Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 24 mai 2011

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois -

Equilibre des finances publiques - Audition de MM. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, et François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

La commission procède, conjointement avec la commission des lois et la commission des affaires sociales, à l'audition de MM. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, et François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur le projet de loi constitutionnelle n° 499 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'équilibre des finances publiques.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Je remercie MM. les ministres de venir nous exposer leurs vues sur le projet de loi constitutionnel relatif à l'équilibre des finances publiques, pour lequel - je le rappelle - l'ancienne procédure législative s'appliquera : nous discuterons en séance le texte transmis par l'Assemblée nationale. La commission des lois l'examinera la semaine prochaine, celles des finances et des affaires sociales dans la semaine du 7 juin.

M. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés. - Le Sénat et ses commissions permanentes ont à coeur de préserver l'équilibre des finances publiques : je le sais pour avoir siégé pendant des années à la commission des finances. Or M. le rapporteur général Philippe Marini considère qu'il n'est plus possible de tolérer « l'insoutenable légèreté de la dette » : depuis trente ans, les déficits et la dette publics n'ont cessé de se creuser. A la suite de la crise économique et financière des années 2008-2010, tous les pays développés ont connu des difficultés pour financer leur dette souveraine. En 2009, vous appeliez de vos voeux des décisions fortes pour réduire les dépenses et préserver les recettes, et des règles de bonne gouvernance budgétaire.

Dans une récente étude économique sur la France, l'OCDE reconnaissait la pertinence de la trajectoire d'assainissement prévue par le Gouvernement jusqu'en 2014 - trajectoire dont les derniers chiffres montrent la soutenabilité et la cohérence. Mais l'OCDE a aussi souligné que la France « aurait intérêt à se doter d'un cadre budgétaire renforcé à valeur constitutionnelle » : c'est l'objet du présent projet de loi.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a déjà posé quelques jalons : l'article 34 de la Constitution prévoit désormais que les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation répondant à l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. Le Gouvernement vous propose de franchir une étape supplémentaire en inscrivant dans la Constitution le principe et les modalités institutionnelles d'un retour durable à l'équilibre des finances publiques. Car la Constitution ne se limite pas à organiser le fonctionnement de nos institutions, elle est aussi l'expression du pacte social. Vivre ensemble, c'est adopter un comportement responsable vis-à-vis des générations futures, dont la dette accumulée compromet la liberté de choix et l'indépendance financière et économique. Ce risque n'est en rien hypothétique : plusieurs pays européens ont dû récemment faire appel à l'aide internationale.

Une réflexion approfondie, menée depuis plus d'un an avec la collaboration de MM. Champsaur et Cotis et de M. Camdessus, nous a permis d'aboutir à ce projet de loi. L'Assemblée nationale y a apporté plusieurs modifications, tout en souscrivant pour l'essentiel aux objectifs et à la méthode. Celle-ci suppose la mobilisation du Gouvernement, qui prépare le budget et l'exécute, comme celle du Parlement, qui le vote et le contrôle.

Je me contenterai de dessiner les grandes lignes du projet ; M. Baroin y reviendra plus en détail. Il s'agit, en premier lieu, de réserver les dispositions relatives aux prélèvements fiscaux et aux recettes sociales aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Le projet de loi modifie l'article 34 de la Constitution, pour éviter la dispersion des dispositions fiscales et sociales dans l'ensemble des textes législatifs, dispersion qui nuit à la cohérence globale de la stratégie budgétaire. Les parlementaires qui souhaiteront créer de nouveaux prélèvements obligatoires pourront le proposer par voie d'amendement à la loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ; le Gouvernement, de son côté, ne pourra plus prendre par voie d'ordonnance des mesures relatives à la fiscalité ou aux ressources de la sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a approuvé le principe du monopole des lois financières pour créer des prélèvements obligatoires ; pour ce qui est du contrôle de cette règle, elle s'est inspirée de l'article 41 de la Constitution qui concerne la frontière entre la loi et le règlement. Le dépôt de propositions de loi ou d'amendements contenant des dispositions fiscales ou relatives à d'autres ressources de la sécurité sociale restera possible, mais le Gouvernement et le président de l'assemblée concernée auront désormais, non pas certes l'obligation, mais la faculté d'opposer l'irrecevabilité à tout moment de la procédure législative. En cas de désaccord, il reviendra au Conseil constitutionnel de trancher ; lorsque le Conseil sera saisi sur le fondement de l'article 61 de la Constitution, il devra censurer les dispositions en cause, même si l'irrecevabilité n'a pas été soulevée. C'est, il me semble, un bon compromis.

En deuxième lieu, le projet de loi crée des lois-cadres d'équilibre des finances publiques. Ces lois-cadres, dont la durée d'application a été fixée à au moins trois ans par l'Assemblée nationale, fixeront pour chaque année un objectif constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes ; elles s'imposeront annuellement aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. A l'initiative de l'Assemblée nationale, le texte prévoit expressément une obligation de rattrapage : les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale devront être compensés d'une année sur l'autre. Grâce à ce cadre budgétaire renforcé, à valeur constitutionnelle, nous nous donnerons les moyens d'atteindre l'objectif d'équilibre des comptes publics.

Les députés ont précisé qu'une loi-cadre pourrait être modifiée en cours d'exécution pour s'adapter à l'évolution de la conjoncture économique. C'est ce qu'il a fallu faire lors de la récente crise pour mettre en oeuvre le plan de relance. Cette faculté doit cependant être strictement encadrée, si l'on veut que la programmation garde un sens. L'Assemblée nationale a donc prévu que les modalités de modification des lois-cadres seront inscrites dans la loi organique.

Elle a souhaité que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale soient désormais soumises de plein droit au Conseil constitutionnel afin que celui-ci puisse examiner leur conformité à la loi-cadre, qui elle-même aura fait l'objet d'un contrôle de plein droit. Cette solution assez complexe - qui fait coexister, pour les lois financières annuelles, un contrôle systématique par rapport aux lois-cadres et un contrôle sur saisine par rapport aux autres éléments du bloc de constitutionnalité - a le mérite de garantir un contrôle constitutionnel complet et d'assurer ainsi la crédibilité de notre démarche de retour à l'équilibre.

En troisième lieu, le texte oblige le Gouvernement à adresser au Parlement le projet de programme de stabilité européen avant de le transmettre aux institutions de l'Union européenne. L'Assemblée nationale a souhaité que le Parlement dispose d'au moins deux semaines pour examiner le projet de programme, que ce dernier soit systématiquement soumis à une commission permanente, et qu'à la demande du Gouvernement ou d'un groupe parlementaire il puisse faire l'objet d'un débat en séance, suivi d'un vote qui n'engagera pas la responsabilité du Gouvernement. C'est une approche souple et cohérente.

L'Allemagne a inscrit dans sa Constitution un calendrier de retour à l'équilibre budgétaire ; le Gouvernement vous propose une méthode différente, mais le but est le même. Ce projet de loi n'est pas un texte de circonstance : il s'inscrit dans une démarche de long terme, qui vise à garantir notre modèle social et notre souveraineté, dans le souci des générations futures. Nous sommes tous conscients que l'on ne peut plus obérer l'avenir en vivant à crédit ; je suis sûr que nous tomberons d'accord sur les principes de ce projet de loi et les mécanismes qu'il institue.

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. - Ce projet de loi constitutionnelle marque une étape décisive dans un processus engagé depuis un an et demi. A l'issue de la première conférence sur le déficit, le Président de la République a voulu rénover radicalement la gouvernance de nos finances publiques : car selon MM. Champsaur et Cotis, l'encours de notre dette a été multiplié par 18 entre 1978 et 2008. La récession mondiale de 2008-2009 et l'effet des stabilisateurs automatiques en recettes ont joué un rôle non négligeable dans l'évolution récente de notre endettement, mais, au cours des trente dernières années, c'est surtout l'insuffisante maîtrise de nos comptes qui est à l'origine de cette dérive. Le Président de la République a donc souhaité que l'ensemble des administrations publiques se dotent d'une règle d'équilibre, et demandé à M. Camdessus de présider un groupe de travail à ce sujet. Dès l'été 2010, nous avons appliqué toutes les recommandations de la commission Camdessus qui pouvaient l'être à cadre constitutionnel inchangé. La loi de programmation des finances publiques préfigure ce que pourraient être les lois-cadres d'équilibre des finances publiques : elle fixe, sur une période triennale, les plafonds globaux par mission de dépenses de l'État ainsi que l'impact annuel minimal des mesures nouvelles en recettes. Inscrire dans la Constitution le principe de lois-cadres permettrait de mieux gérer les échéances auxquelles le Gouvernement doit faire face vis-à-vis du Parlement, et la France vis-à-vis de ses partenaires européens. En outre, le Gouvernement s'est déjà contraint, par une circulaire adoptée en juin dernier, à ne prévoir aucune mesure fiscale ou relative aux finances sociales en dehors des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Notre objectif est à présent de consolider ces avancées.

Nous proposons d'abord de créer des « lois-cadres d'équilibre des finances publiques », contraignantes pour le pouvoir exécutif comme pour le législatif. Cela nous obligera à mesurer l'impact budgétaire des politiques publiques. Le Conseil constitutionnel contrôlera systématiquement la constitutionnalité des lois-cadres et vérifiera chaque année que les lois de finances et de financement y sont conformes. Toute majorité devra donc prendre ses responsabilités pour atteindre les objectifs de moyen terme qu'elle se sera fixés.

Ensuite, nous voulons éviter la dispersion des dispositions fiscales et sociales, en les réservant aux lois de finances et de financement : le Gouvernement, je l'ai dit, s'impose déjà cette discipline. L'ensemble des mesures fiscales dérogatoires représente aujourd'hui un manque à gagner de 75 milliards d'euros ; quant aux mesures dérogatoires portant sur les cotisations sociales, elles nous font perdre 45 milliards d'euros. Les « niches » n'ont cessé de s'accumuler depuis vingt-cinq ou trente ans : c'est une source de complexité et d'incohérence, et surtout cela nous fait perdre des recettes. Il faut mettre fin à ce « mitage », si nous voulons tenir nos engagements européens.

Cependant, le Gouvernement est soucieux de respecter l'initiative parlementaire. La nouvelle rédaction de l'article 34 ne la restreindra que de manière formelle, non matérielle : les parlementaires pourront continuer à proposer des mesures fiscales à tout sujet, mais pas à tout moment. L'irrespect du monopole serait un motif d'inconstitutionnalité et pas nécessairement d'irrecevabilité : le dépôt de propositions de loi ou d'amendements contenant des dispositions fiscales ou sociales concernant les recettes resterait possible, mais le Gouvernement ou le président de l'assemblée concernée pourrait, à tout moment de la procédure législative, soulever l'irrecevabilité pour méconnaissance du domaine des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Nous avons donc opté pour une application souple du monopole, qui consiste à admettre la mise en discussion des articles et amendements parlementaires à caractère fiscal ; la charge incomberait au Conseil constitutionnel, en cas de recours, de censurer les dispositions non conformes au nouvel article 34. D'ailleurs, les lois de finances rectificatives en cours d'année sont devenues monnaie courante : il ne faudrait pas attendre trop longtemps pour déposer à nouveau un amendement déclaré irrecevable ou inconstitutionnel à ce titre.

Enfin, nous voulons inscrire dans la Constitution le principe d'une meilleure association du Parlement, dans le cadre de la nouvelle procédure dite du « semestre européen » : les programmes de stabilité seraient systématiquement transmis au Parlement avant d'être adressés à la Commission européenne. Les travaux menés cette année étaient d'une grande qualité. Il est bon, à nos yeux, que les pouvoirs publics français se montrent ensemble mobilisés pour tenir les engagements pris. Rares sont les pays européens qui ont adopté une telle procédure, mais le Gouvernement veut marquer l'importance qu'il accorde aux parlementaires dans la maîtrise des finances publiques ; gageons que cet exemple sera imité.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Je note que les articles 2 bis et 9 bis, relatifs au contrôle du respect du monopole des lois de finances et de financement, ne figuraient pas dans le projet initial du Gouvernement. Le non-respect du monopole sera un motif d'inconstitutionnalité - la discussion à l'Assemblée nationale a beaucoup porté sur la question de la recevabilité, mais l'important est que le Conseil constitutionnel soit chargé de censurer toute disposition fiscale ou sociale non comprise dans une loi de finances ou de financement. Les règles d'irrecevabilité prévues à l'article 41 - qui concernent pour l'heure le non-respect des domaines de la loi et du règlement, et que l'on veut étendre au non-respect du domaine des lois de finances et de financement - ne trouvent que très rarement à s'appliquer, et elles sont très complexes, puisqu'en cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée concernée, c'est le Conseil constitutionnel qui statue.

Il faut être attentif aux effets de la règle du monopole sur le travail parlementaire. Lors d'une réforme des retraites, du logement, de la politique environnementale, de la recherche, il ne serait plus possible d'aborder la question des moyens ; les lois de finances et de financement de la sécurité sociale comprendraient donc toute une série de dispositions complétant les réformes adoptées en cours d'année. Faut-il supposer qu'un projet de loi de finances rectificative sera déposé à chaque réforme d'envergure ?

La question est d'autant plus sensible pour le Sénat que l'article 72-2 de la Constitution dispose que tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités doit s'accompagner d'un transfert de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ; si le projet de révision était adopté, il ne serait plus possible de le faire dans le même texte. Comment débattre de manière coordonnée du projet de transfert et de son volet financier, alors que la Constitution prévoit que le Sénat est saisi en priorité des projets de lois ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et l'Assemblée nationale des projets de lois financières ? Comment le Conseil constitutionnel apprécierait-il le respect de la règle de compensation ?

Le monopole s'appliquera indifféremment aux mesures réduisant les recettes et à celles qui les augmenteront ou maintiendront leur niveau global. Il ne sera plus possible de gager une perte de recettes par une augmentation d'impôt. Que se passera-t-il donc pour les mesures qui accroîtront les ressources publiques ?

Le monopole aura-t-il un réel impact ? Entre 2000 et 2009, les baisses d'impôts consenties ont représenté une perte de 68 milliards d'euros : 57 milliards en loi de finances ou de financement, 11 milliards en loi ordinaire.

M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - C'est 11 milliards de trop !

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Peut-être 68 milliards de trop... Quoi qu'il en soit, ces chiffres montrent que, dans les faits, les dispositions ayant un impact sur les ressources publiques sont déjà concentrées dans les lois financières.

Quel sera le rôle des lois de règlement dans la mesure de l'écart entre l'exécution de la loi de finances et les normes fixées dans la loi-cadre ? Comment vérifiera-t-on que l'écart a bien été compensé ?

Le projet de loi prévoit que le Parlement votera sur le programme de stabilité sans avoir participé à son élaboration et sans que ce vote aboutisse à l'adoption du texte : c'est sans précédent, mais il n'est pas interdit d'innover... Ne faudrait-il pas prévoir que le Parlement pourra adopter une résolution, sur le modèle des résolutions prévues à l'article 88-4 ?

La définition des critères en fonction desquels il sera permis de déroger à une loi-cadre est renvoyée à la loi organique ; mais le rôle d'une loi organique est de définir les modalités d'application d'une disposition constitutionnelle, non les principes. La loi fondamentale allemande est d'ailleurs très circonstanciée à ce sujet : elle ne permet de déroger à la règle budgétaire qu'en cas de circonstances exceptionnelles ne dépendant pas de la volonté du Gouvernement.

M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Messieurs les ministres, merci d'être venus nous faire partager votre conviction de la nécessité de tendre vers l'équilibre des finances publiques. Nous sommes tous attachés à l'indépendance nationale, dont le Président de la République est le garant ; or nous avons appris qu'une dette excessive peut gravement mettre en cause cette indépendance.

Ce projet de loi constitutionnelle reprend pour l'essentiel les conclusions du groupe de travail animé par M. Camdessus, auquel Philippe Marini et moi-même avons participé - c'est pourquoi nous sommes co-rapporteurs de ce texte. Faire des lois de finances et de financement de la sécurité sociale le cadre exclusif des dispositions fiscales et sociales ; créer des lois-cadres pluriannuelles fixant des plafonds de dépenses et des planchers de recettes pour assurer le retour à l'équilibre : voilà qui me paraît aller dans le bon sens.

Il semblait à la commission des finances que le texte adopté par l'Assemblée nationale pouvait être adopté en l'état ; c'était sans compter sur l'apport essentiel de la commission des lois du Sénat. Si donc il était décidé d'amender le texte, notre commission aurait quelques propositions à faire valoir. L'article 1er prévoit de fixer un plafond de dépenses et un plancher de recettes, expression très parlante mais qui risque d'occasionner des problèmes de fonctionnement. Nous proposerions donc, conformément aux recommandations de la commission Camdessus, de parler d'un plancher de mesures nouvelles en recettes.

En outre, il n'est pas prévu que la loi organique encadre les hypothèses macro-économiques sur lesquelles le législateur se fondera. Or, si le Gouvernement et le Parlement retiennent des hypothèses trop optimistes, cela empêchera d'atteindre les objectifs fixés.

M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Cette révision constitutionnelle est nécessaire : il faut édicter au sommet de notre ordre juridique des règles du jeu pour nous protéger contre nous-mêmes, oserai-je dire. L'effort de convergence budgétaire auquel nous nous sommes engagés vis-à-vis de nos partenaires doit être soutenu par le pays tout entier.

Ce projet de loi constitutionnelle est un texte de procédure, qui n'aborde pas les questions de fond. La commission des lois estime qu'il est imparfait ; mais en est-il à ses yeux qui soient parfaits ? Il est vrai qu'en matière de procédure, le diable est dans les détails. Ce projet de loi prévoit que les dispositions législatives qui ont un impact sur le solde des finances publiques doivent figurer dans des lois dont l'objet même est l'approbation de ce solde. C'est même le seul intérêt d'une loi de finances rectificative : elle crée des charges et des ressources nouvelles, mais surtout elle présente une version actualisée, rectifiée, du tableau d'équilibre.

Parmi les mesures fiscales extérieures aux lois de finances mentionnées par le président Hyest, qui ont coûté la bagatelle de 11 milliards d'euros, je note la réduction de la TVA dans la restauration.

Mme Nicole Bricq. - Eh oui !

M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Quoi que l'on pense au fond de cette mesure, il est regrettable qu'elle n'ait pas été votée en même temps que le tableau d'équilibre.

Ce projet de loi prévoit en outre que les lois de finances, comme leurs soeurs jumelles, les lois de financement de la sécurité sociale, devront être conformes à des lois-cadres pluriannuelles. Pour apprécier cette conformité, il faut un arbitre : les députés ont décidé que ce serait le Conseil constitutionnel.

La commission des finances considère que l'Assemblée nationale est parvenue à un bon équilibre et qu'il n'est pas indispensable d'amender le texte. Si le Sénat choisissait cependant de le faire, notre commission apporterait sa pierre. On pourrait notamment préciser les délais d'examen et certains aspects du contrôle de conformité des lois financières aux lois-cadres : toutes les lois de finances et de financement de la sécurité sociale seront-elles systématiquement déférées au Conseil constitutionnel ou seulement les lois initiales ? Quelles seront les sanctions en cas de non-conformité ? La non-conformité sera-t-elle un motif d'inconstitutionnalité ? On pourrait aussi mieux déterminer les conditions de vote des projets de programme de stabilité et définir la notion de « règle de gestion des finances publiques ». Les travaux préparatoires pourraient suffire à répondre à ces questions mais il est loisible de graver les réponses dans le marbre constitutionnel. Encore une fois, il faut saluer le travail des députés, qui sont parvenus à un bon compromis.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Peut-être la commission des lois est-elle perfectionniste, mais il s'agit tout de même de la Constitution !

M. Alain Vasselle, rapporteur général et rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Je regrette que la commission des affaires sociales du Sénat n'ait pas été associée au groupe de travail présidé par M. Camdessus : la loi de financement de la sécurité sociale ne peut servir de variable d'ajustement à la loi de finances.

Sur le diagnostic, nous sommes d'accord. C'est bien la crise financière venue des États-Unis qui a creusé le déficit de la sécurité sociale, passé de 10 à 20 milliards d'euros. Pour autant, nous ne sommes pas restés les bras croisés : une partie de la dette a été transférée à la CADES, et les retraites ont été réformées. Cette expérience doit aujourd'hui nous éclairer.

Ce n'est pas tant sur les principes que j'ai des objections, que sur les modalités. « On s'entendra toujours », dira-t-on. Mais il s'agit de la Constitution ! Il faut définir avec précision le mode de contrôle des déficits et du solde des lois de finances et de financement.

S'agissant des lois-cadres, il faudrait prévoir des modalités d'examen différentes de celles qui prévalent aujourd'hui pour les lois de programmation : actuellement, celles-ci sont renvoyées systématiquement à la commission des finances, la commission des affaires sociales n'étant saisie que pour avis. Or, comme Philippe Marini l'a justement indiqué, les lois de finances et les lois de financement sont des lois jumelles et il n'est dans l'esprit de personne de donner à l'une la suprématie. C'est la raison pour laquelle je souhaite que, pour l'examen des projets de loi-cadres, soit constituée, une commission spéciale réunissant des parlementaires spécialistes du budget de l'État et spécialistes du budget de la sécurité sociale.

Le monopole institué au profit des lois financières doit certes éviter la dispersion des mesures fiscales et des recettes - la commission en a conscience - mais il risque de compliquer l'examen de toute réforme : peut-on en voter une, tout en renvoyant ses conséquences à la loi de finances ou à la loi de financement ? J'avais déploré ce « saucissonnage » à propos des retraites. En 2008, notre assemblée avait adopté une proposition de loi organique subordonnant l'application de toute exonération de cotisations sociales à sa confirmation dans une loi de financement.

Enfin, je m'interroge sur l'irrecevabilité, dont l'invocation serait facultative pour le Gouvernement, tandis que le Conseil constitutionnel serait tenu de censurer les dispositions ne respectant pas le monopole des lois financières.

Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales. - Cette réforme constitutionnelle tend à créer un outil intéressant pour maîtriser les finances publiques, mais elle ne doit pas devenir un nouvel instrument au service du parlementarisme rationalisé, s'ajoutant aux interdictions posées par l'article 40 et à celui des cavaliers budgétaires ou sociaux. Le nouveau monopole risque d'empêcher tout véritable débat sur une réforme. Mieux vaudrait en effet s'inspirer des suggestions formulées dans la proposition de loi organique adoptée par le Sénat en 2008 à l'initiative de Nicolas About et Alain Vasselle, afin que la maîtrise des finances publiques ne bride pas encore plus le Parlement.

La fixation de normes pluriannuelles suppose que travaillent ensemble les commissions chargées des lois de finances et des lois de financement. C'est pourquoi j'appuie la demande en faveur de la formation d'une commission spéciale par l'examen des lois-cadres.

Enfin, je m'interroge sur la procédure instituée par l'Assemblée nationale pour les programmes de stabilité : le renvoi « pour avis à l'une des commissions permanentes » exclut-il implicitement la saisine des autres commissions ?

M. François Baroin, ministre du budget. - Monsieur Hyest, vous avez mentionné l'article 41 de la Constitution et souligné sa faible application. Son irrecevabilité peut être invoquée par le président de l'assemblée intéressée ou par le Gouvernement et je vous rappelle que, lorsque les députés ont examiné la réforme des retraites proposée par le Gouvernement de M. Raffarin, le président de l'Assemblée nationale a invoqué l'article 41 pour mettre un terme à la flibusterie dont les séries d'amendements allaient bloquer la discussion du texte pendant des mois. L'article 41 existe donc et a son utilité. L'équilibre établi par la rédaction actuelle résulte d'une longue discussion au sein de l'Assemblée nationale. L'alternative consistant à créer des lois de prélèvements obligatoires n'a pas suscité de réserves de la part du Gouvernement, mais elle donnait de tels pouvoirs au rapporteur général de la commission des finances que la réaction des autres commissions et de leurs présidents a conduit à rejeter cette idée. Nous sommes alors passés à une conception élargie de l'article 41.

Le retour à l'équilibre des finances publiques est un objectif intangible. Rendez-vous a été pris pour la France en 2014 ; quant à l'Allemagne, elle s'est fixé une règle d'or ; pensez, à l'inverse, à ce qui se passe non seulement avec la Grèce, mais aussi avec le Royaume-Uni, l'Irlande, la Belgique, l'Italie, voire les États-Unis ! Nous avons besoin d'un outil qui concilie respect de l'initiative parlementaire et retour à l'équilibre budgétaire. Je souligne à ce propos que l'article 72-2 ne présente aucune incompatibilité avec l'article 41, car toutes les mesures qui portent sur les ressources des collectivités territoriales sont déjà examinées dans les lois de finances. À cet égard, la révision constitutionnelle ne change rien au rôle du Sénat, représentant des collectivités territoriales.

J'en viens au plancher de recettes et au plafond de dépenses. Il est exact que de nombreuses mesures fiscales ou sociales dérogatoires sont d'origine gouvernementale. C'est pourquoi le monopole pèsera surtout sur le Gouvernement. La représentation nationale ne sera concernée qu'à titre accessoire. Il y a désormais un collectif budgétaire chaque année à mi-parcours. Le collectif social existe aussi. Ce monopole offre donc un horizon acceptable et n'empêche pas les parlementaires d'aborder en temps utile les conséquences financières des réformes.

La présentation au Parlement du programme de stabilité est une vraie avancée. Faut-il développer les résolutions ? L'objectif est d'appuyer l'engagement du Gouvernement par un vote des assemblées, dans le respect des prérogatives qui sont les siennes en matière de négociations internationales.

Monsieur Hyest, il serait cohérent de traiter les circonstances exceptionnelles dans la loi organique. Je pense à la crise financière mondiale, à un événement dramatique tel celui qui a frappé Fukushima, voire à une sécheresse particulièrement sévère.

Monsieur Arthuis, merci d'avoir participé activement à la commission Camdessus. Je vous sais également gré pour le regard d'ensemble que vous portez sur ce texte.

Mais mentionner un minimum de mesures nouvelles en recettes n'ajouterait pas grand-chose à la réforme constitutionnelle.

En outre, on ne voit guère comment inscrire dans la loi fondamentale une référence aux hypothèses macro-économiques. Devraient-elles faire l'objet d'un consensus ? Celui-ci devrait-il être national ou européen ? Tout au plus la loi organique pourrait-elle déterminer des critères de consensus.

Je partage l'avis du rapporteur général, ainsi que son souhait d'un vote conforme : il renforcerait considérablement cette révision constitutionnelle fixant une règle d'or.

Monsieur Vasselle, je n'oublie pas la réforme des retraites, qui sera parachevée dans la loi de financement de la sécurité sociale. Au total, nous aboutissons à un double schéma : une loi à vocation large est complétée par la loi de financement de la sécurité sociale.

J'ai entendu votre regret de ne pas avoir participé à la commission Camdessus. Incontestablement, la commission des affaires sociales doit être associée à la réflexion.

Madame Dini, cette révision constitutionnelle complète celle de 2008. L'exigence du retour à l'équilibre des finances publiques - qu'il s'agisse de l'État ou de la sécurité sociale - doit faire partie des priorités politiques de tout engagement sincère au service de l'intérêt général. C'est vrai pour l'opposition d'aujourd'hui, de demain ou d'après-demain ! Ce n'est pas une affaire de relations entre le Gouvernement et le Parlement, ni d'opposition droite-gauche, mais de responsabilité collective s'imposant dès aujourd'hui à tous les gouvernements. Pensez aux décisions prises en Espagne par celui de M. Zapatero, sur les retraites ou le nombre de fonctionnaires !

M. Pierre-Yves Collombat. - Avec les résultats brillants que l'on sait!

M. François Baroin, ministre du budget. - L'Union européenne agit, notamment avec le fonds européen de stabilité financière.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Améliorer un texte de l'Assemblée nationale, fût-il parfait, est un droit du Sénat, quand bien même nous sommes d'accord avec la finalité de la réforme, et je tiens à dire que je le suis ! Sinon, autant arrêter.

Mme Nicole Bricq. - Monsieur le rapporteur général, cette réforme dite de procédure fait penser aux poupées russes : la loi constitutionnelle renvoie à la loi organique, qui renvoie à la loi-cadre... Quelle est la portée de cet exercice ? En quoi est-il opérationnel ? Nous sommes en 2011, un an avant une présidentielle ....

M. le ministre du budget est parti, mais il sait bien que la crise n'explique pas totalement la dérive des comptes ! Celle-ci dure depuis dix ans, et il aurait fallu agir contre le déficit dès 2007.

M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Auparavant, tout était parfait !

M. Bernard Frimat. - M. le rapporteur général est enfin lucide !

M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Nul ne vous croit !

Mme Nicole Bricq. - Avec le programme de stabilité, et nos engagements européens, nous subissons déjà une contrainte suffisamment lourde au point que M. Trichet a pu parler d'une « quasi fédération budgétaire ». Et vous voulez ajouter encore une procédure ? Vous doutez donc de vous-même pour l'avenir !

Les peuples doivent, pour se faire entendre, disposer au moins d'une toute petite voix, grâce aux parlements nationaux.

M. Jean-Pierre Fourcade. - En 1974, j'ai été le dernier ministre des finances à présenter un budget en équilibre.

Mme Nicole Bricq. - Bravo !

M. Jean-Pierre Fourcade. - Il a été déséquilibré dès l'année suivante. Mais certaines formulations du texte d'aujourd'hui m'inquiètent.

Ainsi, mentionner « l'équilibre des comptes des administrations publiques » me semble trop restrictif car cette expression n'inclut pas la charge de la dette de l'État et de la sécurité sociale, dont les intérêts dépasseront les 55 milliards d'euros dès cette année, et 60 milliards l'année prochaine.

De même, il est question de compenser les écarts constatés, mais avec un renvoi à la loi organique : des explications seraient les bienvenues ! La compensation interviendra-t-elle dès l'exercice en cours ou l'année suivante ? Nous l'ignorons.

Enfin, l'article 41 dispose que le Conseil constitutionnel statue dans les huit jours lorsqu'il est saisi d'un désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée intéressée sur l'irrecevabilité d'un amendement ou d'un texte de loi. Dans ces conditions, ni la loi de finances, ni la loi de financement de la sécurité sociale ne seront votées au 31 décembre. Nous renouerons donc avec la merveilleuse technique des douzièmes provisoires, à l'instar de ce que la Belgique pratique aujourd'hui.

Je ne peux cautionner un texte qui recèle de telles imperfections.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Par nature, cette disposition ne concerne pas les lois financières. Elle ne concernera que les autres lois qui ne respecteront pas la règle de la spécialité financière.

M. Yvon Collin. - Cette perte de la matière fiscale est contraire à la tradition juridique et politique qui devrait nous rassembler. Comme l'initiative des lois financières revient au Gouvernement, les parlementaires devront attendre son bon vouloir : c'est politiquement inacceptable et juridiquement choquant. Je crains que le Conseil constitutionnel n'applique une jurisprudence restrictive au droit d'amendement fiscal des parlementaires.

Cette révolution antiparlementaire qui institue une tutelle sur la représentation nationale est inacceptable !

M. Philippe Dallier. - J'approuve l'esprit de cette révision, de ce garde-fou qui doit contraindre les parlementaires à rechercher l'équilibre des finances publiques.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - La contrainte s'appliquera surtout aux gouvernements.

M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Tous ont besoin de vertu : c'est le principe des républiques.

M. Philippe Dallier. - Les mesures ayant une incidence pour les collectivités territoriales ne seraient acceptables qu'après l'institution d'une véritable péréquation, dont la Constitution ne dit actuellement pas grand-chose. Pourrions-nous, au bénéfice de ce texte, développer cette exigence afin que les collectivités, notamment les plus pauvres, puissent accompagner l'effort budgétaire de l'État de manière équitable ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - J'approuve les lois-cadres, qui apporteront un changement profond à nos finances publiques. Comme M. Baroin, je pense que tout gouvernement devra prendre ses responsabilités, que toute nouvelle majorité devra suivre une stratégie budgétaire crédible.

En revanche, j'éprouve un malaise à l'idée que les lois-cadres s'appliquent au moins à trois exercices : autant j'accepterai que la loi-cadre couvre la durée du quinquennat, autant je suis gênée par un dispositif qui permettrait à une majorité de déborder sur la mandature suivante. Cette disposition n'existait pas dans le texte initial.

M. Pierre-Yves Collombat. - J'ai conscience qu'un modeste membre de la commission des lois est indigne d'intervenir devant d'éminents spécialistes, mais je me demande si les médecins ayant conduit nos finances publiques où elles en sont peuvent aujourd'hui prétendre prescrire un remède. Je sais bien que tout vient des Américains et des Grecs, mais gouverner, c'est prévoir.

Cela dit, je souhaite obtenir quelques éclaircissements sur le dispositif envisagé.

Que se passera-t-il si une loi de finances ou une loi de financement ne respecte pas la loi-cadre en vigueur ? Pourrions-nous avoir dès aujourd'hui quelques précisions sur les « compensations » qu'une loi organique viendra définir ? Faudra-t-il augmenter les impôts au moment où une récession asséchera les rentrées fiscales ? Le dispositif adopté en Allemagne ne marche pas et n'a jamais marché ! Devons-nous emprunter la même voie ?

M. le rapporteur général a raison de dire que la vertu est une qualité républicaine, mais la première consiste, pour le Gouvernement, à s'en tenir au budget voté. L'inscrire dans la Constitution ne changera pas grand-chose.

M. Serge Dassault. - L'objectif d'équilibre budgétaire fait-il référence à 0 % de déficit ou à la norme de 3 %, qui représente tout de même 60 milliards d'euros ?

Si la France rembourse chaque année 15 milliards d'euros, il lui faudra un siècle pour se débarrasser de sa dette de 1 500 milliards ! J'aimerai savoir si nous envisageons véritablement de commencer à rembourser cette dette.

Chaque année, le Gouvernement augmente les plafonds de dépenses que le Parlement vient d'adopter. Je souhaite qu'à l'avenir, la discipline imposée aux parlementaires s'applique aussi à l'exécutif.

M. Yves Daudigny. - Je crains que cette réforme ne porte atteinte au rôle des partenaires sociaux dans la gestion de l'assurance-chômage et des régimes de retraite complémentaire obligatoire.

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - Je n'ai pas la dignité nécessaire pour répondre à toutes les questions posées car je n'ai pas votre science.

M. Baroin a rappelé la finalité de cette réforme. Il ne s'agit pas de parlementarisme rationalisé, madame Dini, mais de bien plus que ça.

M. Jean-Claude Frécon. - De parlementarisme lyophilisé !

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - En son temps, dans l'entre-deux-guerres, Carré de Malberg a prôné une rationalisation de la vie parlementaire pour faire face à la montée des périls ; ici, la discipline de la contrainte pèsera au premier chef sur le Gouvernement.

Nous doter d'outils permettant de gérer les finances publiques sur la durée est quelque chose d'important, même à la veille d'élections. C'est pourquoi j'ai été intéressé par les premières paroles de M. Collin, quand il a évoqué « ce qui nous rassemble aujourd'hui » : nous sommes rassemblés pour nous doter des instruments à même de juguler la dérive de nos finances publiques.

Madame Bricq, avec trois ans de croissance à 3 %, les années 1998 à 2000 étaient les plus opportunes pour adopter un tel texte. Hélas, rien n'a été fait.

Mme Nicole Bricq. - Les comptes sociaux étaient alors en équilibre !

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - La discipline instituée par cette révision constitutionnelle peut être discutée dans ses modalités, non dans son principe.

Monsieur Fourcade, l'équilibre des comptes des administrations publiques inclut la charge de la dette. La correction des écarts passe par la mise en place d'un compte de contrôle. Quand les mesures compensatrices seront-elles applicables ? Le législateur organique décidera.

Monsieur Collin, il n'y a aucune « révolution antiparlementaire ». Conservez plutôt l'idée de rassemblement !

Monsieur Dallier, on ne peut tout inscrire dans la Constitution, même la péréquation entre collectivités territoriales. Je sais bien qu'il en va différemment en Allemagne...

M. Pierre-Yves Collombat. - Où cela ne marche pas !

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - ... mais la France est une République une et indivisible, non un État fédéral. Les collectivités territoriales françaises doivent adopter des budgets équilibrés, sans que cela soit inscrit dans la Constitution. La péréquation actuelle perdurera.

Madame Des Esgaulx, l'horizon d'au moins trois années n'interdit pas d'adopter des lois-cadres quinquennales.

Monsieur Collombat, il est faux que les pompiers d'aujourd'hui soient les pyromanes d'hier. En réalité, rien n'a été fait en 1998 quand il y avait une forte croissance économique.

M. Pierre-Yves Collombat. - La politique n'a pas commencé en 1998 !

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - L'État est de plus en plus entravé par le poids de la dette. Nous pouvons tous vouloir sa libération. Bien sûr, les stabilisateurs automatiques pourront intervenir.

Monsieur Dassault, le déficit de 3 % n'est qu'un déséquilibre maîtrisé ; l'équilibre suppose un déficit de 0 %. En l'atteignant, nous nous donnerons les moyens de réduire la dette.

Monsieur Daudigny, le rôle des partenaires sociaux est préservé puisque le plafond de dépenses ne s'imposera ni à l'Unedic, ni aux régimes complémentaires de retraite.

M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Sur la période d'application de la loi-cadre, j'aimerais obtenir une précision. Le programme de stabilité porte sur trois années, mais chaque année on ajoute une année supplémentaire : ce sont trois années qui glissent dans le temps. L'articulation avec le programme de stabilité impose que la loi-cadre porte sur trois années glissantes.

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - Tel n'est pas le sens du texte.

Mme Nicole Bricq. - Son dispositif ne rime à rien !

M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Il faut bien assurer la coïncidence entre le programme de stabilité et les lois de finances !

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Bref, le texte est parfait, mais il commence à présenter des imperfections ! Or la loi organique ne pourra faire plus que la Constitution.

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - Ce que M. Arthuis a évoqué n'est pas ce que l'Assemblée nationale a souhaité. Au demeurant, il y aura un débat devant le Sénat. Nous pourrons conserver la formule du texte, qui peut avoir deux sens, et en préciser le sens, ce qui permettrait d'obtenir un vote conforme. Nous garderions la formule et en changerions le sens.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Et cela permettra au Conseil constitutionnel de tirer parti de nos incohérences...

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - Le temps est fini où la Nation constituait la seule source de la loi. Nous venons d'en avoir un exemple, avec l'arrêt de la Cour de Luxembourg mettant fin à l'exclusivité nationale des notaires. L'évolution actuelle invitera tous les parlementaires à un exercice de modestie.

Mercredi 25 mai 2011

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Contrôle budgétaire du fonctionnement de la justice à La Réunion et à Mayotte - Communication

Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission entend tout d'abord une communication de M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la mission « Justice », sur le fonctionnement de la justice à La Réunion et à Mayotte.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - L'idée de départ de ce contrôle tire notamment sa source de mes échanges avec M. Delarue, le contrôleur général des lieux de privation de liberté, et du diagnostic alarmant qu'il m'avait dressé de la situation à la maison d'arrêt de Majicavo, sur Mayotte : conditions de détention difficiles, surpopulation carcérale, taux d'occupation de 280 % à la fin de l'année 2009... Il y avait en outre une certaine logique, dès lors que la décision était prise de se rendre sur place à Mayotte, d'étendre le contrôle à La Réunion. A une certaine unité géographique (la justice française dans l'océan indien) répondait une comparaison utile entre deux départements d'outre-mer placés dans des conditions très différentes : l'un (La Réunion) devenu département en 1946 et l'autre (Mayotte) ayant accédé à ce statut très récemment (le 31 mars dernier).

Autant le dire tout de suite, ce contrôle débouche sur un contraste saisissant. Pour tout « métropolitain » découvrant ces deux îles, la situation est frappante de différences.

Du côté de La Réunion, le département fonctionne bien, bénéficiant notamment encore de l'action menée par Michel Debré en son temps. Le constat d'ensemble renvoie à une justice, si j'ose dire, en état de marche. Celle-ci s'y trouve naturellement confrontée aux difficultés malheureusement bien connues de l'institution, mais elle y bénéficie également d'un climat social relativement apaisé malgré les difficultés économiques que traverse aujourd'hui l'île. J'ai même été frappé de constater que la CGT pénitentiaire n'y est pas particulièrement revendicative.

La Cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion comprend dans son ressort le tribunal de grande instance de Saint-Pierre, ainsi que les tribunaux d'instance de Saint-Denis et de Saint-Pierre. Elle compte également une chambre d'appel à Mayotte, sur laquelle je reviendrai.

Le budget de fonctionnement de la Cour d'appel s'appuie sur une dotation initiale pour 2011 de 2,2 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement. Comme dans le cas d'autres Cours d'appel, cette dotation se révèle toutefois en deçà des besoins. Il est d'ailleurs symptomatique d'observer que les dépenses exécutées en 2008 se montaient à 2,8 millions d'euros, puis à 2,9 millions d'euros en 2009 et à 2,6 millions d'euros en 2010. On peut certes interpréter cette baisse tendancielle des dépenses exécutées comme le résultat d'efforts d'économies substantielles et d'une rationalisation souhaitable des moyens. Mais cette lecture ne peut occulter les vraies difficultés de gestion auxquelles est désormais confrontée la Cour d'appel. Les témoignages sont à ce sujet sans ambiguïté. Je veux notamment citer le Président du TGI de Saint Denis : « Sur le terrain, nous n'avons aucune marge de manoeuvre ». D'autres expressions m'ont également frappé lors de mes échanges : « on fonctionne sur la corde raide, en équilibriste... », « on a atteint l'os... ». La révision générale des politiques publiques (RGPP) a atteint ses limites avec la justice, notamment dans l'océan indien.

Cette insuffisance de crédits présente de multiples conséquences sur le fonctionnement au quotidien des juridictions de La Réunion. On redoute qu'un climatiseur tombe en panne (car les crédits manqueraient pour le remplacer ou le réparer), mais on s'inquiète aussi pour le simple maintien en l'état des Palais de justice. A cet égard, il faut ainsi signaler que le poste consacré à l'entretien immobilier a chuté de 139 000 euros en 2010 à 78 000 euros pour 2011. L'exemple est emblématique. Il amène à s'interroger sur les critères de ce qu'est une bonne gestion de la ressource publique : plutôt que de rogner à court terme sur les crédits d'entretien immobilier, ne vaudra-t-il pas mieux allouer des crédits suffisants pour éviter des dépenses encore plus onéreuses à moyen terme lorsque les bâtiments seront vraiment très dégradés ?

Du point de vue des effectifs, la situation est également limite. Le tribunal d'instance de Saint-Pierre, par exemple, souffre d'un déficit de greffiers et de fonctionnaires : là où les ratios de la Chancellerie prévoiraient treize greffiers et fonctionnaires, ils ne sont que onze. A lui seul, le service des tutelles justifierait la création de deux emplois de fonctionnaire et de presque un poste de magistrat. Ce service n'est pas en mesure de remplir correctement l'obligation, née de la loi du 5 mars 2007, qui impose une révision des dossiers de tutelle tous les cinq ans. Et pourtant, malgré tout, la justice avance à La Réunion...

Ce constat est encore plus fondé s'agissant de l'administration pénitentiaire. Elle a bénéficié du programme « 13 200 » et compte désormais, notamment, un nouveau centre de détention à Saint-Denis de la Réunion. 492 personnes y sont écrouées, dont 452 personnes hébergées. Les capacités théorique et opérationnelle de l'établissement étant fixées à 573 places, le taux d'occupation ainsi obtenu est de 79 %, soit un taux tout à fait acceptable. Je veux d'ailleurs souligner à quel point cet établissement est réussi, tant du point de vue architectural que des couleurs utilisées, et combien il pourrait inspirer d'autres réalisations à venir.

Le dernier maillon de l'institution judiciaire à La Réunion, la protection judiciaire de la jeunesse, sait également faire preuve d'efficacité. S'appuyant sur plusieurs unités en milieu ouvert, sur un centre éducatif renforcé et sur un centre éducatif fermé, elle souffre toutefois de difficultés réelles à trouver des familles d'accueil.

Du côté de Mayotte, le tableau est, hélas, plus sombre.

La maison d'arrêt de Majicavo réserve toutefois une « relativement » bonne surprise. Son taux de sur-occupation n'est plus aussi élevé qu'il y a encore quelques mois : il n'est « plus » que d'environ 200 %, avec un effectif de 212 personnes fin avril pour 105 places. Par ailleurs, les conditions de détention sont bien évidemment difficiles, mais pas autant qu'on pourrait le redouter. Le climat y est étonnamment apaisé. Malgré une extension prévue pour 2014, il est toutefois à craindre que cet établissement ne souffre encore durablement de sur-occupation. En effet, environ 75 % des détenus sont étrangers et bien souvent impliqués dans les réseaux d'immigration clandestine venant d'Anjouan. Ce sont les pilotes des « kwassa-kwassa », les clandestins arrêtés étant, eux, envoyés dans le centre de rétention administrative de Mayotte dans l'attente de leur reconduite à Anjouan.

Parmi les problèmes les plus urgents à régler s'agissant de la maison d'arrêt de Majicavo, je veux insister sur la nécessité d'intégrer rapidement les personnels issus de la collectivité territoriale de Mayotte et exerçant au sein de l'administration pénitentiaire. Cette intégration est prévue à l'horizon 2019. Or, ce délai est trop long et risque de dégrader le bon climat social au sein de l'établissement, déjà soumis à de fortes contraintes comme je viens de l'indiquer. Trente-trois agents sont concernés et l'enjeu financier est modeste : entre 35 000 et 40 000 euros. Je viens d'ailleurs d'adresser un courrier dans ce sens au secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique.

L'autre difficulté majeure que je voudrais souligner correspond à la très difficile maîtrise des frais de justice à la chambre d'appel de Mamoudzou. En effet, dans le cadre de la lutte contre l'immigration clandestine, la justice sur l'île doit avoir recours à des traducteurs, et cette tendance va s'accentuant avec l'accroissement des clandestins. Ce problème se répercute sur la Cour d'appel de La Réunion, puisque la chambre d'appel relève, depuis la départementalisation, de cette Cour d'appel.

Au total, selon les informations qui m'ont été communiquées, la dotation initiale accordée en 2011 pour couvrir les frais de justice dans le ressort de la Cour d'appel de La Réunion se monte à 2,183 millions d'euros. Or, les charges restant à payer à la fin de l'exercice 2010 s'élevaient à 589 000 euros. Par ailleurs, au cours de ce même exercice 2010, 2,859 millions d'euros ont été au total consommés au titre des frais de justice.

L'insuffisance de dotation pour l'année 2011 apparaît donc clairement : il manque 1,2 million d'euros. Cette insuffisance met en péril le bon fonctionnement de la Cour d'appel de La Réunion et des juridictions relevant de son ressort, avec le risque, notamment, de ne plus pouvoir recourir aux experts dont les travaux tardent à être payés. Aussi me paraît-il essentiel que la Chancellerie puisse remédier à cette situation très préoccupante, en « sanctuarisant » par exemple une enveloppe complémentaire dans laquelle la Cour d'appel pourrait puiser. Un tel principe trouverait d'ailleurs utilement à s'appliquer au niveau national, pour toutes les juridictions, lors de la loi de finances pour 2012.

En conclusion, je voudrais saluer l'engagement des magistrats, des greffiers et des fonctionnaires qu'il m'a été donné de rencontrer au cours de ce contrôle. Confrontés à des situations difficiles, devant faire face à des moyens de plus en plus contraints, ils savent toutefois, pour la plupart, faire preuve de beaucoup d'abnégation au service de l'Etat. Si la justice parvient à « tourner » à La Réunion et à Mayotte, c'est aussi grâce à eux. Il faut en avoir conscience.

Je veux également redire que le RGPP a, me semble-t-il, atteint ses limites dans le domaine de la justice.

Enfin, il faut aussi rappeler l'impérieuse nécessité d'évaluer l'impact des lois avant de les voter.

M. Jean Arthuis, président. - Le Parlement contrôle l'action du Gouvernement et évalue les politiques publiques. La RGPP constitue un exercice séduisant en soi, mais dont on voit aujourd'hui les limites. Il faut revoir l'organisation de l'Etat et ses missions.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Dans le cas de Mayotte, nous sommes un peu tous coupables de la situation actuelle puisque le Parlement a voté la départementalisation de ce territoire sans en anticiper le coût. Dans le domaine de la justice par exemple, la juridiction de Mayotte a beaucoup plus recours à des interprètes que les juridictions en métropole.

M. Jean Arthuis, président. - Les conséquences de la RGPP amènent à s'interroger sur les pratiques parlementaires : nous votons des lois et nous sommes donc en quelque sorte des activateurs de la dépense publique.

N'y a-t-il pas ce qu'on pourrait considérer comme une justice parallèle sur l'île de Mayotte ?

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Effectivement la justice à Mayotte a longtemps reposé sur les cadis, mais les choses évoluent de manière étonnante. La population y est encore fortement marquée par la polygamie, mais la diffusion du mode de vie métropolitain tend progressivement à y mettre un terme. En effet, l'homme polygame se doit d'assurer un même niveau de vie à ses femmes. Or, celui-ci est de plus en plus élevé à Mayotte ce qui a un fort effet dissuasif...

Il n'y a toutefois pas encore d'état civil et la population de l'île varie selon les estimations entre 200 000 et 300 000 habitants. En réalité, personne n'en sait rien.

Je dois confesser qu'il m'est difficile de comprendre comment on a pu être assez léger pour faire de Mayotte le 101e département de la France. Les dérapages financiers vont assurément être importants.

M. Jean Arthuis, président. - Quel jugement portez-vous sur l'économie locale ?

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Il y a bien une activité touristique, mais son potentiel reste faible. Le travail clandestin demeure important, beaucoup de Mahorais embauchant des immigrés en situation irrégulière venant d'Anjouan.

Je veux souligner qu'en prison, si un détenu travaille, il perçoit une rémunération d'environ 120 euros, ce qui correspond au salaire d'un enseignant à Anjouan. Il faut aussi constater que le climat dans la maison d'arrêt est très apaisé. Il en va de même à La Réunion où il existe un profond respect de l'ordre : les Réunionnais ont coutume d'appeler le gendarme sous le vocable de « la loi ».

M. Yann Gaillard. - Cela n'est pas le cas aux Antilles !

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - C'est en tout cas un fait dans l'océan indien. En revenant de Mayotte, j'ai voyagé dans un avion qui transportait également une vingtaine de détenus placés sous la garde de quatre-vingts gendarmes. Imaginer une situation analogue en métropole ne serait pas possible, et pourtant au cours de ce vol, aucun incident ne s'est produit. Les détenus sont restés calmes.

M. Jean Arthuis, président. - Ils étaient transférés à La Réunion ?

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Oui. L'établissement du Port à La Réunion accueille des détenus de la maison d'arrêt de Majicavo, car il ne souffre pas de surpopulation carcérale contrairement à la prison de Mayotte. La cohabitation entre les Anjouannais et les Mahorais est toutefois difficile, même si la situation à la maison d'arrêt du Port est toujours restée calme jusqu'à présent.

M. Jean Arthuis, président. - Vous nous avez indiqué le problème de l'intégration des trente-trois personnels exerçant à la maison d'arrêt de Majicavo en estimant le coût de cette intégration dans une fourchette de 35 000 à 40 000 euros. Mais, si l'on prend en compte l'ensemble de leur carrière, il faut probablement multiplier ce coût par dix ou vingt.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Le directeur de la maison d'arrêt de Majicavo assure que, s'il en avait la possibilité juridique, il pourrait assumer ce surplus de dépenses de personnels sur son budget actuel. Il semble que la difficulté réside en fait plus dans le souci de Bercy de ne pas créer un précédent. Mais il faut rapidement résoudre ce problème, car il est malsain qu'une partie du personnel de cette maison d'arrêt n'ait pas le même niveau de traitement que le reste des agents.

M. Jean Arthuis, président. - Le point que vous soulevez renvoie à un problème plus général qui est celui de l'intégration des agents issus des collectivités d'outre-mer au sein de la fonction publique.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - A Mayotte, le cas est particulier puisque les gendarmes et les policiers ont déjà fait l'objet d'une telle intégration depuis le vote de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI). Les agents de la pénitentiaire, eux, sont jusqu'à présent soumis à un traitement différent. Le souhait du Garde des sceaux est de raccourcir le délai d'intégration en le faisant passer de 2019 à 2013. Je vais, pour ma part, m'employer à pousser ce dossier.

Mme Michèle André - Je me suis rendue à Mayotte dans le cadre de la mission de la commission des lois sur la départementalisation et j'ai fait le même constat que Roland du Luart. En particulier, la maison d'arrêt est bien tenue mais il faut faire attention : la cohabitation entre Mahorais et Anjouanais peut se révéler explosive.

Il n'y a plus lieu de s'étonner de la départementalisation de Mayotte, qui est désormais un fait acquis.

A propos de la mise en oeuvre de la RGPP, je tire pour ma part des conclusions identiques à celles de Roland du Luart, mais s'agissant des préfectures. Dans mon département du Puy-de-Dôme, le tribunal de Clermont-Ferrand connaît les mêmes difficultés que celles rencontrées au niveau de la Cour d'appel de La Réunion : problèmes de paiement des frais de justice, portiques de sécurité cassés et qu'il est difficile de remplacer...

A Mayotte, le chantier de l'état civil n'avance que lentement du fait de moyens humains insuffisants. Il faut rappeler que sur l'île, on peut très facilement changer de nom, ce qui pose des difficultés pour le bon fonctionnement de la justice. Par ailleurs, lors de mes échanges avec les cadis, ceux-ci m'ont fait part de leurs revendications pour bénéficier du même statut que le clergé en Alsace-Moselle. Où en est-on à cet égard ?

Les défaillances de l'état civil sont d'autant plus gênantes qu'elles constituent un frein pour les jeunes Mahorais souhaitant étudier hors de leur île et voyager.

Dans le domaine de l'enfance délinquante et de la protection de l'enfance, j'avais pu observer, lors de mon déplacement à Mayotte, une indifférence relative de la part du département. Qu'en est-il aujourd'hui ?

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - De nouveaux magistrats ont pris leurs fonctions à Mayotte et les moyens humains paraissent désormais bien calibrés. Mais, la question de l'état civil est encore loin d'être réglée, ce qui rend encore un peu plus nécessaire le recours aux interprètes et alourdit donc les frais de justice.

S'agissant de la protection de l'enfance, les conseillers généraux sont très peu formés à ces enjeux et connaissent très mal l'action de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). On estime que des milliers de jeunes vivent clandestinement sur l'île. Lors de notre rencontre, le directeur de la PJJ à Mayotte a reconnu ce grave problème. Il faut absolument former les cadres et les élus sur l'île.

M. Yann Gaillard. - Lorsque j'étais inspecteur général de finances, j'ai eu à travailler sur l'outre-mer. Je suis frappé par l'optimisme de notre collègue Roland du Luart et il me semble que les difficultés ne sont plus aussi importantes que celles qu'on pouvait craindre à l'époque.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Méfions nous de l'eau qui dort ! Les détenus sont effectivement calmes dans la maison d'arrêt de Majicavo, mais une étincelle pourrait suffire... Les réseaux mafieux sont également à l'oeuvre dans le domaine de l'immigration clandestine.

Mme Michèle André. - Effectivement, une étincelle suffirait. Mayotte n'est pas une île paradisiaque, elle souffre d'un climat difficile. Ce climat dégrade d'ailleurs les documents d'état civil rendant le chantier d'autant plus ardu dans ce domaine.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Il faut assurément mettre des moyens suffisants pour mener à bien la départementalisation de Mayotte.

M. Jean-Claude Frécon. - Je suis surpris de la fourchette de 35 000 à 40 000 euros que vous évoquez en ce qui concerne le coût de la mesure d'intégration des agents de la maison d'arrêt de Majicavo. Il n'y a donc pas plus de différence que cela entre la fonction publique d'Etat et le traitement prévu par l'ancien statut de Mayotte ?

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Cet écart est effectivement faible, mais il s'explique par un certain écrasement des traitements au sein de l'administration pénitentiaire.

Mme Michèle André. - Lorsque vous parlez d'intégration, vous envisagez bien un statut de titulaires pour ces agents ?

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Oui.

M. Jean-Claude Frécon. - En tant que président de la commission nationale d'évaluation du recensement de la population, je suis inquiet de constater qu'il est impossible de connaître précisément le nombre d'habitants à Mayotte.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Le problème tient à l'immigration clandestine mais aussi à l'absence d'un état civil fiable.

M. Jean-Claude Frécon. - Si je comprends bien, chaque personne peut donc avoir plusieurs identités.

Mme Michèle André. - L'évolution qu'a connue cette île en vingt ans est cependant considérable. Certes, il faut déplorer l'absence de cadastre et l'influence des cadis reste grande. Mais l'école et l'enseignement du français fonctionnent très bien.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - Dans le secteur de l'enseignement, 340 postes supplémentaires sont d'ailleurs prévus pour la prochaine rentrée scolaire d'après les informations que j'ai recueillies sur place.

M. Jean Arthuis, président. - Il existe aussi des filières d'immigration clandestine pour des adolescentes comoriennes qui viennent accoucher en France.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - La maternité de Mamoudzou se classe au premier rang en Europe pour le nombre de naissances.

M. Jean Arthuis, président. - Monsieur le rapporteur spécial, je vous remercie de cette communication qui nous permet de mieux prendre la mesure des enjeux pour la justice dans l'océan indien. Maintenant que Mayotte est devenue un département, il faut lui donner des moyens correspondants. Nous ne manquerons pas d'interpeller le Gouvernement sur ces questions.

A l'issue de ce débat, la commission, à l'unanimité, donne acte de sa communication à M. Roland du Luart, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Application du principe de subsidiarité en matière de TVA - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède ensuite à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur, et à l'élaboration du texte proposé par la commission sur la proposition de résolution européenne n° 481 (2010-2011), présentée au nom de la commission des affaires européennes par M. Jean Bizet, sénateur, sur l'application du principe de subsidiarité en matière de TVA.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Philippe Marini, rapporteur. - Le 28 avril 2011, la commission des affaires européenne a déposé, à l'initiative de notre collègue Jean Bizet, une proposition de résolution sur l'application du principe de subsidiarité en matière de TVA. Cette résolution s'inscrit dans le cadre de la consultation lancée par la Commission européenne sur le système de TVA. Elle vise à élargir la faculté pour les Etats membres de l'Union européenne de recourir à des taux réduits de TVA, dès lors que ce recours « ne crée pas de dysfonctionnement dans le marché intérieur et qu'il n'y a pas de risque de distorsion de concurrence ». Sous cette condition, le principe de subsidiarité trouverait à s'appliquer en matière de TVA et dans certains secteurs. Parmi ces secteurs, la filière équine est explicitement visée par la proposition de résolution.

Quel est le contexte de cette proposition de résolution ?

Tout d'abord, il convient de rappeler qu'au regard des recettes fiscales, la TVA représente actuellement l'impôt le plus « productif » dans notre pays. Son produit est évalué à 177,2 milliards d'euros en 2011, soit 52 % du total des recettes fiscales au cours de cet exercice.

Essentielle à l'équilibre budgétaire de par son rendement, la TVA représente également un impôt d'avenir. La Commission européenne le souligne dans son Livre vert de décembre 2010. Elle relève que, dans les années à venir, « il est possible que le financement de l'Etat-providence doive reposer moins qu'aujourd'hui sur l'imposition du travail et des revenus du capital (épargne), ce qui plaide (...) en faveur d'un basculement vers la fiscalité indirecte ». Cette analyse est bien connue de notre commission, qui s'est depuis déjà fort longtemps prononcée en faveur de la création d'une « TVA sociale »... Un nombre croissant de pays européens s'y rallient : le Danemark, l'Allemagne et, plus récemment, le Royaume-Uni ainsi que le Portugal, ou dans un futur proche la République tchèque. D'une certaine manière, on peut d'ailleurs interpréter le Livre vert de la Commission européenne sur l'avenir de la TVA comme procédant d'un souci d'anticiper et de préparer le « basculement » des systèmes de prélèvements obligatoires en modernisant le principal impôt d'avenir qu'est la TVA.

Dans cette perspective d'ensemble, les taux réduits de TVA constituent autant de niches fiscales, qui plus est très coûteuses. Faut-il rappeler que la dépense fiscale se concentre aujourd'hui dans notre pays à hauteur de 26 % sur la TVA ? Parmi les vingt-et-un dispositifs les plus coûteux (c'est-à-dire à plus d'un milliard d'euros) figurent cinq mesures ayant trait à la TVA. L'augmentation d'un point de TVA à taux réduit rapporterait 2,3 milliards d'euros.

Actuellement, les directives européennes encadrent strictement le recours aux taux réduits, mais de manière très insatisfaisante. Reposant sur le principe d'unanimité, la procédure de révision de la liste des biens et des services pouvant faire l'objet d'un taux réduit souffre à la fois d'une extrême longueur, d'une grande complexité et d'une certaine opacité. Elle incite en réalité les gouvernements à avoir recours à un double langage, en prenant des engagements au niveau national tout en sachant qu'il y aura blocage au niveau communautaire. D'autre part, elle crée de l'incertitude dans les secteurs économiques concernés compte tenu des délais très longs. Enfin, elle peut engendrer des « coûts cachés », puisque l'accord unanime des Etats membres ne peut généralement être obtenu sans concessions sur d'autres sujets.

Il paraît donc souhaitable de souligner dans la proposition de résolution ces motifs d'insatisfaction, qui sont autant d'éléments essentiels à prendre en compte dans le cadre d'une réflexion d'ensemble sur le recours aux taux réduits de TVA par les Etats membres.

Dans sa proposition de résolution, la commission des affaires européennes prône l'application du principe de subsidiarité dans le domaine de la TVA. Si ce principe mérite d'être exploré, les conséquences qui pourraient en découler doivent cependant être évaluées de manière approfondie : notamment les fortes pressions de la part des groupes d'intérêts qui ne manqueraient pas de formuler des demandes reconventionnelles (qu'on pense au chocolat, à la margarine...). C'est la raison pour laquelle il est nécessaire (et plus prudent...) de compléter la rédaction de la présente proposition de résolution en demandant au Gouvernement d'« étudier les avantages et les inconvénients d'une application du principe de subsidiarité à la détermination des taux réduits de TVA ».

L'autre enjeu soulevé par la proposition de résolution déposée par nos collègues de la commission des affaires européennes réside dans la question du taux intermédiaire. En France, la création d'un taux intermédiaire présenterait l'avantage de réduire l'écart important (14,1 points) qui existe aujourd'hui entre le taux normal et le taux réduit, et donc le coût budgétaire de certains taux dérogatoires.

Cette solution pourrait trouver, par exemple, un terrain d'application dans le cas de la TVA sur la filière équine, dont le coût du taux réduit est estimé à 200 millions d'euros. Sur ce point, je vous propose un amendement rédactionnel, pour faire apparaître la référence à un taux intermédiaire pour la filière équine à une place plus pertinente dans le texte.

En tout état de cause, la politique conduite en matière de taux réduit de TVA doit devenir plus cohérente. Nous avions déjà eu l'occasion de le dire lors des débats autour du prix du livre numérique, et cette proposition de résolution nous donne l'occasion de le répéter s'agissant de la filière équine. Actuellement, en France, cette filière est considérée, à juste titre, comme faisant partie intégrante de la filière agricole. Elle est donc soumise au taux réduit de TVA. Cependant, la Commission européenne conteste cette application du taux réduit et a engagé un certain nombre de procédures en manquement contre des Etats, dont la France. Plusieurs arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) semblent lui donner raison. Pour autant, dans un souci de cohérence fiscale, il paraît éminemment souhaitable de s'associer au souhait de la commission des affaires européennes que le taux réduit de TVA, ou un éventuel taux intermédiaire, puisse continuer d'être appliqué à l'ensemble de cette filière.

Enfin, il est impératif de rappeler dans la proposition de résolution la doctrine de notre commission en matière d'équilibre des finances publiques. De la règle d'équilibre que la France a commencé de mettre en oeuvre avec la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, il découle un principe simple de compensation : si de nouveaux taux réduits de TVA devaient être décidés, il conviendrait d'accroître l'effort discrétionnaire annuel d'un montant équivalent à celui du coût des nouvelles niches en matière de TVA. Cette règle de compensation et d'équilibre budgétaire pourrait d'ailleurs, dans les semaines à venir, devenir une obligation constitutionnelle.

Je propose donc à la commission d'adopter la proposition de résolution de la commission des affaires européennes, modifiée et complétée par deux amendements traduisant les observations que je viens de vous exposer.

M. Jean Arthuis, président. - Monsieur le Rapporteur général, je vous remercie d'avoir bien voulu rappeler la position de principe de notre commission en matière d'équilibre budgétaire et d'application des taux de TVA. Aujourd'hui, le monde du cheval est inquiet de se voir appliquer une TVA à 19,6 %. Cette filière se classe au quatrième rang des exportateurs dans le monde, mais il est vrai qu'en matière d'exportations, la TVA est sans incidence.

M. Jean-Claude Frécon. - Je veux m'exprimer en tant que membre du groupe d'études sur le cheval constitué au sein de notre assemblée et présidé par notre collègue Ambroise Dupont. Je suis par ailleurs élu dans un département où les éleveurs sont nombreux et où l'on trouve deux hippodromes. Lors de l'une de ses dernières réunions, le groupe « cheval » a pris position en faveur des recommandations figurant dans le projet de résolution déposé par la commission des affaires européennes. Une question se pose toutefois quant à la référence à un éventuel taux intermédiaire de TVA qui pourrait s'appliquer à la filière. A cet égard, je veux rappeler que cette filière comprend différentes composantes. Parmi celles-ci, les courses sont fréquemment mises en avant. Si les chevaux de course sont certes finalement destinés à l'abattage, il n'est cependant pas contestable qu'auparavant leur destination est toute autre. La CJUE a effectivement condamné très récemment les Pays-Bas, mais d'autres affaires sont en instance et le moment ne me paraît pas venu de baisser la garde.

M. Philippe Marini, rapporteur. - S'agissant d'un taux intermédiaire de TVA, je veux rappeler que cette référence figure déjà dans la résolution déposée par la commission des affaires européennes. L'amendement que je propose à la commission n'est donc nullement une innovation et présente simplement un caractère rédactionnel.

M. Jean Arthuis, président. - A titre personnel et devant une importante association d'éleveurs, j'ai déjà eu l'occasion, il y a quelques mois, de dire qu'il fallait se préparer au passage à un taux intermédiaire pour la filière équine. Il en va du rétablissement de l'équilibre de nos finances publiques.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Philippe Marini, rapporteur. - La commission des affaires européennes fait à juste titre référence à l'éventuelle application d'un taux intermédiaire de TVA à la filière équine comme l'une des solutions au problème posé. Cependant, la mention du taux intermédiaire serait plus pertinente à l'alinéa relatif aux orientations préconisées, plutôt qu'à l'alinéa relatif à la description de l'analyse de la Commission européenne.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Philippe Marini, rapporteur. - La procédure prévue au niveau communautaire pour accorder aux Etats membres la faculté d'appliquer un taux réduit de TVA à certains biens ou à certaines prestations de services est à la fois longue et complexe. Elle engendre par ailleurs des « coûts cachés » puisque l'accord unanime des Etats membres ne peut être généralement obtenu sans concessions sur d'autres sujets.

Dès lors, la solution alternative proposée par la commission des affaires européennes (l'application du principe de subsidiarité) mérite d'être explorée. Il faut cependant être conscient que l'application de ce principe engendrerait un grand nombre de demandes sectorielles et serait donc potentiellement source de nouvelles niches fiscales.

Si de nouveaux taux réduits de TVA devaient être décidés, il appartiendrait au Gouvernement d'accroître l'effort discrétionnaire annuel d'un montant équivalent à celui du coût des nouvelles niches en matière de TVA.

Une telle compensation correspond d'ailleurs aux engagements pris par la France vis-à-vis de ses partenaires européens en matière de finances publiques, déclinés dans la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. Cette règle d'équilibre pourrait être portée au plus haut niveau de la hiérarchie des normes grâce à son inscription dans le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques.

L'amendement n° 2 rectifié est adopté.

La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Niches fiscales - Communication

Puis, la commission entend une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les niches fiscales.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - La communication que je m'apprête à effectuer trouve son origine dans un amendement déposé par Nicole Bricq dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2011. Nous nous sommes alors engagés, avec le président Arthuis, à travailler sur la définition et le chiffrage des niches en 2011, le bureau de notre commission ayant ensuite acté cette démarche le 25 janvier dernier.

Ces travaux apparaissent d'autant plus nécessaires qu'aux termes de l'article 9 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, les dépenses fiscales et les « niches sociales » doivent être gelées à périmètre constant, ce qui implique de s'assurer de la pertinence du périmètre actuel.

Or il n'est pas forcément simple de déterminer si une mesure particulière est une « niche » ni de chiffrer son coût de manière adéquate. Je prendrai l'exemple emblématique de la « mesure particulière n° 320103 », relative à la non-imposition à l'impôt sur les sociétés (IS) des plus-values sur titres de participation, dite « niche Copé ». Du projet de loi de finances (PLF) pour 2004 au PLF pour 2010, son estimation a varié de 1,8 milliard à 12,5 milliards d'euros. En 2011, l'estimation pour 2010 a été revue à 2,2 milliards d'euros en prenant pour référence non le taux normal d'IS de 33,1/3 % mais le taux de 19 % applicable antérieurement à la réforme. En outre, le PLF pour 2009 a « déclassé » cette niche, devenue depuis lors une « modalité de calcul de l'impôt ». Enfin, j'observe que les différentes estimations ne prennent pas en compte les mécanismes économiques, même s'il est évident, en l'espèce, que les holdings concernés se délocaliseraient si la mesure n'existait pas - faisant ainsi s'évaporer l'assiette de l'impôt servant de base de calcul du coût de la mesure.

Une dernière précision avant d'en venir au fait : qu'un allégement soit classé parmi les « modalités de calcul de l'impôt » n'implique pas qu'il soit « intouchable ». Et, à l'inverse, le fait qu'un allégement soit classé parmi les dépenses fiscales n'implique pas qu'il soit condamné à être remis en cause. Il s'agit là, évidemment, de choix de nature politique.

Tout d'abord, j'ai procédé à quelques comparaisons internationales. Il en ressort que la définition des dépenses fiscales varie selon les Etats. Si l'on schématise, il y a trois définitions possibles des dépenses fiscales, pouvant viser :

- les seuls allégements à visée incitative (comme en Belgique ou en Allemagne) ;

- les allégements à visée incitative, mais aussi ceux à visée redistributrice (comme au Royaume-Uni et, en pratique, en France) ;

- ou tous les allégements (comme aux Etats-Unis, au Canada et en Australie).

Par rapport aux autres, le système français n'est pas sans mérite. Ainsi, s'agissant des allégements fiscaux, il couvre un champ plus large que dans la plupart des pays développés, les Etats-Unis ne chiffrant que les dépenses fiscales d'IS et d'impôt sur le revenu (IR), l'Allemagne n'estimant que les mesures correspondant à sa définition restrictive des dépenses fiscales. De plus, depuis 2007, conformément à l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale, les principales « niches sociales » font l'objet d'un chiffrage figurant dans l'annexe 5 des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). J'ajoute que la France procède à une nomenclature fine des différentes mesures, à l'inverse des Britanniques, qui se contentent d'un tableau de quelques pages détaillé par grands agrégats.

Cependant, notre système comporte des points faibles.

S'agissant des niches fiscales, en premier lieu, le système de référence n'est pas publié en France - contrairement à la pratique des Etats-Unis, du Canada ou de l'Australie par exemple. On ne sait donc pas par rapport à quoi les allégements sont chiffrés. De ce fait, certains chiffres sont dénués de signification. Ainsi, les dispositions de « taux super-réduit » de 2,1 % de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sont chiffrées par rapport au taux réduit de 5,5 % et non au taux normal de 19,6 % (ce que n'indique d'ailleurs pas le fascicule des « Voies et moyens » annexé au PLF). Or la référence devrait être le taux normal, sauf à vider cette notion de son sens...

En deuxième lieu, les dépenses fiscales font l'objet d'une définition vague et évolutive, au gré des décisions des gouvernements - ou de leur administration. Initialement, de 1981 à 1997, les dépenses fiscales étaient définies en fonction de quatre critères non cumulatifs : l'ancienneté (un allégement ancien pouvant ne pas être considéré comme une dépense fiscale), la généralité (une règle générale n'étant pas une dépense fiscale), la doctrine et le caractère incitatif (qui était une « présomption » de dépense fiscale). Puis, de 1998 à 2008 seuls demeuraient les critères de généralité et d'ancienneté. Enfin, depuis 2009, à la suite d'un rapport d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale, seul reste le critère de généralité. Mais ces critères, et notamment celui de « généralité », ne sont eux-mêmes pas clairement définis. Ainsi, les « grands déclassements » de 2006, qui ont vu la moitié du montant total des allégements « reclassés » en « modalités de calcul de l'impôt, se sont faits simplement en modifiant l'interprétation des critères alors en vigueur (ancienneté et généralité), et en 2009, le passage au seul critère de généralité n'a eu aucune conséquence significative.

En troisième lieu, certains déclassements de niches fiscales peuvent être contestés. Par exemple, à propos du quotient familial, la demi-part supplémentaire à compter du troisième enfant était considérée comme une dépense fiscale jusqu'à son déclassement en modalité de calcul de l'impôt en 2006. Mais, si les critiques sont intéressantes, elles ne sont guère plus objectives que la classification elle-même si l'on ne construit pas un cadre général suffisamment objectif...

En quatrième lieu, les documents actuels sous-estiment de manière importante les niches en matière de TVA. Comme je l'ai indiqué, le coût des taux super-réduits est calculé par référence au taux réduit, et non au taux normal. J'ajoute que tous les taux réduits ne sont pas considérés comme des niches, en particulier le taux réduit sur les produits alimentaires. On arrive, au total, à une sous-estimation de 26,7 milliards d'euros.

S'agissant de l'équivalent social des niches fiscales, le système français présente également des points faibles.

Cette situation tient d'abord à une définition peu satisfaisante de ces mesures dérogatoires. Celle-ci se limite aux régimes obligatoires de base, et ne prend donc en compte ni l'assurance-chômage ni les régimes complémentaires de retraite. Et elle permet au Gouvernement comme à la Cour des comptes de déterminer chacun son propre système de référence, et donc sa propre définition des niches. De manière générale, on note une absence d'harmonisation avec la méthodologie utilisée pour les dépenses fiscales.

Un autre point faible réside dans la forte sous-estimation du montant de ces allégements. Ainsi, alors que, selon le Gouvernement, ce coût s'élève à 41 milliards d'euros, il est de 67 milliards d'euros aux yeux de la Cour des comptes et j'estime même, pour ma part, qu'il s'établit à 80 milliards d'euros. En effet, le Gouvernement ne considère pas que les allégements sur des revenus autres que ceux du travail salarié (moindre imposition des prestations sociales, moindres cotisations des employeurs publics...) constituent des niches. Et, dans le cas des cotisations sociales, il calcule le coût des allégements en appliquant au montant de l'assiette exonérée un taux plus faible que le taux des cotisations sociales en dessous du plafond, qui est pourtant celui qu'il faudrait retenir pour être proche du taux moyen effectivement constaté (il retient le taux de cotisation au dessus du plafond). Par rapport à la Cour des comptes, je prends en compte l'ensemble des administrations de sécurité sociale au sens de Maastricht, ce qui a pour conséquence d'inclure, en particulier, l'assurance chômage et les régimes complémentaires de retraite.

A partir de ces constats, comment repartir sur des bases, sinon consensuelles, du moins plus incontestables ?

Tout d'abord, à court terme, il convient de préciser la norme de référence. A cet égard, le Gouvernement m'a répondu qu'il est « tout à fait envisageable qu'à l'occasion du prochain PLF, [il] présente pour chaque impôt une définition de la norme de référence, la liste des dépenses fiscales estimées au regard de cette norme commune et, le cas échéant, celles dont le chiffrage y déroge pour des raisons particulières ».

Ensuite, j'insiste sur la nécessité de considérer l'ensemble des taux réduits de TVA comme des dépenses fiscales.

Il faut également prendre en compte la totalité du coût de l'équivalent social des niches fiscales ainsi que les niches relatives à la fiscalité transférée.

Par ailleurs, il faut savoir se poser à temps les bonnes questions et se demander, par exemple, si une future « barémisation » des exonérations de cotisations sur les bas salaires - d'un montant de quelque 30 milliards d'euros - n'entraînerait pas la disparition du chiffrage de cet allégement, dès lors qu'elle reviendrait à fixer un nouveau cadre de référence.

Une fois tout cela fait, il faudra réfléchir à d'autre mesures afin d'éviter, autant que possible, les polémiques et les contestations et afin d'informer le Parlement à partir de bases légitimes, reconnues par tous.

Dans cette optique, la première étape consiste à définir le système de référence comme celui correspondant à une assiette aussi large que possible et au taux ou au barème de droit commun. Il s'agit concrètement, pour chaque impôt ou chaque grande catégorie d'impôts, de définir explicitement ce qu'on considère comme « l'impôt sans les allégements », à l'instar des Etats-Unis, du Canada, de l'Australie ou de la Belgique. La deuxième étape consiste à affirmer le principe selon lequel tout allègement par rapport au système de référence doit figurer au sein du fascicule « Voies et moyens » annexé au PLF - alors qu'aujourd'hui, seuls sont recensés les dispositifs considérés comme des niches par le Gouvernement et les « niches déclassées » depuis 2006. Ensuite, il faut déterminer si un allégement donné est ou non une dépense fiscale. Pour ma part, je propose de définir la dépense fiscale comme tout allégement qui « poursuit un objectif incitatif ou de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus ou concerne des domaines d'activité ou produits spécifiques ». Dès lors, les allègements d'impôt qui ne seraient pas des niches relèveraient donc soit des modalités de calcul de l'impôt, soit d'une nouvelle catégorie « mixte » dans laquelle seraient classés les cas douteux. Ce système, pratiqué par le Royaume-Uni et la Belgique, permettrait d'éviter les polémiques. Il devrait, en effet, « y avoir accord sur le fait que l'on n'est pas d'accord ». Pour cette catégorie, je pense, par exemple, à la demi-part supplémentaire au titre du troisième enfant ou à l'abattement de 40 % sur les dividendes...

Cette méthode de recensement exhaustif des allègements d'impôt par rapport au système de référence permettrait de réintégrer dans les documents budgétaires - et donc dans le « radar » du contrôle parlementaire - environ 72 milliards d'euros d'allègements fiscaux aujourd'hui non pris en compte dans le calcul des niches ou des modalités de calcul de l'impôt.

Au passage, pour enlever toute connotation péjorative de nature à nuire à la sérénité des débats tout en gardant l'image paradoxale des niches ou dépenses sur recettes, je vous propose d'adapter la terminologie que nous employons pour parler désormais de « dépenses de prélèvements obligatoires », qui se diviseraient en deux catégories : les « dépenses fiscales » et les « dépenses de prélèvements sociaux ».

La méthode serait la même pour traiter des allégements sociaux. On aboutirait ainsi à la création :

- d'une catégorie « modalités de calcul des prélèvements sociaux », regroupant les allégements qui n'ont manifestement ni un objet incitatif, ni un objet de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus, et qui ne concernent pas des domaines d'activité ou produits spécifiques. Cela concerne par exemple les moindres cotisations des employeurs publics, les exonérations de la plupart des prestations sociales (retraites...), ou encore le plafonnement des cotisations sociales ;

- et d'une catégorie intermédiaire « d'allégements mixtes », ne comprenant a priori que peu de choses, mais où pourraient trouver place les prestations familiales, dont le caractère incitatif ou de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus ne va pas de soi.

Enfin, si l'actuelle approche comptable du coût des allégements est indispensable, afin que chacun ait bien en tête les coûts bruts des mesures en vigueur ou proposées, il faudrait la croiser avec des approches prenant en compte le comportement prévisible des acteurs.

En conclusion, le système français actuel a le mérite d'exister. Cependant, il faut le clarifier, l'harmoniser, et le rendre exhaustif. Il convient également de corriger des anomalies manifestes dans le cas de certains allégements. Et, pour les principaux allégements, il serait bon d'introduire des chiffrages complémentaires « par rapport au prochain allégement le plus favorable » ou, si c'est possible, prenant en compte les modifications de comportement.

Nous pourrions ainsi éviter des chiffrages concurrents du Gouvernement et du Parlement - ou encore de la Cour des comptes, etc.

Reste à savoir si nous devrions laisser au Gouvernement le soin de mettre en oeuvre les propositions qu'il juge pertinentes, ou adopter une disposition législative, s'agissant de ce que le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques, en cours d'examen par le Parlement, qualifie de « règle de gestion des finances publiques »... Dans cette dernière hypothèse, j'ai préparé un projet de texte qui figurera dans le rapport écrit.

M. Jean Arthuis, président. - Voilà qui devrait nous aider à avancer dans la définition et l'élaboration de procédures et de méthodes destinées à cadrer objectivement nos débats. Nous ne pouvons que suivre votre conclusion, à savoir la définition d'une « règle de gestion des finances publiques ». Si la révision constitutionnelle que nous examinons a un sens, c'est parce qu'elle vise à créer des procédures et celles-ci doivent permettre aux parlementaires de mieux appréhender les problématiques budgétaires et de décider en toute connaissance de cause.

Nous avons besoin d'une convergence de nos méthodes au vu de l'urgence du rééquilibrage de nos finances publiques. Les méthodes et les procédures répondent à une exigence d'amélioration de la gouvernance publique. Cette tâche incombe aussi au Parlement.

Nous aurions pu également parler des coûts cachés de certaines dépenses de prélèvements obligatoires, comme par exemple celles induites par des négociations européennes...

J'ajoute que nous sommes victimes de la séparation entre le PLF et le PLFSS : il sera un jour souhaitable que l'on présente au Parlement un article d'équilibre unique reprenant l'ensemble des prélèvements obligatoires.

Mme Nicole Bricq. - Je tiens à remercier le rapporteur général pour son travail qui - il l'a d'ailleurs rappelé - est issu d'une demande du groupe socialiste lors de l'examen de la dernière loi de finances. Ce rapport va venir utilement compléter celui que devrait rendre l'Inspection générale des finances sur l'évaluation des niches fiscales. Nous pourrons alors vérifier et comparer la pertinence des critères proposés par le rapporteur général.

Vous avez souligné que la critique des niches fiscales est bien souvent subjective mais c'est surtout parce que le critère de généralité, à l'aune duquel on apprécie les niches fiscales, est lui-même subjectif. Vous faites également remarquer qu'il ne faut pas s'arrêter à une classification administrative des niches. Certes, mais lorsque nous débattons d'une niche fiscale en séance publique, le ministre nous renvoie précisément à cette classification. Ce fut le cas, par exemple, lors du débat sur la demi-part des femmes seules. M. Woerth avait alors justifié sa suppression au nom de l'équité car, selon la classification, il s'agit bien d'une niche.

Le tableau comparatif des classifications retenues par différents pays est intéressant. Je m'interroge seulement sur la manière dont les Etats-Unis et le Canada présentent leurs dépenses fiscales. Les répartissent-ils entre plusieurs catégories ?

Si nous raisonnons à partir de ces critères de classification, qu'en est-il de l'exonération, tant fiscale que sociale, des heures supplémentaires votée dans la loi TEPA ? A partir de la grille proposée, comment la classerait-on ?

A ce propos, vous avez parlé de consensus et justement souligné que le consensus ne se décrète pas, il se construit... encore que je lui préfère le compromis. Il faut voir comment, à partir de la grille que vous nous proposez, nous pouvons aboutir à ce consensus, y compris par voie législative. Néanmoins, j'écarte totalement l'idée qu'il puisse en résulter un choix à la carte pour le Gouvernement. Un travail doit être mené comme cela avait été fait au moment de la LOLF, c'est-à-dire un vrai travail parlementaire conduit par les deux assemblées.

Votre proposez un dispositif en vue d'un meilleur rendement des prélèvements obligatoires. Je suis d'accord dans la mesure où il faut protéger nos recettes, ce qui devient un impératif. En revanche, je suis un peu plus sceptique sur votre proposition de raisonner « à droit constant ». Nous savons que le débat fiscal sera un des débats cardinaux des futures élections. Il me semble donc difficile de raisonner à partir du système tel qu'il est alors même que nous voulons le changer.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Quand je vois le remarquable et très éclairant travail du rapporteur général, je me demande pourquoi il n'a pas été fait plus tôt.

Nous voyons qu'il y a une matière à creuser si nous voulons rééquilibrer nos finances publiques, même si nous retenons le chiffrage le plus faible des niches fiscales et sociales !

M. Jean-Pierre Fourcade. - Il est important que nous essayions de trouver un cadre commun pour discuter des réformes futures. Je crois qu'il faut évidemment associer dépenses fiscales et niches sociales qui sont, plutôt que des « dépenses de prélèvements obligatoires », des « atténuations de prélèvements », comme le révèle la disposition relative à l'exonération des heures supplémentaires.

Néanmoins, certains exemples montrent que l'exercice peut rapidement atteindre ses limites. Ainsi, lorsque l'on substitue un taux libératoire à un taux progressif, comme pour l'imposition des plus-values à l'impôt sur le revenu, s'agit-il d'une atténuation ou d'une modalité de calcul de l'impôt ? De même, notre système de financement de la sécurité sociale repose sur le plafonnement des cotisations sociales. Ces plafonds sont-ils une niche ou un mécanisme de taxation propre au système ?

Ma dernière interrogation sera de nature plus ontologique : si l'on ajoute vos chiffrages des  « allégements fiscaux », soit plus de 220 milliards d'euros, et sociales, soit environ 92 milliards d'euros, le total atteint plus de 300 milliards d'euros, soit 15 points de PIB. Si nous appliquions, sans aucune atténuation, le régime fiscal et social qui existe en France, notre taux de prélèvements obligatoires atteindrait près de 58 % du PIB !

A partir de là, sommes-nous capables de revenir à un taux d'environ 40 %, c'est-à-dire la moyenne de l'Union européenne ? Quelles sont les incitations les plus efficaces économiquement et les plus justes socialement ?

M. Pierre Bernard-Reymond. - Ce sujet est un véritable maquis. J'ai du mal à croire que la France ait pu rester aussi longtemps dans une situation inextricable, qui relève plutôt d'un pays en voie d'organisation.

M. Jean Arthuis, président. - De désorganisation...

M. Pierre Bernard-Reymond. - En même temps, nous découvrons un gisement de productivité considérable pour l'équilibre de nos finances publiques. Dans un deuxième temps, il faudrait analyser les conséquences d'une vaste suppression des niches ou d'une réorganisation en profondeur de nos recettes publiques. Quelles seraient les répercussions macro-économiques et sociales de l'exploitation de ce gisement ?

M. Yann Gaillard. - Ce type de proposition doit-il émaner du Gouvernement ou du Parlement ? Doit-on, suivant l'exemple américain, avoir une concurrence entre les deux pouvoirs ? En tout état de cause, je pense que ce serait plutôt le rôle du Gouvernement de faire une étude de ce genre et de la proposer au Parlement.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Je ne suis pas tout à fait d'accord. Si nous en avons les moyens humains et financiers, il serait hautement utile que le Parlement prenne l'ascendant ou, à tout le moins, qu'il se dote des capacités d'un dialogue solide avec le Gouvernement et avec l'administration du ministère des finances.

M. Jean Arthuis, président. - C'est l'heure de la révision générale de nos pratiques parlementaires !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - La nouvelle RGPP !

M. Jean Arthuis, président. - Le Parlement n'est-il pas complice de certains dysfonctionnements de l'Etat ? Il est de notre responsabilité de revoir nos pratiques parlementaires. Il faudra beaucoup de pédagogie pour faire avancer les réformes nécessaires et il faudra donc que l'on mette un terme à ces débats illusionnistes lorsqu'il s'agit de finances publiques. Pour ce faire, seule la méthode nous le permettra. Et la méthode doit être aussi consensuelle que possible. Il est de notre responsabilité de dire au Gouvernement ce que nous voulons ; de poser nos impératifs méthodologiques. Nous devons par conséquent engager le dialogue avec nos collègues députés, c'est ainsi que s'est élaborée la loi organique relative aux lois de finances.

La dépense fiscale est la complexité fiscale, c'est-à-dire l'inégalité devant l'impôt. Au surplus, elle fausse la formation des prix et la perception des consommateurs sur le juste prix qu'ils acquittent pour l'achat d'un bien. Nous devons arracher la mauvaise herbe fiscale. En supprimant les niches fiscales, nous pourrons réduire les barèmes. Il faut vraiment mettre un terme à cette pagaille qui rend totalement incompréhensible les débats budgétaires et fiscaux.

Est-ce que votre analyse comprend les dépenses fiscales locales ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je suis heureux de toutes ces réactions qui prouvent que, bien qu'austère, le sujet porte des enjeux importants pour nos finances publiques.

Nous sommes en réalité au coeur des responsabilités du pouvoir législatif, en rappelant que sous la Ve République, le pouvoir législatif est partagé entre le Gouvernement et le Parlement. Or ce pouvoir a besoin d'être mis en mouvement : il faut qu'il y ait une initiative. Et je souscris sur ce point à la vision de Pierre Bernard-Reymond, nous pouvons avoir un rôle important pour lancer l'initiative.

Le travail de l'Inspection générale des finances sera très fouillé mais sans se permettre, car ce n'est pas dans son périmètre, de redessiner l'édifice. Il va nourrir de manière très précise chaque case d'un système de coordonnées de plus en plus complexe mais sans en repenser les bases. Ce travail de réflexion est au coeur des responsabilités du Parlement, qui est apte à le faire.

Il serait utile que nous imaginions un texte pour une proposition de loi et que nous le fassions circuler. Nous pourrons voir s'il est possible de cheminer à partir de ce projet. Le texte - que j'ai qualifié par avance de martyr - qui se trouve dans mon rapport écrit pourrait être ainsi diffusé aux membres de la commission.

Mme Bricq, les Etats-Unis et le Canada considèrent tous les allégements comme des dépenses fiscales.

Mme Nicole Bricq. - Dans le même ordre d'idée, et pour rebondir sur les propos de Jean-Pierre Fourcade, la Suède affiche le taux de prélèvements obligatoires le plus élevé en Europe. Il serait intéressant de savoir ce que recouvre ce taux. Existe-t-il beaucoup de niches ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ce sont des modèles différents. Chaque Etat est en droit et a le devoir d'opérer la meilleure combinaison possible.

Les allègements sur les heures supplémentaires sont bien des dépenses de prélèvements sociaux, prises en compte en tant que telles.

Je reviens d'ailleurs à cette expression de « dépenses de prélèvements obligatoires » qui peut être contestée. Je tiens à ce qu'apparaisse le mot « dépense » parce que cela me semble pédagogique vis-à-vis de l'opinion publique. L'expression est paradoxale et contre-intuitive : elle doit donc être expliquée.

Sur la question du droit constant, évoquée par Mme Bricq, je voudrais simplement dire qu'il ne s'agit que de la base de référence. Celle-ci est effectivement amenée à évoluer chaque année en fonction des votes effectués durant la loi de finances. Nous avons besoin de reconnaître une base de données commune.

Je comprends l'interrogation de Marie-Hélène Des Esgaulx : nous sommes collectivement coupables ! Il faut aussi avouer que le débat a mûri au fil des années et nous sommes probablement plus audibles aujourd'hui compte tenu de la situation des finances publiques.

Jean-Pierre Fourcade a cité quelques exemples dont il me semble qu'ils pourraient relever de la catégorie « mesures mixtes » que j'ai définie précédemment. Justement, si nous voulons une base commune, il sera difficile d'opérer une répartition exhaustive et exempte de reproches.

L'enjeu économique est effectivement considérable. Rien que le fait de constater que les niches fiscales et sociales représentent quinze points de prélèvements obligatoires contribue à accréditer l'idée que le système fiscal doit être considéré comme un tout. Nous avons un problème de stratégie et pas seulement de modifications à la marge de tel ou tel élément. C'est aussi un sujet de compétitivité et d'attractivité pour un pays. Bien sûr, personne ne veut soumettre les contribuables à la soupe amère de ces quinze points supplémentaires du jour au lendemain. C'est une impossibilité économique, physique, sociale, politique et de toute nature !

M. Jean Arthuis, président. - L'économie parallèle y gagnerait...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Sommes-nous en voie d'organisation sur ce sujet comme l'évoquait précédemment Pierre Bernard-Reymond ? Mutatis mutandis, nous constatons que nos principaux partenaires ne sont guère plus avancés. Personne dans l'échantillon étudié n'est parvenu à une approche incontestable, neutre, pédagogique et suffisamment large telle que nous pouvons la souhaiter.

Yann Gaillard a posé la question d'évaluations compétitives. Dans le modèle américain, il est normal que le Congrès, très strictement séparé du pouvoir exécutif, réalise des évaluations concurrentes de celles de l'administration. Il y a compétition entre les pouvoirs et le Parlement s'appuie sur ses propres données car il entretient un rapport de force avec le Président. Notre système constitutionnel ne se prête pas à une telle démarche. D'ailleurs, nous n'en avons pas les moyens. Voilà pourquoi je préconise un support législatif qui serait le cadre à une méthode.

S'agissant des dépenses fiscales locales, elles sont comprises dans le périmètre lorsqu'elles sont compensées par le budget de l'Etat. Pour le reste, il n'existe pas d'évaluation, ni de centralisation des données. En la matière, nous devrions d'ailleurs suivre les préconisations du Conseil des prélèvements obligatoires, qui propose de combler cette lacune. Nous pourrions ainsi diffuser le résultat de ce travail aux collectivités territoriales afin qu'elles aient mieux conscience de l'étendue de la dépense fiscale locale.

M. Jean Arthuis, président. - Peut-être faudrait-il prévoir une réunion informelle avec nos collègues de l'Assemblée nationale pour mettre en débat vos propositions et prendre le temps d'aller vers le consensus ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il faut prendre date et lancer rapidement cette réflexion.

A l'issue de ce débat, la commission donne acte de sa communication à M. Philippe Marini, rapporteur général, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Nomination de rapporteurs

M. Adrien Gouteyron est ensuite nommé rapporteur des projets de loi :

- n° 511 (2010-2011) autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Costa Rica relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale ;

- n° 512 (2010-2011) autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Libéria relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale ;

- n° 513 (2010-2011) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Sa majesté le Sultan et Yang Di-Pertuan de Brunei Darussalam relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale ;

- n° 514 (2010-2011) autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Belize relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale ;

- n° 515 (2010-2011) autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Commonwealth de la Dominique relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale ;

- n° 516 (2010-2011) autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement d'Anguilla relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale.

Organisme extra-parlementaire - Désignation d'un candidat

Enfin, la commission désigne M. Jean-Jacques Jégou comme candidat proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein du comité de surveillance de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).

Certification des comptes de l'Etat et exécution budgétaire de 2010 - Audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes

Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission procède à l'audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, sur les rapports relatifs à la certification des comptes de l'Etat et à l'exécution budgétaire de 2010.

M. Jean Arthuis, président. - Cette réunion est l'un des temps forts de notre agenda. Je salue la performance de cette certification qui intervient alors que le conseil des ministres n'a pas encore adopté le projet de loi de règlement. Mais cela ne saurait tarder...

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - Deux documents accompagneront le projet de loi de règlement pour 2010 : l'acte de certification des comptes de l'État de 2010 et le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État. Quant au rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, que je vous présenterai le 22 juin prochain, il prend en compte l'ensemble des administrations publiques et trace les perspectives d'évolution financière à court et moyen terme.

L'acte de certification et le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État précisent la situation des finances de l'État à fin 2010. Ces deux documents ont été élaborés par la formation interchambres que préside M. Christian Babusiaux. Le travail a été réalisé dans des délais particulièrement contraints, d'autant que si la période complémentaire a été raccourcie, l'administration, elle, ne répond pas plus rapidement ! La Cour n'a disposé de tous les rapports annuels de performances que le 26 avril dernier, du projet de loi de règlement que le 12 mai.

L'acte de certification porte uniquement sur la comptabilité générale de l'État. Son unique objet est d'attester de la régularité, de la sincérité des comptes et de l'image fidèle qu'ils donnent. Le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire est plus large, il examine la comptabilité budgétaire qui retrace les dépenses et les recettes, c'est-à-dire les opérations de caisse ; il analyse les trois résultats définis par la Lolf, soumis à l'approbation du Parlement, ainsi que les résultats de la gestion par mission et par programme.

Les deux documents contribuent à éclairer le Parlement lors du vote de la loi de règlement, dont l'adoption n'est pas une simple formalité mais constitue la clef de voûte de la fiabilité des comptes de l'État. C'est une application du principe de transparence - vis-à-vis des citoyens, des contribuables, de leurs représentants au Parlement, des investisseurs qui achètent des titres de dette et sont en droit d'attendre une information claire et fiable. La France est le seul Etat de la zone euro engagé dans une démarche de certification de ses comptes - établis qui plus est selon des principes comptables tenant compte des spécificités du secteur public mais reprenant les catégories du secteur privé. Seuls sont certifiés les comptes des États-Unis, du Canada, de la Grande-Bretagne et de la Nouvelle-Zélande. Nous constituons donc une exception vertueuse dans la zone euro. Dans une conjoncture de tensions financières, le fait qu'un auditeur externe, indépendant, puisse attester de la régularité, de la sincérité et de l'image fidèle des comptes de l'État constitue assurément un atout.

Pour ce qui concerne la comptabilité patrimoniale de l'État, vous aurez à examiner le compte général de l'État, arrêté par le ministre du budget le 17 mai dernier et joint au projet de loi de règlement. Le Parlement est désormais chargé d'approuver ces comptes en droits constatés. Il doit le faire en toute connaissance de cause ; à cette fin, il peut s'appuyer sur la certification délivrée par la Cour.

La forme de la loi de règlement ne tire pas encore toutes les conséquences des évolutions de la comptabilité patrimoniale. Par exemple, le bilan qui figure dans le corps même de l'avant-projet de loi de règlement est incomplet : il ne comprend pas les comptes 2008 et 2009 retraités à fins de comparaison avec 2010, autrement dit les comptes pro forma, à périmètre et méthodes équivalents. Ce n'est pas anecdotique : 2010 est la première année où l'État a établi ces comptes pro forma. La situation nette de l'État, la différence entre ses actifs et ses passifs, s'est alourdie de 200 milliards d'euros entre 2008 et 2010, malgré une augmentation de 70 milliards de son actif net immobilisé. Cette évolution tient à la hausse de la dette financière - 210 milliards d'euros - engendrée par les déficits budgétaires successifs et par le programme d'investissements d'avenir. Autre exemple, le tableau des flux de trésorerie de l'État : il n'est pas prévu explicitement par la Lolf et le Parlement ne l'approuve pas, mais il est l'un des quatre états financiers de l'État, avec le bilan, le compte de résultats et l'annexe aux comptes. Il montre qu'en 2010, le besoin de trésorerie net a été de 146 milliards, couvert non seulement par une augmentation de la dette financière au sens du traité de Maastricht, mais aussi par des moyens de trésorerie. J'attire votre attention sur les informations que le Parlement peut désormais retirer du compte général de l'État, des comptes pro forma et de l'annexe.

La Cour certifie qu'au regard des règles et principes comptables applicables, le compte général de l'État de l'exercice clos le 31 décembre 2010 et arrêté le 17 mai 2011 est régulier et sincère et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'État, sous sept réserves substantielles. Deux réserves, dont l'une était qualifiée l'an dernier de substantielle, ont été levées ; plusieurs parties de réserves l'ont été également. Nous levons la réserve substantielle relative à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), ce qui est le résultat d'un travail conjoint de la Cour, du Gouvernement et du Parlement : depuis la loi organique de 2010, la Cades est bien ancrée dans la sphère de la Sécurité sociale et - très récemment - le Gouvernement a publié les textes réglementaires qui permettront au nouveau conseil d'administration de fonctionner. Si la Cour a été le moteur de cette clarification bienvenue, le Gouvernement et le Parlement en ont été les acteurs principaux. Une des tâches des équipes de certification est, en effet, d'exploiter les travaux législatifs et de vérifier leur traduction dans les comptes.

Cela va au-delà des lois de finances. Ainsi, la loi « Hôpital, patients, santé, territoires » a modifié le statut des établissements publics de santé, désormais établissements publics nationaux, mais l'administration n'en a pas encore tiré les conséquences et les établissements n'apparaissent pas encore dans les comptes de l'État comme des participations. La Cour a pris l'initiative d'examiner les conséquences qui en résultent pour les immobilisations financières de l'État. La Cour a systématiquement vérifié que les incidences du prêt à la Grèce, du fonds européen de stabilisation financière, de la réforme de la taxe professionnelle ou de la réforme des retraites avaient été correctement traduites dans les comptes.

Vous trouverez dans l'acte de certification le détail des levées de réserves totales ou partielles. Elles témoignent de progrès importants réalisés par l'administration avec l'aide de la Cour. L'attention de l'administration a parfois été absorbée par les réformes en cours, réforme de l'administration territoriale, RGPP, réforme des bases de défense et des commissariats... Mais en cinq ans, un chemin important a été parcouru, en bonne intelligence entre la Cour et l'administration. Des difficultés demeurent. Elles se concentrent désormais sur les sept réserves substantielles. La première concerne les conditions de déploiement de Chorus et les difficultés des systèmes d'information. La Cour a synthétisé ses constats dans son rapport public de février dernier. Il faut utiliser à plein toutes les capacités de ce progiciel.

En matière de contrôle et d'audit internes, objet de la réserve n° 2, les améliorations sont demeurées limitées. Une levée partielle de cette réserve pourra être envisagée pour certains ministères ou certains processus. La réserve n°3 est relative aux produits régaliens : le système d'information est essentiellement fondé sur le suivi des mouvements de caisse, alors que, seule, une véritable comptabilité patrimoniale permettrait de comptabiliser en temps réel les engagements réciproques de l'État et des redevables et l'incidence financière réelle de ceux-ci sur l'exercice. La législation fiscale devient plus complexe et changeante, mais l'État ne dispose que d'outils informatiques anciens.

La réserve n° 6 relative aux charges et passifs d'intervention provient d'abord de l'incertitude quant à l'exhaustivité du recensement des charges et des passifs, ensuite des désaccords sur le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), enfin des contrats de désendettement et de développement. L'État semble tenté de modifier la norme pour réduire le montant des passifs comptabilisés à son bilan. Cela, j'y insiste, mettrait un coup d'arrêt à la dynamique vertueuse enclenchée depuis cinq ans. Ce serait un recul incompréhensible. Une grande partie des provisions pour charges d'intervention sortiraient du bilan de l'État. La comptabilité générale instaurée par la Lolf vise au contraire à retracer, non seulement les encaissements et décaissements, mais aussi les actifs et les passifs de l'État. Les trois autres réserves substantielles formulées par la Cour concernent la fiabilité de certains postes du bilan, toujours insuffisante au terme de ce cinquième exercice.

L'administration a pris des engagements précis. La démarche d'accompagnement dans laquelle s'est engagée la Cour pour l'aider à mettre en oeuvre la réforme comptable a porté des fruits. Depuis le premier exercice de certification, le nombre de réserves est passé de treize à sept. Je vous renvoie aux états financiers pour le détail des progrès nécessaires pour progresser vers une certification sans réserve. Un enjeu majeur est aujourd'hui l'appropriation de Chorus par l'ensemble des services gestionnaires, la réussite de la bascule de la comptabilité générale dans Chorus au 1er janvier 2012 et la fiabilisation rapide des diverses données qui s'y déversent. A défaut, Chorus ne serait qu'un avatar d'Accord et du Palier Lolf ; toutes les dispositions de la Lolf ne pourraient être appliquées. Il convient que l'administration définisse les sujets prioritaires en 2011, de manière à poursuivre la dynamique et faire des comptes de l'État un outil de sa gouvernance.

Le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire analyse le résultat budgétaire de l'exercice 2010, le résultat patrimonial, que nous certifions désormais, et le résultat de trésorerie qui montre comment l'État a couvert son besoin de financement. La Cour a également examiné l'exécution budgétaire par mission et programme. Pour l'information des citoyens nous mettrons en ligne, dès l'adoption du projet de loi de règlement par le conseil des ministres, les cinquante-deux notes d'exécution budgétaire et les dix notes consacrées à des programmes précis.

En 2010, le solde budgétaire s'est à nouveau détérioré et l'endettement de l'État s'est aggravé. L'exercice 2010 a été marqué par un nombre inhabituel de lois de finances rectificatives. La trajectoire budgétaire, initialement prévue en redressement, a été aggravée sous l'effet du programme d'investissements d'avenir, des prêts consentis à la Grèce et des ouvertures opérées par deux décrets d'avance ainsi que par la loi de finances rectificative de fin d'année. Le déficit de l'État s'est détérioré de 10,8 milliards d'euros par rapport au niveau déjà exceptionnellement élevé de 2009, pour atteindre 148,8 milliards. La dette de l'État a augmenté de 81 milliards d'euros et le programme d'émission à moyen et long terme, plus de 210 milliards, a été le plus important jamais réalisé. La réduction sensible de l'endettement à court terme - conformément à une recommandation de la Cour - a contribué à mieux cantonner le risque de taux.

La signification du solde est cependant affectée par des éléments particuliers, voire exceptionnels. Les investissements d'avenir ont dégradé de 34,6 milliards d'euros le résultat budgétaire mais n'ont donné lieu qu'à 675 millions de dépenses réelles. Les prêts à la Grèce procèdent de circonstances extérieures ; ils ont certes un impact négatif sur le solde budgétaire mais ils ne manifestent pas un manque de maîtrise. Quant au plan de relance, il a bien sûr un caractère exceptionnel. La suppression de la taxe professionnelle sur l'exercice 2010 a eu un impact de 17,9 milliards d'euros sur le budget général, réduit selon le Gouvernement par le solde positif du compte d'avances aux collectivités territoriales, 10,2 milliards, provenant d'un surplus exceptionnel de recettes de taxe professionnelle sur les exercices antérieurs, recouvrements réels ou recettes d'ordre ayant pour contrepartie des dépenses d'ordre imputées sur le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ». Cependant, en l'état du système d'information comptable, il est impossible de déterminer la part des recettes réelles et celle des recettes d'ordre. L'administration n'a pas été en mesure de justifier la concordance entre les recettes et les dépenses d'ordre. On ne sait pas non plus déterminer à quel exercice passé se rattachent les ressources de taxe professionnelle. La charge nette ayant pesé sur le budget de l'État au titre de la première année de la réforme est en conséquence incertaine...

L'analyse du résultat patrimonial de l'État, négatif de 112 milliards d'euros, complète l'analyse du solde budgétaire. Des évènements exceptionnels tels que les investissements d'avenir ou les prêts à la Grèce n'ont pas d'impact sur le résultat comptable puisqu'ils ne constituent pas des charges mais possèdent une contrepartie à l'actif du bilan. La dégradation de 12 milliards d'euros par rapport à 2009 confirme néanmoins l'évolution négative de la situation financière de l'État. La hausse des charges nettes n'est pas compensée par une hausse des produits régaliens nets. Ce constat rejoint celui de l'exécution budgétaire.

Le rebond limité des recettes fiscales confirme la nécessité impérieuse de préserver la ressource fiscale. Les recettes fiscales nettes se sont redressées en 2010, après cinq années de baisse. Mais le rebond en sortie de crise a été modeste, la croissance spontanée des recettes limitée et réduite par les mesures nouvelles, abaissement de la TVA dans la restauration et coût de la loi TEPA. La diminution des dépenses fiscales en 2010 est due principalement à la baisse de régime du plan de relance et à la réforme de la taxe professionnelle. Sans ce double effet, on aurait connu une nouvelle augmentation, de 2,5 milliards d'euros.

Avec une hypothèse d'inflation de 1,2 %, la norme de dépenses définie par le Gouvernement correspondait en 2010 à une progression des dépenses de 4,4 milliards d'euros. La règle du « zéro volume » a été respectée... en apparence. La charge de la dette a été moindre que prévu en raison de la faiblesse des taux d'intérêt. Il en a été de même pour les prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales, hors compensation relais de la réforme de la taxe professionnelle. Si bien qu'ont pu être financés sur la loi de finances rectificative de décembre 2010 les crédits nécessaires à certaines dépenses budgétaires en forte croissance. La bonne surprise sur les taux d'intérêt n'a pas été mise à profit pour réduire le déficit.

Certaines mesures ont en outre été exclues, de façon contestable, du calcul de la norme : ressources affectées pour apurer les dettes à l'égard de la sécurité sociale, recours à des comptes spéciaux pour des opérations qui auraient pu relever du budget général de l'État, non-prise en compte de l'augmentation des dépenses de RSA au motif qu'elle serait compensée par une diminution de la dépense fiscale sur la prime pour l'emploi, non prise en compte des décaissements effectifs pour les investissements d'avenir. En intégrant ces éléments, l'augmentation des dépenses serait de 2,2 % en valeur, non de 1,3 % - et de 0,7 % en volume, compte tenu d'une inflation de 1,5 %. Or, rien ne justifie un traitement dérogatoire pour les investissements. La Cour propose d'ajouter chaque année la consommation de dotations aux dépenses entrant dans le champ de la norme.

La masse salariale de l'État, hors pensions, a progressé moins que la norme : 0,7 % à périmètre constant. Des tensions importantes sont cependant apparues, liées à la surestimation initiale du nombre de départs en retraite. Cette erreur a été corrigée tardivement sous la forme contestable d'un décret d'avance en fin d'exercice. En outre, les versements du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions » ont augmenté de 1,8 % à périmètre courant mais de 5,2 % à périmètre constant. La règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux a été quasiment respectée. Elle a contribué à ralentir la croissance de la masse salariale. Cependant, encore faut-il que les politiques et mesures catégorielles respectent elles aussi l'objectif... Les efforts engagés récemment notamment chez les opérateurs doivent être poursuivis.

L'importance du déficit, le rebond limité des recettes, l'augmentation persistante des dépenses fiscales, le non-respect du zéro volume d'augmentation des dépenses constituent des motifs de préoccupation. Mais le rapport constate aussi les limites que présente encore le système budgétaire et comptable de l'État.

La Cour a audité la concordance des comptabilités et vérifié la fiabilité du tableau de passage du résultat budgétaire au résultat patrimonial. Elle a noté des insuffisances. Le vote des autorisations d'engagement est un acte majeur du Parlement, mais leur suivi n'est pas satisfaisant. Cinq ans après l'entrée en vigueur de la Lolf, le recensement des engagements juridiques de l'État n'est pas exhaustif et ceux-ci ne sont pas soumis dans leur intégralité au vote du Parlement. Ainsi, l'utilisation de ressources non retracées en comptabilité budgétaire pour apurer une partie de la dette à l'égard de la Sécurité sociale a évité d'ouvrir des autorisations budgétaires ; la contribution française à l'Agence spatiale européenne n'a pas fait l'objet d'une budgétisation suffisante en autorisations d'engagement et en crédits de paiement alors que la charge à payer était recensée dans la comptabilité de l'État. Globalement, les cas de ce type représentent 4,7 milliards d'euros.

Le rapport relève aussi le problème de construction du tableau de financement, les limites de la comptabilité d'analyse des coûts, ou encore l'imperfection des systèmes d'information utilisés pour produire les indicateurs de performance. L'articulation entre le pilotage budgétaire et la démarche de performance est trop rarement établie. Les rapports annuels de performance ne rendent pas toujours compte des résultats de la gestion. Les résultats concrets obtenus par les gestionnaires de programmes devraient être mentionnés dans les rapports annuels de performance. Une comptabilité analytique comme outil de pilotage et d'aide à la décision est indispensable. S'agissant des outils de performance, nous avons connu une année de stagnation malgré des progrès ponctuels.

De l'ensemble du rapport se dégage une troisième préoccupation qui concerne le respect des grands principes budgétaires. Certes, le plan de relance répondait à des circonstances exceptionnelles. Certes, les investissements d'avenir peuvent jouer un rôle utile de stimulation dans divers secteurs. Cependant, l'enchaînement des plans brouille la cohérence budgétaire. De nombreuses dépenses s'exécutent hors budget. Un système particulier de performance et de suivi par le Parlement a été mis en place pour les investissements d'avenir mais hors cadre budgétaire, ce qui risque d'affaiblir le principe d'universalité du budget. Le programme d'investissements d'avenir appelle une vigilance particulière. Les crédits ont été transférés à des organismes gestionnaires dans le cadre de conventions signées avec l'État. Leur utilisation sera progressive sur une période de dix ans. Des risques de substitution entre programmes du budget général et les investissements d'avenir ont été identifiés. En outre, les crédits ne financent pas tous de nouveaux projets ; et certains organismes gestionnaires ont été chargés de projets qui n'étaient pas totalement dans leur champ de compétence. L'Agence nationale de la recherche doit impérativement moderniser sa gestion pour être capable de porter le programme d'investissements de 18,9 milliards d'euros qui lui a été délégué. La complexité de certains montages conventionnels est susceptible d'affecter la lisibilité de certaines actions. Les objectifs de plusieurs actions se recoupent, initiatives d'excellence et laboratoires d'excellence par exemple. La cohérence de gestion devra être améliorée.

En outre, en dépit de certaines améliorations, diverses irrégularités ou anomalies ont été relevées en 2010, par exemple dans la répartition des dépenses entre budget général et comptes spéciaux, ou dans la définition de certains comptes spéciaux, non conforme à la Lolf. Ces pratiques de gestion portent atteinte aux principes d'unité et d'universalité budgétaire.

La Cour ne méconnaît pas les efforts réalisés dans la gestion budgétaire, ni les progrès accomplis dans la comptabilité générale. Quelles que soient les imperfections, la France a l'avantage de disposer d'une information riche et précise sur la situation financière de l'État. Néanmoins il faut encore renforcer les mécanismes de maîtrise de la dépense et de préservation des recettes, améliorer les différentes comptabilités de l'État, mieux articuler les dispositifs de performance et la gestion budgétaire.

Ainsi que le montrera le rapport que je vous présenterai en juin prochain, la situation financière de l'État demeure centrale dans la problématique globale de nos finances publiques.

M. Jean Arthuis, président. - On est certes passé de neuf à sept réserves cette année. Mais on atteint le noyau dur... Vous certifiez les comptes mais indiquez aussi que le système d'information n'est guère opérant. Cela nous plonge dans la perplexité. Vous estimez que les dispositifs ministériels de contrôle et d'audit ne fonctionnent pas bien.

M. Didier Migaud. - Leur fonctionnement pourrait être perfectionné.

M. Jean Arthuis, président. - Vous indiquez qu'au 31 décembre 2010, l'actif de l'État était de 891 milliards d'euros, mais vous exprimez des doutes sur l'estimation de l'actif immobilisé, à 758 milliards d'euros. Les réévaluations et intégrations améliorent la situation de 317 milliards d'euros. Cela aussi nous plonge dans la perplexité. En outre, je ne vois nulle mention des engagements hors bilan.

M. Didier Migaud. - Ils figurent dans l'annexe.

M. Jean Arthuis, président. - Il serait intéressant de les faire apparaître plus clairement : cela ne trahirait pas l'exigence de sincérité des comptes publics...

Lorsque l'on possède votre immense expertise et votre profonde sagesse, peut-on envisager de ne pas certifier les comptes ?

M. Didier Migaud. - Nous nous posons chaque année la question ! Rien n'est jamais acquis. Mais nous mesurons chaque fois les conséquences de notre position. La Cour s'est toujours inscrite dans une perspective d'accompagnement.

M. Jean Arthuis, président. - Du temps du franc, on avait coutume de dire : « moins on en dit, mieux cela vaut »...

M. Didier Migaud. - Ce n'est pas notre cas. Nous en disons beaucoup !

M. Jean Arthuis, président. - On craignait que cela ne joue contre la monnaie nationale.

Une autre interrogation me taraude : Chorus fonctionne-t-il ou non ?

M. Didier Migaud. - Nous souhaitons qu'il fonctionne beaucoup mieux et nous avons fait des recommandations à ce sujet. Le ministre a pris des engagements, qui figurent dans le dernier rapport annuel. S'il n'y avait pas d'améliorations, cependant, le risque serait réel que l'outil ne remplisse pas sa fonction.

M. Jean Arthuis, président. - Il a pourtant coûté 1,5 milliard d'euros.

Vous exprimez des réserves sur les dispositifs de contrôle et d'audit, soulignez des inerties : quels ministères répondent le mieux ? Pourriez-vous établir un classement ?

M. Didier Migaud. - Le contrôle interne a fait des progrès dans les ministères de la défense ou de l'agriculture. Mais il y a encore des marges de progression, aux finances, notamment. Nous avons maintenu une réserve substantielle.

M. Jean Arthuis, président. - Les inspecteurs qui ont vocation à effectuer le contrôle interne sont-ils rigoureux ? Quelle est la qualité du contrôle interne ?

M. Didier Migaud. - Les services d'inspection ne sont pas toujours en charge de l'audit comptable. Ils n'en ont pas le monopole. Voyez le cas de l'inspection générale des finances, qui ne procède pas à des audits internes. Notre réserve pourrait être levée ministère par ministère, pour créer une émulation. Nous pourrions établir un palmarès !

M. Jean Arthuis, président. - L'emprunt national pour les investissements d'avenir nous est apparu comme une opération de débudgétisation. La dépense budgétaire a été intégralement imputée sur 2010, mais les décaissements réels par les opérateurs seront très progressifs. Comment avez-vous pu apprécier cela ? Comment jugez-vous le fonctionnement du commissariat général ?

M. Didier Migaud. - Nous ne l'avons pas audité. Mais je partage votre préoccupation sur le financement des investissements d'avenir. Les rapports annuels de performance devraient retracer les opérations dans le budget et hors budget, afin que les parlementaires disposent d'informations précises. L'ampleur des dépenses à venir dépend du rythme d'exécution : l'effet, chaque année, pourra être compris entre 3,5 et 7 milliards d'euros. Ce n'est pas un montant négligeable, en comparaison des 4 milliards d'euros d'augmentation des dépenses comprises dans le champ de la norme. Si l'on veut respecter le zéro volume d'augmentation, il faudra prendre en considération ces dépenses d'avenir.

Nous avons également fait des observations sur les crédits versés à l'Agence nationale de la recherche. Une adaptation de cet opérateur s'impose pour garantir un suivi satisfaisant des dépenses et des engagements. Il faut une vigilance particulière sur ce point.

M. Edmond Hervé. - Le respect du champ de compétence de chaque institution serait mieux garanti si l'on reproduisait en dernière page du rapport les articles de loi qui énoncent les responsabilités de chacune. Car les interprétations de la certification sont diverses...

L'impact négatif de la réforme de la taxe professionnelle est de 17,9 milliards d'euros. Cette somme est-elle incluse dans le déficit ?

M. Didier Migaud. - Non car le coût net, comme je l'ai dit, est de 7,7 milliards. J'ai signalé nos interrogations sur les recettes rattachées aux années précédentes.

M. Jean Arthuis, président. - Le coût net tient-il compte des nouvelles impositions ?

M. Didier Migaud. - Oui.

Je veux dire à M. Hervé que les articles relatifs à la Cour sont mentionnés en première page.

M. Edmond Hervé. - Il faudrait les citer in extenso. Le Parlement a ses compétences, la Cour les siennes, nous sommes dans un régime de séparation des pouvoirs.

M. Didier Migaud. - Nous ne l'oublions pas et nous restons strictement dans notre rôle.

M. Edmond Hervé. - Le président Arthuis partage le même souci : nous souhaitons que la commission des finances exerce totalement sa compétence !

M. Jean Arthuis, président. - Nos rôles sont parfaitement définis, le 4° de l'article 58 de la Lolf est sans ambiguïté.

M. Serge Dassault. - Le passif de l'État se montait, si j'en crois le rapport, à 1 648 milliards d'euros fin 2010 ?

M. Didier Migaud. - Oui, c'est le passif accumulé.

M. Serge Dassault. - Donc ce sera pire en 2011. C'est inquiétant. Et j'ai l'impression que nous ne faisons que payer des intérêts mais ne remboursons jamais de capital. Je ne vois aucune indication dans le budget de l'État d'un remboursement de dette...

M. Jean Arthuis, président. - On rembourse en empruntant. C'est la dette perpétuelle dont M. Fourcade a parlé.

M. Serge Dassault. - On finira par atteindre 100 % du PIB.

M. Didier Migaud. - Ce n'est pas encore le cas mais la Cour insiste sur un effet de boule de neige à attendre. La situation financière de l'État se dégrade.

M. Jean Arthuis, président. - Et la canicule ne va pas régler ce problème de boule de neige. Nous y reviendrons dans notre rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui concernera l'ensemble des comptes publics.

M. Serge Dassault. - La situation s'aggrave.

M. Didier Migaud. - Indéniablement, la situation s'est aggravée pour l'État en 2010.

M. Jean Arthuis, président. - Il faudrait un jour présenter une version consolidée des comptes de l'État et de la sécurité sociale.

M. Didier Migaud. - C'est ce que nous ferons, en quelque sorte, dans le prochain rapport.

M. Serge Dassault. - Ma deuxième question est la suivante. Nous nous donnons beaucoup de peine pour examiner et voter un budget, mais le Gouvernement propose parfois des réformes qui ne sont pas financées. La réforme de la taxe professionnelle a coûté 10 milliards d'euros, voire davantage. Lorsqu'il a décidé de réduire l'ISF, le Gouvernement a voulu compenser le manque à gagner par une augmentation des droits de succession, mais il est loin de faire toujours de même. A quoi sert-il donc que nous votions le budget ?

M. Didier Migaud. - Il est vrai que de nombreuses réformes sont financées par l'emprunt, ce qui finit un jour ou l'autre par se payer.

M. Serge Dassault. - Et quand un parlementaire propose une mesure qui augmente les charges de l'État, on lui oppose l'article 40 !

M. Jean Arthuis, président. - La prochaine révision constitutionnelle instituera une irrecevabilité des mesures financières en dehors des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale. L'article 40 a entravé l'action du Parlement, mais je me souviens d'un président de la commission des finances de l'Assemblée nationale qui disait que le Gouvernement, non le Parlement, était le principal responsable de l'aggravation du déficit...

M. Didier Migaud. - Le Parlement vote...

M. Philippe Dallier. - Je voudrais revenir sur les surplus de recettes de taxe professionnelle sur exercices antérieurs. Si j'ai bien compris, l'État ne serait pas capable de dire à quelle année la recette en question doit être affectée. Mais lorsqu'une collectivité - comme la mienne cette année - reçoit un rôle complémentaire, on sait dire à quel exercice antérieur la taxe doit être affectée. Les indications fournies seraient-elles donc fantaisistes ? C'est d'autant plus inquiétant que les recettes complémentaires perçues en 2010 auront un impact sur la détermination de la cotisation à verser au Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGir).

M. Didier Migaud. - Des informations existent dans les fichiers de base, mais en l'état actuel de nos systèmes d'information, il est impossible de les consolider au niveau de l'État. L'État ne saura vraisemblablement jamais combien a coûté exactement la réforme de la taxe professionnelle. Il faudrait des moyens démesurés pour retrouver l'information dans les 820 fichiers de base.

Mme Nicole Bricq. - Voilà : des moyens !

M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes. - M. Dallier évoque les émissions de rôles. Or certaines entreprises auto-imputent le plafonnement de la valeur ajoutée. La direction générale des finances publiques comptabilise les émissions de rôle, mais elle ne sait pas ce que les entreprises ont auto-imputé, ou plutôt ces données sont dispersées dans les fichiers de base. Il y a donc une incertitude sur 5,4 milliards d'euros de dépenses d'ordre et de recettes d'ordre du compte d'avances aux collectivités territoriales.

Mme Nicole Bricq. - Vous écrivez que la charge supplémentaire nette pour le budget de l'État résultant de la suppression de la taxe professionnelle reste incertaine : le chiffre de 7,7 milliards d'euros n'est qu'une estimation. Le coût de la réforme pourrait-il être encore plus élevé ? J'aurais tendance à le croire.

M. Didier Migaud. - Que le coût réel soit inférieur à 17,9 milliards, c'est certain, mais de combien ? La Cour n'est pas en mesure de le dire.

Mme Nicole Bricq. - L'administration, que nous avons auditionnée, nous a fait savoir que les chiffres transmis par les entreprises étaient très aléatoires.

Je suis rapporteure spéciale du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Or la Cour émet une réserve substantielle sur la valorisation de ce patrimoine, pour la troisième année consécutive. Elle écrit que « les applications antérieures à Chorus sont toujours utilisées pour recenser et gérer le patrimoine immobilier, ce qui empêche la réalisation d'un objectif essentiel assigné au nouveau progiciel : permettre la constitution d'une base unique de gestion immobilière de l'État ». Quelles sont ces applications ? Si vous utilisez un article défini (« les » applications de Chorus, au lieu de « des »), c'est que vous les connaissez.

Ces résultats sont-ils dus pour l'essentiel à Chorus ? L'an dernier, vous disiez que les chiffres étaient fiables à 90 %, mais que vous vouliez qu'ils le soient à 100 %. Mais on n'y parvient pas : moi-même, j'ai le plus grand mal à faire le départ entre ce qui appartient aux opérateurs ou à l'État proprement dit. Mais je ne dispose pas des moyens de la Cour.

M. Didier Migaud. - Des applications antérieures à Chorus sont toujours utilisées, malgré leurs insuffisances. Le problème tient au raccordement des systèmes d'information. Nous avons maintenu notre réserve substantielle, en raison des « incertitudes fortes qui pèsent toujours sur le recensement et la valorisation du patrimoine immobilier de l'État ». Cette réserve pourrait être levée si l'État faisait un effort, mais il fait du sur-place.

M. Patrick Lefas, conseiller-maître à la Cour des comptes. - S'agissant du patrimoine immobilier, beaucoup d'éléments de gestion sont essentiels. Or, dans les modules de Chorus, les gestionnaires ne trouvent pas les données suffisantes pour répondre à leurs besoins. Ils continuent donc à travailler avec des applications antérieures, et saisissent les informations à la fin de l'année : d'où le risque d'erreurs.

M. Jean-Pierre Fourcade. - Dans l'un des documents que vous nous avez distribués, à propos du bilan de l'État au 31 décembre 2010, il est question des « autres dettes et passifs », d'un montant coquet de 283 milliards d'euros. Qu'est-ce que cela recouvre exactement ?

M. Didier Migaud. - Il s'agit des charges à payer dont vous trouverez le détail dans l'annexe de la certification des comptes, page 80 : dettes non financières hors trésorerie, provisions pour risques et charges, autres passifs, comptes de régularisation.

M. Jean Arthuis, président. - Il serait instructif de consacrer une séance, avant la suspension de nos travaux, à examiner ligne par ligne les éléments constituant le patrimoine de l'État. Vous vous demanderez notamment où sont recensés les engagements de retraite.

M. Didier Migaud. - Ils figurent dans l'annexe au compte, hors bilan. C'est une pratique internationale.

M. Christian Babusiaux. - Observez qu'ils s'élèvent à 1 200 milliards d'euros.

M. Jean Arthuis, président. - Sans doute cherche-t-on à plaire aux agences de notation, mais il serait plus satisfaisant de faire figurer ces engagements dans le passif, ou au moins au pied du tableau des passifs : on se rendrait compte alors que ces passifs excèdent un an de PIB !

M. Didier Migaud. - Les engagements hors bilan sont énumérés pages 13 et 14 de la synthèse sur la certification des comptes de l'État. Parmi les engagements de retraite, outre les retraites des fonctionnaires, il faut compter celles des fonctionnaires de la Poste et les régimes spéciaux.

M. Jean Arthuis, président. - Ces informations devraient figurer de façon synthétique au pied du bilan.

M. Jean-Jacques Jégou. - C'est lorsqu'on s'est rendu compte de l'importance des engagements hors bilan du Portugal que ce pays fut contraint d'en appeler à l'aide internationale. En France, dans le hors bilan, il faut prendre en compte les partenariats public-privé (PPP), pour des projets d'infrastructures lourdes : j'ai visité à Paris les locaux de l'Insep, dont la rénovation coûtera 30 millions d'euros par an pendant trente ans. Ces données sont-elles compilées par la Cour, et modifient-elles l'équilibre général ?

M. Didier Migaud. - Non : les PPP n'ont qu'une très faible incidence pour l'État, eu égard aux autres passifs et garanties.

Mme Nicole Bricq. - Les chiffres ne figurent pas dans la synthèse.

M. Didier Migaud. - C'est qu'ils sont très faibles.

Mme Nicole Bricq. - Qu'en est-il des concessions de service public ?

M. Christian Babusiaux. - Elles sont comptabilisées dans l'actif. L'une des innovations de l'année est d'avoir intégré les concessions de force hydraulique - c'est-à-dire les barrages - dans l'actif de l'État, pour un montant de 45 milliards d'euros.

M. Jean Arthuis, président. - Je reviens sur l'annexe hors bilan. Il est intéressant que vous prévoyiez un besoin de financement futur de 490 milliards d'euros pour les retraites des fonctionnaires de l'État et des militaires, de 110 milliards pour les fonctionnaires de la Poste, de 210 milliards pour les régimes spéciaux, de 63 milliards pour les autres pensions. Tout cela justifie que nous consacrions à nouveau un volet de la loi de règlement aux engagements hors bilan.

Le Gouvernement demande-t-il son avis à la Cour sur le programme de stabilité européen ? Le fera-t-il demain sur les lois-cadres pluriannuelles relatives aux finances publiques ?

M. Didier Migaud. - Nous exprimons indirectement notre opinion dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Le Gouvernement ne nous soumet pas le projet de programme avant de l'envoyer à Bruxelles, mais nous pouvons apporter des éclaircissements aux parlementaires dans le cadre de notre mission d'assistance au Parlement.

M. Jean Arthuis, président. - Nous vous en remercions d'avance, monsieur le Premier président !