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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION RGPP


Mercredi 27 avril 2011

- Présidence de M. François Patriat, président -

Audition de M. Jean-Pierre Auger, président de l'association des ingénieurs territoriaux de France (AITF) et de M. François Guillot, vice-président

M. François Patriat, président. - Pourriez-vous nous donner votre sentiment sur la RGPP ? Quelle est votre évaluation de cette réorganisation ? A-t-elle donné lieu à une concertation ? Comment se traduit-elle sur le terrain ?

M. Jean-Pierre Auger, président. - Etant des fonctionnaires territoriaux, nous ne pouvons juger que les conséquences de la réforme sur le terrain. Nous ne pouvons pas juger de la concertation qui l'a entourée.

De manière précise, nous pouvons mesurer l'évolution de l'ingéniérie publique, les transferts de l'ingéniérie d'Etat à l'ingéniérie territoriale, les conséquences sur la fonction publique territoriale.

Il y a trois niveaux d'ingéniérie : la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre et le réseau scientifique et technique (RST) de l'Etat.

Il est important que les élus soient entourés par des techniciens suffisamment compétents pour assumer le rôle du maître d'ouvrage.

La réorganisation des DDE laisse un vide dans le paysage, ne serait-ce que pour l'assistance à la maîtrise d'ouvrage. Les élus des petites collectivités sont démunis pour l'assistance à maîtrise d'ouvrage en direct ou en consultation.

Côté bâtiments, on a des réponses. Mais en matière d'espace public, de voirie, je ne suis pas persuadé de la pertinence de l'ingéniérie privée dans un domaine où l'ingéniérie publique a été très présente jusque-là.

C'est quasiment le même phénomène, à un niveau différent, pour la maîtrise d'oeuvre.

Les grandes collectivités ont les moyens de leur autonomie. En revanche, les petites communes et intercommunalités se retrouvent seules.

Les initiatives des collectivités territoriales se traduisent par la mise en place d'agences départementales, de structures comme les sociétés publiques locales. Mais qu'en est-il du rôle de l'élu en tant que décideur ? A-t-il une parfaite autonomie ? Ces solutions sont-elles conformes à la loi et aux règles de mise en concurrence ? Je ne suis pas sûr que cela soit parfaitement légal.

Il y a une interrogation sur la capacité de ces structures à bien répondre aux missions et à l'assistance auprès des élus. Comment 3 ou 4 ingénieurs réunis au sein d'une agence peuvent bien assurer le rôle d'aide à la décision auprès des élus ?

Cette question peut évoluer avec le nouveau schéma départemental de la coopération intercommunale et le regroupement d'intercommunalités : il sera possible de parvenir à des structures plus importantes, d'une certaine technicité. Mais un regroupement de 5.000 habitants n'est pas suffisant.

M. François Patriat, président. - Mon expérience des commissions départementales de la coopération intercommunale m'incline à penser que les regroupements d'intercommunalités ne sont pas si faciles à mettre en oeuvre.

Au niveau des intercommunalités de 5.000 habitants, l'ingéniérie n'est pas gérable.

M. Jean-Pierre Auger, président. - La taille critique de l'intercommunalité est à cet égard de 15.000 à 20.000 habitants.

Je ne suis pas sûr que le département apporte toutes les réponses.

Aujourd'hui, on travaille de plus en plus de régie car quand il y a appel à des bureaux extérieurs, surtout sur sujets qui concernent l'espace public, il n'y a pas toute la rigueur souhaitée.

C'est encore trop sous l'influence des DDE. On traite encore la rue comme la route alors que dans l'urbain, on est sur des espaces partagés.

Le réseau scientifique et technique (RST) a l'avantage d'exister.

L'intérêt du privé comme du public est, de manière générale, de disposer d'une bonne ingéniérie.

Si les entreprises françaises étaient à la pointe, c'était en raison de la qualité de l'ingéniérie d'Etat.

L'exigence des collectivités territoriales est plus pointue que celle de l'Etat, plus directe en raison du contact avec l'usager.

Dans une collectivité, si on rate les besoins des usagers, on rate sa mission.

Le RST d'Etat a besoin d'évoluer. Les services aux collectivités territoriales ne correspondent pas aux mêmes métiers mais les activités sont comparables techniquement. Certains organismes sont à la pointe comme le Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU).

Quelle gouvernance sur le RST ? La DREAL reprend le relais. A mon niveau, je vois peu la différence entre l'ancien et le nouveau système, sauf une meilleure lisibilité -un seul service-. Mais, selon les départements, l'efficacité n'est pas toujours au rendez-vous. Avec le temps, un équilibre pourra néanmoins être trouvé.

M. François Patriat, président. - Certains départements comme le Lot prennent les choses à bras-le-corps en créant les services pour mettre en oeuvre leurs compétences.

Existe-t-il des situations très différenciées selon les départements ?

M. Jean-Pierre Auger. - Les départements ont plutôt pris les opérations en main. Premier schéma : inviter les anciens ingénieurs des DDE à rejoindre leurs services ou utiliser l'ingéniérie territoriale pour créer des services.

M. Dominique de Legge, rapporteur. -  L'Etat est-il encore présent ? Le modèle étatique est-il encore en place ?

Les initiatives locales, que ce soit l'agence départementale ou l'intercommunalité, sont-elles compatibles avec la directive services ?

Comment intégrer l'ATESAT, qui met en oeuvre une solidarité vis-à-vis des petites collectivités, dans le cadre de cette directive ?

Un réseau scientifique et technique des collectivités territoriales ne pourrait-il pas prendre le relais du RST d'Etat ?

A partir du moment où l'Etat est moins en situation de construire et que ses compétences ont été transférées aux collectivités territoriales, n'est-il pas logique que son savoir-faire leur soit transmis ?

Vos collègues de l'Etat ont dit des choses étonnantes, qu'ils étaient les seuls à détenir le savoir-faire. Les écoles sont pourtant les mêmes !

M. Jean-Pierre Auger. - En effet, je ne vois pas les lacunes qu'il pourrait y avoir dans la formation. Au contraire, par les différences de formation, les ingénieurs de l'Etat et les territoriaux sont complémentaires.

Les services de l'Etat étaient très présents auprès d'un certain nombre de structures des petites collectivités territoriales et le retrait des DDE a créé un vide.

Durant cette période, les ingénieurs privés ne venaient pas dans l'assistance à maîtrise d'ouvrage ou pour imaginer un projet, seulement dans le conseil.

Cette très grande présence de l'Etat se retrouvait dans d'autres domaines -comme l'eau et d'assainissement -avec les DDA.

Il a fallu qu'on sorte des schémas pré-acquis, soit des services de l'Etat, soit des grands groupes qui préconisent leur savoir faire. L'élu doit se voir proposer un vrai choix.

Théoriquement, il y a mise en concurrence pour assurer la maîtrise d'oeuvre.

Je ne suis pas sûr que l'agence soit la solution au besoin de proximité. Et quel est l'avenir des départements vis-à-vis des régions ? Qu'en sera-t-il des conseillers territoriaux et de la gestion de ces structures ? On constate une différence de gouvernance au niveau de la ville et à celui de l'agglomération. Même chose pour département et région. Ce sont des gouvernances différentes selon l'échelle à laquelle on se positionne.

Mme Catherine Deroche. - Le donneur d'ordre est la collectivité. Les projets ne sont pas les mêmes selon les collectivités.

M. Jean-Pierre Auger. - La difficulté de l'agence : elle va être mise à disposition d'un maître d'ouvrage pour satisfaire ses besoins. C'est une chose compliquée : qui commande l'agent à disposition ? Si toutes les collectivités sont concernées, comment cela s'organise t-il ? Comment les élus qui ont la maîtrise d'ouvrage travaillent-ils ?

Mme Catherine Deroche. - C'est la question à laquelle sont confrontés tous les bureaux d'étude.

M. François Guillot, vice-président. - Le schéma ancien a bien fonctionné avec des résultats satisfaisants.

Aujourd'hui, avec la directive services, on entre directement dans le domaine de la concurrence : c'est une prestation. Ces règles ne s'accommodent pas forcément des schémas traditionnels et anciens.

On a démontré que l'ingéniérie publique à partir du moment où elle est intégrée par les grandes collectivités locales qui ont pu la mettre en oeuvre, a fait ses preuves.

Mais se pose une question : quelle est la taille critique requise pour se donner des moyens propres d'ingéniérie au service du territoire, qui essaimera sur les petites communes ?

Les initiatives des départements ont au moins le mérite de pallier le retrait de l'Etat au bénéfice des cantons, des petites communes ; mais il faut examiner leur pertinence par rapport à la directive services.

M. François Patriat, président. - La réorganisation des services de l'Etat s'est-elle traduite par un surcoût pour les collectivités territoriales ?

M. François Guillot. - Si celles-ci doivent financer les prestations, bien sûr c'est un surcoût.

Historiquement, les prestations rendues par l'Etat l'étaient à des conditions économiques très performantes. L'Etat en subventionnait une partie.

M. François Patriat, président. - Ce qui compte, c'est le coût global, pour le citoyen.

Aujourd'hui, la réforme a-t-elle généré une économie pour le citoyen ?

M. Jean-Pierre Auger. - Globalement, il devrait y avoir la même charge, pas forcément au même endroit.

On ne peut pas répondre. L'équation n'est pas simple car le taux de rémunération de l'Etat ne se rencontre pas au niveau du privé.

M. François Patriat, président. - Donc la RGPP n'est pas forcément une économie pour l'Etat. Est-elle plus performante ? Vous n'en êtes pas convaincus. Vous dites : aujourd'hui, les services propres des collectivités sont beaucoup plus portés sur l'urbanisme que sur les routes. Donc, on a gagné en qualité. Vous ai-je bien compris ?

M. Jean-Pierre Auger. - Oui, globalement. Mais pour moi, la difficulté, c'est l'équilibre général.

Cette réforme a plutôt été menée du côté de l'Etat sur un résultat comptable lié à la réduction d'effectifs que sur un objectif qualitatif.

Tant qu'une image n'a pas été établie avant le début de la réforme, il est difficile de procéder à des comparaisons. On peut même s'attendre à des surcoûts car avant, le système était bâti sur une hypercentralisation et les effets de la mutualisation ne sont plus là aujourd'hui. Il y a forcément de la perte en ligne qui sera portée deux fois par les collectivités locales.

M. François Patriat, président. - Avant, le conseil de l'Etat aux collectivités territoriales était universel. Il n'est pas sûr que le nouveau schéma soit source de simplification.

M. Jean-Pierre Auger. - Avant, les élus recevaient une réponse administrative et technique à leur problématique.

Aujourd'hui, l'élu prend ses décisions face à la présentation complète d'un projet (coût de fonctionnement compris). Il prend donc sa décision en connaissance de cause.

J'ai présent à l'esprit l'exemple de la construction d'une station d'épuration : l'Etat avait imposé un choix innovant à une collectivité et la station s'est révélée inopérante.

M. François Guillot. - Les structures territoriales, par la proximité, la relation quotidienne avec les élus et les liens employeurs-employés, font que les décisions et les alternatives dans l'intérêt strict de la collectivité et du projet politique sont mieux pris en compte avec des moyens propres qu'avec des moyens externes -d'Etat ou privés- en termes de maîtrise d'ouvrage.

M. Dominique de Legge, rapporteur. - Avant, les collectivités bénéficiaient de prestations gratuites. Elles sont aujourd'hui payantes. Il en résulte donc un surcoût. Est-ce un coût au titre de la RGPP ?

Les prestations de l'Etat étaient facturées à un taux inférieur au taux facturé par le privé.

Le fait que l'Etat était à la fois prestataire de service, assistant à maîtrise d'ouvrage et gardien de la légalité, le conduisait à en rajouter sur les exigences légales. Je vous renvoie à votre exemple de la station d'épuration.

Paye-t-on donc plus pour une ingéniérie de moindre qualité ? La réponse mérite d'être nuancée mais la question mérite d'être posée.

M. François Patriat, président. - Les collectivités locales ont recruté car elles avaient des besoins. On ne peut pas être manichéen en la matière.

M. Dominique de Legge, rapporteur. - Derrière la RGPP, se trouve certainement un certain nombre de transferts de compétence non identifiés en tant que tels.

M. François Patriat, président. - Exactement. C'est pour cela qu'un discours trop simpliste n'est pas bon.

L'offre privée est-elle prête ?

M. Jean-Pierre Auger. - Un exemple : on vient d'inaugurer le tramway à Reims. Il est exploité en délégation de service public. Mais l'ingéniérie a dû être très précise pour la rédaction du cahier des charges et la surveillance des travaux.

Donc, si on ne trouve pas d'ingénieurs capables de défendre les intérêts des collectivités territoriales, on est dépassé.

M. François Guillot. - L'ingéniérie privée est prête pour les projets qui appellent des savoir-faire connus depuis longtemps. Elle n'est pas encore tout à fait prête pour l'ingéniérie de proximité. L'espace public urbain exige une connaissance du terrain avec des choix qualitatifs architecturaux.

L'ingéniérie privée n'a pas encore la connaissance des exigences et des besoins territoriaux.

M. Jean-Pierre Auger. - Le privé est plus pertinent « côté » bâtiments.

Mme Catherine Deroche. - Les collectivités sont aujourd'hui face à des projets sur lesquels elles ne bénéficient plus de l'assistance de l'Etat. Il est indéniable que c'est un transfert de charges non compensé.

Mais en parallèle, l'exigence de qualité n'est pas la même que celle d'autrefois.

Le privé présente plus d'adaptabilité que le public.

Les collectivités locales ne peuvent pas se dispenser d'avoir un service d'urbanisme sauf à perdre toute maîtrise de ce qui se passe sur leur territoire.

On fait différemment mais pas forcément la même chose. On veut faire mieux. C'est donc forcément plus cher.

M. Jean-Pierre Auger. - Les projets ont évolué en termes techniques et de coût, notamment à la suite du « Grenelle de l'environnement ». Les comparaisons doivent donc être faites sur des bases qui sont différentes.

L'association des ingénieurs territoriaux de France (AITF) peut avoir la prétention d'être un réseau mais sans véritable autonomie. Elle revendique 4.500 cotisants sur les 15.000 à 17.000 ingénieurs des collectivités territoriales. L'association constitue des groupes de travail. Mais elle ne dispose pas de moyens de publication. Elle travaille avec les ministères mais n'est qu'une association. Les services de l'Etat disposent eux de véritables structures.

M. François Guillot. - Dans un contexte où la lisibilité et la perméabilité entre fonction publique d'Etat et fonction publique territoriale, est loin d'être acquise, les agents d'Etat viennent toujours plus nombreux exercer dans les collectivités territoriales. Mais il est dommage que l'Etat n'ouvre pas davantage la mobilité aux agents territoriaux. Cela répondrait à bien des questions.

M. François Patriat, président. - Constatez-vous un appauvrissement de l'Etat en compétences ?

M. Jean-Pierre Auger. - En nombre mais pas forcément en qualité.

M. François Patriat, président. - Une question provocatrice : les collectivités locales peuvent-elles s'appliquer aujourd'hui une RGPP ?

M. Jean-Pierre Auger. - Ma maire s'est engagée à un niveau de « fiscalité zéro ». En clair, cela implique des suppressions de postes.

M. François Guillot. - A Caen, le maire a un objectif : la réduction des dépenses de fonctionnement de 4 % par an qu'il étend à l'agglomération. Cela entraîne aussi des suppressions de postes.

Les collectivités ont adopté des schémas budgétaires. C'est nouveau et c'est bien. Cela aura nécessairement un impact sur le personnel.

M. François Patriat, président. - Certaines dépenses de fonctionnement croissent nécessairement comme le chauffage par l'augmentation du coût du fioul. C'est l'investissement qui baissera.

Mme Michèle André. - Le gel des dotations aux collectivités locales, plus les conséquences financières de la disparition de la taxe professionnelle, signifient une diminution des recettes subie par les collectivités et, forcément, des dépenses en moins. Les collectivités sont condamnées à un régime maigreur. Ce n'est pas dans ces périodes que les élus sont les plus créatifs car ils sont le dos au mur. Cela signifie moins d'investissement donc moins de dynamique économique.

M. François Patriat, président. - Je vous remercie.

Audition de M. Jean-Marie Bertrand, Rapporteur général du comité du rapport public et des programmes à la Cour des Comptes

M. François Patriat, président - Nous attendons beaucoup de votre audition. Nous avons commencé nos travaux en février afin d'apprécier les trois objectifs principaux assignés à la RGPP : économie, clarification et efficacité. Notre mission approuve l'idée selon laquelle l'État se réforme. Pourtant, les résultats présentés par les différents ministres auditionnés par notre mission diffèrent de ceux de certaines institutions. C'est pourquoi nous souhaiterions connaître le bilan réalisé par la Cour des Comptes sur la mise en oeuvre de la RGPP, entre l'ambition affichée et le bilan réel.

M. Jean-Marie Bertrand - Bien qu'aucun rapport thématique exclusivement consacré à la RGPP n'ai été publié, la Cour des comptes s'est déjà exprimée à plusieurs reprises sur l'évolution de l'État territorial à travers notamment son rapport public thématique consacré à « la conduite par l'État de la décentralisation », publié en octobre 2009, ou par le biais de ces rapports périodiques sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État et sur la situation et les perspectives des finances publiques. En outre, plusieurs rapports portant sur la RGPP et ses conséquences sont actuellement en cours. Il en est ainsi du prochain rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui sera présenté au Parlement le 22 juin prochain, qui se fonde sur l'analyse des rapports annuels de performance de la loi de finances pour 2010. Un rapport sur la mise en oeuvre de la LOLF, demandé par le Premier Président de la Cour des Comptes, paraîtra cet automne et évaluera son impact sur la gestion territoriale et son articulation avec la RGPP. Enfin, la Cour des Comptes a programmé pour la période 2011-2013 des travaux sur la Réate. Toutefois, je ne peux m'exprimer sur les conclusions de ces futurs rapports, tant qu'elles ne sont pas rendues publiques.

Ce préalable étant posé, il convient de replacer la question des conséquences de la RGPP pour les collectivités territoriales et les services publics locaux dans une double perspective. La première est liée à la nécessité du redressement global des comptes publics. Dans son rapport public annuel de février 2011, la Cour des Comptes a souligné que la dette publique est supérieure à 1 600 milliards d'euros. Pour passer d'un déficit public de 7 % du PIB en 2010, selon les dernières estimations du Gouvernement, à un déficit de 3 % en 2013, et parvenir ensuite à l'équilibre des comptes publics, un effort de redressement considérable doit être réalisé.

La seconde perspective est liée aux évolutions de long terme dans l'équilibre entre État et collectivités territoriales, telles qu'elles sont issues des deux actes de la décentralisation. Dans son rapport thématique d'octobre 2009, la Cour des comptes a dressé quelques constats dérangeants : alors que les collectivités territoriales prenaient progressivement en charge des politiques auparavant assumées par l'État, les dépenses de celui-ci sont demeurées constantes jusqu'en 2006 alors que celles des collectivités n'ont cessé de progresser.

Trois facteurs permettent d'expliquer l'augmentation des dépenses locales depuis 1980 : les transferts de charges, la création de moyens de fonctionnement supplémentaires accompagnant ces transferts et un rattrapage qualitatif des équipements ou services transférés par l'État, illustré par exemple par la remise à niveau des établissements secondaires du second degré, tant sur les plans immobilier que de la gestion des ressources humaines.

En outre, s'il existe un lien général entre la décentralisation et la montée en puissance de la fonction publique territoriale, la Cour des comptes relève toutefois que la progression est particulièrement forte pour les échelons territoriaux qui n'ont pas été concernés au premier chef par les transferts de compétences. En effet, la croissance totale des effectifs s'est élevée à 62,8 % dans les collectivités territoriales entre 1980 et 2006, à 47,5 % dans les communes et à 147 % dans les structures intercommunales, alors qu'elles n'ont été concernées que de façon marginale par la décentralisation. Les travaux des juridictions financières sur l'intercommunalité ont également confirmé que la généralisation d'un double niveau d'administration des services publics de proximité s'accompagnait d'un surcroît de personnels, rémanent dans les communes, émergent dans les intercommunalités. S'agissant des effectifs de l'État, ils ont été globalement peu sensibles à la décentralisation : en effet, l'impact des transferts de compétences sur l'allègement des effectifs de l'État a été, jusqu'à une période récente, dilué et différé. Pourtant, les mesures de décentralisation engagées depuis les années 1980 auraient dû se traduire, toutes choses égales par ailleurs, par un allègement corrélatif des effectifs de l'État. Or, les effectifs totaux de la fonction publique d'État ont augmenté de 1980 à 2006 de 351 271 agents, soit + 16,16 %. En d'autres termes, l'acte I de la décentralisation a eu peu d'impact sur les effectifs de l'État en raison de l'absence de transfert des personnels des directions départementales de l'équipement (DDE) chargées des routes départementales ou des techniciens et ouvriers de services (TOS) des collèges et lycées. L'effet de la décentralisation sur les effectifs de l'État est en revanche plus marqué avec l'acte II de la décentralisation. Fin 2008, il ne restait plus, au titre des transferts opérés par la loi du 13 août 2004, que 20 000 agents à transférer sur les 128 000 agents devant faire l'objet d'un tel transfert. Le mouvement a donc été massif et rapide.

Globalement, le rapport public thématique de 2009 souligne « une adaptation tardive de l'État à l'organisation décentralisée de la République » avec :

- un remodelage contrasté des administrations déconcentrées, une réorganisation autonome et tardive des services de l'équipement au niveau interdépartemental après 2004 ;

- un lent dépérissement des directions départementales des affaires sanitaires et sociales, le désengagement de l'État n'ayant pas pour autant empêché celui-ci de continuer à confier à ces services des missions de coordination et d'acteur opérationnel de terrain en tant que généralistes de l'action et de l'urgence ;

- une insuffisante réorganisation des administrations centrales avec, par exemple, une absence de réorganisation de la direction générale des affaires sociales (DGAS) malgré les transferts de compétences de gestion des prestations sociales dont ont bénéficié les conseils généraux en 2002, 2003 et 2005. Au contraire, on note un recentrage opéré sur le pilotage des politiques sociales, l'animation des opérateurs et le soutien aux collectivités.

C'est en fonction de cette double perspective - obligation de redressement des comptes publics et adaptation à la décentralisation - à laquelle il faudrait également associer une analyse de l'évolution des fonctions et du rôle de l'État, qu'un regard peut sans doute être porté sur la RGPP, en dissociant les principes et la réalité.

Sur le plan des principes, la Cour des Comptes s'est prononcée à de multiples reprises en faveur de mesures structurelles, aussi bien en recettes qu'en dépenses, destinées à redresser les comptes publics. Elle a également marqué son attachement à une revue de programme, au sens de revue de politiques, telle que réalisée dans d'autres pays et envisagé lors du lancement de la RGPP. Elle aurait conduit à s'interroger sur la raison d'être des politiques publiques et permis de dépasser la logique des moyens. Il convient par ailleurs de souligner que certaines mesures de la RGPP, telles que les conservations des hypothèques ou la gestion des pensions des fonctionnaires, sont issues de recommandations de la Cour.

Dans la réalité, la RGPP mobilise fortement les administrations, plus au niveau de la redéfinition de leurs organigrammes que sur la révision des politiques à mettre en oeuvre. Par ailleurs, le champ budgétaire couvert par la réforme s'élève à environ 140 milliards d'euros, qui s'avère plus réduit que prévu. La réforme est désormais centrée sur les seules dépenses de fonctionnement de l'État, hors interventions et intérêts, soit moins de 15 % de la dépense publique. Malgré tout, le champ sur lequel porte la RGPP représente près de 40 % du budget de l'État.

Selon la Cour des Comptes, une autre démarche mérite d'être engagée pour maîtriser la dépense publique, celle de l'évaluation des politiques publiques qui permettrait de sortir d'une approche reposant uniquement sur le fonctionnement de l'État et ses personnels.

Le champ budgétairement restreint de la RGPP conduit à des économies vraisemblablement limitées. Pour mémoire, rappelons que, pour l'ensemble des administrations publiques, les principales dépenses sont les prestations sociales en espèces (34 % du total en 2009), les rémunérations (24 %), les dépenses de l'assurance maladie (11 %), les subventions et transferts à des entités classées hors du champ des administrations publiques (10 %) et les dépenses de fonctionnement hors rémunérations (9 %). Selon le rapport du cinquième conseil de modernisation des politiques publiques publié en mars 2011, le Gouvernement prévoit que la RGPP permettra une économie d'environ 13 milliards d'euros pour la période 2009 - 2013, dont 5 milliards d'euros pour la seule année 2011 et 10 milliards d'euros pour les années 2011 à 2013. Le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux doit se traduire par une économie brute d'environ 1 milliard d'euros chaque année dont la moitié doit être rétrocédée aux fonctionnaires. En d'autres termes, l'économie nette totale attendue de la RGPP sur cinq ans est de 10,5 milliards d'euros, dont 2,5 milliards d'euros grâce à la maîtrise de la masse salariale, le solde provenant des dépenses d'intervention et de fonctionnement.

Ces montants sont à rapprocher des besoins en recettes et en dépenses nécessaires pour redresser le solde des administrations publiques : dans son rapport sur la situation des finances publiques de juin 2010, la Cour des Comptes a recommandé un effort structurel de réduction du déficit de l'ordre de 20 milliards d'euros. C'est pourquoi elle estime nécessaire de « changer l'échelle des économies réalisées ».

Par ailleurs, dans un rapport demandé par la commission des finances de l'Assemblée nationale, en application de l'article 58-2 de la LOLF, la Cour a observé que les mesures actuelles n'étaient pas de nature à stabiliser la masse salariale de l'État. La rétrocession aux agents des économies induites par le schéma d'emplois a été en réalité nettement supérieure à 50 %. Estimée à 430 millions d'euros dans les rapports annuels de performance, soit la moitié des économies supposées avoir résulté de la règle du « un sur deux », elle avoisinerait en réalité les 700 millions d'euros !

S'agissant de la véracité des économies annoncées par le Gouvernement dans le cadre de la RGPP, la Cour a considéré, dans ses travaux déjà publiés, que le chiffrage du gouvernement était peu documenté. Le chiffrage global des économies escomptées, présenté au Parlement au mois de juin 2008, a été élaboré à partir des travaux des équipes d'audit. Il s'agit d'économies brutes pouvant donner lieu à des redéploiements et conduisant par conséquent à un gain net inférieur. On constate d'importants écarts entre les fiches de suivi de mesures réalisées par les ministères, lorsqu'elles comprennent une évaluation, et les travaux initiaux. La traçabilité des décisions mises en oeuvre, notamment de leurs effets budgétaires, est insuffisante, comme l'atteste un récent référé de la Cour sur les bases de défense. En effet, les évolutions des décisions ainsi adoptées ne sont jamais présentées dans les rapports du CMPP alors que la RGPP se présente comme un flux de décisions permanentes, dont le contenu évolue avec le temps.

Il est, de fait, difficile, à partir des documents transmis à la Cour, d'établir un lien clair entre le budget triennal de l'État et la RGPP. Dès lors, la Cour recommande que la lecture des documents budgétaires permette d'appréhender les économies, pour chaque mesure ou groupe de mesures, tant en crédits qu'en équivalent temps plein travaillé, en précisant l'horizon temporel envisagé de ces économies au regard des missions confiées aux administrations.

Sur l'incidence de la RGPP sur le plan territorial, force est de constater que, comme pour l'ensemble des mesures, les économies sont faiblement documentées en ce qui concerne les préfectures. Le ministère de l'intérieur ne souhaite communiquer, au titre de l'exercice 2010 en ce qui concerne la réalisation des mandats RGPP, que sur les résultats escomptés. Ainsi, sur la période 2009-2010, on compterait un gain en emplois de 1 393 EPTP dans les préfectures, dont 421 au titre du contrôle de légalité, 180 au titre de la carte nationale d'identité et des passeports, 65 au titre du système d'immatriculation des véhicules et 727 au titre des fonctions support (dont 500 pour la logistique et l'immobilier). La réalisation des mandats RGPP se heurte à des difficultés pour le système d'immatriculation des véhicules, ce qui a nécessité le maintien d'effectifs sur le terrain « par la budgétisation » de vacataires.

En matière de chiffrage, il conviendrait d'adopter une démarche plus globale pour au moins trois raisons :

- les négociations avec la direction du budget s'effectuent non par programme mais par ministère : le programme 307 « administration territoriale » peut donc être amené à perdre plus d'effectifs que prévu afin de suppléer les besoins des deux programmes de la mission « sécurité » ;

- le ministère a ouvert un nouveau chantier, conformément à la circulaire du 15 juillet 2010 sur la démarche qualité, au moment où les services doivent « rendre » des effectifs et qu'il faut prendre en compte les effets de la Réate ;

- certaines mesures RGPP se traduisent in fine par un transfert d'attributions aux collectivités territoriales et aux opérateurs comme l'illustre l'exemple de l'agence nationale des titres sécurisés.

S'agissant de la Réate à proprement parler, la Cour des Comptes a inscrit, dans son programme triennal de travail pour la période 2011-2013, le contrôle de sa mise en oeuvre. Parallèlement, elle examine les conditions d'application de la LOLF par les préfets et dans les services déconcentrés et la mise en oeuvre de la nouvelle politique immobilière de l'État (NPIE) dans les régions et départements. Dans son principe, l'application de la ReATE rejoint les préoccupations d'efficience et d'efficacité de l'administration déconcentrée exprimées par la Cour. L'une de ses limites tient cependant à son périmètre : elle ne concerne pas la justice, l'éducation, et la défense alors que, dans une acception large, peuvent s'y rattacher la réorganisation des administrations financières ainsi que celles du secteur sanitaire et social, avec la création des agences régionales de santé.

L'affirmation du niveau régional de l'État sur le niveau départemental pour la conduite des politiques publiques, à travers le pouvoir d'instruction du préfet de région aux préfets de département, correspond aux orientations promues par la Cour. Cette évolution, déjà ancienne et confirmée par le décret du 16 février 2010, n'a pas remis en cause le niveau gestionnaire du département, où se concentrent les moyens de l'État. Par ailleurs, la Cour des Comptes suit attentivement les réformes mises en oeuvre depuis 2010, notamment la création des directions départementales interministérielles, dont elle établit actuellement un bilan.

La Cour a également contrôlé la gestion territoriale de l'immobilier de l'État, par un référé du 30 novembre 2009 et un relevé d'observations provisoires d'octobre 2009. Les textes définissant les pouvoirs des préfets prévoyaient de longue date une telle gestion territoriale, indispensable à l'économie et à l'efficacité de la politique immobilière. Mais il n'existait ni instrument budgétaire, ni rassemblement des compétences humaines, ni programmation interministérielle des entretiens et des restructurations des implantations. Les conditions de mise en oeuvre de la nouvelle politique immobilière de l'État (NPIE) répondent à plusieurs observations et recommandations de la Cour. Les objectifs de la ReATE, à travers la création des directions départementales interministérielles et le regroupement des directions régionales, ont permis de reconsidérer l'immobilier existant, et de faire des choix compatibles avec les exigences nouvelles de superficie par poste de travail et les perspectives de baisse d'effectifs, d'économies de fonctionnement et d'investissement, qui sont à replacer dans le contexte du Grenelle de l'environnement.

Toutefois, au moment où elle intervient, la ReATE se heurte aux insuffisances des travaux préalables de diagnostic et de stratégie immobilières, comme à celle des outils informatiques. Par ailleurs, les opérateurs de l'État ont été tardivement invités à élaborer des schémas stratégiques immobiliers (SPSI). Malgré ces réserves, la ReATE semble obtenir des résultats tangibles en matière immobilière. Les travaux de l'instance nationale d'examen des projets (INEI) - instance d'arbitrage placée auprès du secrétariat général du Gouvernement - indiquent que les projets d'initiative locaux élaborés par les préfets visent à réduire les sites immobiliers de 35 %, les surfaces de 15 %, et s'équilibrent globalement par les produits de cession.

Sur la question de la gestion territoriale des crédits, les difficultés souvent évoquées entre la gestion ministérielle des crédits et le rôle interministériel des préfets seront abordées dans le futur rapport de la Cour des Comptes sur la mise en oeuvre de la LOLF. Je rappellerai à votre mission que la LOLF, telle que souhaitée par le Parlement, prévoit une gestion des crédits de l'État par politiques publiques. A l'exception du programme des interventions territoriales de l'État, il n'existe pas de « programme territorial ». En outre, depuis la mise en oeuvre de la LOLF, au sein des comités de l'administration régionale, existe un dialogue de gestion, certes encore imparfait, mais qui a néanmoins le mérite d'exister par rapport à la situation antérieure. Ce que l'on constate depuis le début de la mise en oeuvre de la LOLF est une déclinaison territoriale très fragmentée des programmes en budgets opérationnels de programmes et en unités opérationnelles. Cette situation peut s'expliquer essentiellement par le retard pris dans l'évolution de l'organisation territoriale de l'État et par l'émergence tardive de l'échelon régional en tant qu'échelon de gestion de droit commun.

Reste à savoir qui doit opérer les crédits des programmes sur le plan territorial : le préfet de région a vocation à être le répartiteur effectif bien que, dans le système actuel des responsables de budgets opérationnels de programmes, il revient aux responsables « thématiques », tels que la DREAL, d'exercer la réalité de la fonction en liaison avec leur responsable de programme.

En conclusion, je rappellerai que, sur le principe, la Cour ne peut qu'être attachée à une révision générale des politiques publiques qui porterait bien son nom, en envisageant la question globale de l'efficacité et l'efficience des politiques publiques, et non simplement les questions d'organisation. Ensuite, la mise en oeuvre des politiques publiques est aujourd'hui largement partagée entre l'État, les collectivités territoriales et la sécurité sociale selon des schémas excessivement complexes. Dans ces conditions, la cohérence de la répartition des compétences est au coeur des problématiques d'optimisation de la gestion publique. Enfin, les observations et recommandations de la Cour montrent que l'efficience de l'administration territoriale peut être améliorée : la proximité est certes un élément important mais ne représente qu'une composante du choix du bon niveau d'administration.

M. François Patriat, président - Je vous remercie pour la qualité de votre intervention et pour la richesse des informations fournies, qui répondent aux interrogations de notre mission d'information.

M. Dominique de Legge, rapporteur - Vous nous avez indiqué que le champ budgétaire initial de la RGPP s'élève à 140 milliards d'euros mais il a été, par la suite, considérablement restreint. Pourriez-vous nous détailler les dépenses couvertes par le champ des 140 milliards d'euros ?

La Cour des Comptes dispose-t-elle d'éléments relatifs à l'application du principe du « un sur deux » entre les échelons central, régional et départemental ? Nous avons le sentiment qu'un traitement différent a été réservé pour chaque niveau.

Enfin, vous estimez que les économies engendrées par la RGPP, évaluées par le gouvernement à environ 7 milliards d'euros, ne sont pas fiables. Disposez-vous d'éléments d'information sur un éventuel tableau de bord de l'État auquel vous seriez associé ? A combien s'élèvent, selon vous, les économies issues de la RGPP, en distinguant la part liée à la réduction du nombre de fonctionnaires?

M. Jean-Marie Bertrand - Le chiffre de 140 milliards d'euros représente le périmètre actuel sur lequel s'applique la RGPP, en dehors des dépenses d'intervention.

La Cour des Comptes ne dispose pas de données relatives à la répartition de la diminution des effectifs entre les trois échelons administratifs. Les prochains rapports consacrés à l'exécution budgétaire et à la situation des finances publiques, qui seront publiés en juin prochain, vous fourniront des éléments d'information sur cette question.

Nos prochains travaux nous permettront d'actualiser les économies engendrées par l'application du principe du « un sur deux ». Selon nos dernières analyses qui datent de l'été 2010, ces économies s'élevaient à 860 millions d'euros. Mais il faut imputer à cette évaluation deux dépenses : celles liées au paiement des heures supplémentaires (environ 140 millions d'euros) et les dépenses de restructurations liées à la mise en oeuvre de la RGPP (160 millions d'euros). Rappelons que la RGPP est un flux continu de décisions et de réformes ; il n'est donc pas possible, aujourd'hui, de vous fournir des données plus actualisées.

M. François Patriat, président - Lorsque le Gouvernement annonce des économies de 7 milliards d'euros, quel montant vous paraît le plus vraisemblable ?

M. Jean-Marie Bertrand - La Cour des Comptes ne dispose pas de chiffres. Néanmoins, il ne nous semble pas qu'il faille être plus optimiste aujourd'hui qu'il y a un an.

Mme Michèle André - Je suis rapporteure spéciale de la Commission des Finances du Sénat sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». Dans ce cadre, j'ai procédé au contrôle de la fabrication des titres en préfectures, qui a fait l'objet d'un rapport publié en octobre dernier. Les économies envisagées n'ont pas été au rendez-vous en raison du recours à des vacataires ou aux heures supplémentaires pour pallier les difficultés engendrées par la réforme. S'agissant des économies théoriques de 430 millions d'euros censées être rétrocédées aux fonctionnaires, disposez-vous de moyens permettant de distinguer les dépenses liées au recours aux heures supplémentaires ? Quelle forme prend la rétrocession de ces économies aux personnels et comment sont calculées les primes ? Enfin, existe-t-il des éléments objectifs pour le calcul de ces primes qui, parfois, semblent liées à la réalisation de certains objectifs ?

M. Jean-Marie Bertrand - Nous disposons d'éléments d'information sur ces sujets mais ils datent de l'été dernier, lors de la publication de notre rapport à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dans lequel nous avons pris l'exemple de la police nationale. S'agissant des heures supplémentaires, elles profitent, pour une large part, à l'Éducation nationale.

S'agissant des restructurations, nous sommes en train d'affiner nos analyses afin de distinguer, par exemple, les primes de mobilité et les primes de départ volontaire. Les résultats seront publiés en juin 2011.

M. François Patriat, président - Nous vous remercions pour tous ces éléments d'information clairs et précis.