Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION RGPP


Mercredi 15 juin 2011

- Présidence de M. François Patriat, président -

Audition de M. Jean-Louis Daumas, directeur de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ)

M. François Patriat, président. - Je vous remercie de répondre aux questions qui vous ont été adressées.

M. Jean-Louis Daumas, directeur de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). - D'un point de vue territorial, la RGPP a d'abord été un exercice de formatage des territoires par la réduction du nombre de circonscriptions régionales de 15 à 9.

Les structures des services des 100 départements ont été réduites en 53 directions territoriales (DT) contrastées. Un exemple : la DT de Seine-Saint-Denis est compétente pour le seul département de Seine-Saint-Denis, comme la DT du Nord (le plus gros département en termes de prise en charge). En revanche, une seule DT est compétente pour les Vosges, le Jura, le territoire de Belfort et la Haute-Saône. Les administrations ont été rationalisées en conséquence.

Cette décrue a permis de récupérer un nombre important de personnels techniques et administratifs dédiés à des fonctions support et reversés sur les fonctions « coeur de métier » (l'éducatif).

L'encadrement a subi la même évolution, une réforme lourde : jusqu'en 2010, les directeurs -de catégorie A-, recrutés à Bac + 3 étaient en charge d'un établissement de placement éducatif (EPM) qui regroupe environ 15 fonctionnaires ; aujourd'hui, le directeur de service a compétence pour deux unités éducatives (il a sous ses ordres deux responsables d'établissement, de catégorie A).

En ce qui concerne la mission de l'enfance en danger, la loi de 1986 et deux lois de 2007 ont transformé radicalement les relations entre l'Etat et les départements.

Pour la PJJ, le département est devenu la structure de proximité qui prend en charge la personne humaine depuis le petit âge jusqu'à la fin de vie.

L'Etat régalien s'est recentré sur les adolescents les plus difficiles, pris en charge au pénal et à titre subsidiaire quand l'intervention administrative des départements n'a pas produit de résultats (avec l'intervention de l'autorité judiciaire).

La PJJ a donc concentré tous ses moyens sur ces adolescents mais ne s'est pas pour autant désengagée du reste. Le décret de 2008 a d'ailleurs positionné le DPJJ comme étant en charge de toute la protection de l'enfance.

Je regrette qu'aujourd'hui certains acteurs publics opposent les missions les unes aux autres. Protéger les mineurs délinquants, c'est protéger l'enfance en évitant la réitération.

Les départements ont été associés à la réforme. Mon prédécesseur a rencontré le président de l'Assemblée des départements de France (ADF). Il est vrai que les divergences sur les politiques gouvernementales ont pesé sur la discussion.

Mais la collaboration est fructueuse avec les départements en termes d'audit sur la politique éducative des établissements. Un corps de 170 auditeurs a été créé à la PJJ, proposé aux départements pour conduire des audits conjoints de certains établissements de protection de l'enfance. Cela a abouti à la signature de 41 conventions signées avec des départements de toutes les familles politiques.

Jusqu'en 2005, les services de la PJJ développaient l'aide aux jeunes majeurs de 18 à 21 ans  qui représentaient 40 % des crédits de fonctionnement (par le coût du prix de journée de la prise en charge de ces jeunes majeurs). Après 2007, la PJJ s'est recentrée sur les mineurs délinquants et ces 40 % leur ont été réaffectés. C'est une question de choix éminemment sensible, politique. On constatait la demande de jeunes adultes qui sollicitaient dès leurs 18 ans révolus la protection de la PJJ car ils étaient en situation de grande précarité. Question : cela relève-t-il des missions du ministère de la justice ?

Dès lors que le législateur a demandé un recentrage des missions de la PJJ, celle-ci a fait porter ses efforts sur la prise en charge des mineurs délinquants. Les effectifs concernés -16 % des 8 000 ETP PJJ- ont été récupérés au profit de cette mission. Cela a pu conduire à un « défaussement » sur les départements.

Un rapport de la Cour des comptes a émis en 2003 un jugement extrêmement sévère sur le fonctionnement de la PJJ. Mais dans son rapport de suite, la Cour a acté que, par la réforme managériale des fonctions support, le tir avait été favorablement corrigé en 2006.

La réforme structurelle prend en compte les bassins de vie, les bassins socio-démographiques plutôt que les limites administratives des territoires. Indéniablement, donc, aujourd'hui, la réunion de plusieurs départements permet de mieux appréhender le territoire au-delà des limites administratives.

Deux réformes importantes ont eu une incidence sur les services de la PJJ :

- la réforme de la carte judiciaire a impacté celle de la PJJ ;

- depuis la loi de programmation de la justice de 2002, la PJJ est intervenue de nouveau dans les lieux de détention de mineurs.

Actuellement, on entend les propos de certains leaders d'opinion sur l'échec des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), à la suite de la prise en otage d'une éducatrice à Meyzieu. Ma carrière m'a conduit à connaître les deux mondes -PJJ et administration pénitentiaire (AP)- : à partir de 1978 comme éducateur de l'éducation surveillée puis à l'AP en dirigeant quatre prisons pendant 18 ans. Aujourd'hui, je suis retourné à la PJJ. Les frontières entre les deux secteurs n'ont pas de sens.

Pendant 20 ans, on a retiré les éducateurs de l'AP : c'était une mauvaise chose. En 2002, les éducateurs de la PJJ sont retournés dans les prisons et c'est très bien. En 2002, 900 mineurs étaient détenus dans les prisons ; ils sont aujourd'hui 780. C'est une décrue lente mais continue.

10 % de la PJJ (des éducateurs) ont été versés dans les prisons. Cela coûte très cher mais il faut savoir ce qu'on veut. Tant qu'on voudra des prisons spécialisées pour les mineurs, il faudra y affecter des éducateurs.

Pour les fonctions de soutien, l'application de la règle de la suppression d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, s'est traduite à la PJJ par le non-remplacement de deux postes sur trois sur les trois dernières années : une diminution de trois fois 140 postes.

M. François Patriat, président. - Comment assumez-vous alors vos fonctions ?

M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ. - Grâce à la réorganisation des fonctions support. Une direction territoriale regroupe 12 à 15 personnes.

On a sanctuarisé les ETP éducateurs. Mais il est clair que si le mouvement se poursuivait dans la loi de finances pour 2012, on attaquerait « l'os » ; nous serions obligés de réduire les missions car les fonctions support ne présentent plus d'emplois à supprimer.

M. Didier Guillaume. - Je suis très impressionné par la qualité de l'exposé.

Quelques remarques :

- sur les mauvaises relations entre l'ADF et la PJJ ; votre vision n'est pas bonne. Les divergences politiques avec le Gouvernement n'expliquent pas les mauvaises relations. Le président de l'ADF représente l'ensemble des présidents de conseil général. Les départements sont confrontés à de vraies difficultés. Ils accueillent toujours plus de monde sur décision de justice. Ils arrivent à saturation. Ils ne peuvent plus, le samedi à 23 heures 30, aller chercher un enfant à 250 km. C'est difficile pour nous comme pour vous. Les départements, à un moment, expriment leur ras-le-bol.

C'est vrai que le département accompagne l'humain de la naissance à la mort. Mais certains d'entre eux connaissent d'énormes difficultés à gérer.

Sur la rationalisation des fonctions support, on constate les difficultés de la PJJ à effectuer des missions sur le terrain et cela a un impact sur les départements.

Les conseils généraux gèrent à l'intérieur des limites administratives et constatent que la réorganisation n'est pas un signe de plus grande qualité, en dépit de la compétence des collaborateurs de la PJJ. Mais On est déjà « à l'os ». Le travail ne se fait pas faute de moyens.

Il y a trois ans, la situation des mineurs délinquants n'était pas la même qu'aujourd'hui. Les jeunes majeurs posent un vrai problème aux départements.

La PJJ a besoin de plus communiquer sur le terrain (quand des difficultés surgissent, on recherche toujours un bouc émissaire...).

M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ. - Oui, sur les relations avec l'ADF, j'ai été rapide ; les crispations des relations entre l'Etat et les collectivités peuvent aussi être liées au dialogue républicain.

M. Didier Guillaume. - C'est au coeur de la réflexion sur le dialogue républicain. Les élus sont engagés politiquement, notamment les parlementaires, mais les élus font la différence entre les représentants du pouvoir politique et ceux qui travaillent sur le terrain.

M. François Patriat, président. - On sent la passion de l'acteur engagé sur le terrain quotidiennement.

Mme Michèle André. - Sur la réorganisation des fonctions-support : on a vu ce que cela donnait dans les préfectures.

Aujourd'hui, il faut regrouper les forces restantes pour travailler efficacement.

La question est : où est la place de la PJJ ? Et à côté, le rôle des associations ? Ce débat est toujours là !

A Mayotte, où je me suis rendue en mission, quelles sont les forces de la PJJ ? Ne doit-on pas là-bas utiliser des moyens forts pour une jeunesse en grande difficulté ?

M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ. - Sur la rationalisation des fonctions support, il était utile, hors RGPP, de réfléchir à la réorganisation de cette direction (alors, 8.000 agents et un maillage de 15 directions régionales et de 100 directions départementales), avec les gains en technologie et en bureautique.

Le reformatage à la baisse est inéluctable. Mais cet exercice a ses limites.

A Mayotte, les difficultés concernent la présence de mineurs étrangers isolés qu'il faut protéger. Cette question a été très bien analysée dans un rapport de la sénatrice Isabelle Debré en 2010. Il y a là un vrai problème.

M. Jean-Luc Fichet. - Il est vrai que la RGPP, à un moment, permet de revisiter les fonctions support et ce n'est pas une mauvaise chose en soi.

Mais aujourd'hui, la RGPP a une incidence sur le recrutement de personnels et sur leurs missions. Quelle est la formation de ces personnels et se soucie-t-on toujours de la qualité de la formation ?

M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ. - Le choix stratégique a été fait de maintenir le cursus à deux années pleines de formation pour les éducateurs de la PJJ car les publics en charge sont les plus pauvres et démunis de la République et on doit leur attribuer des agents bien formés.

J'ai dirigé l'école de la PJJ qui appartient au réseau des écoles du service public. L'école historique de Vaucresson a été délocalisée, il y a deux ans, à Roubaix, de forte culture ouvrière, de fort sentiment identitaire. Un effort a été fait sur les bâtiments avec des salles, un amphithéâtre, une résidence hôtelière et un restaurant.

M. François Patriat, président. - Je vous remercie, Monsieur le directeur.

Audition du Général d'armée Jacques Mignaux, directeur général de la Gendarmerie nationale

M. François Patriat, président. - La Gendarmerie nationale et la police nationale ont fait l'objet de nombreux questionnements au sein de notre mission au cours des dernières semaines. Elles sont également largement évoquées dans les courriers de réponse que les maires nous ont adressés suite à différents questionnaires. Les interrogations portent sur l'impact de la RGPP sur les forces de sécurité dans le pays. Cela n'est pas surprenant dans la mesure où la Gendarmerie nationale est l'un des partenaires privilégiés des élus locaux et notamment des maires.

M. Jacques Mignaux, directeur général de la gendarmerie nationale. - La Gendarmerie nationale compte un peu moins de 100 000 personnels, civils et militaires. Son action couvre 50 % de la population et 95 % du territoire, aussi bien en zones rurales que périurbaines. Je qualifierais volontiers les relations que la Gendarmerie entretient avec les élus comme étant étroites, confiantes et indispensables. La RGPP illustre dans la Gendarmerie la difficulté à concilier la nécessité de se réformer et celle de garantir un service de proximité. Je veux ici souligner que des mesures qui apparaissent comme indolores au niveau national peuvent avoir des répercussions importantes au niveau local, notamment lorsqu'elles s'appliquent à des effectifs de taille réduite.

La réforme engagée vise à recentrer les forces de sécurité sur leurs missions au service des citoyens. Quatre axes ont été retenus.

Tout d'abord, la Gendarmerie nationale a été rattachée au ministère de l'intérieur afin d'accroître son efficacité. Ce rattachement a permis de conduire des politiques de sécurité plus performantes, de mutualiser des fonctions supports, de baisser les coûts d'achat, de supprimer des doublons, de mettre en cohérence des services de soutien de la Gendarmerie nationale et de la police nationale, de rationaliser la flotte d'hélicoptères ainsi que les bases, de créer des fichiers communs, d'adapter les capacités de formation (avec notamment la réduction du format de quatre écoles de la Gendarmerie nationale) et de mutualiser d'autres formations avec la police nationale (comme dans le cas des plongeurs).

Le deuxième axe de la réforme correspond au recentrage des forces de sécurité sur leur coeur de métier. Il renvoie au désengagement de missions considérées comme périphériques, à l'allègement des gardes statiques, au transfert de la garde des centres de rétention administrative (CRA) à la police des airs et des frontières (PAF), au développement de la visioconférence et à la réduction du format des forces mobiles sans altérer la capacité à gérer les crises (quinze escadrons ont été dissous ou sont en cours de dissolution). Ce recentrage sur le coeur de métier a aussi eu pour conséquence de transférer des missions de police administrative et judiciaire à des personnels civils ou militaires autres que les gendarmes.

Le troisième axe de la RGPP tend à adapter les forces de sécurité à l'évolution de la délinquance par une meilleure couverture du territoire. Il s'agit là de rationaliser les implantations, les dispositifs concernant les grandes plaques urbaines ainsi que les forces d'appui. Les redéploiements entre les deux forces ont débouché sur la prise en charge par la Police nationale de douze communes auparavant placées sous la compétence de la Gendarmerie nationale et, en sens inverse, sur le transfert de sept circonscriptions de sécurité publique placées désormais sous la responsabilité de la Gendarmerie nationale. Au total, nous sommes parvenus à maintenir une couverture territoriale cohérente tout en préservant le potentiel opérationnel. Nous avons procédé à la fermeture de 200 unités sur près de 4 000.

Le dernier axe de la RGPP réside dans le renforcement de la lutte contre l'insécurité routière. Les unités dédiées à cette mission ont été regroupées, redimensionnées et leur périmètre d'action s'est étendu au réseau secondaire routier. Si 58 unités spécialisées sur près de 500 ont été supprimées, le dispositif est toutefois désormais mieux ciblé et plus réactif.

Je veux souligner que les objectifs fixés à la Gendarmerie nationale par la RGPP ont été remplis et que le calendrier a été respecté. Au total, ce sont 3 509 emplois équivalent temps plein (ETP) qui auront été supprimés d'ici à la fin de l'année : 475 ETP au deuxième semestre 2008 et 3 034 ETP sur la période 2009-2011. Ces suppressions ont été obtenues notamment par la contraction du format de la Gendarmerie mobile et de la Garde républicaine. On a essayé de faire du qualitatif en redéployant les effectifs de gendarmerie départementale sur les secteurs les plus sensibles (soit 25 départements identifiés comme ayant une activité très soutenue).

La première phase de la RGPP a donc été respectée avec le souci de ne pas dégrader le service rendu. L'organisation et le fonctionnement de la Gendarmerie ont été revus. Dans le même temps, la sécurité n'a pas reculé pour nos concitoyens comme l'illustrent la baisse de 5 % de la délinquance générale, de 5,5 % de la délinquance de proximité et le chiffre de 193 vies épargnées en matière de sécurité routière (soit une baisse de 6 %).

Mais la RGPP a suscité un vrai questionnement. La concertation conduite par les préfets a toutefois été continue. Pour la période 2012-2013, la poursuite de la RGPP apparaît délicate à mettre en oeuvre, mais nous ferons en sorte de ne pas altérer la qualité du service.

M. Dominique de Legge, rapporteur. - A propos de concertation, celle-ci a-t-elle été menée par les seuls préfets ? Quelles initiatives a pris la Gendarmerie en la matière ?

Les réductions d'effectifs ont surtout porté sur la fonction soutien. Si celles-ci sont poursuivies, cette fonction n'en sera-t-elle pas affectée ? Quelles seront les conséquences de ces réductions sur le potentiel opérationnel de la Gendarmerie ?

M. Jacques Mignaux. - S'agissant de la concertation, nous avons travaillé au niveau central et le plus tôt possible en amont des décisions prises. Les préfets ont eu des échanges avec les commandants de groupements. Dans certains cas, comme lorsque deux brigades cohabitaient dans le même canton ou lorsqu'une brigade couvrait une zone dépendant également de la police nationale, les décisions de suppression ont été faciles à justifier. Elles ont été plus difficiles à expliquer lorsqu'il s'est agi de supprimer d'autres brigades. Il convenait en effet d'éviter les déserts sécuritaires et les élus savent parfaitement bien où la Gendarmerie nationale peut être utile.

Sur chaque dossier, le préfet s'est impliqué au travers d'une explication pédagogique avec les élus. Cela ne s'est pas trop mal passé dans l'ensemble. Nous n'avons pas appliqué des recettes « vues de Paris » et nous avons préservé le maillage territorial.

Ce travail a été plutôt facile concernant l'optimisation des effectifs des pelotons de surveillance et de protection ou des brigades de recherche. Dans ce dernier cas, la concertation a également été menée avec les magistrats afin de dégager des économies sans entraver la capacité opérationnelle des brigades. Nous avons aussi fusionné des groupes de commandement de compagnies afin d'économiser des emplois : une quarantaine de groupes ont ainsi été supprimés car ils n'étaient pas viables du fait de leur trop petite taille (cinq personnes par exemple).

Globalement, nous n'avons pas eu de tensions particulières avec les élus. Nous avons fait en sorte de maintenir sur les territoires concernés par les restructurations soit un poste de Gendarmerie, soit une permanence, soit même un simple passage.

Les effectifs à rendre concernent en priorité les fonctions de soutien (740 postes rendus), la Garde républicaine (100 postes), l'état major (200 postes) et la gendarmerie départementale (1 770 postes supprimés, dont 750 ont été remplacés par des effectifs en provenance de la gendarmerie mobile). Il faut reconnaître que sur les fonctions de soutien nous sommes un peu « à l'os ».

Il existe un décalage entre les gains d'emplois anticipés grâce à la diffusion des nouvelles technologies de l'information et de la communication (par exemple le procès-verbal électronique) et les économies effectivement réalisées qui se traduisent par des « petits bouts » d'ETP qu'il est ensuite difficile d'agglomérer.

Pour l'avenir, la Gendarmerie mobile ne sera pas touchée par la deuxième vague de la RGPP et la couverture du territoire sera préservée. Mais il faudra toutefois faire des choix afin de rendre 2 067 ETP dans les deux ans à venir.

Mme Michèle André. - Les effectifs supprimés au niveau de la Garde républicaine peuvent manquer. La RGPP prévoit un recours accru à la visioconférence afin de limiter les escortes. Où en est-on de ce point de vue là ?

La Gendarmerie nationale est-elle concernée par CHORUS et comment ? Il est apparu que la transition vers ce nouveau système d'information budgétaire et comptable pose des problèmes à d'autres services de l'Etat, notamment dans le domaine des relations avec les fournisseurs.

M. Jacques Mignaux. - Le taux d'emploi des effectifs dans la Garde républicaine est très soutenu et il n'est donc pas simple d'assurer une prestation de qualité identique dans un contexte de réduction des emplois.

M. François Patriat, président. - Quels sont les effectifs de la Garde républicaine ?

M. Jacques Mignaux. - Nous avons 3 000 hommes dans la garde républicaine. Par ailleurs, les transfèrements de détenus étaient jusqu'à présent assurés par la Gendarmerie et la Police (surtout dans le cas des dépôts pour cette dernière). En application de l'article D-315 du code de procédure pénale, la Gendarmerie intervient lorsque le périmètre couvert correspond à plusieurs circonscriptions de Police. Nous effectuons plus de 160 000 transfèrements par an. La réforme pénitentiaire a eu pour conséquence une implantation accrue des établissements pénitentiaires en dehors du centre des villes. Aussi, avons-nous créé des unités dédiées à cette mission dans la mesure où les transfèrements désorganisent les petites unités territoriales (une détention provisoire peut avoir pour conséquence de mobiliser des effectifs tout une journée).

Un contrat a été passé avec le ministère de la justice en vue de réduire de 5 % par an le nombre des transfèrements. En 2010, soit la première année de mise en place de ce contrat, l'objectif a même été dépassé. Il faut constater l'émergence d'une nouvelle culture chez les magistrats qui se sont approprié les moyens de visioconférence à leur disposition et permettant de relier la maison d'arrêt au palais de justice.

En dehors des mesures liées à la RGPP, il a en outre été prévu que, sur la période 2011-2013, l'administration pénitentiaire reprenne les transfèrements de personnes placées sous écrou (ces escortes étant considérées comme induites par le fonctionnement interne du système judiciaire). En contrepartie, 800 ETP doivent être rendus au ministère de la justice, dont 600 ETP issus de la Gendarmerie nationale. Cette évolution devrait à l'avenir permettre d'éviter de désorganiser les unités du fait de l'organisation des transfèrements, mais, pour le gestionnaire, il est difficile de « reconstituer » les ETP en question.

M. François Patriat, président. - Combien de gendarmes faut-il pour être opérationnel sur un territoire donné ?

M. Jacques Mignaux. - Nous ne raisonnons pas de cette manière. La disponibilité du gendarme est organisée avec 48 heures de repos par semaine travaillée, dont deux week-ends par mois. Au-delà de cette donnée de base, on doit tenir le terrain. Nous travaillons à la mutualisation et à l'appui réciproque des brigades dans la perspective d'assurer la mission dévolue à la Gendarmerie nationale. Pour les commandants, c'est tous les jours la quadrature du cercle. On ne peut pas se disperser. Une circulaire pose les grands principes de ce qu'on attend des brigades. Il faut ensuite beaucoup d'intelligence au niveau local car les effectifs sont toujours comptés.

Fort heureusement, la Gendarmerie peut également compter sur 24 000 réservistes très utiles. S'appuyant sur une enveloppe budgétaire de 45 millions d'euros, ce dispositif permet de gérer les flux de population en cours d'année (par exemple dans les régions touristiques de montagne ou sur le littoral).

M. François Patriat, président. - Et pourtant, les maires nous écrivent pour nous dire qu'ils sont mis devant le fait accompli. Il y a certainement une part d'irrationnel dans leur jugement, mais aussi une part de réel.

M. Jacques Mignaux. - La mise en route de CHORUS a été difficile, surtout du fait des milliers de baux que la gendarmerie a eu à ressaisir dans le nouveau système informatique. Nous avons essayé de définir des priorités dans les paiements. Désormais, les services se sont approprié l'outil, qui reste toutefois une contrainte particulière.

On est parfois obligé de mettre les élus devant le fait accompli, car personne ne peut se satisfaire d'une décision de suppression d'une brigade par exemple. Un travail préparatoire est mené, puis la décision est expliquée sur le terrain.

M. François Patriat, président. - Comment les choses se passent-elles en matière de logement des gendarmes ?

M. Jacques Mignaux. - Nous sommes souvent obligés de résilier des baux, mais l'exercice est compliqué car nous sommes très imbriqués.

Il faut toutefois rappeler qu'on a toujours supprimé des unités pour s'adapter au territoire, et cela avant même la RGPP. Ainsi, avant 2009, une quarantaine d'unités étaient supprimées par an, ce qui suscitait beaucoup de discussions avec les élus souvent attachés à leur brigade. Parfois, ces derniers construisent même de belles casernes qui constituent un argument pour mieux conserver leur brigade dans l'avenir.

Avec la Police, nous travaillons sur des formes de coopération pour ne pas fermer certains locaux.

M. Didier Guillaume. - Vous avez beaucoup de chance, car les citoyens et les élus vous aiment. Cet attachement vient de l'histoire de la Gendarmerie et d'un taux de délinquance moindre en zone rurale. Le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, du fait de la RGPP, ne peut pas s'appliquer à la sécurité, car sur le terrain les choses ne se passent pas bien. La force de la Gendarmerie nationale, c'est le contact et l'échange d'informations. Mais j'entends beaucoup d'interlocuteurs m'expliquer que le gendarme n'a plus le temps d'accomplir cette mission essentielle. Le travail de proximité qui incombait jusqu'à présent à la Gendarmerie n'existe plus désormais, sous l'effet des réductions d'effectifs fixées par la RGPP et de l'augmentation de la charge de travail administratif pesant sur le gendarme.

Concernant les transfèrements, dans mon département, la Drôme, nous avons une gare qui voit transiter près de trois millions de passagers par an. Quand la brigade de gendarmerie est appelée sur la gare, elle s'y rend mais alors elle délaisse le reste du territoire. Il faut incontestablement tenir compte des services que vous rendez à d'autres pour justement calibrer vos effectifs. Dans le cas contraire, un problème se pose sur le terrain.

M. Jacques Mignaux. - La Gendarmerie nationale est très attachée à son contact avec la population et à son ancrage dans les territoires. La difficulté consiste à trouver le meilleur moyen de préserver la proximité et la visibilité de nos effectifs. Le travail du gendarme s'est constamment alourdi au fil du temps : réforme de la garde à vue, réforme de la médecine légale... Tout ceci éloigne le gendarme de son coeur de métier. Arrêter plusieurs fois le même individu correspond par ailleurs à une débauche d'énergie. Dans le même temps, le territoire ne se dépeuple pas et les flux de population demeurent.

Le gendarme souhaiterait bien sûr être plus souvent dehors et voir plus fréquemment ses procédures suivies d'effets. L'objectif est d'être dehors pour dissuader.

La RGPP représente un exercice contraignant, qui a ses vertus et ses limites.

Audition de M. Frédéric Péchenard, directeur généralde la Police nationale

M. François Patriat, président. - Nous parvenons à l'ultime audition de notre mission, qui vise à apprécier comment les élus ressentent aujourd'hui les effets de la RGPP. Le sujet de la Police nationale est éminemment médiatique. Comment conciliez-vous les objectifs qui vous sont assignés en matière de sécurité avec vos contraintes d'optimisation et d'économies que vous devez respecter dans le cadre de la RGPP ?

M. Frédéric Péchenard, directeur général de la Police nationale - Étant fonctionnaire, j'applique les directives du Gouvernement et je suis soumis à un devoir de réserve.

En tant que directeur d'une administration importante, tant par ce qu'elle représente que par le nombre de fonctionnaires, je suis tenté d'affirmer que je ne dispose pas assez d'effectifs et de moyens, dans un contexte où les exigences d'efficacité qui me sont demandées se sont renforcées, d'où un « effet ciseaux ». Toutefois, jusqu'à présent, nous sommes parvenus à concilier ces deux impératifs. En analysant l'activité des services de police, nous constatons, depuis 2007, date de mon arrivée, une augmentation des personnes mises en cause et du taux d'élucidation. En d'autres termes, la Police travaille plus et mieux. Ce constat s'explique aussi bien par le travail individuel de chaque policier que par les moyens qui nous sont alloués en matière de police technique et scientifique, où les fichiers des empreintes digitales et des empreintes génétiques nous permettent d'identifier les personnes commettant des infractions ou des délits. Pour être efficace, nous avons besoin d'effectifs qui se déplacent. Un audit commun réalisé avec l'ancien directeur de la Gendarmerie nationale sur la police technique et scientifique nous a révélé que nous ne nous déplacions que sur 50 % des cambriolages. Nous sommes aujourd'hui à 80 % et demain, à 100 %. Encore faut-il avoir du personnel nombreux et formé.

C'est pourquoi je ne suis pas, a priori, complètement hostile à la RGPP et à la baisse des effectifs. La contrepartie de la réduction de personnels est de disposer d'une police bien payée, mieux formée et mieux recrutée - ce que nous avons réussi - avec des moyens importants, ce qui n'est pas le cas actuellement. Sur le premier point, rappelons qu'un gardien de la paix de base ressemble beaucoup à un inspecteur de police de catégorie B d'il y a trente ans. L'officier de police d'aujourd'hui est recruté à Bac + 3 pour occuper l'un des soixante-dix postes proposés au niveau national. Les métiers de la police attirent car ils sont convenablement payés et enthousiasmant. Nos personnels bénéficient d'une formation longue : un an pour les policiers et les gardiens de la paix, dix-huit mois pour les officiers et de deux ans pour les commissaires. Rappelons que les agents du FBI sont formés en seize semaines.

En revanche, depuis mon arrivée, notre budget n'a cessé de baisser, ce qui s'opère au détriment de notre immobilier, de l'informatique et de ce qu'on aurait pu faire en plus en police technique et scientifique. Ainsi, on peut perdre des effectifs - il y aura un seuil à partir duquel ce sera plus difficile - à condition de disposer des ressources nécessaires. La mutualisation avec la Gendarmerie conduira soit à engranger des économies, soit à ne pas bénéficier d'économies mais à apporter un meilleur service à la population, soit à assumer des dépenses importantes dans un premier temps avant de profiter d'économies à terme.

Dans le cadre de la RGPP I, nous avons réduit nos effectifs de 4 000 équivalents temps pleins travaillés (ETPT). 3 000 ETPT devront être supprimés dans le cadre de la RGPP II. On estime souvent qu'il est facile de réduire les personnels affectés aux fonctions support afin de préserver les personnels affectés à des missions opérationnelles. Cette vision angélique des choses est très éloignée de la réalité. Par exemple, avant l'application de la RGPP, chacun des trente services de la Police judiciaire disposait d'un technicien chargé de la maintenance informatique. Ce personnel en était un élément important en raison des tâches administratives contraintes auxquelles est soumise la police judiciaire. Pourtant, le directeur de l'époque, estimant le coût engendré par ces techniciens trop élevé, a décidé d'en supprimer vingt sur trente. Chacun des chefs de service a dès lors fait appel à un gardien de la paix opérationnel pour qu'il s'occupe, non officiellement, de la maintenance informatique. Si, visuellement, nous avons économisé vingt emplois, nous en avons en réalité perdu dix puisque trente policiers opérationnels ont été affectés à des tâches informatiques, ce qui répondait à un véritable besoin. Ainsi, la réduction des effectifs de la Police nationale ne s'opère pas seulement sur les fonctions support mais a incontestablement des conséquences sur les effectifs affectés aux missions opérationnelles.

En revanche, la réduction des moyens nous invite à dépenser mieux, ce qui est source d'une vraie vertu pédagogique : même si je prends le contre-pied de ce que je viens de dire, la diminution des personnels s'est opérée sur des missions qui n'étaient pas stratégiques. Toutefois, cet exercice a ses limites que nous avons aujourd'hui atteintes.

A l'exception de la préfecture de police et la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), la RGPP a concerné l'ensemble des services de la Police nationale. La DCRI a été épargnée en raison de sa création récente, datant de 2008, qui est une véritable réussite, puisque nous sommes parvenus à déjouer l'ensemble des tentatives d'attentats islamistes sur notre territoire, contrairement aux États-Unis, à la Grande-Bretagne, l'Espagne et l'Allemagne. En raison de la menace terroriste actuelle, il est indispensable que la DCRI dispose d'effectifs suffisants. En revanche, je serai contraint de diminuer les effectifs de la préfecture de police, dès 2011. A la sortie de l'école, les jeunes sont affectés massivement à celle-ci et c'est à partir de ce vivier qu'est irrigué le reste de la France. L'un des échecs de la Police nationale est que nous ne parvenons pas à fidéliser les policiers en région parisienne, en raison d'un coût de la vie plus élevé et des difficultés du métier dans ce territoire. En effet, 80 % des bandes et des cités sensibles se situent en région parisienne.

M. François Patriat, président. - En d'autres termes, les policiers les moins expérimentés sont affectés, en premier poste, en Île-de-France. Ne pourrait-on pas envisager une situation inverse ?

M. Frédéric Péchenard - Ce serait mieux. Nous avons créé un concours de policiers spécifique à l'Île-de-France : les lauréats doivent rester au moins huit ans en région parisienne. Une filière a également été mise en place afin de permettre à ceux qui souhaitent poursuivre leur carrière dans des secteurs difficiles de devenir brigadier plus rapidement.

Malgré mon constat pessimiste, nous disposons de policiers d'expérience en région parisienne et l'Île-de-France propose de nombreux avantages : le conjoint peut y trouver plus facilement du travail et le policier peut poursuivre sa carrière en changeant de secteur géographique sans être toutefois obligé de déménager. Notre difficulté est de ne pas envoyer de jeunes policiers seuls en mission car ils peuvent mal réagir dans certaines situations difficiles, d'où l'importance de l'encadrement. Lors des émeutes de Villiers-le-Bel, au cours desquelles cent-cinquante policiers ont été blessés dont soixante-quinze par armes à feu, aucun d'entre eux n'a riposté alors qu'ils étaient objectivement dans une situation de légitime défense. Cela a été possible grâce à un bon encadrement. Il s'agissait d'éviter le début d'une émeute nationale, comme en 2005. Avoir des jeunes policiers est un atout s'ils sont suffisamment encadrés. Je veux rendre un hommage appuyé aux forces de maintien de l'ordre qui font preuve de professionnalisme, de capacités d'encadrement et d'expérience dans l'exercice de leurs missions.

M. Dominique de Legge, rapporteur - La RGPP permet un retour sur investissement, en permettant de mieux rémunérer les policiers mais n'a pas conduit à une amélioration des moyens matériels dont vous disposez. Pouvez-vous nous en dire un peu plus ?

Il semblerait que, jusqu'à présent, les réductions d'effectifs se soient principalement concentrées sur les fonctions support. Estimez-vous que toute suppression supplémentaire se traduirait par une moindre présence effective sur le terrain ?

Qu'en est-il des implantations sur le territoire ? Avez-vous mis en place une politique de restructuration, souvent vécue comme un recul de la présence des forces de l'ordre sur le terrain ?

M. Frédéric Péchenard - La meilleure rémunération et la meilleure formation des policiers ne sont pas liées à la RGPP. Elles datent de la réforme des corps et carrières de la police nationale de juin 2005. Une police bien payée prévient le risque de corruption et permet d'attirer des candidats de qualité.

Dans le cadre de la RGPP, nous avons fermé un certain nombre de sites. J'ai fait le choix de ne pas toucher aux effectifs de policiers opérationnels de sécurité publique, de police judiciaire, de police aux frontières et de la DCRI. Notre effort a principalement porté sur la direction de la formation et la direction centrale des CRS. En matière de formation, nous étions surdimensionnés, avec dix écoles de police et neuf centres de formation, ce qui pouvait répondre auparavant à une problématique d'aménagement du territoire. Ce n'est pas mon problème ! Je présente des solutions techniques au ministre de l'Intérieur qui est le décisionnaire politique. Dans un premier temps, nous avons fermé tous les centres de formation professionnelle puis les écoles de police de Marseille, de Vannes, de Paris et de Draveil. Nous avons conservé au moins une école par zone de défense. Malgré la hausse de nos effectifs depuis la LOPPSI I, nos écoles et nos centres de formation n'étaient occupés qu'à moitié. En ne conservant que nos cinq écoles de police les plus modernes, nous sommes toujours en capacité de former 5 000 policiers par an. Ces restructurations n'ont pas nui à l'efficacité de la formation de la police.

Nous avons également réduit les personnels des unités des compagnies républicaines de sécurité (CRS), avec une diminution de 1 000 ETPT. Il existe toujours soixante compagnies, dont onze comportaient six sections. Celles-ci disposent désormais de quatre sections. Parallèlement, a été fermé un certain nombre d'unités mobiles zonales, d'où une interrogation sur la place des forces mobiles en France. Le métier de base des CRS est le maintien de l'ordre ce qui représente, aujourd'hui, entre 10 et 15 % de leurs missions. On pourrait réduire plus drastiquement leurs effectifs. Toutefois, certaines périodes nécessitent de les mobiliser à 100 %, notamment lors de l'organisation du G8 ou du G20. Ils assument également des missions de sécurisation ou de rétablissement de l'ordre an cas de violences urbaines. En revanche, la baisse des effectifs de la Police doit épargner les commissariats de la sécurité publique et de la police judiciaire. En effet, les résultats en matière de lutte contre la délinquance sont liés à la qualité des investigations. En d'autres termes, il nous paraît impossible d'envisager une baisse d'effectifs sur deux métiers de la police nationale : l'investigation et la présence policière dans la rue avec, par exemple, les patrouilleurs.

La Police nationale dispose d'un parc automobile de 28 000 véhicules, contre 33 000 auparavant. Nous en achèterons 1 000 nouveaux cette année : aussi, il nous faudrait 28 ans pour renouveler l'ensemble de notre parc. Or, rappelons que nos voitures sont utilisées vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Par conséquent, notre position n'est pas tenable sur le long terme.

Le budget global de la Police nationale augmente légèrement chaque année. Sur 9 milliards d'euros, 8 milliards sont consacrés à rémunérer les policiers et le milliard d'euros restant permet de financer les équipements, les voitures, les gilets pare-balles, les missions et des outils de plus en plus sophistiqués pour assurer les missions de la DCRI. Nous avons disposé d'un budget d'1,11 milliard d'euros en 2006, 1,77 milliard d'euros en 2008, 1,29 milliard d'euros en 2009, 1,32 milliard en 2010, 965 millions d'euros en 2011et les prévisions pour 2012 et 2013 s'établissent respectivement à 889 millions et 873 millions d'euros. 2011 est la première année où notre budget de fonctionnement est inférieur au milliard d'euros, ce qui nous oblige à opérer des choix, comme celui de ne pas renouveler les gilets pare-balles. Tout ceci développe un sentiment de paupérisation chez les policiers. Or, ces derniers doivent être fiers de leur matériel et de leur uniforme. Ainsi, mon inquiétude pour les prochaines années est de faire face au renouvellement de l'équipement.

Mme Catherine Deroche - Pouvez-vous préciser les cas qui génèrent, dans un premier temps, des dépenses importantes avant d'engranger des économies à plus long terme ?

M. Frédéric Péchenard - Il s'agit, par exemple, de la police d'agglomération. Nous avons beaucoup travaillé avec la Gendarmerie depuis quatre ans, afin de dégager des synergies pour que nos forces soient complémentaires malgré des cultures et des habitudes de travail différentes. Le second objectif est de poursuivre le redéploiement police - gendarmerie sous la forme d'une police d'agglomération, mise en place à Paris, Lille, Lyon, Marseille et Bordeaux. Dans un même bassin de délinquance, il doit y avoir un seul chef et une seule force de l'ordre, quelle qu'elle soit. Quel était le sens d'une gendarmerie à Rillieux-la-Pape alors que Lyon est dans un secteur de Police nationale ou d'un commissariat à Fourmies alors que l'ensemble des communes alentour est en zone Gendarmerie ?

Ce redéploiement nous permettra, à terme, de bénéficier d'économies. Occuper de nouvelles implantations territoriales est source de coûts : on ne s'installe pas dans les mêmes locaux pour assurer les mêmes missions. On est parfois obligés d'affecter des moyens supplémentaires afin de rassurer les élus locaux qui sont très attachés à leur commissariat ou à leur gendarmerie.

M. Raymond Couderc - Dans les effectifs officiels des commissariats, une partie d'entre eux n'est pas opérationnelle en raison du bénéfice de congés de récupération liés à des services antérieurs, pouvant s'étaler jusqu'à six mois. Ces situations ont dû faciliter vos objectifs de réduction d'effectifs dans la mesure où ces personnels n'affectent pas la réalité de la présence de la Police sur le terrain.

M. Frédéric Péchenard - Cette situation pose en réalité un problème car elle concerne tous les services de la Police. Les policiers bénéficient d'un compte épargne-temps et la loi leur permet d'en bénéficier ce qui leur permet parfois d'être absent pendant six mois. A cela s'ajoutent les congés maladie, les policiers blessés au cours de missions et les décharges syndicales - la police disposant de neuf syndicats importants et représentatifs. Tout ceci explique la différence entre l'effectif idéal ou théorique et l'effectif réel.

M. François Patriat, président - Dans le domaine de la sécurité, beaucoup d'élus locaux se plaignent de disposer d'un effectif de police réduit et ressentent plus d'insécurité dans leur commune.

M. Frédéric Péchenard - Depuis quatre ans, j'ai toujours entendu, de la part des commissariats que je visite, la demande d'augmenter les effectifs. Le problème est en réalité que, dans les petites circonscriptions, les policiers sont accaparés par les tâches indues. Par exemple, le commissariat de Verdun, qui dispose d'une cinquantaine de policiers, s'organise pour disposer de deux patrouilles, nuit et jour, en permanence. Si un détenu est hospitalisé, il ne reste plus qu'une patrouille. Une vraie réflexion doit être menée sur ces missions.

M. François Patriat, président - Je vous remercie.