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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 23 novembre 2011

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Loi de finances pour 2012 - Examen des amendements du Gouvernement sur l'article 31

La commission procède à l'examen des amendements du Gouvernement sur l'article 31 du projet de loi de finances pour 2012 (article d'équilibre) et à la demande de seconde délibération sur l'article 6.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - L'amendement I-212 rectifié tire les conséquences de la dégradation de la conjoncture sur les recettes, donc de la révision de prévision de croissance pour 2012 de 1,75% à 1% du PIB. Il marque l'impact en 2012 des révisions opérées dans le cadre du quatrième PLFR pour 2011, au regard des dernières données disponibles. Cette dégradation minore de 3,877 millions d'euros les recettes fiscales nettes de l'État, à raison d'une baisse de 526 millions d'euros d'impôt sur le revenu, 2,691 milliards d'euros d'impôt sur les sociétés, 800 millions d'euros de TVA, et 100 millions d'euros de TIPP. Les autres recettes fiscales nettes sont révisées à la hausse de 240 millions d'euros, dont 160 millions d'euros de retenue à la source de prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et de prélèvements sur les bons anonymes. Les recettes non fiscales diminuent de 20 millions d'euros, soit 75 millions d'euros en moins liés au remboursement anticipé fin 2011 d'avances à l'aviation civile, et 55 millions d'euros supplémentaires dus à la hausse des recettes liées à la garantie accordée par l'État à Dexia en 2008. Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales sont majorés de 424 millions d'euros au titre de la DCRTP. Cette augmentation n'est pas totalement imputable à l'évolution de la conjoncture, mais également pour moitié à la sous-estimation initiale des recettes de taxe professionnelle avant la réforme. Au total, les recettes nettes des prélèvements baissent de 4,321 milliards d'euros.

Le deuxième amendement I-215 anticipe l'incidence, sur le PLF pour 2012, du plan de retour à l'équilibre des finances publiques, présenté par le Premier ministre le 7 novembre 2011 et inscrit dans le quatrième PLFR pour 2011, qui sera soumis prochainement au Sénat. Il améliore les recettes fiscales nettes des prélèvements de 5,1 milliards d'euros, en tenant compte de la création du taux réduit intermédiaire de TVA de 7 % (+ 1,8 milliard), de la suppression de la taxe sur les hôtels de luxe (- 96 millions d'euros), de la non-indexation du barème de l'impôt sur le revenu et de ses effets associés (+ 1,75 milliard d'euros), de la majoration de 5 % du montant de l'IS dû par les entreprises qui réalisent un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros (+ 1,1 milliard d'euros), de la majoration de 5 points du taux de prélèvement forfaitaire libératoire et de retenue à la source sur les dividendes (+ 600 millions d'euros). Enfin, l'accélération des cessions immobilières de l'État majore les recettes non fiscales de 13 millions d'euros et améliore le solde du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » de 39 millions d'euros.

Le troisième amendement I-217 tire les conséquences des votes du Sénat intervenus en première partie. Ces votes améliorent le solde de 28,9 milliards d'euros.

Les recettes fiscales nettes augmentent de 29,6 milliards d'euros, dont 17 milliards au titre de l'amendement concernant les LBO. Les recettes nettes augmentent de 2,5 milliards d'euros pour l'IR, de 20,3 milliards pour l'IS, de 221 millions d'euros pour la TIPP, de 2 milliards d'euros pour la TVA et de 3,5 milliards d'euros pour la fiscalité du patrimoine. Les prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales sont augmentés de 617 millions d'euros, dont 167 millions au titre de la suppression des mesures d'économies adoptées à l'Assemblée nationale et 450 millions au titre de la dotation exceptionnelle de solidarité territoriale et du fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté.

L'effet combiné des trois amendements du Gouvernement porte le solde à - 50 milliards d'euros, soit une amélioration de 29,7 milliards d'euros par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale.

M. Philippe Marini, président. - Miracle !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Hors anticipation des mesures de redressement du quatrième PLFR pour 2011, le solde est porté à - 55,1 milliards d'euros, soit une amélioration de 24,6 milliards d'euros.

Sur l'amendement I-212 du Gouvernement qui révise l'hypothèse de croissance et améliore en conséquence la sincérité des prévisions de recettes, l'hypothèse de croissance est plus vraisemblable que la précédente, même si l'on peut encore la juger trop optimiste. Je vous propose un avis favorable.

Sur l'amendement I-215, c'est la première fois qu'on demande au Sénat d'acter des mesures que nous n'avons pas examinées et qui se trouvent dans le PLFR de fin d'année. Je pense que c'est une affaire de principe, et je vous propose donc un avis défavorable.

M. Philippe Marini, président. - Cela revient à exprimer une approche sur les propositions qui vont nous parvenir au titre de la loi de finances rectificative. Il est en effet cohérent que vous préconisiez cette position. Le troisième amendement est ensuite purement notarial.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - L'amendement I-217 tire les conséquences des votes émis en séance. Je vous propose donc un avis favorable. Cet amendement a en outre une grande vertu puisque, pour la première fois, les services de Bercy ont chiffré nos propositions.

La surprise vient de l'amendement sur les LBO présenté par le groupe socialiste. C'est une mesure extrêmement puissante, puisqu'elle procure un gain de 17 milliards d'euros. La puissance de cette mesure n'était pas soupçonnable quand nous avons adopté cet amendement, sans doute parce qu'il n'y avait jamais eu de chiffrage. Peut-être la ministre s'en expliquera-t-elle en séance. Il peut s'agir de la rédaction de l'amendement, qui ne correspondait pas à la volonté de ses auteurs.

M. Philippe Marini, président. - On accroitrait donc le produit de l'IS de 17 milliards d'euros, sur un rendement net global de 40 milliards d'euros. J'ai peine à y croire.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - C'est pourquoi ces chiffres nous ont surpris. J'avais fait remarquer, dans le débat préparatoire de la commission, comme en séance, que les déductibilités sur l'IS et les dépenses fiscales équivalaient au rendement de l'IS - soit plus de 40 milliards.

M. Philippe Marini, président. - Indépendamment de nos orientations politiques respectives, il faut que l'on arrive à comprendre cela. Est-ce l'évaluation de la DLF qui est à remettre en cause, ou la rédaction de l'amendement qui, pour des raisons techniques, arrive à un tel résultat ? C'est notre intérêt commun de le savoir.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - C'est très utile.

M. Roland du Luart. - On parle de l'effet LBO, mais c'est aussi la déductibilité des intérêts d'emprunt pour les entreprises du CAC 40.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Au départ, j'ai pensé que c'était la déductibilité des intérêts d'emprunt.

M. Philippe Marini, président. - Il y a bien deux amendements différents.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Le chiffrage que la commission avait effectué sur la déductibilité des intérêts d'emprunt était basé sur le constat du Conseil des prélèvements obligatoires. C'est pour cela que nous avions évalué l'amendement sur la déductibilité à 1,1 milliard d'euros. L'estimation du Gouvernement corrobore ce chiffre.

M. Philippe Marini, président. - Il s'agit de l'amendement I-10.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - En revanche, l'amendement I-121 du groupe socialiste, qu'on pensait très ciblé, est en réalité très large.

M. Philippe Marini, président. - Il est beaucoup plus large que sa présentation ne le laissait entendre. Je crois que nous ne pouvons pas en dire plus. Cette bonne surprise quant au solde n'est que très temporaire et à relativiser !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - L'amélioration du solde, sans l'effet de surprise de l'amendement sur les LBO, est de 12 milliards.

En ce qui concerne l'équilibre, je voudrais ajouter que le Gouvernement réintègre la DGF dans l'amendement qu'il nous propose. Il fait la même analyse que la commission, à savoir que le vote intervenu sur l'article 6 a supprimé la DGF, mais que le tableau voté à l'article 15 l'a maintenue. Je vous propose de solliciter une seconde délibération, de manière à clarifier les choses.

M. Philippe Marini, président. - Vous avez émis un avis favorable sur l'amendement I-212, puisqu'il prend en compte la révision à la baisse de l'hypothèse de croissance sur les différentes ressources, au titre de l'exercice 2012. Y a-t-il des objections à suivre la proposition de Mme la rapporteure générale ?

La commission émet à l'unanimité un avis favorable à l'amendement n° I-212.

M. Philippe Marini, président. - L'amendent I-215 anticipe sur les principales dispositions qui vont nous être proposées par la loi de finances rectificative. Vous émettez un avis défavorable, puisque vous n'entendez pas adhérer à la logique du plan du Premier ministre.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Je n'ai pas parlé de la logique du Premier ministre. Il n'est pas normal que le Sénat émette un vote sur des dispositions que nous n'avons pas examinées, quoiqu'on puisse en penser sur le fond.

M. Philippe Marini, président. - Très bien, pardonnez-moi. Je n'ai pas été fidèle dans mon interprétation. C'est pour des raisons de procédure.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - De principe ! C'est la première fois que cela arrive !

M. Philippe Marini, président. - Pour des raisons de principe, davantage que sur le fond. A ce stade, vous ne vous prononcez pas encore sur chacune des mesures comprises dans le plan.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Le texte ne nous a pas été transmis.

M. Philippe Marini, président. - L'avis est donc défavorable. Je considère pour ma part que cette proposition est logique, ce n'est pas pour autant que j'y adhère. Chacun est dans son rôle, dans sa fonction.

M. Albéric de Montgolfier. - Pour ma part, ce sera un vote d'abstention. Je ne vais pas me prononcer sur le fond puisque globalement le groupe UMP approuve les mesures proposées, mais sur le plan de la procédure c'est assez inédit.

M. Philippe Marini, président. - Ce n'était pas inattendu. Ces mesures sont un continuum. J'avais compris que vous les approuviez.

M. Roland du Luart. - Quelles seront les conséquences sur l'équilibre du budget que nous aurons à voter tout à l'heure, si cet amendement est refusé ?

M. Philippe Marini, président. - La conséquence sera d'accroître le déficit.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - S'ils étaient adoptés, l'effet combiné des trois amendements du Gouvernement porterait le solde à - 50 milliards d'euros, soit une amélioration de 29,7 milliards d'euros par rapport au texte voté à l'Assemblée nationale.

M. Albéric de Montgolfier. - Nous le votons !

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Si nous n'anticipons pas sur le PLFR, comme nous venons de le faire, le solde est porté à - 55 milliards d'euros, soit une amélioration nette de 24,6 milliards, au lieu de 29,7 milliards.

M. Richard Yung. - Est-ce qu'on y reviendra  lorsque le texte nous parviendra ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - On examinera toutes les mesures, et on les votera une par une.

M. Philippe Marini, président. - Par souci de clarté, je vais procéder au vote. Le résultat, après prise en compte des délégations de vote, est un rejet par 21 voix contre 19, et 2 abstentions.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° I-215.

Nous passons à l'amendement I-217 qui est purement notarial, comme nous disions à l'époque d'Alain Lambert. Il a reçu un avis favorable de la rapporteure générale.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° I-217.

Nous en arrivons à l'amendement A-I présenté par Mme Bricq.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - J'ai annoncé qu'il fallait revenir, par cohérence formelle, sur l'article 6.

M. Philippe Marini, président. - Permettez-moi de refaire un historique en un instant. Une conjonction de séance propre au mardi après-midi, journée de plus grande affluence dans l'hémicycle, a donné, à deux instants près, deux votes contradictoires sur l'article 6. Tout d'abord, le vote d'un amendement présenté par Nicole Bricq en qualité de rapporteure générale, tendait à augmenter la DGF dans le cadre d'une série d'amendements qui revenaient sur l'économie de 200 millions d'euros dont on a beaucoup parlé. Le Sénat, par un vote par scrutin public, a adopté cet amendement. Quelques instants après, nous nous sommes prononcés sur l'article 6 lui-même. Compte tenu de la composition de la séance, l'article 6 ainsi amendé a été rejeté par assis et levé.

La question était de savoir quels étaient les effets comptables du rejet de l'article 6. J'ai pensé que nous venions de rejeter les crédits de l'ensemble de la DGF. Il m'a ensuite été expliqué que ces crédits étaient repris dans une totalisation à l'article 15, voté par le Sénat. Nous avons donc bien voté les crédits de la DGF à l'article 15, même si nous avons rejeté l'article 6. D'où la raison pour laquelle, dans l'amendement I-217, on ne trouve pas la suppression de la DGF en moindres dépenses. C'est bien la preuve que nous n'avons pas supprimé la DGF, malgré le rejet de l'article 6.

Après avoir éclairé notre commission sur la situation actuelle du droit, Mme la rapporteure générale propose de revenir sur cet écart technique et juridique, par une seconde délibération.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Cela évitera toute ambigüité pour beaucoup de nos collègues.

M. Charles Guené. - Il s'agit bien d'un retour au texte initial du projet de loi de finances ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Oui, bien sûr. Tout le débat des deux heures a porté là-dessus.

M. Philippe Marini, président. - L'amendement porte-t-il sur la restauration de la DGF ou sur la restauration de la DGF majorée par l'amendement voté par le Sénat ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - C'est la restauration du texte initial du Gouvernement présenté en conseil des ministres le 28 septembre 2011.

M. François Fortassin. -Je ne crois pas que ceux qui ont voté contre l'article 6 voulaient que la DGF soit abandonnée.

M. Philippe Marini, président. - Non, ils voulaient manifester leur désapprobation à l'égard des propositions de la rapporteure générale qui visaient à supprimer l'économie de 200 millions d'euros. Ce faisant, ils ont pris le risque de prendre en otage la totalité de la DGF.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - A l'insu de leur plein gré !

M. Philippe Marini, président. - Au moins pour certains d'entre eux, peut-on le supposer. Heureusement ils ont été sauvés par la totalisation de l'article 15.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Ce que je demande, c'est une correction formelle, dès lors qu'elle a été actée par le Gouvernement, et par l'article 15. Il n'y a pas d'entourloupe !

M. Philippe Marini, président. - Effectivement.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Et le Gouvernement en tire les conséquences dans son article d'équilibre.

M. Francis Delattre. - Je ne suis pas totalement convaincu que l'amendement revienne à la situation telle qu'elle a été votée à l'Assemblée nationale.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - J'ai bien dit qu'on revenait au texte initial du Gouvernement, non pas au texte voté par l'Assemblée nationale. On tient compte des votes qui ont eu lieu au Sénat !

M. Philippe Marini, président. - La demande de précision de Francis Delattre a été très utile. Nous n'aurions pas tous bien compris la mesure.

M. Francis Delattre. - C'est quand même invraisemblable. Nous avons voté contre l'article 6, en étant présents. Nous avons respecté la Constitution. Nous avons un système qui, paraît-il dure depuis cinquante ans, mais qui est à mon avis inconstitutionnel, on fait voter les absents.

M. Philippe Marini, président. - Nous ne sommes pas à l'Assemblée nationale !

M. Francis Delattre. - C'est quand même la Constitution du pays. Ces imbroglios viennent du fait qu'on a deux modes de votation différents. Ce n'est pas parce que ce système dure depuis cinquante ans qu'il est pertinent. La plupart d'entre nous ne voyons pas ce que nous votons.

M. Philippe Marini, président. - Essayons de conclure assez rapidement.

M. Francis Delattre. - Je pense que nos collègues ont le droit de savoir qu'ils vont voter le texte du Gouvernement, avant le plan Fillon. C'est une façon de mettre en difficulté notre majorité.

M. Philippe Marini, président. - Le débat sur le règlement, sur les modes de votation du Sénat, est parfaitement légitime. Nous ne sommes pas en mesure de l'épuiser à la commission des finances. Si vous le lancez en disant des choses tout à fait respectables, je crains que vous ne le fassiez rebondir.

Nous y voyons bien clair sur ce que nous propose Mme la rapporteure générale.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je sentais bien qu'il y avait une difficulté d'appréciation. Je voulais solliciter Mme la rapporteure générale pour savoir ce qu'il en était des 200 millions. Sont-ils bien supprimés ?

M. Philippe Marini, président. - Ils sont rajoutés.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - L'amendement qui a été voté majoritairement par le Sénat revient au texte initial du Gouvernement qui prévoyait une augmentation de la DGF de 0,2 %. Ensuite nous avons voté plusieurs amendements, au fur et a mesure du déroulé des articles, qui revenaient sur les amputations votées par l'Assemblée nationale. Je suis revenue au texte initial du Gouvernement présenté le 28 septembre.

M. Philippe Marini, président. - Le greffier des lieux, que je suis, vous rappelle que le Gouvernement a adopté en conseil des ministres un projet de loi de finances. Puis, il a souhaité que l'Assemblée nationale l'amende pour faire des économies, notamment 200 millions d'euros sur les questions relatives aux collectivités territoriales. Ces amendements ont été votés par l'Assemblée nationale, et nous avons ainsi le texte qui nous est parvenu de l'Assemblée. Puis, la majorité sénatoriale, sur la proposition de Nicole Bricq, a annulé ces économies, en particulier les 200 millions d'euros. Nous revenons au texte du Gouvernement avant le plan Fillon.

Mme Marie-France Beaufils. - J'ai bien compris le sens de l'amendement. Comme c'est pour nous permettre de rétablir le texte initial, et non pas d'en revenir au texte de l'Assemblée nationale, je le voterai.

M. François Marc. - C'est la même argumentation. Il s'agit simplement de considérer aujourd'hui un problème de nature comptable et juridique. Ce serait quand même plus satisfaisant si on rétablissait la DGF à l'article 6. L'inquiétude est purement formelle, mais s'il n'y a plus de DGF pour les communes à l'article 6, le texte ne peut pas être envoyé à l'Assemblée nationale.

Sur les questions de vote, et la question de Francis Delattre, nous pourrons débattre de l'évolution du règlement. Mais ici, le sujet est plus pragmatique : faire en sorte que le texte voté au Sénat comporte bien la DGF qui, pour l'instant, ne figure plus à l'article 6.

M. Philippe Marini, président. - Je vous soumets l'amendement A-I présenté par Nicole Bricq, qui a été très clairement explicité.

Par 21 voix pour et 19 contre (compte tenu des délégations de vote), la commission décide de demander une seconde délibération sur l'article 6 du projet de loi de finances pour 2012 et adopte l'amendement A 1 présenté à cet article par Mme Nicole Bricq, rapporteur générale.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Pour l'information complète de la commission des finances, la seconde délibération est de droit si la commission la demande.