficace est un impératif, mais comment trouver des indicateurs de résultats clairs et mesurables pour évaluer cette politique de manière pertinente ?

- vous paraît-il souhaitable, et possible, de commencer l'élaboration des contrats de plans État-Région pour la prochaine période 2014-2020 avant même que soient définis les prochains programmes opérationnels de la politique de cohésion ?

Mme Annie David. - Je m'interroge sur le sens du terme « cohésion sociale ». Ne s'agit il pas de renforcer le lien social et la solidarité, et d'améliorer les conditions de vie des femmes et des hommes grâce à un « état de bon fonctionnement de la société où s'expriment la solidarité entre les individus et la conscience collective » ? Or, une politique de rigueur se met en place. Quelles seront ses conséquences et quel est son objectif ? Une amélioration de l'économie et du monde de la finance sans que les peuples en bénéficient ? C'est ce que laisse craindre la volonté d'Angela Merkel de dissocier l'évolution du coût de la vie de celle des salaires, ce qui éloignera assurément les peuples de l'Europe. Je suis une Européenne convaincue, à l'instar du Président Emorine, mais, contrairement à lui, je n'ai pas voté le traité de Lisbonne car je crois en une autre Europe. Concernant les régions intermédiaires, je pense pouvoir soutenir ce projet mais, là encore, je demande quels seront les objectifs de ces fonds et s'ils seront bien consacrés à améliorer les conditions de vie dans nos régions.

M. Jean-Claude Gayssot. - Nous sommes au coeur du problème. Ce problème est très politique, même présenté sous la forme de la question du « juste retour ». Cette question n'est pas une démarche de construction européenne car l'Europe nous rapporte bien plus que ce que l'on y met : donner plus aux régions en déclin aide nos entreprises et nos activités. Nous avons tous à gagner à une politique fondée sur la cohésion, le rattrapage, l'harmonisation.

M. Alain Tourret. - Permettez-moi de réagir à ce qui a été dit en abordant la procédure, puis le fond. La procédure est très importante car « l'enfer se niche dans les détails » ! En guise d'exemple, afin de pallier la méconnaissance des modes de constitution des dossiers, ma région a pris en charge le montage intégral des dossiers et a décidé, le cas échéant, de mettre en place une procédure de prépaiement pour accélérer le traitement des dossiers. A ce propos, je note que, très souvent, la région semble bien plus rapide que l'État pour instruire les dossiers et mettre les fonds à disposition. Ma région, comme d'autres, serait très demandeuse de l'expérimentation alsacienne. En effet, celle-ci est un exemple de réussite en termes de déconcentration et de décentralisation que nous voudrions généraliser.

Voyons maintenant les problèmes de fond.

Pourquoi faut-il se battre pour les fonds européens ? Si je prends à nouveau l'exemple de ma région, les jeunes s'en vont en région parisienne et la population vieillit, ce qui menace très fortement la cohésion sociale. Or, la meilleure façon de réconcilier les citoyens avec l'Europe n'est-elle pas de montrer qu'elle oeuvre pour la jeunesse ? C'est pourquoi il faut impérativement recréer le tissu social grâce au fil rouge de la jeunesse !

Concernant les fonds FEDER et FSE, sur quels secteurs pouvons-nous intervenir ? Je constate qu'au niveau européen on se focalise sur l'intelligence économique et l'innovation. Toutefois, vouloir miser à fond sur l'innovation, c'est beau mais impossible ; on ne rencontre pas de Silicon Valley partout ! Aussi, essayons de réfléchir à des secteurs qui intègrent l'innovation mais qui ne soient pas qu'innovation. Voilà le message à faire passer !

Pour l'élaboration des contrats de plans État-régions, nous sommes en face de situations terribles avec des régions saignées financièrement par les transferts de charges de l'État et mises en tutelle s'agissant de leurs ressources fiscales, comme l'illustre la réforme de la taxe professionnelle. Moi qui suis un décentralisateur convaincu, je considère comme un drame la ré-étatisation de la construction européenne par la France. Nos régions doivent se réapproprier la chose publique et européenne ! Car le grand choc à venir est celui des métropoles et des régions. Et si nos régions sont appauvries, ce sont les métropoles qui gagneront. Or les métropoles, c'est précisément l'absence de prise en compte des territoires, notamment ruraux.

M. Bruno Bourg-Broc. - Je souhaite, plutôt que répondre aux propos de Mme Annie David, les commenter. La cohésion sociale et les territoires marchent ensemble : on ne peut avoir l'un sans l'autre. Le développement économique, social et territorial doit évidemment profiter aux personnes. C'est notre responsabilité de législateur que de travailler toujours pour les personnes qui sont derrière les dossiers.

Comme l'a dit Jean-Claude Gayssot, il faut absolument parvenir à plus de simplification et plus de transparence. Il est sans doute facile de réduire l'Europe à la technocratie mais ce n'est quand même pas loin de la vérité.

En réponse à M. Rémy Pointereau, j'estime qu'il faut éviter de dissocier le calendrier des contrats de plans État-Région de celui des programmes opérationnels de l'Union européenne en raison des convergences existant entre les deux. Notez que, comme nous le rappelait André Reichardt, nous revenons de loin car la prolongation des fonds européens n'était pas assurée il y a encore quelques mois.

Concernant l'évaluation de la politique de cohésion, je reconnais que nous avons longtemps souffert d'un manque d'évaluation mais il faut veiller à ne pas trop compliquer les choses et à ne pas négliger les conditions locales de mise en oeuvre des politiques.

À la question de savoir comment peser sur les décisions à venir, il s'agit d'un bel exercice de philosophie. L'élaboration de décisions se fait en s'appuyant sur l'opinion publique et celle des responsables. Nous, parlementaires et élus locaux, devons contribuer à créer un climat en faisant valoir nos points de vue auprès du Gouvernement, des députés européens, de la Commission, par un exercice s'apparentant au « lobbying ». L'ensemble de nos rencontres est important et puisque la répétition est la base de l'éducation, il en est de même pour cette bataille en faveur d'une politique de cohésion ambitieuse. La proposition de résolution européenne annoncée serait une pierre à la construction d'une Europe où, sans tomber dans l'uniformité, les différences entre les personnes seraient amoindries. Je voudrais, pour finir, rappeler que la France a une tradition de services publics locaux de qualité, et qu'il est important de nous préoccuper de leur sécurité juridique et de lever certaines contraintes qui sont des freins à notre action.

M. André Reichardt. - Pour répondre à Madame Annie David, je voudrais souligner qu'il faut entendre le terme de cohésion dans son acception large. Relisons simplement l'article 174 du traité de Lisbonne : « Afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de l'Union, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale. » La politique de cohésion, c'est bien cela !

Deuxième question posée par Madame Annie David : « Pourquoi une politique de rigueur ? » Je ne sais pas ce que vous entendez par là, chère collègue, mais il est clair que lorsque la position assumée par la France de contributrice nette au budget communautaire par an se traduit par un solde déficitaire de cinq milliards d'euros par an, le tout serait d'éviter de l'augmenter. D'autant plus qu'il est en constante dégradation. Par le passé, nous n'étions pas contributeurs mais bénéficiaires... Il s'agit donc de faire attention, sans opposer PAC et politique de cohésion.

Je voudrais rajouter des éléments de réponse à Monsieur Rémy Pointereau. Premièrement, à la question : « Vous paraît-il facile de concilier la réduction du nombre de priorités thématiques poursuivies par la politique de cohésion avec la décentralisation au niveau des régions ? », je réponds oui pour la simple raison que les préconisations actuelles de la Commission européenne nous amènent à remplacer les thématiques par un « menu » allant vers une croissance intelligente, durable et inclusive. Aujourd'hui, grâce à ce menu, et si l'État l'accepte, on peut mettre ce que l'on veut dans les contrats de partenariat.

La croissance intelligente, c'est la recherche et développement mais c'est aussi l'innovation, l'usage des NTIC, le renforcement de la compétitivité des PME, l'amélioration de l'éducation et du système de formation. La croissance durable, c'est soutenir la mutation vers une économie peu consommatrice en carbone, respectueuse du climat, promouvoir les sources d'énergies renouvelables, encourager le transport durable, développer le réseau européen d'énergie et corriger l'utilisation non-durable des ressources. La croissance inclusive, c'est réduire le chômage structurel, développer la formation professionnelle et promouvoir l'inclusion sociale.

Deuxièmement, en réponse à la question : « Quels indicateurs de résultats, clairs et mesurables, permettraient d'évaluer la politique de cohésion de la manière la plus pertinente ? », je dirais que ces indicateurs, ces critères doivent être fixés au cas par cas par les régions. Il s'agit de sortir de ce que dictent Bruxelles et l'État, qui s'en tiennent aux écarts de PIB par habitant, de RNB ou de taux d'emploi, pour mieux tenir compte du territoire. Certains indicateurs sont totalement négligés alors qu'ils sont extrêmement pertinents pour les régions. Par exemple, on peut citer l'accès aux services de base, la mobilité et les transports, la densité de population, ou encore les ressources naturelles.

Troisièmement, à la question : « Vous paraît-il souhaitable et possible de commencer l'élaboration des contrats de plan État-régions de la prochaine période 2014-2020 avant que ne soient définis les prochains programmes opérationnels de la politique de cohésion ? », je réponds oui sans aucune difficulté, à condition de prendre en considération la stratégie Europe 2020, c'est-à-dire la volonté d'une croissance intelligente, durable et inclusive. Le 5ème rapport de la Commission européenne permet aux régions de faire ce qu'elles veulent, à condition que notre État jacobin accepte le principe d'une décentralisation. En Alsace, nous avons eu plus de difficultés au niveau de l'État que dans nos relations avec Bruxelles.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Cette table ronde vient souligner l'importance de la politique de cohésion européenne, que chacun a rappelée. L'Europe est un espace de paix et de solidarité qui se matérialise au travers des fonds de cohésion. Il me semble que la proposition faite par la Commission européenne vous satisfait globalement. Certes, j'entends bien quelques inquiétudes quant à la position du gouvernement français, mais nous soutiendrons vos positions et défendrons la PAC comme la politique de cohésion. A ce sujet, M. Bruno Le Maire viendra le 8 juin prochain devant notre commission pour évoquer la réforme des politiques de cohésion et de la PAC.

Je retiens aussi que Messieurs Simon Sutour et Yann Gaillard vont proposer une résolution à la commission des affaires européennes. Pour ce qui est de la position de la commission de l'économie, je ne doute pas qu'elle sera très proche de celle des affaires européennes.

Je voudrais, pour finir, souligner que je rejoins notre collègue Rémy Pointereau sur le fait que nous devons avoir des critères d'évaluation distincts des critères nationaux, et que l'interprétation nationale ne doit pas être plus rigoureuse que ce que l'Europe veut nous imposer.