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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION RGPP


Mercredi 1er juin 2011

- Présidence de M. François Patriat, président -

Audition de M. Guy Vasseur, président de l'APCA

M. François Patriat, président. - Après avoir auditionné les autres chambres consulaires, il nous est apparu important d'entendre les chambres d'agriculture pour connaître leur appréciation sur la nouvelle organisation de l'État. Celle-ci est-elle vécue comme une clarification supplémentaire pour vos adhérents ?

M. Guy Vasseur, président de l'APCA. - Les chambres d'agriculture ont été amenées à se réformer, en raison de la RGPP mais pas seulement. Notre objectif est de proposer une organisation de proximité à nos adhérents tout en prenant en compte la nouvelle organisation de l'État.

Le bilan que nous faisons de la mise en place des nouvelles directions départementales des territoires (DDT) est contrasté. Nous distinguons trois approches. La première est positive lorsque le directeur de la DDT est l'ancien directeur départemental de l'agriculture. La seconde est plus négative lorsque le nouveau directeur de la DDT est l'ancien directeur départemental de l'équipement : les relations sont plus difficiles. Enfin, la troisième approche concerne le cas où le nouveau directeur de la DDT est l'ancien directeur départemental de l'agriculture, qui consacre plus de temps à ses nouvelles missions liées à l'équipement et, par voie de conséquence, délaisse ses missions relatives à l'agriculture.

Selon nous, la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (REATE) n'a ni renforcé, ni diminué l'action de l'État dans les départements. La réforme de l'État ne constitue pas une avancée significative pour nos adhérents.

M. François Patriat, président. - Le monde agricole a-t-il le sentiment que l'État s'éloigne, se rapproche de lui, ou bien est-on dans la même situation qu'auparavant ?

M. Guy Vasseur. - Le monde agricole a plutôt le sentiment que l'État s'est éloigné. Encore faut-il distinguer les responsables professionnels des agriculteurs. Les premiers pensent que l'État s'est effectivement éloigné tandis que les seconds n'en ont pas encore conscience, sauf peut-être à travers la dématérialisation des procédures. Nous sommes favorables à celle-ci car elle permet d'alléger la tracasserie administrative à laquelle nous devons faire face. Toutefois, nous estimons que son développement est trop rapide, car tous les agriculteurs ne sont pas équipés d'Internet ou n'ont pas accès au haut débit. C'est pourquoi nos organisations ont mis en place un certain nombre d'actions afin de permettre à nos adhérents de s'inscrire dans ces démarches dématérialisées. Celles-ci doivent se faire par étape. Si elles permettent d'engranger des économies pour l'administration, elles sont également source de charges supplémentaires pour les agriculteurs, qui peuvent être amenés à se déplacer auprès de leur DDT pour disposer de précisions sur leur notification PAC, notamment pour ceux n'ayant pas accès à Internet.

La dimension « aménagement du territoire » n'a pas été prise en compte par la RGPP. La nouvelle carte judiciaire n'a que peu d'impact sur le monde agricole. Pour les hôpitaux, il est nécessaire de préserver les secours de proximité mais, dans le même temps, le manque d'équipements ou de compétences ne doit pas aggraver le cas clinique du patient. Il faut trouver un équilibre entre le fait que chaque citoyen bénéficie d'une qualité de soins et la proximité des premiers secours. Il faudra nécessairement renforcer la présence médicale de proximité : il est en effet impensable que certains citoyens soient à plus d'une heure d'un établissement hospitalier. En outre, on constate que la réduction de la présence des gendarmes sur le terrain conduit à une hausse de l'insécurité. Les exploitations agricoles sont menacées en raison de leur isolement, d'où des vols de fioul, des dégradations de cuivre, etc. Sur la question de la carte scolaire, l'absence ou la fermeture d'écoles représente des handicaps pour les agriculteurs et, plus généralement, pour le monde agricole. Il s'agit même d'une question essentielle pour nous, avant celles liées à la santé et à la sécurité. Les jeunes agriculteurs souhaitent disposer des mêmes services que les autres actifs.

La RGPP a certainement conduit au rétrécissement des missions traditionnelles de conseil de l'État aux collectivités territoriales, ce qui a des conséquences pour le monde agricole. On peut toutefois s'organiser autrement pour y faire face. Nous ne sommes pas convaincus que l'intercommunalité soit la réponse à ce désengagement de l'État. Certaines intercommunalités souhaitent prendre en charge le développement agricole : il n'est pas certain que cela conduira à une meilleure rationalisation de l'utilisation de l'espace et des deniers publics. Tout dépend de leur taille mais l'ingénierie devrait plutôt être assurée au niveau départemental, en raison des transferts dont ont bénéficié les conseils généraux au cours des dernières années.

Le financement n'est effectivement pas assuré pour les aides A.S.A. Il y a un désengagement de l'État en la matière. Nous acceptons certains transferts de la part de l'État mais il ne faut pas que ce dernier se désengage totalement de l'accompagnement administratif de l'installation des jeunes agriculteurs. Les Chambres d'agriculture ne peuvent pas augmenter les taxes à due concurrence pour y faire face. Au demeurant, on ne peut pas nous demander de réduire la voilure et, dans le même temps, d'assurer de nouvelles missions telles que l'apprentissage, sans transfert de moyens. Malgré l'accompagnement financier de l'ONEMA, les chambres d'agriculture ne peuvent pas tout assumer financièrement.

La RGPP n'a pas de conséquences sur les métiers agricoles. Il en sera peut-être autrement demain mais ce n'est pas le cas aujourd'hui.

Enfin, nous ne pouvons pas établir aujourd'hui si, globalement, la RGPP a réduit la qualité des services publics locaux et ce qu'il faudrait faire pour l'améliorer. Il est trop tôt pour le dire.

La gestion de l'eau n'est plus du ressort des DDT ou, plus généralement, du niveau départemental, mais relève désormais du niveau régional. C'est pourquoi les chambres d'agriculture devront être présentes à ce niveau là. Dans le même temps, cette nouvelle organisation doit s'accompagner d'un renforcement de notre présence auprès de nos adhérents, car l'utilité passe également par la proximité et la compétence. Certaines compétences n'existeront plus au niveau départemental mais devront l'être soit au niveau régional, soit au niveau interdépartemental.

M. François Patriat, président. - Lors de notre récent déplacement dans le Nord, nous avons constaté que les chambres départementales du Nord et du Pas-de-Calais et la chambre régionale sont en train de fusionner pour créer une chambre de région. On constate ainsi que les chambres consulaires privilégient le niveau régional alors que le poids départemental a été renforcé par la récente réforme des collectivités territoriales.

M. Guy Vasseur. - Nos démarches de réorganisation demeurent ouvertes et relèvent de la responsabilité des professionnels du monde agricole. Notre démarche, que nous avons appelée « Terres d'avenir », vise à renforcer le niveau régional. Dans le même temps, nous devons proposer de la proximité à nos adhérents. Compte-tenu de la diminution du nombre d'agriculteurs et de leurs préoccupations plus pointues, nous devons acter certains désengagements. C'est le cas pour le référent porc, qui existait dans chaque département, ce qui n'a plus lieu d'être aujourd'hui. Les spécialistes doivent être aujourd'hui soit au niveau régional (mais pas forcément dans le chef-lieu de région), soit au niveau interdépartemental, pour renforcer à la fois les niveaux régional et départemental. Ainsi, les chambres de Savoie et de Haute-Savoie sont en train de fusionner, il en est de même pour celles du Doubs et du Territoire-de-Belfort. La proximité et la performance sont nos maîtres-mots.

M. Dominique de Legge, rapporteur. - Je vous remercie pour vos réponses très complètes.

L'État a réorganisé ses services avec une vision régionale alors que l'échelon départemental a été renforcé par la loi de réforme des collectivités territoriales. Les compétences entre le niveau régional de l'État, d'une part, et celles du niveau départemental et des unités territoriales, d'autre part, sont-elles suffisamment claires ? En cas de difficultés, quelle est l'instance d'arbitrage ?

M. Guy Vasseur. - Aujourd'hui, notre interlocuteur est le préfet de département, même pour les problématiques de l'eau qui relèvent pourtant de l'échelon régional. Nous savons bien que le préfet de département et les DDT n'ont plus de pouvoirs administratifs mais nous devons quand même passer par eux.

Le législateur a renforcé l'échelon régional via la RGPP. Toutefois, nous avons besoin de réactivité sur certains problèmes particuliers ou locaux. Nous constatons en effet que nos interlocuteurs sont plus faciles à convaincre au niveau départemental qu'au niveau régional, ce que nous regrettons. Cette situation est certainement liée à une implication moins forte des conseils régionaux sur le terrain.

Mme Jacqueline Gourault. - Le législateur n'a pas légiféré sur la RGPP mais seulement sur la réforme territoriale. Les compétences attribuées aux régions sont antérieures à la réforme des collectivités territoriales. Mais il est naturel que la régionalisation des services de l'État induite par la RGPP s'accompagne d'une certaine régionalisation des chambres d'agriculture.

Bien que cette question soit en marge de la RGPP, je souhaiterais savoir si, sur le plan fiscal, la suppression d'une part du foncier non bâti a eu un impact sur le monde agricole ?

M. Guy Vasseur. - Sur la question de la régionalisation des chambres d'agriculture, nous avons l'obligation de nous organiser autrement. Notre objectif est de conserver de la proximité vis-à-vis de nos adhérents, via nos chambres départementales. Nous devons répondre aux nouveaux besoins des agriculteurs en nous organisant autrement.

Nous n'étions pas favorables à la suppression d'une part de foncier non bâti. Malgré les injustices de cette taxe, liées à l'absence de révision des valeurs locatives cadastrales, une telle suppression entraînera inéluctablement l'instauration d'un nouvel impôt. Les agriculteurs doivent en outre contribuer au financement de la vie communale. Par ailleurs, cette réduction fiscale de 20 % n'avantage pas forcément les agriculteurs, car c'est un impôt qui s'adresse aux propriétaires.

M. Gérard Bailly. - J'observe que les techniciens spécialisés relèvent, au niveau des chambres d'agriculture, plus souvent du niveau régional que du niveau départemental.

Je regrette que la DREAL soit également un service de niveau régional, sous l'autorité des préfets de région, ce qui ne permet pas à ses agents d'apprécier justement certaines problématiques locales liées, par exemple, à l'application de Natura 2000 - qui concerne 27 % de mon département - ou des routes forestières. Or, les problématiques liées à l'environnement nécessitent une expertise proche du terrain. N'y a-t-il pas là une lacune à corriger ?

Sur les compétences « urbanisme » des services de l'État, plus particulièrement sur l'instruction des permis de construire, le rapprochement dans les mêmes locaux de ces missions a-t-il simplifié les choses ?

Enfin, les agriculteurs identifient-ils bien leurs nouveaux interlocuteurs avec la mise en place des DDT et bénéficient-ils des mêmes compétences qu'auparavant ?

M. Guy Vasseur. - Les agriculteurs ne rencontrent pas de problèmes d'identification des nouveaux interlocuteurs, car ce sont souvent les mêmes.

En revanche, plus l'expert est éloigné, et plus nous rencontrons de problèmes. Nous partageons votre idée selon laquelle les problématiques environnementales nécessitent de la proximité, que l'on a perdue. C'est un véritable problème par rapport aux citoyens agriculteurs. Il faudra y remédier rapidement, pour éviter certains décalages inacceptables.

Audition de M. Jean-Paul Delevoye, ancien Médiateur de la République, président du Conseil économique, social et environnemental (CESE)

M. François Patriat, président. - Votre audition est très attendue, suite à l'excellent rapport que vous avez remis récemment au Président de la République. Notre mission a pour objet d'apprécier l'impact de la RGPP sur les collectivités territoriales mais également sur les citoyens dans leurs relations avec les administrations.

M. Jean-Paul Delevoye, ancien Médiateur de la République, Président du Conseil économique, social et environnemental (CESE).  - Mon obsession est de voir comment restaurer l'acteur politique et l'acteur syndical pour accompagner le changement que la société française subit aujourd'hui.

Les événements que connaissent actuellement l'Espagne, la Grèce et les pays d'Afrique du Nord démontrent que, soit les sociétés sont accompagnées dans un changement souhaité et partagé, soit elles ne le sont pas et elles sont secouées par des spasmes émotionnels suicidaires pour leur avenir.

La problématique de la RGPP pose une question complexe : quelle doit être la régulation publique qui permette d'équilibrer une vision de court terme avec une vision de long terme ? Aujourd'hui, les décideurs politiques et économiques doivent faire face à des mécanismes financiers privilégiant la spéculation financière et non le financement des entreprises.

Nous sommes frappés par le constat suivant : les Français ne croient plus au destin collectif de la France mais croient en revanche à leur destin individuel. 33 % de nos concitoyens ont un rejet viscéral de l'administration, non pas parce qu'ils rejettent les fonctionnaires ou les services publics en général, mais parce qu'ils estiment que le modèle de l'ascenseur social n'a plus l'efficacité attendue. Les contraintes de services publics ne sont plus libératrices par rapport à un parcours dans lequel ils ne perçoivent plus leur avenir. C'est pourquoi la question de la régulation publique et de l'offre de services publics est majeure aujourd'hui.

Nous pilotons notre société d'aujourd'hui avec les outils d'hier. L'offre de nos services publics met l'accent sur l'échec des individus et non sur leur potentialité. Toutes nos politiques publiques sont également orientées en ce sens.

L'approche de la RGPP, qui est, ne l'oublions pas, fille de la LOLF, donne une vision purement comptable de la maîtrise des dépenses publiques, qui est aujourd'hui une nécessité. Elle fait perdre le sens de la force collective des politiques publiques, d'une vision politique de notre société. Les débats sur la réforme des retraites ou sur la sécurité sociale démontrent que les débats sont purement comptables. Faire bouger une société sur un projet alternatif doit venir de son chef, non du comptable. Le contribuable a perdu le sens de l'impôt et estime qu'il en paie trop. Le bénéficiaire des aides publiques a également perdu le sens de la solidarité et estime qu'il devrait en recevoir plus. La RGPP ne doit pas faire oublier le sens du service public. Or, aujourd'hui, cette réforme, proposée comme une alternative de qualité du service, est uniquement présentée sous son angle budgétaire. Personne ne peut nier la nécessité de réduire les déficits publics. Mais il faut un vrai débat sur la nature de la dette publique, afin d'éviter de se retrouver dans la situation actuelle de la Grèce, qui doit arbitrer entre la disparition de ses services publics ou la saisie de ses avions. En d'autres termes, le débat public que nous devons avoir est aujourd'hui de savoir comment réduire la dette publique tout en augmentant nos recettes. C'est pourquoi il faudrait s'interroger sur une éventuelle évolution de la LOLF, pour l'adapter à ce nouveau défi. En effet, aujourd'hui, au niveau de la dette publique, il est difficile de distinguer ce qui relève de la dette active, laquelle finance les investissements productifs qui s'accompagnent de retours sur investissements (tels que le grand emprunt), de ce qui relève de la dette passive, laquelle finance les dépenses courantes.

Je ne crois pas au capitalisme d'État mais à l'État capitaliste. Nous devons réfléchir à l'optimisation du patrimoine public, des services publics. Nous devons nous interroger sur la gratuité des services, sur l'optimisation des ressources, par rapport à un projet politique. Quelle devra être la place du service public demain, son périmètre, ses compétences ?

Si la guerre ne se gagne pas avec les généraux, elle se perd avec l'intendance. On ne peut pas demander à des fonctionnaires moins nombreux d'assumer plus de missions, comme c'est le cas actuellement dans le monde judiciaire. Si on décide de réduire la voilure du service public, peut-être faut-il également s'interroger sur la réduction de ses missions. C'est pourquoi j'estime que le contrôle parlementaire sur la capacité des services publics à assumer leur mission devrait être au coeur de la RGPP.

Nous assistons aujourd'hui à une amélioration du service public, en raison de l'accroissement des nouvelles technologies de l'information et de la communication, en matière fiscale ou avec la SNCF. Toutefois, il faut distinguer le traitement de masse, qui est satisfaisant, du traitement individuel. Beaucoup de concitoyens sont en attente d'un traitement humain de leurs dossiers. L'aveuglement informatique et l'absence de lieux d'écoute créent un traumatisme social. Nous sommes dans un système informatique qui ne permet pas d'accompagner la mobilité géographique, professionnelle, conjugale des individus. Certaines réformes peuvent être complètement remises en cause par ce défaut d'écoute et d'accompagnement. Nous avons ainsi constaté que la Charte Marianne a été mise à mal par la RGPP car la qualité minimale du service à rendre n'était pas atteinte.

Nous avons constaté des améliorations dans certains domaines et une aggravation dans d'autres. Nous avons attiré l'attention sur l'augmentation des délais d'attente pour les étrangers, liée à la diminution des effectifs dans certaines préfectures. Les préfets sont parfois amenés à prendre certaines décisions pour y faire face comme, par exemple, fermer certains après-midi les services préfectoraux. La RGPP aurait du s'accompagner d'une réflexion sur l'ouverture des services publics avec, éventuellement, la mise en place de prises de rendez-vous, comme cela existe dans les hôpitaux. Laisser croire au libre accès des services publics au moment où ils se réorganisent créé des phénomènes de collapsus, contraires à l'intérêt même du service public.

Le refuge derrière les plates-formes téléphoniques nécessite également une réflexion approfondie, en raison des phénomènes générés, liés à l'absence de réponse devant un problème. Récemment, nous avons eu à régler le cas d'une personne handicapée qui, en raison d'un euro supplémentaire de revenu, a perdu le bénéfice de son allocation complémentaire. Le bon sens n'est possible que quand on échange avec un individu, non avec un ordinateur.

Le fonctionnaire n'est pas fier de ce qu'il est amené faire. Or, il est essentiel qu'il retrouve sa fierté dans le cadre du projet conduit par la RGPP. Celle-ci est nécessaire, la réduction des déficits publics est importante, l'adaptation des moyens à l'évolution des services publics est essentielle mais à la condition de prendre le temps de l'appropriation du projet et le temps de la conduite du changement.

M. François Patriat, président. - Je vous remercie pour la qualité de votre présentation et je ne manquerai pas de réutiliser vos formules le moment venu.

M. Dominique de Legge, rapporteur - Je suis gêné pour poser ma question en raison de la qualité de l'intervention. Je souhaiterais savoir comment peut-on concilier demande de proximité, notamment en matière judiciaire ou de santé, avec une exigence de qualité, dans le cadre d'une société de plus en plus sophistiquée, qui ne peut s'exprimer de la même façon dans chaque commune.

M. Jean-Paul Delevoye. - Vous posez là une question essentielle. On peut concilier les deux. Le décideur politique doit poser les principes de dépenses publiques, ceux des recettes publiques mais également les principes d'organisation du service public. Il existe deux principes républicains qu'il convient de garder à l'esprit : l'égal accès du citoyen au service public, qui n'est pas forcément physique, d'une part, et l'égale qualité des réponses apportées par le service public, qui est incompatible avec l'éparpillement du service public, d'autre part.

Pour être provocateur, j'ai été frappé de constater deux absences du législateur :

- la fusion des collectivités territoriales ne s'est pas accompagnée d'une réflexion sur les conséquences sociales d'une telle politique. Fusionner les structures, c'est bien mais rassembler les hommes et les femmes qui les font fonctionner est plus difficile, comme en témoigne l'exemple de Pôle Emploi.

- on a déconnecté l'organisation politique des territoires de l'organisation administrative.

Or, il aurait fallu s'interroger de la façon suivante : sur notre territoire, quelle est la meilleure organisation de l'offre de services publics que l'on peut imaginer pour nos concitoyens, pour répondre aux exigences de proximité et de qualité. Pourquoi ne pas envisager des communes sans administration et mettre en place des maisons de services publics à l'échelle des pays, avec des urbanistes, des juristes, etc. Il est nécessaire d'avoir de la réactivité, de la sécurité juridique, de la prévention, qui passe par une autre offre de services publics que l'offre actuelle.

Les nouvelles technologies de l'information et de la communication permettent de concilier proximité et qualité, ce qui pose toutefois des questions en termes d'aménagement du territoire. La dépendance, sur laquelle le Conseil Économique, Social et Environnemental rendra un rapport prochainement, va-t-elle prédéterminer une nouvelle vague de désertification rurale ? En effet, le logement non adapté aux personnes âgées, la disparition de services de proximité risquent d'être à l'origine d'une incitation à revenir dans les bourgs-centre. Ou bien, au contraire, les nouvelles technologies vont-elles permettre le maintien à domicile en permettant une nouvelle forme de service public ? A une nouvelle société correspond une nouvelle offre de service public, ce qui nécessite de décrocher le service d'un territoire, afin d'éviter que chacun se sente propriétaire de sa maternité, de sa mairie, pour favoriser la concentration des compétences qui est un élément de réflexion central de la meilleure offre de service public.

La question proximité / qualité est un vrai sujet. Il faut permettre un accès aux services publics pour chaque personne et non favoriser des services publics dans chaque commune. Le maire est un guichet d'accès de proximité, permettant d'accompagner des personnes dans des démarches administratives de plus en plus complexes.

Sur la RGPP proprement dite, pourquoi ne sommes-nous pas capables d'avoir une réflexion au niveau régional, entre l'État, les collectivités territoriales et les différents services publics, pour organiser une offre globale et cohérente de services publics au lieu d'avoir une offre par service ? La France est un pays où la défense des structures l'emporte sur l'adaptation des structures à la société. Nous assistons aujourd'hui à un problème de gouvernance et de dialogue social. Il est nécessaire que tous les acteurs, politiques, syndicaux, etc., s'approprient l'idée de modifier l'offre de services publics. La RGPP pourrait dans ce cadre retrouver tout son sens, avec un objectif clair. Or, la pression sur le budget est forte. Elle est en revanche faible sur le dialogue social. Beaucoup de fonctionnaires subissent la RGPP sans en comprendre le sens. Ainsi, ils ne sont pas acteurs du changement. Or, il faut retrouver fierté et sens du service public. Ceci passe également par une révision culturelle des élus locaux. Je n'ai jamais compris pourquoi des élus se battaient pour le maintien de maternités dans lesquelles ils n'enverraient jamais leurs épouses. La RGPP pourrait être un outil de responsabilisation des acteurs, d'accompagnement au changement, en permettant la mobilisation des agents publics. Nous devons tous être conscients que nous ne pouvons plus jouer avec les services publics ou l'argent public.

Mme Michèle André. - Dans mon rapport en tant que rapporteure spéciale de la commission des finances sur la mission « administration générale et territoriale de l'Etat » (AGTE), j'ai montré les difficultés des préfectures pour assumer leurs missions relatives aux passeports biométriques ou au SIV. Nous ne pouvons que partager l'objectif de dématérialiser ces procédures dans un souci de renforcement de la sécurité. Pourtant, le ministère de l'Intérieur a anticipé la suppression des postes avant de savoir comment allaient s'organiser la mise en oeuvre de ces missions. Le présupposé du ministère était qu'il n'y aurait plus besoin d'avoir des personnes derrière les guichets et les ordinateurs. C'est pourquoi, aujourd'hui, certaines préfectures souhaitent abandonner les métiers de guichet. Comment espérer qu'un individu, qui vient d'acquérir un véhicule d'occasion, accepte de payer entre 30 et 150 euros auprès d'un garage pour obtenir une carte grise alors qu'il peut l'avoir gratuitement à la préfecture ? Les postes dans les préfectures ont été supprimés trop rapidement. J'ai demandé, l'année dernière, une pause dans les suppressions, ce que je n'ai pas obtenu. Les préfectures ont dû fermer leurs services une partie de la journée pour traiter les demandes. Cette situation est due, selon moi, à l'absence d'étude d'impact préalable, peut-être en raison du manque d'ingénierie de l'État. Par ailleurs, la diminution des effectifs entraîne une réduction du contrôle de légalité et une insécurité profonde des élus.

M. Jean-Paul Delevoye. - Quand la qualité du service public se dégrade, c'est la confiance dans le monde politique qui est touchée, ainsi que l'image des élus locaux. La même critique peut être formulée pour les collectivités territoriales qui ne doivent pas tomber dans un centralisme administratif qui leur nuirait.

S'agissant du contrôle de légalité, mon angoisse est liée au possible recul de l'engagement citoyen pour l'exercice des mandats locaux, à cause des décisions que les élus locaux seraient appelés à prendre et qui ne seraient pas sécurisées sur le plan juridique.

M. Raymond Couderc. - En sus des aspects financiers de la RGPP que vous avez évoqués, il faut également noter le problème de l'adaptation de l'administration d'État aux compétences transférées aux collectivités territoriales. Fallait-il maintenir les DDJS ou les DDASS, selon les mêmes contours dans lesquels elles ont existé jusqu'à présent ?

M. Jean-Paul Delevoye. - Il est vrai que lorsque la société évolue, l'administration doit également évoluer. Mais il faudrait savoir si cette adaptation s'est opérée de façon homogène entre administration centrale et administration locale.

Si on fait reposer la totalité des efforts sur les administrations locales et non sur les administrations centrales, celles-ci abreuvent les premières - qui sont plus fragiles car disposant de moins de moyens - de contrôles et d'évaluations à effectuer. La vraie question repose sur les relations existantes entre les administrations centrales et les administrations locales.

M. Gérard Bailly. - Nous avons certainement manqué de pédagogie pour expliquer la nécessaire réorganisation des services publics. En raison de l'apparition des nouvelles technologies de l'information et de la communication, les services publics ne peuvent pas fonctionner comme il y a vingt ans !

M. Jean-Paul Delevoye. - Si les citoyens sont convaincus que la réorganisation des services publics va leur apporter une augmentation de services publics, tout le monde partagerait les objectifs.

Va-t-on trop loin ou pas assez ? En Belgique, il existe un numéro unique d'identification pour la carte d'identité, la carte de sécurité sociale et le numéro fiscal. En France, la CNIL souhaite une séparation des fichiers. Il faudra pourtant approfondir à la relation citoyens / service public en ligne. Le service public n'est pas adapté aujourd'hui à ceux qui travaillent la nuit. Il faut réfléchir à comment mettre en oeuvre un service public accessible à tous, 24 heures sur 24, avec une égale qualité de réponse.

Ce que je reproche à la RGPP ce n'est pas son objectif, qui est pertinent, mais sa méthode d'application : la précipitation est mauvaise conseillère. Il aurait fallu quelques années d'expérimentation pour la mettre totalement en oeuvre.

M. François Patriat, président. - Les maires nous font part de leur sentiment d'abandon et d'éloignement, même s'il s'agit plus d'un ressenti que d'une réalité auquel ils réagissent mal.

M. Jean-Paul Delevoye. - Les élus locaux ont envie que tous les partenaires, dont l'État, s'engagent à leurs côtés. Leur sentiment d'abandon pose éminemment problème.

Table ronde avec des associations de consommateurs et d'usagers : la Confédération de la consommation, du logement et du cadre de Vie (CLCV) et l'Association des usagers de l'administration (ADUA)

M. François Patriat, président. - Notre mission d'information est particulièrement intéressée à entendre la position des associations d'usagers sur la RGPP et les mesures qui l'accompagnent. Le monde associatif est en effet bien placé pour nous dire comment cette réforme est vécue par les collectivités locales et ceux qui habitent leurs territoires.

Mme Josette Mondino, présidente de l'ADUA. - L'ADUA a accepté d'être entendue par votre commission afin de faire valoir et de faire mieux connaître la position des usagers qu'elle représente.

Agissant depuis plusieurs années pour l'amélioration de la qualité des relations entre l'administration et les usagers, notre association intervient toujours dans l'intérêt général, sans parti pris politique, et avec pour objectif l'entraide de l'usager et la défense de ses droits.

Notre but est de remettre le service public au service du public. A ce titre, nous tentons de participer de manière constructive à toutes les réformes qui vont dans ce sens.

C'est pourquoi l'ADUA soutient le développement de l'administration électronique, qui facilite l'accès aux services publics mais ne supprime pas le besoin d'un accueil téléphonique - ou en face à face au guichet - utile pour certaines opérations et certaines catégories de population.

Un important mouvement de réformes a été entamé avec les lois de décentralisation en 1982. Ce mouvement a été amplifié depuis cinq ans et s'inscrit dans une volonté de modernisation et de simplification. Le but consiste également en la restructuration des collectivités territoriales en vue de rendre le service public plus accessible, plus efficace, plus performant et surtout moins coûteux.

Cette réforme doit en principe répondre aux aspirations des usagers. Ceux-ci considèrent que le système est actuellement très opaque, illisible et rendu très onéreux, du fait de l'empilement des structures, de l'enchevêtrement des compétences et du labyrinthe des financements croisés.

Si les usagers, qui sont des citoyens mais aussi des électeurs, sont sensibilisés à la nécessité des réformes et adhèrent pour leur grande majorité à leur principe, ils considèrent néanmoins que la démarche doit être méthodique, transparente et articulée du niveau local au niveau interministériel. Ces réformes doivent être élaborées à partir d'éléments tangibles, concrets, cohérents et logiques.

Les axes majeurs de réflexion doivent prendre en compte l'écoute, l'implication et la participation des usagers comme celle des agents publics de tous grades.

Les objectifs à atteindre sont à définir clairement. Ils doivent être délimités et ciblés précisément sans perdre de vue le souci de l'éthique. Rien n'est pire que des mesures prises à la hâte, qui risquent de générer des dommages collatéraux, comme le soulignait le Médiateur de la République, M. Jean-Paul Delevoye, dans son rapport de mars 2011.

Le constat est clair : les réformes se font trop vite. Un des exemples type des difficultés générées par la précipitation correspond à la création de Pôle Emploi, né de la fusion de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et des ASSEDIC. Ce rapprochement s'est déroulé dans un climat brutal et les agents ont dû s'approprier, en urgence, de nouvelles pratiques sans un accompagnement ni une formation adaptés. Les usagers ont ressenti ce malaise, la situation a été préjudiciable pour tous et le service rendu n'a pas été de qualité. La réforme, sans doute utile dans son fondement, aurait mérité plus de souplesse dans sa mise en oeuvre.

Le désengagement de l'Etat, l'éloignement des centres de décisions - qui passent le plus souvent du niveau départemental au niveau régional ou interrégional - laissent perplexes. Par ailleurs, l'impact de la RGPP n'est pas le même suivant les territoires où elle s'applique. La proximité de l'Etat dans les départements ruraux ou urbains ne doit pas être organisée de la même manière.

Nous sommes surpris et inquiets par les conséquences de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (REATE) qui fait disparaître l'ingénierie publique de l'Etat, laquelle était au service des collectivités territoriales. Comment et par qui seront mis en place les plans de prévention des risques technologiques, par exemple ? Il en est de même en matière d'urbanisme et de plan local d'urbanisme (PLU).

Les départements et les communes doivent désormais faire appel à des cabinets spécialisés, des agences techniques départementales doivent être créées. On assiste à une confrontation du service marchand au service public. Où sont les économies en termes financiers et d'emplois ? Le désengagement de l'Etat au niveau des directions départementales de l'équipement (DDE) et des directions départementales de l'agriculture (DDA) a entrainé une perte de compétences et d'expertise des fonctionnaires déjà formés.

Les réductions d'effectifs n'ont pas entrainé les gains de productivité attendus, mais plutôt une dégradation de la qualité du service rendu.

S'agissant du contrôle de légalité, celui-ci n'est plus véritablement assuré. Il en résulte une insécurité ou une lenteur injustifiée, ce qui ralentit certains projets.

Actuellement, les effectifs réduits et la diminution du nombre de cadres A constituent deux facteurs fragilisant le contrôle de légalité.

Le Gouvernement propose de regrouper les collectivités territoriales autour de deux pôles : un pôle département-région et un pôle communes-intercommunalité.

A notre connaissance, aucune concertation n'a été envisagée avec les usagers à ce niveau.

Au Parlement, aucun débat public n'a été engagé à ce sujet. Les effets de la RGPP ne semblent être étudiés qu'au travers de rapports budgétaires.

Le principe d'économie prôné par la RGPP ne doit pas ressortir d'une logique purement comptable, mais être corrélé par le souci constant d'amélioration du service public et de la qualité de vie des citoyens. Les réformes impliquent des concentrations, des rapprochements, voire des fusions. Les économies se font souvent au bénéfice des communes les plus importantes, avec des conséquences sociales très pénalisantes pour les collectivités qui subissent les fermetures de services publics. A titre d'exemple, les réformes des cartes judiciaire, sanitaire ou militaire, perturbent le tissu économique et génèrent des bouleversements profonds sur le plan humain. Une ville qui perd sa maison d'arrêt, son tribunal de grande instance, son hôpital, et qui voit fondre ses effectifs de police ou de gendarmerie, subit un véritable sinistre, car les bassins d'emplois du secteur public et du secteur privé sont liés.

La tranquillité et le sentiment de « bien vivre » des citoyens sont sacrifiés sur l'autel de la logique budgétaire. Nous pensons que la qualité du service public est une exigence qui doit aussi faire une place à cet aspect sociétal et environnemental.

En conséquence, nous formulons des propositions :

- détricoter l'enchevêtrement des compétences et des financements entre les divers niveaux d'administration territoriale, en privilégiant l'intercommunalité et la région, tout en conciliant au mieux l'efficacité et la proximité pour le citoyen. Il convient en particulier de veiller à ce que cette règle soit bien mise en oeuvre dans tous les nouveaux textes ;

- imposer une phase de concertation avec les associations représentatives des usagers, lors de la préparation de tout nouveau texte ayant un impact sur ces derniers ;

- imposer, dans le rapport de présentation de nouveaux textes au Parlement ou dans celui accompagnant la signature de nouveaux décrets, que figure la liste des textes publiés depuis cinq ans sur le même thème, avec une information sur l'avancement de leur application et leurs effets. Il s'agit ici d'éviter, ou au moins de limiter, la mise en place de nouvelles mesures incohérentes, ou non compatibles, avec d'autres prises moins récemment ;

- mettre en place, dans chaque ministère, une cellule chargée de veiller à la bonne mise en oeuvre des textes votés ou décrétés, avec la possibilité de proposer des mesures correctives impératives en cas de mise en oeuvre déficiente.

Dans leur grande majorité, les usagers considèrent que les réformes s'imposent. Ils souhaitent toutefois une réflexion plus approfondie et des consultations plus élargies qui permettent de rétablir l'équilibre, la confiance et la visibilité indispensables à la conduite des réformes.

On ressent, à leur écoute, un besoin d'être informé. Chaque citoyen doit pouvoir s'approprier l'organisation administrative de son cadre de vie. L'architecture nouvelle des territoires doit être claire et les responsabilités de chaque collectivité identifiées.

Or, aujourd'hui, la vision est floue et compliquée. Le service public s'éloigne de l'usager, au lieu de s'en rapprocher. Le risque est d'aboutir à une véritable fracture sociale.

La RGPP et la REATE ont leur utilité, elles doivent stimuler les forces vives du territoire en favorisant l'émergence d'un service public moderne, efficient et solidaire. Mais les usagers, dans une forte proportion, sont aujourd'hui fragilisés par le chômage, le grand âge ou la précarité. Ils ont donc besoin d'un Etat attentif et protecteur. Le service public doit rester au plus près du public, même si cela a un coût qu'il convient de maîtriser. Il faut changer de culture et rationaliser sans déshumaniser. Voilà le défi qu'il convient de relever pour assurer le succès des réformes en cours.

M. Thierry Saniez, délégué général de la CLCV. - Je veux tout d'abord excuser notre présidente, Mme Reine-Claude Mader, qu'un empêchement de dernière minute n'a pas permis de participer à cette table ronde.

Pour nous, la RGPP pose un problème majeur de lisibilité. Qui fait quoi ? Qui perçoit les taxes ? Il est de plus en plus difficile de répondre à ces interrogations, ce qui rend nécessaire une clarification des compétences. Sur le terrain, le sentiment général consiste à penser que la rationalisation et l'optimisation des ressources visent en fait, plus simplement et trop souvent, à masquer la baisse des dépenses publiques.

Un autre sujet de préoccupation réside dans l'absence de concertation. Il s'agit ici, en effet, de ne pas confondre l'information a posteriori et la concertation avant la prise de décision. Les populations vivent de plus en plus mal cette absence de consultation.

Des territoires, comme par exemple les régions du centre de la France, cumulent les réductions ou les suppressions de services publics et souffrent d'un éloignement croissant. Celui-ci contribue à accentuer les clivages et à mettre encore un peu plus en lumière les carences de la politique d'aménagement du territoire. Certaines zones rurales voient leur population vieillir, leur pouvoir d'achat passer en-dessous de la moyenne nationale et leurs problèmes de déplacement s'aggraver.

La carte actuelle des préfectures et des sous-préfectures répond toujours à la vieille logique napoléonienne, selon laquelle tout lieu du département devait être atteint en moins d'une journée à cheval. Cette logique est sûrement à revoir, mais la sous-préfecture est aussi fréquemment le moyen pour certaines petites communes de préserver un accès au service public. Une sous-préfecture représente également un appel pour les entreprises publiques.

On ne peut pas être contre la dématérialisation et l'e-administration, qui évitent les déplacements et fonctionnent à moindre coût. Mais environ la moitié de la population n'utilise pas internet et beaucoup de gens veulent valider les informations en ligne par un contact direct ensuite. L'e-administration ne doit donc pas nécessairement rimer avec une recherche effrénée d'économies. Je veux à cet égard rappeler que ce sont les catégories les plus fragiles qui, en général, ont le plus recours au service public.

S'agissant de l'amélioration de la qualité des services publics, on ne peut que regretter qu'il n'y ait pas des outils plus efficaces pour suivre et évaluer les progrès accomplis.

Nous nous interrogeons sur le coût de fabrication du passeport biométrique, et cela d'autant plus que le prix de ce document a augmenté. La transparence sur les coûts doit être une nécessité pour l'Etat. Il faut par ailleurs souligner que, lorsque certaines communes ne délivrent pas de passeport, il en découle le sentiment d'un certain déclassement du territoire en question.

Le nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV) nous paraît constituer une avancée, puisqu'il permet d'attribuer un numéro d'immatriculation à vie à chaque véhicule et qu'il facilite certaines démarches. Dans ce cadre, lorsque les professionnels de l'automobile facturent leur prestation d'immatriculation, la règle de la transparence doit aussi s'appliquer. Selon les travaux que nous avons pu mener, le prix de cette prestation serait d'environ cinquante euros.

Nous considérons qu'il faut parvenir à une logique de guichet unique, dans un souci de qualité du service rendu. Désormais, l'usager attend plus de l'administration, et des phénomènes tels que les files d'attente ne semblent plus acceptables. A cet égard, la mise en place du passeport biométrique s'est accompagnée d'un système d'alerte par mail lorsque ce document est à disposition de l'usager, ce qui nous paraît une amélioration indéniable du service. Dans certaines entreprises publiques comme La Poste, des avancées doivent aussi être soulignées.

M. François Patriat, président. - Vous estimez que le service rendu par La Poste s'est amélioré ?

M. Thierry Saniez. - Oui, du fait notamment de l'extension de l'amplitude des horaires d'ouverture des agences de la poste.

Nous devons changer notre modèle culturel et il est désormais inadmissible d'attendre trop longtemps au téléphone comme de passer d'interlocuteur en interlocuteur avant de trouver la bonne personne au sein de l'administration.

M. Dominique de Legge, rapporteur. - Regrettez-vous la disparition de l'ingénierie publique d'Etat, ou considérez-vous, comme certains, qu'il s'agit là d'une conséquence logique de la décentralisation ?

Les usagers demandent des services de proximité, mais leur exigence va également de manière croissante s'agissant de la qualité de ces services. L'exemple des maternités en constitue une bonne illustration. Comment, selon vous, peut-on concilier ces deux attentes ?

M. Thierry Saniez. - La solution passe par une plus grande concertation, alors qu'aujourd'hui on doit malheureusement constater un déficit en la matière. Ce déficit est, par exemple, flagrant dans le cas de la fermeture de certains établissements ou services publics.

M. François Patriat, président. - Dans le cas de ces fermetures, pensez-vous vraiment qu'on puisse concerter ?

M. Thierry Saniez. - Pourquoi cela ne serait-il pas possible ?

M. François Patriat, président. - Dans certains domaines, c'est surtout de l'explication et de l'information qu'il faut faire. Parfois, ceux là même qui protestent contre les fermetures n'utilisent même pas, en réalité, ces services ! Après la phase de contestation suit fréquemment une phase de résignation. Vous le comprenez, je me fais ici l'avocat du diable...

M. Thierry Saniez. - Il faut prendre garde à ce que cette résignation ne devienne pas de la frustration.

M. Bertrand de Quatrebarbes, vice-président de l'ADUA. - Quand un territoire perd son école, puis sa maternité et la Poste, quelles perspectives lui reste-t-il ? Il y a quelques années, la politique menée permettait aux départements de se projeter dans l'avenir, et de s'imaginer un futur. Ce n'est plus possible aujourd'hui. Qu'obtient-on en contrepartie de certaines fermetures de service public ?

M. Dominique de Legge, rapporteur. - Comment peut-on donc concilier les exigences de proximité et d'efficacité ? Parfois des fermetures sont nécessaires, même si elles provoquent de fortes protestations.

M. Thierry Saniez. - Une décision ne peut être acceptée que si elle s'inscrit dans une stratégie globale, avec une vision d'ensemble. Aujourd'hui, on a uniquement l'impression d'un détricotage, alors qu'il faudrait inventer, innover et s'inspirer des bonnes pratiques qui sont mises en oeuvre à l'étranger.

M. Bertrand de Quatrebarbes. - Actuellement, les médecins sont désespérés car les petites maternités ne donnent pas les garanties nécessaires en termes de sécurité. Pourtant, les usagers sont bien souvent prêts à prendre des risques.

M. François Patriat, président. - Mais comment faire s'il n'y a plus d'anesthésiste ?

M. Bertrand de Quatrebarbes. - Il ne faut pas généraliser. Les usagers sont prêts à s'adapter, mais la question posée par la RGPP relève en quelque sorte de la justice sociale : aujourd'hui, dans notre société, qui perd et qui gagne ?

Mme Josette Mondino, présidente de l'ADUA. - Le désengagement de l'Etat s'illustre par exemple en matière de plan local d'urbanisme (PLU). Au niveau local, les services administratifs ont perdu les compétences requises pour accompagner les collectivités, ce dont souffrent les petites communes notamment.

M. Jean-Pierre Vaillant, vice-président de l'ADUA. - Il y a encore dix ans, les DDE et les DDA aidaient les communes en matière d'ingénierie. Cet accompagnement n'a aujourd'hui plus lieu. Au fil du temps, les services ont d'ailleurs perdu leur expertise du fait du transfert de la responsabilité des routes aux départements puis, plus généralement, des réorganisations. Les compétences ont été transférées aux départements, mais ceux-ci ne sont pas toujours en capacité de répondre aux communes. Les intercommunalités ne sont pas non plus toujours en situation de le faire. Pour ce qui est du privé, il ne se mobilise que sur des projets ayant déjà une certaine taille. Au total, l'insatisfaction au niveau local est forte.

Même lorsque le département apporte son expertise, les choses ne sont pas simples et on peut redouter une mise sous tutelle des communes recevant son aide. Il faudrait donc créer une agence d'ingénierie au service des communes.

Concernant l'e-administration, il faut bien reconnaître que les maisons des services publics sont une réussite, car beaucoup de gens ont des difficultés à lire ou à parler le français et que la médiation d'un agent public devient dans ces cas là nécessaire.

M. Bertrand de Quatrebarbes. - Dans certaines régions, comme l'Auvergne par exemple, beaucoup a été fait en matière de maisons des services publics. Mais malgré les progrès de la France dans le domaine de l'e-administration, notre pays se situe seulement dans la moyenne européenne, ainsi que le démontrent les enquêtes de l'OCDE. Les investissements réalisés sont encore insuffisants, malgré les progrès enregistrés.

De même, s'agissant de Pôle Emploi, certaines incohérences d'organisation doivent être signalées et il faut rappeler que le nombre de conseillers est proportionnellement plus important en Allemagne ou en Grande-Bretagne qu'en France.

Nous souffrons aussi d'une délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) trop passive.

M. Thierry Saniez. - Le problème de la DATAR est effectivement important, mais il faudrait aussi parler des contrats de service public à passer avec la SNCF ou La Poste. Ces entreprises publiques traversent une phase de libéralisation qui ne peut pas aller sans une certaine régulation en contrepartie.

La numérisation crée certes des fractures, mais elle offre aussi des solutions de proximité comme en atteste par exemple l'utilisation des Smart Phones.

Mme Josette Mondino, présidente de l'ADUA. - Il y a deux ans, notre association a fait des observations concernant le fonctionnement de Pôle Emploi, et notamment sur le système du 39 75. Hélas, ces observations n'ont été suivies d'aucun effet. Aujourd'hui, l'obtention d'un numéro d'identifiant pour les URSSAF peut prendre six mois.

M. François Patriat, président. - A vous écouter, je note que, du point de vue des usagers, la réforme s'est plutôt traduite par un éloignement de l'Etat.

Mme Josette Mondino, présidente de l'ADUA. - Il y a quand même des aspects positifs, comme par exemple le rapprochement entre les services d'assiette et de recouvrement du ministère des finances. Mais l'administration fiscale souffre d'incessants changements et le chantier de la simplification est encore devant nous.

M. François Patriat, président. - Les collectivités territoriales ne trouvent plus la matière grise nécessaire pour accomplir leur mission en toute sécurité. Concernant les nouvelles cartes (judiciaires, sanitaires, de défense, etc.), les ministres nous expliquent qu'il ne rentre pas dans leur mission de faire de l'aménagement du territoire. Il faut toutefois se garder de quelques idées reçues : la proximité d'un service public n'en fait pas nécessairement un service de qualité.