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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 5 juillet 2011

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Débat d'orientation des finances publiques - Examen du rapport d'information

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport d'information de M. Philippe Marini, rapporteur général, préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) pour 2012.

M. Jean Arthuis, président. - Le débat d'orientation des finances publiques est cette année particulièrement crucial.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Jusqu'au programme de stabilité 2010-2013, les programmations de finances publiques n'ont quasiment jamais été respectées. L'objectif du Gouvernement est de ramener le déficit public, de 7,1 points de PIB en 2010, à 5,7 points de PIB en 2011, 4,6 points en 2012, 3 points en 2013 et 2 points en 2014.

Jusqu'à la publication par l'Insee, le 13 mai dernier, de la croissance du PIB du premier trimestre, la prévision de solde public pour 2011 pouvait sembler quelque peu optimiste. Du fait de la forte croissance observée, l'objectif de déficit de 5,7 points de PIB en 2011 voit sa crédibilité renforcée. Les principales incertitudes concernent le déficit à partir de 2012.

Historiquement, le non respect des programmations s'explique par des hypothèses de croissance du PIB trop optimistes, mais également par le dépassement des objectifs de dépenses. Or, le rapport du Gouvernement préalable au présent débat d'orientation des finances publiques confirme un dérapage des dépenses publiques en 2011 : leur montant serait supérieur de 2,5 milliards d'euros à celui ayant servi à élaborer la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (« LPFP 2011-2014 »). Par ailleurs, le montant des dépenses serait supérieur de 7 milliards à celui résultant de l'application de l'article 4 de cette loi. Cet article prévoit en effet que les dépenses publiques ne peuvent être supérieures en 2011 de plus de 6 milliards d'euros à leur montant de 2010. Or, les dépenses ont été en 2010 inférieures de 4,5 milliards d'euros à la prévision. Par conséquent, le plafond de 6 milliards d'euros s'applique à un montant plus faible. La combinaison de ces différents facteurs aboutit à une progression des dépenses par rapport à 2010 qui ne serait pas de 6 milliards comme le prévoit la LPFP, mais de 6 milliards + 2,5 milliards de dérapage + 4,5 milliards dus à l'exécution 2010 meilleure que prévue, soit une augmentation de 13 milliards d'euros (ou 7 milliards de plus que prévu). L'objectif de solde devrait donc être atteint en 2011, mais pas l'objectif de dépenses.

Une incertitude fondamentale pour l'année 2012 est de savoir si les dépenses publiques augmenteront bien de seulement 0,75 % en volume. Dans le cas de l'année 2011, le dérapage attendu de 2,5 milliards d'euros conduirait à une croissance des dépenses publiques de 0,9 % en volume. Mais sans la révision à la hausse de l'hypothèse d'inflation (passée de 1,5 % à 1,8 % dans le programme de stabilité), ce taux serait de 1,2 %.

En ce qui concerne l'effort supplémentaire nécessaire en 2012, il convient de distinguer deux questions :

- celle de l'application de l'article 9 de la LPFP 2011-2014, qui prévoit que les mesures nouvelles sur les recettes de 2012 doivent être d'au moins 3 milliards d'euros, et que le Gouvernement s'est explicitement engagé à respecter ;

- celle de la nécessité éventuelle d'aller au-delà, en matière d'augmentation des recettes et de maîtrise des dépenses. Les commissions des finances des deux Assemblées et la Cour des comptes considèrent en effet que le Gouvernement devrait réaliser un effort supplémentaire de plusieurs milliards d'euros en 2012.

La LPFP 2011-2014 préfigure la règle constitutionnelle à venir : elle comporte, dans son article 9, une trajectoire de mesures nouvelles sur les recettes (au moins 11 milliards d'euros en 2011, et 3 milliards chacune des années suivantes). L'impact en 2012 des mesures votées en loi de finances et en loi de financement de la sécurité sociale initiales pour 2011 permet de réaliser environ 80 % du chemin prévu : 2,4 milliards sur 3. Les deux collectifs de juin 2011 comportent des mesures nouvelles négatives qui dégradent un peu cette performance. Au total, pour atteindre l'objectif 2012 de la LPFP, il est nécessaire de prévoir dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2012 des mesures nouvelles sur les recettes à hauteur d'environ 870 millions d'euros.

Dès lors, la question qui se pose est la suivante : pourra-t-on respecter l'objectif de solde de - 4,6 points de PIB en 2012 ? Et, même si tel était le cas, cet ajustement correspondrait-il à un effort structurel suffisant ? Cela renvoie à la question de la prudence, ou de la neutralité, des hypothèses économiques qui sous-tendent les objectifs de la programmation.

Pour passer d'un déficit de 5,7 % du PIB en 2011 à 4,6 % en 2012, il faut « trouver » 1,1 point de PIB, soit environ 20 milliards d'euros. Selon la décomposition que nous avons effectuée, ces 20 milliards proviendraient, dans le cas de la programmation, pour environ 6 milliards de la conjoncture et du dynamisme des recettes, et 14 milliards de l'effort structurel (et notamment de la maîtrise des dépenses : 11 milliards sur 14). Cependant, si l'on retient pour 2012 une hypothèse de croissance « neutre » de 2 %, correspondant à la croissance potentielle de longue période (et non de 2,25 %, comme celle retenue par la programmation), et une hypothèse d'élasticité des recettes publiques au PIB égale à 1, la contribution de la conjoncture à la réduction du déficit est nulle, et tout doit reposer sur l'effort structurel de 14 milliards d'euros. Dans ce schéma, il « manque » 6 milliards d'euros pour parvenir aux 20 milliards nécessaires.

Ce chiffre est cohérent avec ceux publiés par la Cour des comptes et par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Le rapport écrit détaille les différences méthodologiques entre ces approches.

Si, outre l'hypothèse de croissance de 2 %, on suppose également que la programmation est trop optimiste s'agissant de la maîtrise des dépenses, en considérant qu'environ 5 milliards d'euros d'économies restent non documentées, la maîtrise des dépenses contribuera à l'effort structurel non pas pour 11 milliards, mais pour 6 milliards d'euros. Dans ce schéma, il manquerait 11 milliards d'euros pour parvenir aux 20 milliards nécessaires (6 au titre de la conjoncture et 5 au titre de la moindre maîtrise des dépenses). Par conséquent, pour respecter l'objectif de déficit de 4,6 points de PIB en 2012, il faudrait inscrire dans les textes financiers de l'automne prochain entre 6 et 11 milliards d'euros d'économies ou de mesures de recettes supplémentaires.

Après ce cadrage général, qui sera complété par l'analyse de la commission des affaires sociales, il faut se concentrer sur l'examen des seuls éléments du budget 2012 déjà connus au stade du présent débat d'orientation des finances publiques : les plafonds des missions du budget de l'Etat, et donc la norme d'évolution des dépenses de celui-ci.

La budgétisation 2012 respecte la norme de dépenses. De 2011 à 2012, la norme « zéro volume et zéro valeur » est respectée. Les dépenses au sens de la norme élargie s'élèveront à 363,3 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012 et à périmètre constant, soit 6,2 milliards d'euros et 1,75 % de plus qu'en loi de finances initiale pour 2011. Cette progression étant égale à l'inflation prévisionnelle, la norme « zéro volume » est respectée. Hors charge de la dette et pensions et à champ constant, les dépenses soumises à la norme sont stabilisées à 275,6 milliards d'euros entre 2011 et 2012. La norme « zéro valeur » est également tenue. Par rapport à l'annuité 2012 de la loi de programmation, le respect de l'épure est permis par la baisse des prélèvements sur recettes (- 0,8 milliard d'euros) et de la charge de la dette (- 0,5 milliard d'euros), qui autorise une augmentation à due concurrence des autres dépenses du budget général (+ 1,3 milliard d'euros).

Ces 1,3 milliard d'euros d'économies sont absorbées :

- par des charges de pensions supérieures de 0,4 milliard d'euros à la prévision du budget triennal. Cette révision tient au ressaut d'inflation constaté en 2010 (1,5 % réalisé au lieu de 1,2 % anticipé) et prévu en 2011 (1,75 % au lieu du 1,5 % initialement attendu) ;

- par des dépenses de personnel hors pensions supérieures de 0,3 milliard d'euros à cette même prévision ;

- par des « autres dépenses » dépassant de 0,6 milliard d'euros l'estimation du budget triennal.

Les plafonds par mission sont globalement dépassés de 671 millions d'euros (+ 0,3 %) :

- deux missions affichent une dotation inférieure aux plafonds : « Engagements financiers de l'Etat » (- 376 millions d'euros) et « Economie » (- 31 millions d'euros) ;

- seize missions sont en ligne avec la prévision ;

- onze missions dépassent les plafonds (+ 1 078 millions d'euros).

Les dépassements résultent pour moitié de dépenses inéluctables et pour moitié de dépenses discrétionnaires :

- 545 millions d'euros sont dus à des dépenses inéluctables (interventions de guichets, dépenses indexées sur l'inflation, résorptions de sous-budgétisations) ;

- 533 millions d'euros sont imputables à des décisions discrétionnaires ou à des réformes qui n'apparaissent pas toujours urgentes, et en tout état de cause pas plus urgentes que ne l'est le rétablissement de la situation budgétaire de l'Etat. Cela conduit à s'interroger. Les mesures suscitant ces dépassements de plafond sont-elles importantes au point de justifier que l'on s'affranchisse en partie de la trajectoire de convergence ? Sommes-nous en train de renouer avec le « double langage » ?

Le rapport du Gouvernement préparatoire au présent débat d'orientation des finances publiques prévoit 30 401 suppressions de postes - soit le respect de la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux. Ces évolutions, combinées aux effets du « gel » du point de la fonction publique en 2011 et en 2012, devraient permettre une « baisse inédite » en valeur de la masse salariale hors pensions, qui fléchirait de 0,2 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, à périmètre constant. Cette inflexion est d'autant plus remarquable que, jusqu'à présent, les suppressions d'effectifs n'avaient permis que de ralentir la progression de la masse salariale, sans la diminuer (en 2010, la masse salariale hors pension progressait encore de 0,7 %).

La baisse des dépenses de fonctionnement et d'intervention reste peu tangible. Ces objectifs d'économies (- 10 % sur 2011-2013) sont calculés sur des assiettes étroites : 10,3 milliards d'euros de fonctionnement courant au lieu de 44 milliards d'euros de fonctionnement au sens du titre 3, et 59,5 milliards d'euros d'interventions sur 66 milliards d'euros d'interventions au sens du titre 6. En 2011, les objectifs n'ont pas été tenus : les économies sur les dépenses de fonctionnement et d'intervention ont été de seulement 0,2 et 0,6 milliard d'euros (pour des objectifs de respectivement 0,5 et 0,8 milliard d'euros). Pour 2012, le rapport du Gouvernement préparatoire au présent débat d'orientation des finances publiques ne précise pas les modalités de budgétisation retenues pour tenir ces objectifs.

Il est nécessaire de limiter « l'agencisation de l'Etat », autrement dit, de soumettre les opérateurs de l'Etat à la « toise ». La prohibition de l'endettement des organismes divers d'administration centrale par l'article 12 de la LPFP 2011-2014 a déjà produit des effets vertueux, comme le montre l'exemple des programmes de rénovation immobilière de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). L'objectif de diminution des emplois sous plafond de 1,5 % par an a été tenu en 2011, mais il ne porte que sur 42 % des emplois des opérateurs, en raison de l'exonération des opérateurs de la recherche et de l'enseignement supérieur, et la baisse des emplois sous plafond est plus que compensée par la hausse des emplois hors plafond (+ 23 % en 2010 et + 9 % en 2011). Le respect de l'objectif de 10 % de baisse des dépenses de fonctionnement des opérateurs est invérifiable à ce stade, faute de données agrégées.

Pour discipliner les opérateurs de l'Etat, il faut ouvrir le chantier de la fiscalité affectée. Trente opérateurs principaux dépendant de treize missions budgétaires se voient affecter, en 2011, 8,7 milliards d'euros de recettes fiscales (+ 7 % entre 2009 et 2011). Les affectations ont de nombreux effets pervers : elles incitent les opérateurs à thésauriser ou à rendre leurs dépenses aussi dynamiques que leurs ressources ; elles soumettent l'Etat à la tentation d'externaliser la dépense budgétaire vers les opérateurs « prospères » pour mieux tenir sa propre norme ; elles contreviennent au principe d'universalité budgétaire, nuisent à l'analyse consolidée des moyens consacrés à une politique publique et affaiblissent l'autorisation parlementaire sur les recettes et les dépenses. Il faut donc revenir sur ces mécanismes de « sanctuarisation » - comme dans le cas de la rebudgétisation du financement du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) -, qui tendent à constituer autant de « baronnies ».

Il serait utile de prévoir dans la loi que si une recette affectée dépasse un certain montant, le supplément de recettes est reversé au budget général de l'Etat. La commission a ainsi adopté, lors de l'examen du récent projet de loi de finances rectificative, un amendement tendant notamment à instaurer un prélèvement annuel sur les recettes du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), égal à 10 % du montant des ressources affectées à cet organisme. J'ai toutefois dû retirer cet amendement en séance publique.

Les lois financières initiales pour 2011 comportent des dispositions qui accentuent l'imbrication entre les finances de l'Etat et celles de la sécurité sociale. Les deux collectifs du mois de juin dernier comportent également des dispositions en ce sens. Il est utile de revenir, « à froid », sur ces évolutions complexes, avant la préparation des lois financières pour 2012. La réforme des retraites a été financée par un « panier » de recettes affecté à l'Etat, qui reverse une fraction de TVA à l'assurance maladie, laquelle reverse à son tour au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) le produit de la contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité des sociétés et une partie du forfait social. En conséquence de la réforme du financement de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), la branche famille reverse à celle-ci une fraction de cotisation sociale généralisée (CSG) et perçoit en contrepartie le produit des mesures « assurances » de la loi de finances initiale pour 2011. La prime de partage de la valeur ajoutée est créée par le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011, mais se traduira surtout par d'importantes pertes de recettes fiscales pour l'Etat. Le projet de loi de finances rectificative pour 2011 comporte un dispositif d'indemnisation des victimes du Médiator, qui pourrait avoir une incidence sur les dépenses de l'assurance maladie via la dotation à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM). Enfin, il faut mentionner la suppression de la compensation automatique des allègements de charges dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, qui suscite un risque de non compensation intégrale pour la sécurité sociale, mais entraîne également la disparition de mouvements complexes et neutres sur le solde maastrichtien.

Ce manque d'intelligibilité pourrait poser de réels problèmes. La seule bonne solution serait de fusionner les parties recettes des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

M. Jean Arthuis, président. - Il faut un article d'équilibre unique !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il faut davantage fiscaliser la sécurité sociale, en remplaçant au moins partiellement les cotisations sociales par des recettes de TVA.

M. Jean Arthuis, président. - Je remercie le rapporteur général pour cette belle contribution au débat. A la veille d'échéances électorales importantes, cette présentation sans concession est fidèle à notre philosophie et à notre vocation d'éclaireur de la vie publique.

J'ai rencontré récemment un élu mayennais qui s'était entretenu avec les maires de communes allemande et britannique jumelées à sa ville. Il en a tiré la conclusion que Français, Anglais et Allemands ne vivaient probablement pas dans le même monde, et que les mesures d'économies drastiques prises par nos voisins étaient sans commune mesure avec les nôtres. Nous n'avons pas amorcé la réduction des dépenses et nous sommes à la veille des vrais arbitrages.

M. Philippe Adnot. - Je souhaite enrichir la réflexion du rapporteur général en tenant la « main courante » de toutes les nouvelles dispositions que nous votons et qui accroissent nos dépenses. J'avais, il y a peu, attiré l'attention du ministre du budget sur les conséquences qu'aurait sur les budgets locaux la proposition de loi en navette sur les sapeurs pompiers volontaires. J'ai fait procéder à des simulations qui montrent que ce texte engendrera une augmentation de 50 % de la dépense de retraite de ces personnels dans mon département !

M. Jean Arthuis, président. - Dans le même esprit, j'ai appris récemment que le label de scène nationale était retiré aux structures pour lesquelles il était dépensé moins de 2,5 millions d'euros par an. Cela n'encourage guère à être économe. Nous sommes chez les fous...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'euro culturel n'a pas la même valeur que l'euro normal !

M. Jean Arthuis, président. - Heureusement que nous permettrons au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) de faire quelques économies. Quel sens y a-t-il à localiser cet établissement au coeur de Paris ?

Mme Nicole Bricq - Le rapporteur général l'a souligné, beaucoup d'interrogations persistent, sur 2011 comme sur 2012, qui sera l'année de tous les dangers. Je regrette qu'il n'ait pas davantage fait place à la question de la dépense fiscale, dont de récents articles de presse montrent qu'elle est très dynamique, notamment outre-mer. Lorsque notre commission avait consacré des travaux à ces questions, le Gouvernement nous avait annoncé un rapport pour la fin du mois de juin : où est-il ? Ce sont des informations dont nous devrions disposer pour un débat d'orientation des finances publiques !

S'agissant du solde public, je remarque que les collectivités territoriales ont contribué à son amélioration pour 800 millions d'euros en 2010. Par ailleurs, on a coutume de considérer qu'un point de déficit public en moins entraîne 0,5 point de moindre croissance. Compte tenu des incertitudes qui pèsent sur l'hypothèse de croissance en 2012, un pilotage fin s'impose !

Le rapporteur général déplore les effets pervers des affectations aux opérateurs, mais l'Etat signe des contrats d'objectifs et de moyens avec eux, dans lesquels il suffirait d'inscrire des règles plus contraignantes.

Enfin, je souhaiterais connaître le chiffrage du coût pour l'Etat de la mesure dite de « prime de partage de la valeur ajoutée ».

M. Jean-Pierre Fourcade - L'inflation risque de majorer la charge de la dette en 2012 ; il conviendra d'être attentif à cette question, et ce d'autant plus que les modalités de comptabilisation de la charge d'indexation sont assez subtiles : elles sont inscrites pour ordre dans le tableau de financement de l'Etat, sans donner réellement lieu à décaissement budgétaire.

M. François Marc - Je souhaite également connaître les conséquences qu'aura l'inflation en 2012, à l'heure où l'OCDE annonce un indice des prix en hausse de 3,2 % au mois de mai dans la zone. Le rapporteur général regrette que les économies de fonctionnement et d'intervention soient mal documentées : qu'en a dit Bruxelles ? Il estime également que, pour l'heure, le respect des objectifs d'économies assignés aux opérateurs de l'Etat est invérifiable. Quelle est donc la portée de l'exercice auquel nous nous livrons ?

M. Jean Arthuis, président. - La Cour des comptes certifie bien les comptes tout en déplorant les défaillances des systèmes d'information financière et comptable !

S'agissant du texte sur les sapeurs pompiers, la dépense supplémentaire pourrait avoisiner 400 millions d'euros pour les collectivités territoriales, et la semaine dernière, j'ai dû déclarer une quinzaine d'amendements irrecevables sur un texte relatif à l'exercice du mandat local ! Je ne suis pas fanatique de l'article 40...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Heureusement qu'il est là !

M. Jean Arthuis, président. - ... mais nous avons collectivement un problème d'addiction à la dépense ! Les conférences sur les déficits avaient annoncé des économies de fonctionnement et d'intervention de 10 %. Quand on les examine dans le détail, on s'aperçoit que c'est impossible... Il faudrait que nous-mêmes puissions dire quels sont les crédits que nous allons comprimer !

M. François Fortassin. - Les collectivités locales ne votent que très rarement des exonérations fiscales ! Et ici, en tant que sénateurs, certains de nos collègues en demandent ! Gelons ces exonérations !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Très bien !

M. François Fortassin. - De surcroît, ce sont souvent les mêmes personnes qui votent les exonérations en tant qu'élus nationaux et les subissent en tant qu'élus locaux.

M. Jean Arthuis, président. - N'y a-t-il pas un conflit d'intérêt entre mandat national et mandat local ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ce sont des rôles différents qui ne se jouent pas sur la même scène...

Je suis en mesure d'apporter quelques éléments de réponse aux questions posées par nos collègues. Je renvoie Nicole Bricq au rapport d'information de la commission sur la méthodologie d'évaluation des dépenses fiscales. Il est vrai que nous aurions dû disposer d'un rapport de l'inspection générale des finances sur cette question, mais il semble qu'il ait pris du retard ! Je ne me suis pas appesanti sur la dépense fiscale en 2012 dans mon exposé, mais vous trouverez des développements sur ce sujet dans le rapport écrit. En tout état de cause, il va falloir accroître l'effort et la réduction des niches est un gisement d'économies ! On nous avait prédit une catastrophe après la réduction de l'avantage fiscal sur l'emploi à domicile... je constate qu'elle ne s'est pas produite. Je persiste à croire que le rabot doit être le plus large possible : si la contrainte n'est pas partout, elle n'est nulle part !

S'agissant du bon dosage entre résorption du déficit et encouragement de la croissance, personne ne dispose de la vérité révélée. Ce qui est certain, c'est qu'un écart trop important par rapport à la trajectoire affaiblirait la confiance des investisseurs. Le point de basculement entre confiance et défiance n'est pas chiffrable, mais la sanction serait immédiate et, en définitive, préjudiciable à la croissance.

M. Jean Arthuis, président. - De votre question, madame Bricq, faut-il déduire que pour obtenir cinq points de croissance, il faille faire dix points de déficit supplémentaires ?

Mme Nicole Bricq. - Je n'ai pas dit cela, il faut à la fois rétablir les comptes publics et soutenir la reprise qui s'amorce !

M. Jean Arthuis, président. - La croissance est une question de compétitivité !

Mme Nicole Bricq. - Compte tenu des fondamentaux de notre économie, il y a de quoi s'inquiéter...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - La prime de partage de la valeur ajoutée devrait coûter environ 600 millions d'euros à l'Etat, faire économiser environ 300 millions d'euros à la Sécurité sociale et avoir un impact négatif d'environ 300 millions d'euros sur le solde des administrations publiques. Dans ces conditions, et à titre personnel, je m'abstiendrai sur le projet de loi de financement rectificatif de la sécurité sociale.

Mes dernières réponses intéressent le solde des administrations publiques locales, pour lesquelles la programmation n'est pas exagérément optimiste (avec une prévision de déficit de 0,2 points de PIB en 2011 et en 2012). S'agissant des opérateurs, il n'est pas certain que la modification des contrats de performance suffise à endiguer la progression des ressources affectées, celles-ci étant régies par la loi. L'inflation aura bel et bien un effet expansionniste sur les prestations indexées, les pensions et la charge de la dette.

Enfin, en réponse aux observations de François Marc, je précise que nos remarques sur le caractère insuffisamment documenté des mesures d'économies du Gouvernement avaient été reprises par la Commission européenne, et que le commissaire Semeta avait salué la qualité de nos travaux, auxquels la Commission prête la plus grande attention. Nous nous efforcerons, dans le questionnaire budgétaire relatif au projet de loi de finances pour 2012, d'obtenir les détails que l'on ne nous fournit pas spontanément... selon l'adage « Cachez ce sein que l'on ne saurait voir ! ».

Mme Nicole Bricq. - Tartuffe !

M. Jean Arthuis, président. - C'est une forme de pudeur...

A l'issue de ce débat, la commission, à l'unanimité, donne acte de sa communication à M. Philippe Marini, rapporteur général, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Directive du Conseil concernant une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine ensuite, en application de l'article 73 quinquies, alinéa 3, du Règlement, le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur, sur la proposition de résolution européenne n° 580 rectifié (2010-2011), présentée par M. Pierre Bernard-Reymond, au nom de la commission des affaires européennes, sur la directive du Conseil concernant une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) (E 6136).

EXAMEN DU RAPPORT

M. Philippe Marini, rapporteur. - Le 16 mars dernier, la Commission européenne a présenté une proposition de directive concernant une assiette commune et consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS). Nous avions évoqué cette proposition lors de nos déplacements du printemps, notamment à La Haye et à Bruxelles. A l'excellente initiative de notre collègue Pierre Bernard-Reymond, la commission des affaires européennes du Sénat a adopté, le 7 juin dernier, une proposition de résolution portant sur cette proposition de directive. Il faut se féliciter de l'occasion qui est donnée au Parlement français, notamment au Sénat, de s'exprimer sur cette question, alors même que plus de la moitié des Parlements nationaux se sont déjà exprimés sur la proposition de la Commission européenne, que cela soit pour la soutenir ou pour la critiquer.

Saisie au fond, votre commission examine la proposition de résolution rédigée par la commission des affaires européennes. Elle peut l'amender et le texte qu'elle adoptera deviendra la résolution du Sénat sous un délai de trois jours à moins qu'un débat en séance publique ne soit demandé.

L'idée d'une assiette commune pour l'impôt sur les sociétés n'est pas nouvelle. Il s'agit même d'un vieux serpent de mer de la Commission européenne qui, semble-t-il, a été évoqué pour la première fois en 1962. Elle revient sur le devant de la scène, poussée tout à la fois par la Commission européenne et par le Conseil européen.

Toutefois, ces deux institutions ne poursuivent pas exactement les mêmes objectifs. Le Conseil européen, dans le cadre du « Pacte pour l'euro Plus », a invité les Etats membres à une « coordination pragmatique des politiques fiscales », élément nécessaire à une « coordination renforcée des politiques économiques dans la zone euro ». Il s'agit de lutter contre une concurrence fiscale déloyale qui peut se révéler coûteuse pour les ressources budgétaires des Etats, notamment dans un contexte de crise de la dette. La Commission européenne, quant à elle, vise à renforcer le marché intérieur, alors même que le paysage fiscal européen apparaît aujourd'hui fragmenté. Une telle fragmentation empêcherait les entreprises de profiter pleinement de la liberté d'établissement. En effet, les investissements réalisés dans d'autres pays de l'Union européenne (UE) impliquent de supporter des coûts de mise en conformité aux règles fiscales des autres Etats membres, des coûts inhérents aux phénomènes de double imposition, ainsi que des coûts résultant de l'impossibilité de compenser les bénéfices réalisés dans un Etat avec les pertes subies dans un autre.

Après plusieurs échecs, la Commission européenne a créé un groupe de travail ACCIS qui s'est réuni entre 2004 et 2008, aboutissant à l'élaboration de la proposition de directive qui nous est transmise.

Il convient tout d'abord de préciser que l'ACCIS est une assiette optionnelle. En effet, les entreprises ont le choix d'opter pour ACCIS. Deux catégories d'entreprises coexisteraient alors, selon qu'elles optent pour ce régime ou non. Il s'agirait par conséquent d'un vingt-huitième régime d'impôt sur les sociétés (IS), existant en parallèle de ceux des vingt-sept Etats membres. A ce titre, la Commission européenne estime qu'une ACCIS obligatoire n'aurait pas été conforme au principe de subsidiarité, argument que nous sommes en droit de contredire. En outre, cette nouvelle assiette est commune : les entreprises calculent l'assiette imposable à l'IS de l'ensemble de leurs établissements ou filiales dans l'UE sur la base de règles communes. Néanmoins, la définition de cette assiette est sujette à débat, notamment en ce qui concerne les règles d'amortissement qui nous paraissent simplistes. Par ailleurs, l'assiette est consolidée. Cela implique que soit faite la somme arithmétique de l'ensemble des pertes et profits réalisés au sein de l'UE afin d'établir le résultat fiscal imposable. Cet aspect du dispositif est sans doute le plus important dans la mesure où la consolidation permet d'éliminer la « double imposition économique » et de contourner les problèmes liés aux prix de transfert : les transactions intragroupes ne sont pas prises en compte dans le calcul du résultat fiscal. Dans de telles conditions, peut-on croire que les groupes qui rapatrient leurs bénéfices dans les Etats à la fiscalité plus favorable opteront pour l'assiette consolidée ? Enfin, la proposition de directive prévoit que le bénéfice fiscal des groupes soumis à l'ACCIS ne serait déclaré qu'auprès de l'administration fiscale de l'Etat membre où est installée la société mère.

Une fois consolidée, l'assiette doit être répartie entre les membres du groupe et imposée au taux applicable dans leur Etat d'établissement. En effet, l'harmonisation proposée par la Commission européenne ne concerne que l'assiette et aucunement les taux. Par suite, la proposition de directive établit une clef de répartition reposant sur trois facteurs, chacun affecté d'une pondération égale à un tiers : la main d'oeuvre, le chiffre d'affaires et les immobilisations.

Ces critères de répartition paraissent a priori favorables aux Etats industriels et défavorables aux Etats dont l'économie serait essentiellement tournée vers l'immatériel.

Le facteur « chiffre d'affaires » repose sur le principe de la « vente par destination ». A ce titre, le chiffre d'affaires est localisé dans l'Etat membre où le bien a été livré, à condition toutefois que le groupe concerné y détienne un établissement. Ainsi, si d'autres possibilités d'optimisation ne subsistaient pas, le principe de la « vente par destination » pourrait ouvrir des perspectives intéressantes en matière de re-territorialisation de l'assiette imposable résultant du commerce électronique. Les profits de Google ne s'échapperaient plus vers l'Irlande...

Quels impacts macroéconomiques pouvons-nous attendre de l'adoption de la directive ? L'étude d'impact réalisée par la Commission européenne tend à montrer que sa proposition aurait pour conséquence de « rendre » 3 milliards d'euros aux entreprises à raison de :

- 700 millions d'euros au titre de la diminution des coûts de mise en conformité ;

- 1 milliard d'euros du fait des économies réalisées lors d'investissements transfrontaliers ;

- 1,3 milliard d'euros du fait de la consolidation des bénéfices et des pertes.

Mais, on peut estimer que, dans le même temps, les Etats membres subiraient, collectivement, une perte de recettes fiscales d'au moins 1,3 milliard d'euros. La Commission européenne explique que ces recettes n'ont pas lieu d'être dans le marché intérieur car elles n'existeraient pas dans un contexte purement national. Elles résultent de situations de double imposition ou de surimposition.

La directive aurait toutefois pour effet de stimuler l'investissement transfrontalier mais aussi l'investissement direct étranger dans l'Union européenne. D'après la Commission européenne, son adoption pourrait se traduire par une hausse du PIB positive mais faible, de l'ordre de 0,02 % à 0,06 %. Néanmoins, ces chiffres doivent être pris avec la plus grande circonspection, les modèles de prévision utilisés n'étant pas assez fins pour appréhender tous les effets dynamiques qu'entraînerait la mise en oeuvre de l'ACCIS.

En ce qui concerne la France, les premières simulations laissent penser qu'elle serait gagnante tant d'un point de vue économique que de celui des finances publiques. L'ACCIS pourrait stimuler notre compétitivité fiscale en nous permettant d'afficher un taux plus faible que le taux nominal de 33,1/3 %, étant précisé que nous pourrions disposer de deux taux, l'un pour l'ACCIS, l'autre pour notre assiette nationale. Compte tenu de l'ensemble des critères de localisation extra-fiscaux que nous pouvons faire valoir, la France pourrait pleinement bénéficier d'une hausse de l'investissement.

Par ailleurs, la clef de répartition de l'assiette imposable devrait conduire à une augmentation de nos rentrées fiscales. Par exemple, le facteur « chiffre d'affaires » nous est favorable compte tenu de la forte consommation française, du principe de la « vente par destination » et de notre démographie.

Malheureusement, il ne s'agit pour l'instant que de supputations non chiffrées mais le Gouvernement nous a indiqué que la direction générale du Trésor s'était attachée à réaliser des simulations.

Au-delà de ces aspects séduisants, nous devons relever que plusieurs questions restent en suspens. Ainsi, force est de constater que de nombreuses imprécisions demeurent dans le texte présenté par la Commission européenne, en particulier s'agissant des concepts comptables. Or l'imprécision en matière fiscale conduit inexorablement à l'optimisation et à la perte de recettes budgétaires.

De même, l'adoption de l'ACCIS nous conduirait à forger, à vingt-sept, une doctrine et une jurisprudence fiscales propres. Cela serait d'autant plus nécessaire que la directive prévoit un système de guichet unique géré par les administrations fiscales nationales. Or tout point de divergence entre elles sera à nouveau source de difficultés pour les entreprises ou une opportunité d'échapper à l'impôt !

Enfin, je relève que la directive n'élimine pas, loin de là, toute possibilité de concurrence fiscale. En premier lieu, chaque pays resterait libre de fixer ses propres taux et même de fixer un taux pour l'ACCIS et un pour son assiette fiscale nationale. Au total, il pourrait donc exister jusqu'à 54 taux normaux dans l'UE, voire plus si l'on compte les taux dérogatoires, par exemple pour les PME. En second lieu, les réductions et les crédits d'impôt, qui portent sur l'impôt dû et non sur l'assiette, seraient compatibles avec la directive. Le crédit d'impôt recherche (CIR) sous sa forme actuelle pourrait tout à fait être maintenu dans le cadre de l'ACCIS.

Toutes ces raisons me conduisent à suggérer une approche plus mesurée que celle de la Commission européenne. A ce jour, près d'un tiers des Parlements nationaux ont fait valoir leur opposition à la proposition de la Commission, soit par hostilité de principe à l'idée d'une harmonisation en matière fiscale (Royaume-Uni, Irlande, notamment), soit en raison des risques de déplacement de matière fiscale préjudiciables à leurs recettes. Nous savons, au vu des récents débats sur la territorialisation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), combien il est difficile de territorialiser une assiette dont le mode de calcul repose sur des facteurs qui ne sont pas localisés.

La coexistence de deux assiettes et d'au moins deux taux dans chaque Etat ne serait pas réellement une simplification administrative. L'assiette consolidée est au surplus illusoire car les entreprises qui exploitent le mieux aujourd'hui la combinaison des législations nationales n'opteront jamais pour l'ACCIS.

Par conséquent, serait-il réaliste - et même opportun - de réaliser une assiette consolidée au niveau de l'Union européenne ? Il me semble également que le Gouvernement français n'a pas intérêt à s'isoler de ses partenaires en défendant un projet - certes qui nous est favorable - au risque de faire échouer toute discussion sur ces sujets.

Ne faudrait-il mieux pas tenter de se mettre d'accord sur une règle commune pour le calcul de l'assiette d'IS ? En un mot, de disposer d'une assiette unique et obligatoire d'IS dans l'UE. Le « Pacte pour l'euro Plus » que je citais au début de ma présentation fait référence à une « assiette commune » et non pas à « une assiette commune et consolidée ».

Il me semble que la Commission a cherché à relativiser l'hostilité de principe des Etats les plus anglo-saxons par l'intérêt que trouveraient certaines très grandes entreprises à cette proposition. Il ne faut pas s'y tromper, l'approche de la Commission n'est pas seulement technique mais bien politique.

Pour ma part, j'estime qu'il faut disposer d'un seul et même thermomètre pour comparer les taux d'IS de telle sorte que la concurrence se poursuive de manière disciplinée dans le cadre d'un système qui soit le plus neutre possible.

L'assiette commune et obligatoire procurerait d'ores et déjà des gains substantiels pour les entreprises en éliminant une partie des coûts de mise en conformité.

En revanche, l'adoption d'une assiette commune ne règlerait pas la question des prix de transfert intra-européen, ni celle de l'imposition des bénéfices résultant du commerce électronique. Sur ces deux voies, l'Union européenne devrait pouvoir progresser sans pour autant recourir à une assiette consolidée d'IS.

S'agissant des prix de transfert, je note que l'absence de coopération entre administrations fiscales conduit à la fois à des abus et à des doubles impositions. Il serait souhaitable que la Commission sensibilise plus encore les Etats à ce sujet et s'engage dans la voie ou, à tout le moins, encourage une coordination administrative plus approfondie pour que les optimisations liées à une insuffisante maîtrise des prix de transfert perdent un peu de terrain.

M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie de cette présentation sur un beau projet qui néanmoins, en l'état, me semble largement relever de la chimère.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Le projet d'ACCIS est une histoire ancienne mais ne semble pas pour autant près d'aboutir. Il eut été regrettable que le Parlement français, notamment le Sénat, ne se prononce pas sur cette proposition de directive. La commission des affaires européennes a voté la proposition de résolution qui vous a été transmise à l'unanimité, malgré quelques remarques formulées lors des débats, portant notamment sur le caractère facultatif de l'ACCIS et sur le fait qu'il était institué un vingt-huitième régime d'impôt sur les sociétés. A cet égard, le rapporteur a bien souligné toutes les difficultés restant à résoudre lors des négociations ultérieures, même si un aboutissement rapide de celles-ci n'est pas à espérer.

Il est nécessaire de s'interroger sur la pertinence d'un tel projet. A ce titre, il convient d'être pragmatique ; c'est pourquoi, sous réserve de ce qui a été avancé par le rapporteur, il est souhaitable de donner un avis favorable sur la suite de la négociation. Toutefois, les simulations réalisées par la Commission européenne demeurent insuffisamment précises. Cette dernière explique que la diminution des recettes fiscales, induite par l'instauration de l'ACCIS dans certains pays, pourrait être compensée par une légère hausse des taux. La hausse potentielle des taux ainsi avancée devrait faire l'objet d'une analyse plus approfondie par la Commission afin de s'assurer qu'il ne s'agit pas, dans les faits, d'une politique relative aux taux d'imposition. Une telle perspective provoque chez certains de nos partenaires européens des craintes quant à un lissage éventuel des écarts de taux et l'institution d'un « serpent fiscal », à l'image du « serpent monétaire européen », même si cette évolution peut être souhaitée par d'autres.

Mme Nicole Bricq. - La fin du « dumping » fiscal n'est pas envisageable à courte échéance dans l'Union européenne. A ce titre, lors du déplacement de notre commission à Bruxelles, il avait été souligné que le projet d'ACCIS visait plus à permettre une simplification en faveur des entreprises qu'à lutter contre le « dumping » fiscal. L'ACCIS ne permet en rien l'instauration d'un impôt unique européen, qui semblait pourtant envisagé voici une dizaine d'années.

J'estime que la proposition comporte deux défauts majeurs : le régime prévu est optionnel et n'institue pas de taux minimal, contrairement à ce qui existe pour la TVA.

Par ailleurs, l'ACCIS était supposée faire disparaître les niches fiscales ; qu'en est-il réellement ?

M. Denis Badré. - Le mérite de la proposition de directive est de marquer une volonté d'avancer sur un sujet important. De surcroît, il apparaît que la collaboration entre la commission des affaires européennes et la commission des finances est particulièrement fructueuse. L'invocation du principe de subsidiarité par la Commission européenne est éclairante : elle met en évidence le fait que la proposition de directive constitue une tentative de mutualisation des politiques fiscales des Etats membres, et non de mise en place d'une politique fiscale européenne à proprement parler. Il en résulte un système complexe et inabouti, voire inapplicable, qui reste au donc milieu du gué. Toutefois, un tel projet va dans le bon sens.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Il est nécessaire d'appréhender la dimension tactique de la proposition de directive. Afin de rendre celle-ci acceptable par tous, écarter la question des taux était impératif. En outre, un accord à vingt-sept Etats membres n'était pas envisageable si l'ACCIS n'était pas optionnelle. Enfin, la Commission européenne souhaitait maintenir un possible recours à la coopération renforcée en cas de désaccord de certains Etats. Ces options tactiques induisent de la complexité. C'est pourquoi, il doit être trouvé un juste équilibre entre la stratégie consistant à rendre le projet acceptable et la volonté de présenter un dispositif raisonnablement complexe.

M. Jean Arthuis, président. - Ce projet semble artificiel...

M. Philippe Marini, rapporteur. - Il faut prendre garde à ne pas « jeter le bébé avec l'eau du bain ». Le projet d'ACCIS comporte de nombreuses qualités et doit permettre un renforcement du marché intérieur, notamment en instituant une concurrence fiscale plus saine. Il répond à la nécessité pour un marché de disposer d'une information neutre, sincère et homogène. Dès lors, l'instauration d'une assiette commune est un objectif louable. Son caractère consolidé et optionnel est toutefois plus discutable, décevant même. Les discussions intervenues avec les responsables de la direction générale de la fiscalité de la Commission européenne lors du déplacement de notre commission à Bruxelles ont, à cet égard, révélé qu'un changement d'orientation était intervenu. Une telle évolution a certainement résulté d'une prise de conscience par la Commission qu'un soutien de la part des groupes multinationaux était nécessaire pour faire avancer ce projet.

A notre collègue Nicole Bricq, je souhaiterais dire que le projet d'ACCIS doit bien faire disparaître certaines niches fiscales mais pas toutes les niches. Certes, les niches « d'assiette », tels que les régimes dérogatoires concernant les amortissements, les provisions ou bien les charges déductibles, sont éliminées. Cependant, demeurent les niches portant sur le paiement de l'impôt : les crédits d'impôt, notamment le crédit d'impôt recherche, ou encore les réductions d'impôt. Il faut aussi rappeler que les objectifs du Conseil européen et de la Commission européenne sont différents. Le Conseil, suivant sans doute une inspiration franco-allemande, tend vers une convergence des politiques fiscales. La Commission, quant à elle, est guidée par une approche microéconomique, encline à faire bénéficier les entreprises de simplifications et de moindres coûts, notamment afin d'attirer les investissements dans l'Union européenne.

Pierre Bernard-Reymond évoquait les coopérations renforcées, mécanisme qui implique la participation d'au moins neuf Etats membres et l'accord unanime du Conseil de l'Union européenne. A ce titre, ma proposition consiste à ce que soit relancée la négociation autour de la notion d'assiette commune, si nécessaire à partir d'une coopération renforcée.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Philippe Marini, rapporteur. - L'amendement n° 1 a deux parties : la première est rédactionnelle et la seconde tend à ajouter une référence au « Pacte pour l'euro Plus » dans lequel les Etats membres s'engagent à une « coordination pragmatique des politiques fiscales ». Il convient de souligner notre volonté de poursuivre la convergence des politiques en matière de fiscalité.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Une telle mention pourrait constituer un repoussoir pour les pays hostiles à une convergence des politiques fiscales et particulièrement des taux d'imposition.

M. Philippe Marini, rapporteur. - Il n'est pas demandé d'engagements supplémentaires à des Etats qui ont déjà souscrits au « Pacte pour l'euro Plus ».

L'amendement n° 1 est adopté à l'unanimité.

M. Philippe Marini, rapporteur. - La résolution fait un parallèle avec la « société européenne » ; malheureusement, la mise en place de cette dernière n'a pas rencontré le succès escompté. C'est pourquoi, une référence à la « société européenne » paraît peu valorisante. L'amendement n° 2 propose sa suppression de la proposition de résolution. Néanmoins, je m'en remets à l'appréciation de votre commission.

M. Jean Arthuis, président. - Cela n'engage à rien...

L'amendement n° 2 est retiré.

M. Philippe Marini, rapporteur. - L'amendement n° 3 rappelle que la proposition de directive ACCIS ferait inévitablement perdre aux Etats membres des ressources fiscales. Cette perte serait d'autant plus grande que le régime est optionnel puisque seules les entreprises y ayant intérêt feraient le choix d'opter pour l'ACCIS.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Il serait nécessaire de pouvoir estimer cette perte de recettes fiscales, notamment parce que celle-ci peut entraîner une hausse des taux...

M. Philippe Marini, rapporteur. - Légère !

La perte de recettes s'élèvera à au moins 1,3 milliard d'euros. Cependant, nous ne disposons pas d'éléments sur la répartition de cette perte entre les Etats membres. Une demande de précision sur ce point a été adressée au ministère en charge du budget qui ne semble pas en mesure d'apporter des réponses pour le moment.

M. Jean Arthuis, président. - La suppression des niches fiscales devrait compenser ces pertes de recettes...

Mme Nicole Bricq. - Je suis réservée quant au fait de préciser que la proposition de directive ACCIS ferait inévitablement perdre aux Etats membres des ressources fiscales, dès lors que de nombreuses incertitudes entourent l'évaluation de la perte de recettes et surtout les pays concernés.

M. Philippe Marini, rapporteur. - Il s'agit d'une perte de ressources publiques pour l'ensemble des Etats européens s'ils ne relèvent pas leurs taux.

Mme Nicole Bricq. - S'il n'est pas institué de taux minimal, la directive conduira nécessairement à ce qu'il y ait des gagnants et des perdants. Je ne suis pas favorable à l'amendement et ce d'autant plus que la proposition de directive peut conduire à la suppression de niches fiscales.

M. Philippe Marini, rapporteur. - Il n'est pas possible d'amender la directive dont nous sommes saisis.

M. Denis Badré. - Ne serait-il pas opportun de rectifier l'amendement et d'ajouter que notre commission s'interroge sur l'impact de la proposition de directive ainsi que sur la répartition de cet impact entre les Etats.

M. Jean Arthuis, président. - Dès lors que l'adoption de la directive doit conduire à la suppression de niches fiscales, pourquoi est-il prévu une diminution des recettes fiscales ?

M. Philippe Marini, rapporteur. - Parce que l'ACCIS est optionnelle : les entreprises sont des agents économiques rationnels et choisiront la situation la plus conforme à leurs intérêts.

M. Jean Arthuis, président. - Tout laisse à penser qu'aucune entreprise n'optera pour ce régime qui élargit l'assiette et supprime des niches fiscales.

M. Philippe Marini, rapporteur. - En réalité, l'ACCIS n'est pas dénuée de tout intérêt pour des entreprises à qui il est ouvert un nouvel espace d'optimisation, notamment par la localisation des pertes et des profits réalisés. Mais peut-être est-il possible de rectifier l'amendement et de préciser que la proposition de directive ACCIS risquerait de se traduire par une perte de recettes publiques.

L'amendement n° 3 ainsi rectifié est adopté.

M. Philippe Marini, rapporteur. - La proposition de directive ACCIS n'a pas pour objet d'harmoniser les taux d'imposition. Ceux-ci doivent demeurer de la pleine et entière souveraineté des Etats membres. L'amendement n° 4 rappelle toutefois que la zone euro ne sera viable à long terme que si les structures économiques et fiscales des Etats membres convergent. Par ailleurs, il proposé de supprimer l'alinéa 13 relatif aux conséquences de la proposition de directive sur le taux d'IS français. En effet, la France, comme tous les Etats membres, resterait libre de fixer deux taux d'IS, l'un pour l'assiette nationale, l'autre pour l'ACCIS. Ainsi, la proposition de directive n'aura pas pour résultat de conduire à une diminution du taux actuel de 33,1/3 %. Cet alinéa semble superfétatoire.

M. Jean Arthuis, président. - En effet, l'alinéa 13 contredit les observations faites précédemment.

L'amendement n° 4 est adopté.

M. Philippe Marini, rapporteur. - L'amendement n° 5 souligne tout d'abord les inquiétudes de la plupart de nos partenaires vis-à-vis de la proposition de la Commission européenne, compte tenu des pertes de ressources fiscales qu'elle est susceptible de causer. A ce titre, il convient de regretter qu'elle ne soit pas accompagnée par des simulations plus précises sur la taille et la répartition de l'assiette imposable entre les différents Etats membres, compte tenu des caractéristiques de leur tissu économique.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Cet amendement est contradictoire avec l'amendement n° 3 rectifié qui précise que la proposition de directive ACCIS risquerait de se traduire par une perte de recettes publiques.

M. Philippe Marini, rapporteur. - En effet, il conviendrait de modifier le présent amendement et de supprimer la mention faite aux inquiétudes de la plupart de nos partenaires vis-à-vis de la proposition de directive, compte tenu des pertes de ressources fiscales qu'elle est susceptible de causer.

L'amendement n° 5 ainsi rectifié est adopté.

M. Philippe Marini, rapporteur. - Le texte de la proposition de directive se réfère à plusieurs notions qui ne sont pas suffisamment précises. Par conséquent, en vue d'éviter toute possibilité d'optimisation, l'amendement n° 6 vise à ce que la Commission européenne et les Etats membres poursuivent le travail technique sur la définition de l'assiette imposable. Par ailleurs, compte tenu de la réticence de nombreux Etats membres à progresser dans la voie de l'adoption d'une assiette commune et consolidée d'impôt sur les sociétés, le présent amendement invite le Gouvernement français à défendre l'idée d'une assiette commune, obligatoire mais non consolidée. L'assiette commune aurait vocation à se substituer aux vingt-sept assiettes existantes dans l'Union. En conséquence, faute d'une assiette consolidée, l'épineuse question de l'encadrement des prix de transfert doit devenir une priorité pour l'Union européenne, tant pour les transactions à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union.

M. François Marc. - Dans la mesure où chaque Etat peut maintenir ses propres taux d'imposition, il semble difficile de lutter efficacement contre les pratiques d'optimisation fiscale.

M. Philippe Marini, rapporteur. - Un renforcement du contrôle et de l'encadrement des prix de transfert constituerait déjà une avancée notable.

L'amendement n° 6 est adopté.

La proposition de résolution est alors adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission, le groupe socialiste s'abstenant.

Loi de finances rectificative pour 2011 - Examen des amendements du Gouvernement au texte de la commission mixte paritaire

Enfin, la commission examine les amendements du Gouvernement au texte n° 694 (2010-2011) de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances rectificative pour 2011 (M. Philippe Marini, rapporteur général).

La commission émet un avis favorable à l'adoption des cinq amendements du Gouvernement au texte n° 694 (2010-2011) de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances rectificative pour 2011, aux articles 7 bis A (coordination), 7 quinquies (suppression d'un gage), 9 (traduction de l'incidence sur l'équilibre budgétaire des votes intervenus en CMP), 17 quater (suppression d'un gage) et 18 (rectification d'une erreur matérielle).

Mercredi 6 juillet 2011

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Mise en oeuvre de la péréquation entre les collectivités territoriales - Examen du rapport d'information

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport du groupe de travail sur la mise en oeuvre de la péréquation entre les collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président. - Mes chers collègues, nous allons entendre la présentation des conclusions du groupe de travail que nous avons constitué en début d'année sur la mise en oeuvre de la péréquation entre les collectivités territoriales, c'est-à-dire la péréquation horizontale.

Ce groupe de travail a achevé ses travaux. Il a tenu six réunions à l'occasion desquelles nous avons procédé à des auditions de personnalités extérieures mais, surtout, nos rapporteurs ont effectué un travail à la fois pédagogique, car la matière est complexe, et prospectif.

Il s'agit en effet d'un domaine où le législateur est peu intervenu - à part l'exemple du fonds de solidarité francilien - et où nous manquons de repères. Il faudra pourtant, dès la loi de finances pour 2012, poser les bases de cette nouvelle péréquation.

La tâche est rendue plus difficile encore du fait de l'absence de simulations disponibles. Cela nous oblige à beaucoup de prudence sans pour autant nous interdire de présenter des propositions.

Le groupe de travail a décidé de découper son périmètre d'investigation en quatre sujets confiés à quatre rapporteurs :

- Pierre Jarlier, sur la définition des potentiels financiers ;

- Philippe Dallier et Charles Guené sur la péréquation au sein du bloc communal, le fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC) et le nouveau fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF), sujets qui s'entrecroisent ;

- et, enfin, Albéric de Montgolfier sur les deux fonds, régional et départemental, de péréquation de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Je vais leur céder la parole pour présenter les conclusions du groupe de travail. Puis, nous aurons entre nous un débat qui sera suivi par une double audition, celle de Gilles Carrez, en tant que Président du comité des finances locales, et celle d'Eric Jalon, directeur général des collectivités locales.

Si le Sénat et notre commission en particulier doivent faire entendre leur voix sur ce sujet fondamental, nous devons, en effet, être à l'écoute des autres lieux de réflexion qui travaillent à la mise ne place de la péréquation.

M. Pierre Jarlier. - La réforme de la taxe professionnelle a été une excellente occasion d'engager un débat sur les notions de potentiel fiscal et de potentiel financier. Ce débat est nécessaire puisque ces notions sont au coeur même de la définition de la richesse de chaque collectivité territoriale. Ainsi, c'est l'idée que le potentiel financier est plus représentatif de la richesse d'une collectivité que le seul potentiel fiscal qui nous a guidés pour modifier, en de nombreux points, les dispositions relatives à la péréquation lors de la discussion des projets de lois de finances pour 2010 et pour 2011.

Grâce à notre groupe de travail, nous avons pu mener une réflexion approfondie, hors de l'urgence liée à la discussion des projets de loi de finances, sur les critères qui devront servir de base aux nouveaux dispositifs de péréquation. Au terme de ses nombreuses réunions, je vous présente donc aujourd'hui, sur ce sujet, les orientations qu'il propose à la commission d'adopter.

De manière générale, il se dégage de nos travaux que la péréquation doit se fonder sur deux grandes notions :

- d'une part, la notion de « potentiel financier de base », qui doit servir de fondement à la péréquation verticale. Ce potentiel financier de base a deux composantes : une composante fiscale et une composante de dotations et de compensations, notamment la dotation globale de fonctionnement (DGF) dans son volet forfaitaire ;

- d'autre part, la création d'un nouvel indicateur de richesse : la notion de « potentiel financier corrigé » qui sera utilisée dans le cadre de la péréquation horizontale. Cette notion de potentiel financier corrigé ajoute au potentiel financier de base les dotations versées par l'Etat dans le cadre de la péréquation verticale. Elle est ainsi plus représentative de la richesse réelle d'une collectivité. Seule cette prise en compte permet d'avoir un indice de richesse fiable et juste. Sinon, deux collectivités ayant un même niveau de richesse pourraient être traitées de manière inéquitable si l'une tient sa richesse de compensations versées par l'Etat tandis que celle de l'autre provient d'une dotation de péréquation. De même, les écarts constatés entre les dotations de péréquation versées à l'une ou l'autre des collectivités ne seraient pas du tout pris en compte, alors qu'ils ont un impact sur leur richesse.

Traitons tout d'abord de la définition des nouveaux potentiels au niveau communal et intercommunal.

La première question à laquelle nous devons répondre est : quelles ressources fiscales doivent être intégrées dans le potentiel financier de base ?

Le groupe de travail s'est prononcé pour une prise en compte la plus large possible des ressources fiscales des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Plus le champ des taxes prises en compte sera large, plus la notion de potentiel financier sera objective et moins elle sera sujette à contestations.

Il faut donc prendre en compte : la taxe d'habitation (TH), les taxes foncières, la cotisation foncière des entreprises (CFE), la part communale et intercommunale de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER), mais aussi la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), la taxe d'aménagement, celles sur les casinos, sur les remontées mécaniques et la taxe « hippodromes ».

Ne seraient finalement exclues que les ressources fiscales affectées, telles que la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM), la taxe de séjour ou le produit des amendes de police.

En effet, ces ressources ont vocation à financer des dépenses spécifiques et ne constituent donc pas à proprement parler une richesse pour la collectivité territoriale.

La seconde question est : quelles dotations et compensations prendre en compte dans ce même potentiel financier de base ?

La réponse que nous apportons est que les compensations versées au titre de la réforme de la taxe professionnelle - dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR) - doivent être intégrées, en valeur nette, dans le potentiel financier de base.

Elles s'ajouteront à la part forfaitaire de la DGF et à la compensation de l'ex-part salaire de la taxe professionnelle (TP).

Concernant les EPCI, la dotation d'intercommunalité doit également être prise en compte dans la mesure de leur richesse.

C'est donc sur la base de ces ressources que sera déterminée la richesse des communes et des intercommunalités pour le versement, par l'Etat, des dotations de péréquation verticale.

Venons-en à la deuxième étape, celle de la construction du potentiel financier corrigé.

Il nous semble, et c'est un avis partagé par la direction générale des collectivités locales (DGCL) et assez consensuel au comité des finances locales (CFL), qu'il convient d'ajouter au potentiel financier de base toutes les dotations de péréquation verticale, c'est-à-dire la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) ou la garantie de sortie. C'est le seul moyen de traiter équitablement l'ensemble des communes, en prenant en compte dans le calcul de leur richesse la plus ou moins grande part de dotation de péréquation qu'elles ont perçue. Les dotations de péréquation verticale, comme les autres ressources, peuvent accroître significativement la richesse des collectivités.

Il convient par ailleurs, également pour éviter des injustices entre deux communes, de prendre en compte dans le potentiel financier corrigé les versements perçus par chaque collectivité en provenance des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP). En effet, ces derniers sont financés, depuis la réforme de la TP, par des dotations de l'Etat et non par des prélèvements sur des établissements exceptionnels. Ils font donc partie de la péréquation verticale et il est juste de traiter différemment une commune qui n'a rien reçu du FDPTP et une commune qui a perçu de ce fonds des montants importants.

Enfin, le groupe de travail s'est exprimé en faveur d'une mesure de la richesse à l'échelon de chaque territoire, en agrégeant la richesse de l'EPCI et celles de ses communes membres. Cela présente deux grands avantages :

- comparer les territoires quel que soit leur mode d'organisation : EPCI à fiscalité professionnelle unique, EPCI à fiscalité additionnelle ou commune isolée (l'achèvement de la carte intercommunale n'étant pas prévu en petite couronne parisienne) ;

- simplifier les outils de péréquation à créer, en les faisant reposer sur un nombre limité de collectivités : 2 600 EPCI plutôt que 36 000 communes.

Ce potentiel financier agrégé des EPCI, qui sera à la base du fonctionnement de la péréquation horizontale, doit être égal à la somme :

- du potentiel financier de l'EPCI ;

- des potentiels financiers corrigés des communes membres de l'EPCI.

Cette définition de la richesse au niveau territorial, via le potentiel financier agrégé, fait également l'objet d'un consensus large.

Concernant maintenant les départements, les mêmes notions de potentiel financier de base et de potentiel financier corrigé s'appliqueront.

Les ressources fiscales à prendre en compte correspondront à celles perçues par les départements :

- la taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- la part départementale de CVAE ;

- la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) versée en compensation de la réforme de la TP ;

- les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ;

- et les IFER perçues par le département.

Les compensations et dotations à prendre en compte seront :

- la part forfaitaire de la DGF ;

- la DCRTP ;

- les reversements ou contributions au FNGIR ;

- les autres compensations.

Enfin, s'agissant de la détermination du potentiel financier corrigé, comme pour le bloc communal, il suffit, pour passer du potentiel financier de base au potentiel financier corrigé, d'y intégrer les dotations de péréquation verticale : dotation de péréquation urbaine (DPU), dotation de fonctionnement minimale (DFM) ou garantie de sortie.

Ce potentiel financier corrigé servira pour mettre en oeuvre la péréquation horizontale.

Le même mécanisme s'appliquera s'agissant des régions.

Le potentiel financier de base comprendra leurs ressources fiscales (CVAE, IFER) ainsi que les dotations de l'Etat (DCRTP, FNGIR). Concernant la prise en compte de la DGF, une question spécifique se pose puisqu'il faudra parvenir à exclure de la DGF les éléments qui y ont été intégrés mais qui visent à compenser des transferts de compétences pour certaines régions.

Comme pour les autres collectivités, il convient d'ajouter la dotation de péréquation verticale des régions pour passer du potentiel financier de base au potentiel financier corrigé.

Voilà, mes chers collègues, les orientations retenues par le groupe de travail que nous vous proposons d'adopter sur la question de la nouvelle définition des potentiels, qui nous permettront demain de bénéficier d'indicateurs de richesse précis et d'évaluer surtout les différences de richesse entre les collectivités, ainsi que les effets de la péréquation mise en place.

M. Jean Arthuis, président. - Votre exposé a le mérite de clarifier les concepts et de nous donner des instruments objectifs et clairement identifiés, dont les contenus sont mesurables. Cela permettra d'éviter certaines injustices flagrantes. Je pense par exemple à la répartition des fonds entre les départements à la fin de l'année 2010. La DFM n'est pas entrée dans l'appréciation de la richesse relative des départements. Or, l'écart peut représenter plus de vingt euros par habitant. Cette situation d'inégalité est inacceptable.

M. Philippe Adnot. - Vous avez intégré les versements FDPTP pour effectuer le calcul du potentiel financier. Dans ces fonds, il y a deux parts. D'abord, la part des communes concernées, qui est récurrente et que vous avez raison d'intégrer dans le calcul. En revanche, la part des communes défavorisées n'est pas une somme affectée tous les ans aux mêmes bénéficiaires. Dès lors, comment intégrer cette donnée dans le calcul du potentiel financier, alors qu'elle varie selon les années, dans les départements où cette somme n'est pas attribuée à tout le monde mais où elle sert par exemple à financer des investissements ? Je pense donc qu'il est difficile d'inclure le FDPTP dans le calcul du potentiel financier des communes, dans la mesure où il s'agit d'une recette irrégulière.

M. Philippe Dallier. - Nous avons connu le même problème en Ile-de-France avec le FSRIF et le fonds national. Effectivement, une commune peut percevoir des ressources à ce titre une année, mais pas la suivante. Cependant, nous avons considéré que l'année où elle perçoit ces recettes, cela doit être intégré dans son potentiel financier. Je pense qu'il doit en être de même en ce qui concerne la DSU. On sait que l'on peut entrer ou sortir du dispositif, mais lorsqu'on est dedans, la recette doit être prise en compte. Sinon, on fera des exceptions sur l'ensemble de ces dotations, ce qui aboutirait à une véritable usine à gaz. Au surplus, en termes d'équité, cela me semble normal.

M. François Marc. - Ma question porte sur les différences restantes entre les communes. En effet, en intégrant des éléments nouveaux dans le potentiel financier, on peut logiquement restreindre le différentiel de richesse existant. Disposez-vous d'éléments à cet égard ?

M. Pierre Jarlier. - Nous ne disposons pas pour le moment d'estimations précises sur les effets de la prise en compte de ces critères dans le calcul du potentiel financier.

En ce qui concerne la question de Philippe Adnot, nous avons intégré les FDPTP car ils deviennent une dotation d'Etat, donc de compensation. Certes, les variations sont importantes d'une année sur l'autre. Mais, de la même façon, il peut y avoir des variations de DSR et de DSU. Il faut bien considérer que tout cela rentre dans le calcul de la richesse de la commune l'année où elle est perçue. De toute façon, le potentiel financier de la commune sera revu chaque année au regard des sommes perçues l'année précédente par ladite commune.

M. Charles Guené. - Sur l'intégration des FDPTP, il est vrai que l'on peut être partagé. Il y a ainsi des communes qui risquent de connaître des écarts importants d'une année sur l'autre, mais nous avons décidé de suivre notre logique jusqu'au bout.

En ce qui concerne les simulations, nous disposons au CFL de simulations prenant en compte l'intégration de l'ensemble des dotations, avec et sans strates. Il est vrai que plus on intègre de dotations, plus le faisceau se restreint. C'est la logique du système. On veut apprécier la véritable richesse des collectivités, donc on intègre toutes les données. Avec les dotations de solidarité verticale, il y a un rétrécissement du faisceau, mais cela me paraît logique.

M. Jean Arthuis, président. - En conclusion, nous parlerons des dotations et de la péréquation verticale. Les injustices les plus criantes relèvent en effet de celle-ci. Il ne faut pas que l'arbre dissimule la forêt.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Il serait bon de disposer de ces simulations.

M. Jean Arthuis, président. - Cependant, lorsque l'on fonde la réflexion à partir de simulations, il me semble que cela nous rend moins impartiaux, car on se demande inévitablement alors si les collectivités que nous représentons y gagnent ou y perdent. Je pense donc qu'il est intéressant d'avoir tout d'abord un exercice de principe.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Certes, mais une fois cet exercice de principe réalisé, les simulations nous seraient utiles pour nous préparer aux évolutions, notamment concernant les fusions éventuelles et les rapprochements de telle ou telle collectivité. Les préfets ne disposent pas aujourd'hui du logiciel financier nécessaire.

De plus, je souhaiterais savoir comment on prend en compte la taxe d'habitation, dans la mesure où une partie de celle-ci allait aux départements et va maintenant aux EPCI. Il me semble à cet égard dangereux de prendre en compte la totalité de cette taxe.

M. Jean Arthuis, président. - Cet exercice semble très complexe, mais il a une réelle vertu de simplification et de clarification. L'objectif est bien de simplifier la législation en la matière et de mettre fin à des situations d'injustice insupportables.

M. Pierre Jarlier. - Sur la taxe d'habitation, on prendra en compte l'aspect territorial, de sorte que tout sera agrégé. La TH sera prise en compte à la fois pour sa part communale et sa part intercommunale, avec les bases et les taux correspondants, sans que cela pose de difficultés.

Nous avons décidé de mettre en place un potentiel financier corrigé prenant en compte la péréquation verticale. Il serait en effet malvenu de commencer à répartir de l'argent entre les différentes collectivités, avant même de savoir de combien elles bénéficient en terme de solidarité nationale. Il faut donc avoir une idée précise de leur richesse corrigée par la solidarité nationale, pour voir à quel moment on commence à demander aux collectivités de faire jouer la solidarité entre elles. Nous aboutirions autrement à des aberrations.

M. Charles Guené. - Nous allons maintenant vous présenter les orientations retenues par le groupe de travail sur la péréquation au sein du bloc communal et sur l'articulation du fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France (FSRIF) et du nouveau fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC), sujets étroitement imbriqués et sur lesquels il était important que le groupe dégage des orientations consensuelles.

Ces orientations concilient à nos yeux les intérêts nationaux pour une solidarité partagée entre toutes les collectivités du bloc communal, sans exception, et les intérêts propres à l'Ile-de-France, qui peut souhaiter légitimement restreindre prioritairement les déséquilibres internes à la région.

Nous espérons en conséquence que les débats à venir, quelles que soient leurs enceintes, CFL ou Parlement, dépassent les clivages habituels entre la France « urbaine » et la France « rurale ».

Nous tenons à souligner que toutes nos propositions ont été formulées sans que nous disposions de simulations. Nous nous sommes donc appuyés exclusivement sur des principes et des raisonnements. Cela signifie que nos orientations doivent être appréciées « sous toutes réserves » et nous souhaitons faire simuler ces hypothèses par les services de la DGCL.

Nous avons regroupé les propositions du groupe de travail en trois blocs.

M. Philippe Dallier. - Le premier bloc concerne l'articulation générale du nouveau FSRIF et du futur fonds de péréquation intercommunal et communal et la définition des objectifs aux échéances 2012 et 2015.

Nous avons tranché pour une superposition des deux fonds de péréquation, qui doivent fonctionner de manière indépendante, l'Ile-de-France étant contributrice et bénéficiaire des deux fonds, le reste de la France étant contributeur et bénéficiaire du seul FPIC.

Certains plaident encore pour une articulation entre les deux fonds avec un dispositif de préciput pour la région Ile-de-France, mais aucun système opérationnel n'a pu être trouvé et cette solution serait excessivement complexe.

En outre, les écarts de richesse sans commune mesure au sein de la région Ile-de-France plaident pour un FSRIF qui les atténuera, avant la mise en oeuvre du FPIC.

M. Charles Guené. - Sur l'objectif à atteindre pour le FPIC, nous sommes plutôt favorables à un chiffrage en valeur absolue, clair, des montants qui devront faire l'objet d'une redistribution via les fonds de péréquation. Il nous a semblé que c'était plus simple que de prendre un pourcentage de telle ou telle ressource, qui poserait sans doute des problèmes d'interprétation. Nous nous sommes calés sur les chiffres envisagés au départ. L'augmentation de l'objectif du FPIC serait donc linéaire, soit  250 millions d'euros en 2012, 500 millions d'euros en 2013, 750 millions d'euros en 2014 et 1 milliard d'euros en 2015.

En tout état de cause, nous sommes défavorables à un report à 2013 de la mise en oeuvre du FPIC, que certains appellent de leurs voeux. Ces montants ne sont pas excessifs au regard du montant de la DGF et des dotations de péréquation verticale (DSU, DSR). Il y aura certes une montée en puissance, mais le point de départ est raisonnable. On peut donc commencer en 2012.

M. Philippe Dallier. - Pour ce qui est du FSRIF, je rappelle que l'amendement adopté prévoyait une progression de 50 % à horizon 2015. Nous avons choisi un point de départ de 200 millions d'euros, ce qui porterait le montant du FSRIF à 300 millions d'euros à cet horizon. Il est vrai que nous n'étions pas tout à fait à 200 millions pour l'année de référence. Il faudra sans doute s'accorder sur le montant initial. Sur la dernière année, le fonds avait en effet diminué, car la ville de Paris avait joué entre les dépenses portées par les départements et celles portées par la ville, et sa quote-part au FSRIF avait ainsi diminué. Je souhaiterais donc que l'on en revienne à l'avant-dernière année de référence, pour laquelle le montant du FSRIF était plus élevé.

M. Jean Arthuis, président. - Pour la ville de Paris, comment distinguer ce qui relève de la ville et du département ?

M. Philippe Dallier. - C'est là toute la question. Comme ils ont la double casquette, ils peuvent faire passer d'un côté à un autre de la barrière un certain nombre de dépenses. Nous avons inscrit 300 millions d'euros en 2015, car je souhaitais être assez volontariste sur le sujet. Nous avons donc choisi une référence de 200 millions d'euros, mais il est vrai qu'il y a une incertitude sur le point de départ.

Nous aurions également souhaité que la DGCL regarde les choses d'une autre manière. On pourrait par exemple donner comme objectif au FSRIF de faire en sorte que les communes les plus pauvres remontent à au moins 70 % de la moyenne régionale. Je rappelle qu'aujourd'hui, les communes les plus pauvres sont très en-deçà de ce pourcentage. On souhaiterait par là même voir ce qu'il serait nécessaire de mettre sur la table comme moyens financiers pour que les communes les plus pauvres de la région atteignent ce seuil. Ce sont deux simulations à faire.

M. Charles Guené. - A partir du moment où l'on a fixé des montants en valeur absolue pour le FPIC comme pour le FSRIF, nous serions favorables à ce que la loi prévoie une clause expresse de « revoyure » en 2015, de manière à ce que, au vu de l'évaluation des résultats de cette péréquation horizontale, on fixe alors une sorte de nouveau contrat pour les cinq années suivantes.

J'en viens maintenant au sujet important des prélèvements. Il nous faut d'abord répondre à la question de savoir quelles sont les collectivités concernées et les critères de prélèvement. Il nous paraît fondamental, pour y répondre, de faire appel au concept de potentiel financier agrégé précédemment défini par Pierre Jarlier, à savoir la somme de toutes les richesses des collectivités.

Dans notre idée, les prélèvements ne doivent porter directement que sur les EPCI et sur les communes isolées. Les communes membres d'EPCI ne feraient pas l'objet de prélèvements directs au profit du fonds. Le prélèvement serait uniquement fonction du potentiel financier de chaque commune isolée ou EPCI par rapport au potentiel financier moyen. Pour les EPCI, le potentiel financier est le potentiel financier agrégé. Pour la commune isolée, il est le potentiel financier corrigé de celle-ci. On peut ainsi comparer un EPCI de 20 000 habitants en province à une commune isolée de 20 000 habitants en petite couronne parisienne. Il y a ainsi une véritable neutralisation de l'organisation juridique sur le terrain, à travers une territorialisation globale.

S'agissant du prélèvement, il nous semble qu'il ne doit pas y avoir de prise en compte, à ce stade, de critères de charge, qui seront évalués au moment de la redistribution. La mise en oeuvre d'un tel prélèvement est novatrice par rapport au texte de la loi de finances pour 2011, qui mettait en place un système très complexe et à notre sens impossible à faire fonctionner, de trois parts distinctes (EPCI, communes membres et communes isolées). Notre approche fait toutefois l'objet d'un large consensus.

J'en viens maintenant à la question de la prise en compte des strates pour cette appréciation, qui a suscité un débat, car certains estiment que cela revient à introduire un critère de charges. Globalement, nous sommes partisans de la prise en compte d'un nombre réduit de strates (quatre ou six), celles-ci s'appliquant indifféremment aux EPCI ou aux communes isolées. On est bien sur des strates territoriales. Nous avons demandé à la DGCL des simulations sur les différents cas.

Cette proposition ne devrait pas se traduire par un impact majeur. En effet, nous sommes sur des strates territoriales, au niveau de chaque EPCI, ce qui réduit les écarts par rapport aux actuelles strates communales. Il faut observer cependant que la non prise en compte de strates pourrait aboutir à ce que l'on ait un prélèvement uniquement urbain au profit de la ruralité. Au contraire, la prise en compte de strates peut faire envisager l'inverse, à savoir que les petites collectivités seraient pénalisées.

Au total, nous nous sommes rangés à la prise en compte de strates davantage dans un esprit de consensus que dans un esprit de logique. Soyons clair, il s'agit de faire avancer le dossier. Ce système de strates permet en réalité de ne pas effrayer le monde urbain.

M. Philippe Dallier. - J'étais assez favorable à la stratification, et j'estime que quatre à six strates constituent un bon équilibre. On sent bien que les discussions seront difficiles et qu'il faut trouver le bon compromis pour emporter l'adhésion. Le prélèvement FSRIF, quant à lui, n'est pas stratifié actuellement. Nous pensons que cette caractéristique doit être maintenue puisqu'on est dans un cadre régional.

M. Pierre Jarlier. - Les strates ont toujours un effet pervers sur le seuil. Dans ce cas précis, si on ne prévoit pas suffisamment de strates, on voit que la différence la plus importante de richesse se fait dans les strates basses. Si la première est très large, les petites villes seront très pénalisées, étant en haut de celle-ci. Elles ne pourront donc pas bénéficier de la péréquation. Il faut donc être prudent, même s'il peut y avoir des ajustements. C'est un vrai sujet.

M. Charles Guené. - Je rappelle que nous raisonnons ici au niveau territorial et non pas au niveau de la commune simple. L'impact des strates est donc différent.

M. Jean Arthuis. - De toute façon, la péréquation ne se fait pas à l'intérieur d'une strate.

M. Charles Guené. - Non, sinon notre logique aurait été affaiblie... Concernant les seuils de prélèvement, nous sommes favorables à la suppression du seuil d'éligibilité actuel prévu par la loi de finances pour 2011, soit 1,5 fois le potentiel financier moyen, ce qui nous paraît relativement élevé et qui n'aurait fait cotiser qu'un nombre très restreint de territoires, en procurant un fort effet de seuil. Nous souhaitons donc faire réaliser des simulations sur des valeurs inférieures, sans seuil ou avec un seuil de l'ordre de 0,8 fois le potentiel financier moyen, de façon à élargir le nombre de cotisants, quitte à ce que cela soit redistribué ensuite.

M. Philippe Dallier. - Pour le prélèvement FSRIF, nous sommes favorables à la suppression de tout seuil d'éligibilité ainsi que des régimes d'exonération existants (par exemple les communes bénéficiaires de la DSU), dont nous avions montré les effets incohérents. On prend tout en considération.

M. Charles Guené. - En ce qui concerne la définition des taux de prélèvement, nous proposons de concevoir un système de taxe par répartition. Il s'agit de déduire les taux à partir du produit attendu. Ce système permet de garantir le niveau du produit prélevé. Pour assurer une progressivité du taux en fonction de l'écart au potentiel financier moyen de la strate, il serait nécessaire de définir cinq ou six paliers.

Plusieurs hypothèses sont ouvertes :

- soit un prélèvement qui s'applique à l'ensemble des communes et EPCI. Il touche donc des communes en-dessous de la moyenne, mais cette dernière est élevée et il faut raisonner évidemment en net, après imputation des reversements, donc tout le monde participe et bénéficie ;

- soit un prélèvement qui ne s'applique qu'aux communes et EPCI dont le potentiel est supérieur à 80 % de la moyenne ou à la moyenne. Le risque de ce choix est que le prélèvement soit excessivement concentré sur certaines communes. Nous attendons les simulations sur ce point.

M. Philippe Dallier. - Pour le nouveau FSRIF, il y aurait lieu d'appliquer un mécanisme similaire, avec un ajustement des taux de prélèvement au montant à prélever en faveur du FSRIF.

M. Charles Guené. - Dernier point de ce volet : la répartition du prélèvement au sein des EPCI. Nous pensons que la répartition du prélèvement entre l'EPCI et chacune de ses communes membres doit s'effectuer au prorata de la contribution de chacun au potentiel financier agrégé. C'est un système simple et logique, qui ne requiert pas d'intervention au sein des communes.

M. Jean Arthuis, président. - On prend le potentiel financier corrigé, qui détermine l'assiette, et tout le monde participe ?

M. Charles Guené. - Oui, tout le monde participe au prorata de sa contribution au potentiel agrégé. Cela tient d'ailleurs compte de l'intégration ou de la non-intégration de l'EPCI s'il y en a un.

M. Jean Arthuis, président. - L'EPCI devient le lieu de péréquation entre les communes du secteur.

M. Charles Guené. - Cette règle nous paraît la plus incontestable. Certes, une ville riche dans un EPCI pauvre contribuera moins que si elle était une commune isolée, et une ville pauvre dans un EPCI riche contribuera davantage que si elle était isolée. Mais il faut partir du postulat que l'EPCI joue déjà un rôle de péréquation et lui laisser sa part de responsabilité dans la mise en oeuvre de la péréquation. Cela signifie concrètement que deux territoires semblables à l'organisation juridique différente auront le même prélèvement, mais suivant leur organisation et leur degré de péréquation, le prorata sera différent entre les communes et l'EPCI.

Passons maintenant au sujet des reversements. Il convient d'abord de définir les bénéficiaires de ceux-ci. La règle fondamentale que nous proposons est que, comme pour les prélèvements, les reversements ne bénéficient directement qu'aux EPCI et aux communes isolées, si c'est un territoire sans EPCI. La redistribution se fera à l'intérieur. Si le prélèvement a un caractère presque automatique, la redistribution se fera à travers une palette d'outils fixée par la loi, si les communes de l'EPCI ne s'entendent pas sur une autre voie.

M. Philippe Dallier. - Je rappelle qu'il restera des communes isolées, puisque la loi le permet, en ce qui concerne la première couronne parisienne, dans l'attente d'une éventuelle réforme sur le Grand Paris.

M. Charles Guené. - Pour les principes de reversement, nous préconisons d'utiliser un indice synthétique de ressources et de charges et de prévoir des reversements pour l'ensemble des collectivités en-deçà de la moyenne, afin d'éviter les effets de seuil, proportionnellement à l'écart à la moyenne. En ce qui concerne la composition de l'indice synthétique, nous avons retenu, d'une part, le potentiel financier par habitant de l'EPCI (ou de la commune isolée) comme critère de ressources et, d'autre part, le revenu moyen par habitant de la population de l'EPCI (ou de la commune isolée) comme critère de charge, ce qui fait l'objet d'un large consensus. En effet, la corrélation entre le revenu moyen par habitant et les charges d'une collectivité est plutôt bonne.

Nous serions assez favorables à la prise en compte de l'effort fiscal, à travers une pondération de l'indice synthétique.

Nous souhaiterions par ailleurs que soit examinée la possibilité de tenir compte des écarts de coût de la vie entre les territoires. Ainsi, le critère de revenu par habitant pourrait être pondéré par l'indice des coûts des loyers dans la zone.

M. Philippe Dallier. - Nous avons adopté la même logique au regard du FSRIF. Nous sommes ainsi partisans de retenir le même indice synthétique. Par conséquent, on ne conserverait pas le critère du logement social qui existe aujourd'hui, car il nous a semblé qu'il avait des effets pervers. Il est assez facile de démontrer que le revenu moyen par habitant est plus significatif des difficultés sociales sur le territoire qu'une pondération à partir du nombre de logements sociaux. Cela s'explique assez bien par le fait que, dans certains endroits, les logements sociaux ne sont pas forcément habités par des gens dont les revenus sont en-dessous de la moyenne. Dès lors, on offre un avantage à certaines communes qui ne devraient pas en bénéficier. Ceci étant dit, il faut être réaliste. Ce point fera l'objet de discussions importantes en Ile-de-France, où certaines communes ont un revenu moyen par habitant plutôt faible, mais un potentiel financier relativement fort car elles accueillent sur leur territoire beaucoup d'entreprises. Si l'on faisait sauter le critère du nombre de logements sociaux, de telles communes pourraient y perdre par rapport à la situation actuelle. Je pense à une ville comme Gennevilliers, riche des impôts versés par les entreprises, mais caractérisée par une population pauvre. Son potentiel financier est pourtant très au-dessus de la moyenne. Les élus des communes concernées montent au créneau. Mais, globalement, le système que nous présentons sera plus équitable.

M. Charles Guené. - En ce qui concerne la stratification du potentiel financier, logiquement, nous proposons de prévoir la même prise en compte des strates dans le potentiel financier servant à la redistribution que dans celui servant aux prélèvements. Cela ne veut pas dire qu'il y a strictement correspondance, comme on l'a évoqué tout à l'heure.

M. Philippe Dallier. - En ce qui concerne l'Ile-de-France, il faut rappeler que le FSRIF actuel est stratifié par la distinction de deux régimes. L'un pour les communes de plus de 10 000 habitants, l'autre pour les communes de 5 000 à 9 999 habitants. Il nous semble que ce système pourrait être maintenu dans le nouveau FSRIF, mais il ne s'agit pas là d'un point essentiel.

Nous nous sommes aussi posé la question de la nécessité d'un mécanisme de garantie de sortie. Bien entendu, elle ne se pose que pour le FSRIF, puisque le FPIC est quant à lui totalement nouveau. Compte tenu des évolutions que nous envisageons, il nous semble important de prévoir des modalités de sortie de l'ancien système FSRIF sur une durée par exemple de deux ans.

Mme Nicole Bricq. - Sur le FSRIF, je suis plutôt d'accord avec Philippe Dallier sur le fait d'exclure les logements sociaux et de prendre en compte le revenu moyen par habitant. Cela pose cependant le problème des villes riches à population pauvre. A cet égard, il sera intéressant d'analyser ce que donne la CVAE, car des villes de type industriel, telles que Gennevilliers, devraient bénéficier de moins de revenus, malgré la compensation. Cela risque de créer des difficultés.

M. Philippe Dallier. - En théorie, indépendamment de l'évolution des recettes des communes, à partir du moment où, tous les ans, le potentiel financier est recalculé de même que la contribution ou la part touchée, je pense qu'on est dans un système assez équitable.

M. Charles Guené. - La redistribution au sein des EPCI des reversements du FPIC est une question très importante. Nous avons prévu des dispositions légales. La loi doit ainsi prévoir des règles de répartition qui s'appliqueront à défaut, selon les critères suivants :

- répartition entre l'EPCI et leurs communes membres proportionnellement au coefficient d'intégration fiscale ;

- répartition entre les communes membres de manière inversement proportionnelle au potentiel financier par habitant de chaque commune multiplié par son nombre d'habitants.

Toutefois, il nous semble possible de prévoir que les EPCI seront libres de déterminer, par une décision prise à l'unanimité, d'autres modalités de répartition. Il s'agit en effet d'un domaine sensible. Nous avons recherché le consensus sur cette question.

M. Jean Arthuis, président. - Il faut d'abord faire passer le principe, et on verra pour la suite.

M. Philippe Dallier. - Il convient enfin de définir le calendrier des deux prélèvements. A cet égard, nous proposons que le prélèvement et les reversements du FSRIF soient effectués en premier. Ceci permettrait que, pour le FPIC, les prélèvements du FSRIF soient déduits du potentiel financier et les reversements du FSRIF intégrés au potentiel financier.

En conclusion, nous avons une opportunité à saisir à l'automne 2012, à ne pas laisser passer. Nous devrons traiter à la fois du cas de l'Ile-de-France et du fonds de péréquation au niveau national. Si on ne le fait pas maintenant, nous en resterons au statu quo pour de nombreuses années.

M. Jean Arthuis, président. - Je remercie les rapporteurs pour la clarté des principes et des concepts qu'ils ont exposés. Nous pourrions décider de ne rien faire et de laisser le système actuel dériver mais, en l'occurrence, il convient de passer aux actes.

M. François Marc. - Nos rapporteurs ont procédé à un travail approfondi et étayé, qui doit servir à légiférer. Deux remarques toutefois : d'une part, la péréquation proposée nous paraît trop modeste. Se cantonner à un milliard d'euros comme objectif pour l'année 2015 n'est pas suffisant. D'autre part, pour contourner le problème des strates, nous sommes favorables à un dispositif, déjà appliqué pour une partie du calcul de la DGF, qui pondère le potentiel financier par la population de la commune, majorée en fonction de la taille de cette commune. Je soumets cette proposition au débat.

Par ailleurs, je suis satisfait de voir que le revenu est pris en compte comme critère de charges.

M. Jean Arthuis, président. - Je signale toutefois que le mécanisme qu'on nous propose peut permettre de péréquer 200 millions d'euros comme 2 milliards d'euros. La question du volume se pose indépendamment de celle du mécanisme, sur lequel nous pourrions d'ores et déjà trouver un accord. La vraie péréquation, toutefois, ne peut être que verticale.

Mme Nicole Bricq. - Je suis tout à fait d'accord.

M. François Fortassin. - Je félicite nos rapporteurs sur le travail effectué mais il faut repartir des concepts de base. Veut-on créer une réelle solidarité entre les territoires ou seulement calmer l'irritabilité de ceux qui sont les plus défavorisés ? Faut-il mettre en place une péréquation « à l'espagnole », où l'on se fixe pour principe la réduction de un à quatre des écarts de richesses, ou seulement atténuer ces écarts sans se fixer de but spécifique ?

M. Charles Guené. - Sur la question des strates, je suis d'accord pour examiner la proposition de François Marc, en restant attentif au nombre de territoires mis à contribution.

Sur l'articulation entre la péréquation verticale et la péréquation horizontale, il y a deux écoles :

- celle qui présuppose que dans quelques années, les deux seront fondues dans une unique péréquation ;

- celle adoptée par notre groupe de travail, qui propose que la péréquation horizontale soit, en quelque sorte, la « voiture balai », ce qui me semble pouvoir se justifier.

Notre dispositif ne me semble pas trop modeste. Si nous voulons faire accepter les mécanismes de péréquation, il est préférable de prévoir une montée en puissance progressive.

Ce que nous avons fait ne me paraît pas nécessairement imparable mais très satisfaisant. A partir des concepts qualitatifs que nous définirons, nous pourrons ajuster le quantitatif et prévoir l'ampleur effective de la péréquation.

M. Éric Doligé. - Concernant les départements et les régions, je remplace notre collègue Albéric de Montgolfier, qui n'a pu venir aujourd'hui.

Le dispositif de péréquation horizontale prévu par les lois de finances pour 2010 et 2011 est différent de celui prévu pour le bloc communal. En effet, les fonds de péréquation ne concerneront que la CVAE et non l'ensemble des ressources de ces collectivités.

Le groupe de travail a défini les principales modalités des fonds qu'il souhaiterait voir mis en place. Je relève au passage que le comité des finances locales s'est concentré sur le fonds de péréquation communal et intercommunal et qu'il a, jusqu'à maintenant, totalement éludé la question, pourtant tout aussi essentielle, des fonds de péréquation départemental et régional.

Le groupe de travail se prononce pour le maintien de la position qui a été celle du Sénat lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2011.

Il faut privilégier un dispositif qui met à contribution l'ensemble des départements et des régions dont la CVAE augmente et non seulement ceux dont la CVAE augmente plus rapidement que la moyenne. Ainsi, le fonds proposé par le Sénat sera plus ambitieux que celui proposé par l'Assemblée nationale, dont il est impossible de connaître les conséquences, puisqu'il faudrait pouvoir comparer, à l'avance, la croissance du produit de CVAE de chaque département à la croissance moyenne de la CVAE.

Pour répondre à l'objection soulevée par l'Assemblée nationale, il faut garantir à chaque collectivité prélevée que l'augmentation de la CVAE entre l'année « n » et 2011 sera prise en compte nette de l'inflation cumulée. Ainsi, on est sûr de ne pas prélever de richesse à une collectivité dont la CVAE aurait augmenté moins vite que l'inflation.

Comme nous l'avons voté dans la dernière loi de finances, le prélèvement serait donc égal à 50 % de la croissance de la CVAE - nette d'inflation - entre l'année « n » et 2011.

Nous pouvons conserver le principe de ne prélever que sur les seules collectivités dont le potentiel financier par habitant est supérieur à la moyenne. En effet, grâce au mécanisme de l'effet « cliquet », le prélèvement ne peut avoir pour effet de faire repasser le potentiel financier par habitant d'une collectivité en dessous de la moyenne nationale.

S'agissant des reversements, il faut supprimer tout critère d'éligibilité et prévoir des reversements au profit de l'ensemble des collectivités dont l'indice synthétique de ressources et de charges est inférieur à la moyenne, proportionnellement à cet écart. Ainsi, les effets pervers souvent constatés des seuils d'éligibilité garantiront l'acceptabilité et l'efficacité du dispositif.

Enfin, se posait la question du choix des critères de redistribution pris en compte dans le calcul de l'indice synthétique de ressources et de charges.

Il me semble que pour les ressources, le potentiel financier corrigé par habitant, tel que défini par Pierre Jarlier, peut faire consensus. Il serait pris en compte pour moitié dans l'indice servant au reversement.

S'agissant des critères de charges, je propose, pour que le Gouvernement réalise nos simulations, de conserver les critères votés en loi de finances pour 2011, et qui n'ont pas été modifiés tout au long de la discussion du projet de loi de finances.

Ainsi, pour les départements, trois critères seront retenus avec une pondération d'un sixième pour chacun :

- la population ;

- les bénéficiaires de minima sociaux et la population de plus de 75 ans ;

- la longueur de la voirie départementale rapportée au nombre d'habitants.

Pour les régions, les trois critères pondérés à hauteur d'un sixième chacun également seront :

- la population ;

- le nombre d'élèves scolarisés dans les lycées publics et privés et les stagiaires de la formation professionnelle ;

- la superficie.

Voilà, mes chers collègues, les propositions de notre groupe de travail sur la péréquation départementale et régionale de la CVAE que nous souhaitons pouvoir illustrer prochainement par des simulations que nous demanderons au Gouvernement.

M. François Marc. - Sur les fonds de péréquation de la CVAE, nous retrouvons un débat que nous avons eu en loi de finances pour 2011 sur le fonds départemental de péréquation des DMTO. Nous sommes favorables à la réintroduction d'une péréquation sur stock, sinon on exclut du prélèvement les collectivités riches dont la croissance de la CVAE est limitée, ce qui n'est pas satisfaisant. C'est un point de désaccord important.

M. Jean Arthuis, président. - La CVAE aurait été un excellent outil de péréquation. Le paradoxe, c'est que nous l'avons territorialisée et que nous sommes maintenant dans l'obligation de prévoir des dispositifs de péréquation pour compenser les inégalités résultant de cette territorialisation.

M. François Marc. - L'injustice est d'autant plus grande que le mécanisme de péréquation proposé risque de faire contribuer les collectivités pauvres en phase de rattrapage, dont la CVAE augmente fortement.

M. Éric Doligé. - Nous n'y voyons pas très clair encore sur les conséquences de la création de la CVAE. C'est pourquoi il faut procéder de manière progressive pour se laisser le temps d'appréhender le déplacement des masses financières entre les collectivités.

M. Jean Arthuis, président. - Le travail qui a été mené est clarificateur. Il nous servira d'instrument pour légiférer à l'automne et faire passer aux élus le message suivant : la nécessité de tendre vers davantage de justice. Ayant remercié les rapporteurs, puis-je considérer que la commission approuve leur rapport et autorise sa publication ?

M. François Marc. - Le groupe socialiste souhaite s'abstenir en raison notamment des trop faibles montants proposés pour la péréquation.

A l'issue de ce débat, la commission donne acte de leur communication à MM. Pierre Jarlier, Charles Guené, Philippe Dallier et Eric Doligé, représentant Albéric de Montgolfier, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Perspectives de la péréquation entre les collectivités territoriales - Audition de MM. Gilles Carrez, député, président du comité des finances locales, et Eric Jalon, directeur général des collectivités locales

La commission procède ensuite à l'audition conjointe de MM. Gilles Carrez, député, président du comité des finances locales, et Eric Jalon, directeur général des collectivités locales, sur les perspectives de la péréquation entre les collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président. - Je remercie Gilles Carrez, président du comité des finances locales, et Éric Jalon, directeur général des collectivités locales, d'avoir accepté notre invitation.

Si les conclusions du groupe de travail sont devenues celles de la commission des finances du Sénat, elles ne préjugent pas de sa position lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012 mais constituent une contribution, élaborée en toute indépendance, au débat auquel participent bien évidemment l'exécutif - la direction générale des collectivités locales remettra un rapport au Parlement et rédigera d'ici septembre un projet d'article législatif - et le comité des finances locales, qui est invité à rendre un avis sur le rapport du Gouvernement. Nous devons également être attentifs aux réflexions d'autres instances : la commission des finances de l'Assemblée nationale qui a confié à Marc Laffineur, devenu depuis ministre, et Jean-Pierre Balligand un rapport d'information dont les premières conclusions ont été rendues publiques le 21 juin dernier ; parmi les associations et syndicats d'élus, je pense notamment à Paris-Métropole et à l'Association des maires ruraux.

A ce jour, nous sommes les seuls à avoir abordé l'intégralité des sujets. Nous avons traité du FPIC (Fonds de péréquation intercommunal et communal) sous tous ses aspects, mais aussi du FSRIF (Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France) et de son articulation avec le FPIC, des potentiels financiers et aussi de la péréquation de CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises), départementale et régionale. C'est important, car la péréquation horizontale touche tous les niveaux de collectivités territoriales. Il ne faut pas l'oublier lorsqu'on dresse le bilan de ses effets en termes d'aménagement du territoire.

Notre commission a également réussi à traiter les sujets les plus délicats sur un mode non conflictuel et en trouvant des solutions n'opposant pas les différents types de collectivités, ainsi de la question des strates, qui pollue parfois le débat alors qu'elle n'est pas essentielle ou de l'opposition Paris / province. A cet égard, la solution proposée par le groupe de travail, qui intègre et neutralise à la fois les effets du FSRIF par rapport au FPIC, est très originale.

Troisième particularité des propositions de la commission : la simplicité et la transparence. Nous souhaitons aller le plus loin possible dans la définition du potentiel corrigé, pris en compte pour les calculs de la péréquation horizontale - je crois d'ailleurs qu'il y a consensus de tous ceux qui ont réfléchi sur ce sujet. Ces deux objectifs nous ont aussi guidés dans le choix des critères de reversement du FPIC. Le potentiel financier agrégé et le revenu moyen par habitant sont les deux seuls critères qu'il nous semble juste de retenir avec, éventuellement, une pondération par l'effort fiscal. Aller au-delà, intégrer d'autres critères, comme le pourcentage de logements sociaux ou le nombre de places de crèches, nous ramènerait aux disputes interminables sur le bon critère de charges et les notions de bonne ou de mauvaise gestion.

Ce sont enfin les principes de simplicité et de transparence qui nous ont amenés à proposer de donner une place déterminante aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans le fonctionnement du FPIC. D'abord parce que, pour l'État, il est évidemment plus simple et moins coûteux d'avoir 2 700 interlocuteurs que 36 000. Ensuite car nous souhaitons rester neutres à l'égard des choix d'organisation institutionnelle des territoires : les intercommunalités doivent assumer pleinement leur fonction de péréquation interne. Certes, toutes ne l'ont pas encore intégré et certaines ont un mode de fonctionnement perfectible, mais notre groupe de travail a prévu des dispositifs de garantie des droits des communes membres.

La commission des finances s'est volontairement limitée à traiter de la péréquation horizontale, entre collectivités. Cela ne veut pas dire que nous n'aurions pas de propositions à formuler sur la péréquation verticale et, plus généralement encore, sur les dotations de l'État, y compris dans leurs composantes forfaitaires. Et cela concerne tous les niveaux de collectivités : bloc communal, départements et régions. La Cour des comptes avait ainsi montré, dans un référé rendu en 2008, l'importance des dotations de « garantie » versées au sein de la DGF des communes : celle de certaines communes comporte plus de 50 % de part « garantie », ce qui, selon la Cour, traduit les avantages acquis au titre de l'histoire de l'attribution de la DGF, alors même que la plupart des communes concernées ne sont pas défavorisées. La ville de Cannes, avec un potentiel financier par habitant de près de 2 000 euros, soit le double du niveau moyen de sa strate, percevait 335 euros par habitant de DGF « garantie » (48 % de sa DGF en 2008) ; les cas de Chamonix ou de Saint-Tropez sont tout aussi étonnants. S'agissant des départements, on constate en 2011 que la dotation de fonctionnement minimale (DFM) des vingt-quatre départements « historiques » est en moyenne de 47,1 euros par habitant, contre 22,1 euros pour les autres départements éligibles, ce qui constitue également une injustice dans les dotations de péréquation verticale versées par l'État. A terme, c'est donc également la péréquation verticale, et l'ensemble du calcul de la DGF, qui devront être revus et les instruments forgés par nos rapporteurs devraient nous permettre de trouver des modalités de répartition des dotations verticales.

De votre audition, nous attendons des réponses. Et d'abord sur le calendrier : l'échéance de septembre sera-t-elle tenue? Ensuite, sur le périmètre du rapport du Gouvernement et de l'avis du comité des finances locales. La question des reversements du FPIC, qui n'a pas encore été abordée par ce dernier, le sera-t-elle ? Mais cela rejoint le sujet du calendrier.

Pourriez-vous nous dire aussi, sur chacune des grandes questions - définition du potentiel financier, des objectifs de montant des prélèvements et des reversements du FPIC, combinaison du FPIC et du FSRIF, fonds de péréquation de CVAE - ce qui vous rapproche et ce qui vous sépare des propositions de la commission des finances du Sénat ? Enfin, quelles garanties pouvez-vous nous apporter sur la disponibilité de simulations avant le débat sur le projet de loi de finances pour 2012 ? Sur quelles données ces simulations porteront-elles ? Dans le cas où des informations exhaustives ne seraient pas disponibles, pouvez-vous définir des échantillons représentatifs ? Je note que l'absence de simulations nous a aidés à progresser dans la définition des concepts et des principes, à forger des convictions.

M. Gilles Carrez, député, président du comité des finances locales. - Je suis toujours heureux de venir discuter avec vous, surtout sur un sujet aussi important. Depuis plusieurs années, nous avons l'habitude de travailler ensemble au comité des finances locales dont plusieurs d'entre vous sont membres, ou encore dans des commissions mixtes paritaires, l'an dernier encore, qui ont souvent permis de rapprocher nos vues.

Votre document me semble très proche de ce que je sens se dégager au comité des finances locales. Sur la stratification, votre position diverge de celle de mes deux collègues députés, mais je serais personnellement plus proche de celle du Sénat.

Sur le calendrier, comme vous je suis partisan d'amorcer la pompe dès la loi de finances pour 2012.

M. Jean Arthuis, président. - Très bien !

M. Gilles Carrez. - Le fait de ne pas disposer de simulations a facilité l'émergence de certains concepts ; en revanche cela peut réserver des surprises qu'il faudra gérer. Le comité des finances locales se réunit les 12 et 20 juillet pour traiter des reversements et de leurs modalités. Il y a de grandes convergences sur la nécessité de critères simples et peu nombreux, et il y a un profond consensus pour privilégier celui du revenu. Le calendrier devrait donc pouvoir être tenu : le Gouvernement et la direction générale des collectivités locales rédigent le rapport pour le mois d'août ; le projet de loi de finances pour 2012 doit présenter une proposition, étant entendu que nous mènerons le travail d'ajustement au Sénat et à l'Assemblée. Plus le texte du Gouvernement se rapprochera du consensus existant, plus la discussion sera facile.

Pour la simulation, nous avons les états 1259 ; si les chiffres sont stabilisés à 80 % ou 90 %, il nous manque la répartition de la CVAE, laquelle, il est vrai, ne représente que 26,5 % des ressources du bloc communal. Les éventuelles variations par rapport aux états 1259 ne changeront pas fondamentalement les analyses globales, mais seulement ce qui concerne telle ou telle commune. Nous aurons la répartition de la CVAE fin août ou début septembre ; nous rencontrerons alors une difficulté car, une fois que les simulations seront à disposition de nos collègues, commune par commune, nous devrons gérer de rudes réactions lors du débat parlementaire : nous aurons intérêt à être solides sur nos concepts... Mais il me semble que nous avons dès maintenant des idées assez précises.

Le calendrier est compatible avec une mise en place dès 2012. Reste que pour être efficace, il faut être progressif et cheminer lentement. L'échéancier devrait être de 250 millions la première année, 500 la seconde, 750 la troisième...

M. Jean Arthuis, président. - Et un milliard en 2015...

M. Gilles Carrez. - Tout à fait.

Il serait dommage de rater la première marche, celle de 2012 : si nous n'enclenchons pas le dispositif dès l'année prochaine, nous risquons de perdre de vue l' « ardente obligation » que nous nous sommes fixée en réformant la taxe professionnelle. Nous avons voulu lier la péréquation à cette réforme parce que, si nous ne le faisions pas, nous n'y parviendrions pas. Dès lors qu'il y a un bouleversement fiscal, il est bien plus facile de faire avancer cette idée de péréquation. Il faut donc amorcer le mouvement dès 2012.

Sur la consolidation, je suis tout à fait d'accord avec ce que propose le document : consolidation géographique, avec le potentiel financier agrégé, et prise en compte du maximum de recettes - nous serons moins critiquables si nous prenons tout parce que les effets pervers seront ainsi amortis. Cependant, il importe, dans une approche consolidée, de bien distinguer l'aspect prélèvement de l'aspect redistribution.

Je n'ai pas de divergence sinon sur la dotation d'intercommunalité, qui obéit à 85 % à des critères de péréquation et qui est assez volatile. N'aurait-on pas intérêt, au moins dans un premier temps, à l'exclure des ressources prises en compte ? Pour le reste, je suis d'accord pour prendre en compte la totalité de la DGF et les recettes fiscales non affectées. Cela écarte le versement transport ou la taxe d'ordures ménagères ; on peut s'interroger sur la taxe de séjour, mais l'enjeu n'est pas considérable...

Pour le prélèvement, se pose la question de la répartition EPCI et communes. Le prélèvement, c'est l'EPCI : il est calibré en fonction de l'écart par rapport au potentiel financier des autres territoires. Ce prélèvement donnera une somme qui sera répartie entre l'EPCI et les communes parce que, dans le potentiel financier consolidé, il y a beaucoup de recettes fiscales qui sont communales - la taxe sur les casinos par exemple. Si on ne prend pas en compte la richesse communale, on risque de créer des avantages excessifs et de prendre beaucoup à des communes pauvres dans une intercommunalité où il y en a de plus riches, et inversement. Il faudrait prendre des échantillons. S'il y a unanimité, on fait confiance, on accepte ; après, une majorité qualifiée, sera nécessaire ; enfin, la loi prévoira quelque chose mais, pour y voir clair, nous n'avons pas encore les éléments nécessaires.

M. Jean Arthuis, président. - Le prélèvement s'opère au niveau intercommunal et le reversement au bénéfice de l'intercommunalité : la commune particulièrement riche sera mise à contribution.

M. Gilles Carrez. - Vos collègues proposent un prorata : si la commune la plus riche représente 30 % du total, on lui applique 30 % du prélèvement. Nous amortissons par nos raisonnements moyens l'extrême diversité entre communes. Si notre proposition aboutit ne serait-ce qu'à une centaine de cas aberrants, on ne parlera que de cela, et cela nuira à la crédibilité d'un travail de qualité.

Je suis pour la stratification : pour que le système marche, il doit être accepté et la non-stratification est inacceptable pour les grandes villes. Mieux vaut partir avec la stratification puis moduler ensuite, plutôt que risquer un blocage dès le départ. En revanche, je suis moins convaincu par votre proposition d'une stratification pour le reversement. Je suis tout à fait d'accord sur le fait de ne pas avoir d'effet de seuil, dans un système où on peut contribuer et recevoir. Certains souhaiteront peut-être qu'on réintroduise un peu de logement social. Je suis très hésitant...

M. Jean Arthuis, président. - Le logement social est exclu des critères !

M. Philippe Dallier. - Voilà !

M. Gilles Carrez. - Très bien ! Vous aurez mon soutien à l'Assemblée nationale car ce qui compte, c'est la situation des habitants, pas le statut du béton. Dans une ville, le pourcentage de la population exonérée de taxe d'habitation n'est pas corrélé au nombre de logements sociaux. Quand il y a beaucoup de petits propriétaires, il peut être supérieur à celui d'une ville voisine où les logements sociaux sont nombreux. Le critère du revenu est le meilleur.

Par ailleurs, le pouvoir d'achat, le reste-à-vivre, une fois payés les frais fixes est meilleur à Clermont-Ferrand qu'en région parisienne où les salaires sont peut-être plus hauts mais le logement et les transports beaucoup plus chers.

M. Jean Arthuis, président. - Ce sont peut-être les épargnants de Clermont-Ferrand qui ont investi dans le logement en région parisienne...

Mme Nicole Bricq. - Et le Scellier !

M. Éric Jalon, directeur général des collectivités locales. - Nous convergeons sur de nombreux points. Un premier motif de satisfaction est que vos travaux ont validé l'idée, qui n'existait pas il y a un an, de faire du potentiel financier agrégé l'outil de mesure de la richesse à l'échelle des intercommunalités et de leurs communes membres, et d'en faire le fondement de la péréquation horizontale. Vous proposez de distinguer entre un potentiel financier « de base » qui servirait pour la péréquation verticale, et un potentiel financier « corrigé » à utiliser pour la péréquation horizontale. C'est assez proche de nos réflexions puisque nous avons soumis au comité des finances locales trois scénarios de potentiel financier agrégé pour la péréquation horizontale : l'un avec un potentiel fiscal nouveau et la dotation forfaitaire des communes, le deuxième avec le potentiel fiscal nouveau et la totalité de la DGF des communes ; le troisième avec le potentiel fiscal nouveau, la totalité des DGF des communes et les dotations d'intercommunalité. Notre démarche est donc proche de la vôtre.

Nous avons quelques écarts techniques sur le contenu du panier de ressources susceptibles de constituer ce potentiel fiscal nouveau. Comme vous, nous proposons d'exclure la TEOM, la taxe de séjour, les recettes des amendes de police, parce que ce sont des ressources affectées. Pour la même raison, nous écartons les taxes d'aménagement. Pour le passage du potentiel fiscal au potentiel financier, nous n'avions pas, a priori, proposé d'intégrer les versements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), pour ceux qui ne sont pas déjà intégrés dans la garantie individuelle de ressources, parce que cela supposerait de recenser précisément les attributions auxquelles procèdent les conseils généraux, et de s'assurer que tous appliquent bien les mêmes règles dans les calculs et versements aux fonds départementaux. Or, c'est impossible si l'on veut respecter le calendrier prévu. De plus, l'enjeu est limité puisqu'on parle de 400 millions sur un panier de recettes de 67 à 73 milliards d'euros.

Il y a encore débat, au sein du groupe de travail, sur la dotation de péréquation verticale - certains élus craignant des effets de neutralisation - comme sur les dotations d'intercommunalité : il sera difficile, au moins jusqu'en 2014, de les intégrer car, pendant cette période où les intercommunalités changeront de périmètre, cela supposerait soit de prendre les dotations de l'année n en effectuant la répartition à la fin du premier semestre au mieux, soit de recalculer celles de l'année n - 1 selon les périmètres de l'année n.

L'articulation entre FPIC et FSRIF est la question la plus compliquée. Le groupe de travail en traitera sans doute lors de ses réunions de juillet. La première des deux principales options consiste en une simple superposition des deux mécanismes, c'est-à-dire qu'on ferait fonctionner leur répartitions de manières indépendantes, sous réserve de s'assurer que cela n'aurait pas pour effet de restreindre les ressources des collectivités concernées au point d'entraver leur libre administration. En 1991, lorsque le FSRIF avait été mis en place, le Conseil constitutionnel avait considéré le mécanisme de plafonnement comme une garantie. Dès lors qu'on aurait deux dispositifs avec un mécanisme de plafonnement, resterait à décider - et ce serait compliqué - lequel serait prioritaire.

L'autre option serait de faire fonctionner successivement chacun des deux dispositifs.

M. Charles Guené. - Voilà !

M. Eric Jalon. - On prendrait en compte dans le potentiel financier agrégé des collectivités d'Ile-de-France, pour calculer leurs prélèvements et leurs reversements au titre du Fonds national, ce qu'elles ont déjà donné ou reçu au titre du FSRIF. C'est plutôt vers cette option que l'on se dirigerait.

Vous posez aussi la question d'un dispositif « parachute » ou « à l'allemande » qui assurerait à chaque collectivité un niveau de ressource égal à 60 % ou 70 % de la moyenne. Cela changerait plus en profondeur la physionomie du FSRIF. Nous ne sommes pas fermés à l'idée d'y travailler, mais je ne suis pas sûr que cela soit accessible dès la loi de finances 2012.

M. Philippe Dallier. - Les propositions de Paris-métropole sont plus compliquées !

M. Eric Jalon. - La troisième question est celle des prélèvements. Nous convergeons sur l'essentiel. Le ministre chargé des collectivités territoriales ne souhaite pas différer à 2013 le démarrage du dispositif. La montée en puissance sera linéaire, par paliers : 250 millions d'euros, 500, 750, puis 1 milliard. Le principe d'un prélèvement par répartition signifie que l'on fixerait la cible en valeur absolue et non en pourcentage, et que l'on répartirait ce prélèvement selon un système de points en fonction d'un écart à la référence, de manière à lisser les effets de seuil. Reste à définir ce seuil.

Sur la question des strates, nous avons présenté trois scénarios : non-stratifié, à quatre strates - scénario qui a été écarté - et à six strates. Comme vous, nous préférons un mécanisme stratifié, plus équilibré en termes de contribution par habitant.

Plusieurs scénarios également s'agissant du nombre des contributeurs : un tiers de contributeurs (assiette que le ministre juge trop limitée), 50 % ou 75 %. La dernière option paraissant insuffisamment discriminante, l'hypothèse privilégiée s'établirait autour de 50 % ou 60 % de contributeurs.

Faute de simulations, je serai prudent sur les reversements. Nous partageons a priori vos propositions sur l'indice synthétique : potentiel financier agrégé, revenu par habitant et une partie d'effort fiscal, pour tenir compte de ce qui a été fait en termes de sollicitation fiscale avant la réforme de la taxe professionnelle.

Nous prenons note avec intérêt de votre proposition de répartition des reversements entre intercommunalités et communes membres : accord unanime, accord majoritaire ou, à défaut, fixation de la répartition par la loi. Je suis plus dubitatif sur la pertinence de mécanismes distincts pour ruraux et urbains, car ce qui est possible pour une centaine de départements devient beaucoup plus compliqué avec 2 600 intercommunalités.

D'ici fin juillet, nous achèverons nos travaux de simulation sur les prélèvements, les reversements et sur le FSRIF. Nous avons fait devant le comité des finances locales une présentation agrégée des scénarios de prélèvements, et tenons à votre disposition les simulations par bloc local, ainsi que de la répartition entre l'EPCI et ses communes membres. Nous avons aujourd'hui les résultats individuels de ces simulations avec, sur la base des états 1259, une répartition de la CVAE résultant de la loi de finances pour 2010. Nous attendons fin août ou début septembre une répartition sur la base de la loi de finances initiale 2011.

Fin juillet ou en août, à défaut de consensus au sein du groupe de travail du comité des finances locales, nous proposerons à l'arbitrage du ministre ce qui sera la proposition du Gouvernement : le projet de loi de finances comprendra bien un projet de fonds de péréquation communale et intercommunale. Nous rédigerons simultanément le rapport du Gouvernement, que nous transmettrons avec ses annexes au comité des finances locales courant septembre, en même temps que le PLF. Enfin, à l'automne, nous poursuivrons avec vous la discussion du budget avec des simulations actualisées.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - D'accord pour dire qu'il faut prendre en compte un maximum de recettes pour la consolidation, et que le critère du revenu est sans doute le meilleur, j'attire cependant votre attention sur le prélèvement sur les jeux. C'est une compensation pour les communes qui accueillent une importante population saisonnière et assument des charges qui n'ont pas à incomber aux résidents. Il serait injuste de prendre en compte la taxe casino dans le calcul du revenu ! François Trucy tiendrait le même raisonnement que moi s'il était présent.

M. Jean Arthuis, président. - Il faut bien distinguer l'ancienne taxe sur les jeux des deux dotations de dix millions d'euros instaurées par la récente loi sur les jeux en ligne, aubaine pour les villes sièges de casinos et d'hippodromes, et qui doivent, elles, être prises en compte dans le calcul de la richesse.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Absolument. Je ne visais que la première, qui tend à compenser les efforts que font les communes concernées pour accueillir la population saisonnière. Je suis directement concernée !

M. Jean Arthuis, président. - Difficile de prendre en compte tous les cas particuliers... Comment traiter la taxe sur les remontées mécaniques ?

Mme Nicole Bricq. - Vous intégrez le FNGIR dans la notion de potentiel financier, et dites prendre en compte l'effort fiscal des intercommunalités ainsi que leur situation avant la réforme de la taxe professionnelle. Or le FNGIR, parce qu'il gèle une situation, pénalise les intercommunalités qui étaient très intégrées avant la réforme. La notion d'effort fiscal permettra-t-elle de gommer cet effet, qui déforme le potentiel financier ?

M. Gilles Carrez. - Le FNGIR est le résultat direct d'une modification de la recette fiscale. Il est donc normal qu'il soit pris en compte, à l'instar de la compensation de la part salaire de la TP. Je ne vois pas de relation entre son montant et l'effort fiscal.

Mme Nicole Bricq. - Si, car on traite toutes les intercommunalités de la même manière, qu'elles aient été très intégrées ou non !

M. Philippe Dallier. - S'agissant de l'articulation entre le FPIC et le FSRIF, la proposition du Sénat a l'avantage de lever la crainte d'un effet « double lame » : d'abord le FSRIF, avec sa moulinette, puis prise en compte de la contribution ou de la recette donnée par le FSRIF avant de tomber dans la moulinette nationale du FPIC.

M. Jean Arthuis, président. - Comme si l'Ile-de-France était une intercommunalité qui réglait d'abord ses problèmes en interne !

M. Gilles Carrez. - Je ne le vois pas comme ça. Prenons le cas d'une commune isolée (elles le sont pour la plupart) qui contribue largement au FSRIF. Elle paye d'abord sa contribution au FSRIF, puis au fonds national. On soustrait alors du calcul de ses ressources le prélèvement consenti pour le FSRIF. Il y a bien deux lames : d'abord le FSRIF, ensuite le fonds national.

M. Philippe Dallier. - Mais on ne comptabilise pas deux fois une recette qui se serait évaporée ! Paris-Métropole a la même logique : on rééquilibre d'abord les choses entre nous ; ensuite, on se soumet à la même règle au niveau national.

M. Gilles Carrez. - Paris-Métropole a formulé des propositions intéressantes. Je me suis néanmoins interrogé sur la péréquation de niveau national, réservée aux seules intercommunalités. La position des trois départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) me semble ne pouvoir être que temporaire : quand l'intercommunalité sera généralisée sur l'ensemble du territoire, ils ne pourront rester ainsi en suspension !

M. Philippe Dallier. - Je préfère les propositions du Sénat sur le FSRIF à celles de Paris-Métropole, car elles nous font rentrer dans le cadre général, et mettent les communes isolées sur le même pied que les intercommunalités.

M. Gilles Carrez. - Il y a une double lame, mais pas un double compte.

M. Jean Arthuis, président. - Et la lame « nationale » est moins brutale, puisqu'il y a déjà eu un prélèvement !

M. Denis Badré. - On tient compte des efforts consentis avant.

M. Gilles Carrez. - Il est important que le FSRIF intervienne en premier.

M. Charles Guené. - On reste dans une logique globale d'appréciation de la richesse consolidée.

M. Éric Jalon. - Admettons que le seuil de prélèvement au dispositif national est de 100. Une commune isolée d'Ile-de-France dont l'indice est de 140 subit un prélèvement FSRIF qui le fait passer à 120 : c'est sur cette base-là que sera calculée sa contribution au fonds national.

M. Philippe Dallier. - Tout à fait !

M. Jean Arthuis, président. - Nous progressons, je m'en réjouis.

M. François Marc. - Je salue la présence de Gilles Carrez parmi nous et me réjouis que le journal « Les Echos » consacre une pleine page à son dernier rapport, qui souligne bien que les entreprises du CAC 40 paient beaucoup moins d'impôt sur les sociétés que les PME !

M. Gilles Carrez. - Le rapport est plus nuancé que le titre de l'article...

M. Jean Arthuis, président. - Nous aurons ce débat.

Mme Nicole Bricq. - Nous l'avons déjà eu !

M. François Marc. - « Il faut agir sans attendre », dit-il. Vous pourrez vous inspirer de notre proposition de loi, débattue en séance le 28 avril dernier !

M. Jean Arthuis, président. - C'est réducteur...

M. François Marc. - Il faut bien se réjouir des bonnes nouvelles...

La péréquation, cela fait des années qu'on en parle, sans jamais rien faire. Il faut profiter de la réforme de la taxe professionnelle, dites-vous. Mais depuis les lois Raffarin, nous attendons, en vain, une loi d'orientation sur la péréquation ! Le FPIC ne pèse que sur 2 % de la richesse des collectivités. Au lieu de faire de la belle dentelle, va-t-on enfin avancer, et prendre en compte les véritables écarts entre collectivités territoriales ?

Les strates ont des avantages comme des inconvénients. Avez-vous envisagé de vous inspirer du modèle de majoration de la population, utilisé pour le calcul de la dotation de base dans le cadre de la DGF, et qui permet de lisser les allocations ?

M. Éric Doligé. - L'autonomie financière des collectivités n'est pas écornée, contrairement à l'autonomie fiscale. Une commune peut être très riche, mais ne pouvoir prélever d'impôt !

M. Pierre Jarlier. - On raisonne à partir de deux potentiels financiers : de base et corrigé, après péréquation. Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) deviennent une dotation d'État, sans règle d'affectation. Or, ils font partie des recettes des communes. L'instauration de strates pose la question des effets de seuil ; le potentiel financier augmente d'abord rapidement, puis moins vite : pouvez-vous nous donner des éléments de calcul sur le potentiel financier agrégé ?

M. Gilles Carrez. - François Marc est injuste. La réforme constitutionnelle de 2003 a consacré le principe de péréquation. Dès 2004, nous nous sommes attelés à la péréquation verticale. Jean-Claude Frécon, membre du comité des finances locales, peut en témoigner : nous avons doublé la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale, et cela n'a pas été pas facile !

La péréquation horizontale, il est vrai, n'existait qu'en Ile-de-France, depuis la loi de 1991. Là, pour la première fois, on bouge : la péréquation des DMTO des départements a permis de redistribuer 440 millions d'euros en 2011 ! Nous amorçons un mouvement fort.

Mme Nicole Bricq. - Notre problème, c'est l'articulation entre péréquation horizontale et péréquation verticale, qui fait partie de la solidarité nationale.

M. Jean Arthuis, président. - La péréquation horizontale ne peut donner l'illusion que l'on a réglé le problème.

M. Gilles Carrez. - Absolument. La péréquation horizontale ne signe pas l'arrêt de la péréquation verticale.

M. Jean Arthuis, président. - Il faudra revoir la question, en prenant appui sur les indicateurs mis au point par nos collègues. Tout le monde ne peut être gagnant : c'est comme ça qu'on met en danger les finances publiques ! Il y aura forcément des perdants : ceux qui ont été trop longtemps gagnants de manière illégitime !

M. Éric Jalon. - Cette année, les dotations de péréquation, DSR et DSU, ont connu une hausse de 6 %, financée par l'écrêtement du complément de garantie. Les communes les plus riches ont été fortement écrêtées, au bénéfice de la péréquation verticale. Les redéploiements sont à l'oeuvre.

Il est vrai que la notion de potentiel fiscal perd un peu de sa pertinence. Pour les communes et intercommunalités, 85 % des ressources de l'ancienne taxe professionnelle ont toutefois été remplacées par des ressources modulables. D'où l'introduction de la notion d'effort fiscal.

S'agissant des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, je souhaiterais, sans faire de provocation, que l'on consulte les présidents de conseil généraux sur leurs pratiques de redistribution, car celles-ci varient d'un département à l'autre. Je ne suis pas certain qu'il faille les harmoniser, dès lors qu'elles font l'objet d'un relatif consensus, et que les sommes en jeu sont relativement limitées.

M. Jean Arthuis, président. - Nous en reparlerons. Les présidents de conseils généraux doivent accepter de bouger, sans quoi tout se bloque. Si l'on n'accepte pas l'esprit de réforme, ce pays va succomber.

Je remercie Gilles Carrez et Eric Jalon. Leurs propos sont encourageants pour la mise en oeuvre des conclusions adoptées par la commission des finances. C'est une première étape, le début de la péréquation horizontale. Il va désormais falloir évaluer la péréquation verticale, au regard de l'idée que nous nous faisons de l'équité.