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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mercredi 30 novembre 2011

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Audition de M. Eric Chevallier, ambassadeur de France en Syrie

La commission auditionne M. Eric Chevallier, ambassadeur de France en Syrie.

M. Jean-Louis Carrère, président - Monsieur l'ambassadeur, mes chers collègues, notre commission suit avec beaucoup d'attention le développement de la situation en Syrie qui a connu de nouveaux développements au cours des dernières semaines. Nous avons pu observer la poursuite des manifestations dans un grand nombre de villes appelant à un changement de régime et la répression sanglante que subissent les opposants. Depuis l'échec des actions entreprises au Conseil de sécurité des Nations unies au début du mois d'octobre en raison du double veto de la Russie et de la Chine, nous assistons à une implication plus grande des États voisins, notamment par l'intermédiaire de la Ligue arabe et de la Turquie qui accentuent leur pression sur Damas en adoptant des sanctions économiques et à un isolement croissant du régime sur la scène internationale comme en témoigne l'adoption de la résolution introduite par la France, l'Allemagne et la Grande-Bretagne devant l'Assemblée générale des Nations unies le 22 novembre.

Notre pays, et notre commission, condamnent avec la plus grande fermeté les exactions d'un régime qui a perdu toute légitimité en massacrant son propre peuple.

Dans ce contexte, j'ai souhaité que notre commission puisse entendre notre ambassadeur en poste à Damas, M. Éric Chevallier, ambassadeur à Damas depuis le 1er juillet 2009, M. Éric Chevallier est médecin de formation. Il a longtemps oeuvré au service d'ONG dans le domaine de l'aide médicale d'urgence, mais également au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et au ministère des affaires étrangères dans le suivi des crises et des conflits.

En vous accueillant, aujourd'hui, Monsieur l'ambassadeur, je souhaite saluer l'action responsable et opiniâtre de nos diplomates en Syrie comme aux Nations unies. Je souhaite aussi tout particulièrement saluer le courage de votre action sur le terrain, n'hésitant pas à prendre langue avec toutes les parties concernées, en particulier avec les opposants, et à vous rendre, en personne, sur les lieux de manifestions, et celle de nos agents en poste en Syrie. Nos représentations consulaires d'Alep et de Lattaquié, comme les ambassades de certains États de la Ligue arabe et de la Turquie, ont fait l'objet d'attaques de partisans du régime le 12 novembre dernier, entraînant votre rappel à Paris.

Notre commission condamne avec vigueur ces actions et exprime sa solidarité avec les agents en poste en Syrie qui travaillent dans des conditions non exemptes de risque pour leur sécurité.

Je vous propose, Monsieur l'ambassadeur, de nous faire part de votre appréciation de la situation sur place, notamment des rapports de forces, mais aussi de la situation humanitaire qui, semble-t-il, se dégrade dans certaines villes protestataires, puis à l'issue de votre exposé de répondre aux questions que ne manqueront pas de vous poser les membres de la commission.

M. Eric Chevallier, ambassadeur de France en Syrie - Je suis très sensible, Monsieur le président, aux mots que vous venez de prononcer en direction des personnels de l'ambassade qui effectuent un travail difficile et comportant des risques. Venant du président de la commission des affaires étrangères du Sénat, cet hommage rendu aux diplomates de terrain est important.

La situation à laquelle nous assistons sur le terrain depuis huit mois est une très grave crise des droits de l'homme en Syrie. Le bilan humain de la répression des manifestations est dramatique : au moins 4000 morts, et ce bilan est sans doute sous-estimé, des dizaines de milliers de personnes emprisonnées, souvent torturées, parfois disparues. Derrière cette situation, les besoins humanitaires sont croissants : d'abord, dans les poches assiégées par les forces de sécurité -je pense à certains quartiers de villes comme Homs et qui sont des lieux de combats-, ensuite l'accès aux soins pour les victimes de la répression, comme l'a noté la commission d'enquête du Conseil des droits de l'homme des Nations unies, et pour lesquelles les hôpitaux ne sont plus des lieux de soins mais des lieux d'insécurité, enfin pour les familles des victimes de la répression, des centaines de milliers, qui n'ont plus accès aux besoins élémentaires. La dégradation va se poursuivre, les besoins vont croître.

Sur le terrain, le rapport de force reste aujourd'hui encore favorable au régime. L'appareil de direction politique comme l'appareil de sécurité restent apparemment unis. Les forces de sécurité sont bien équipées et entraînées, leur puissance de feu n'a pas été exploitée dans sa totalité.

Du côté de l'opposition, la mobilisation n'a pas faibli malgré la répression. Il y a moins de manifestations massives, le vendredi, mais les manifestations de plus petits groupes, plus mobiles et agissant à toute heure se sont multipliées. Cette opposition se radicalise dans ses revendications. Elle reste majoritairement pacifique dans ses modes d'actions mais on observe à la marge des actions violentes voire armées, ce qui n'est pas surprenant. On assiste également à une coordination de cette opposition, coordination encore imparfaite, avec des oppositions entre opposants de l'intérieur et opposants de l'extérieur, entre laïcs et proches des Frères musulmans, entre personnalités également. Le Conseil national syrien (CNS), créé depuis deux mois, à la tête duquel se trouve un universitaire sunnite et laïc, M. Buhran Ghalloun, regroupe un large spectre d'opposants de l'intérieur comme de l'extérieur. Même s'il reste des tensions en son sein, il y a une dynamique qui lui fait gagner en crédibilité. Il existe aussi des tensions avec l'Armée syrienne libre car le Conseil national reste attaché à des moyens pacifiques dans sa lutte contre le régime. Quand on aborde la Syrie, il faut aussi tenir compte de la polarisation communautaire. Soit par tradition, soit par l'action du régime qui utilise ces divisions, de façon schématique,, les minorités alaouites (plus de 2 millions d'habitants), chrétiennes (1,8 million), druzes et kurdes (très attentistes) continuent de soutenir le régime. La majorité (2/3) de la population est arabe sunnite et s'éloigne du régime, ceux d'entre eux qui étaient proches du régime sont désormais sur une voie médiane. Cette polarisation rend possible un glissement vers une guerre civile à base confessionnelle comme on en a connues dans les Balkans et en Irak. Ce risque existe. On en perçoit des signes tangibles à travers le développement de violences entre communautés comme récemment à Homs. Cette dynamique est inquiétante.

Enfin, l'économie se dégrade. La crise a fait disparaître les touristes. Les sanctions, et notamment celles touchant les exportations de pétrole décidées par les pays membres de l'Union européenne, gênent considérablement le régime.

Au total, en reprenant le vocabulaire des joueurs d'échecs, les forces se trouvent dans une situation de « pat » qui va durer et dont la violence va s'intensifier. La fragilité du régime n'est probablement pas au sein de l'appareil sécuritaire, mais dans sa capacité à le financer, du fait du durcissement des sanctions économiques.

Sur la scène internationale, l'isolement de la Syrie est croissant (Europe, États-Unis, Pays arabes, Turquie). On a pu le mesurer par le résultat exceptionnellement élevé des États (122) qui ont voté la résolution présentée le 22 novembre à l'assemblée générale des Nations unies pour condamner les violences du régime. Mais, il n'est pas total, les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) évoluent très lentement sur le sujet. L'Inde et la Russie restent très fermes sur leurs positions, même si cette dernière s'est abstenue le 22 novembre à l'ONU. La Chine est attentive aux initiatives des pays arabes. Dans le voisinage, l'Iran mais aussi l'Irak et le Liban qui ne mettront pas en oeuvre les sanctions décidées par les pays membres de la Ligue arabe, restent des soutiens. En toile de fond, on retrouve les clivages traditionnels entre chiites et sunnites et la crainte de l'Iran dans le monde arabo-musulman.

Que faire ? A l'ambassade, nous assurons une présence sur le terrain, y compris d'appui aux militants des droits de l'homme et de témoignage, mais aussi pour garder les contacts et comprendre la situation. Cette présence a une résonnance forte dans la population quand nous arrivons à nous déplacer sur le terrain, malgré les menaces du régime. Le gouvernement français met tout en oeuvre pour faire décroître les violences, cesser la répression et accompagner, ainsi, une dynamique de transition démocratique, en développant son action aux Nations unies et dans l'Union européenne. C'est un travail de longue haleine car on est placé dans une dynamique de moyen terme plus que de court terme.

M. Robert del Picchia - Quelle est la position d'Israël, a-t-elle évolué ? Quels sont les scénarios de fins de crise envisageables ?

M. Joël Guerriau - Quelle est la situation de la communauté chrétienne ? Quel avenir pour elle ?

M. Gérard Larcher - La Turquie joue un rôle majeur dans cette région, sa position a-t-elle évolué ? Il y a eu une manifestation importante à Tripoli, au Liban, en soutien avec les sunnites de Homs. Comment voyez-vous évoluer la situation ? Comment se positionnent les Palestiniens qui sont nombreux en Syrie ?

M. Eric Chevallier, ambassadeur de France en Syrie - Israël maintient une certaine forme d'ambivalence. La Syrie est « son meilleur ennemi », 40 ans de conflit sur le Golan sans un coup de feu, mais Israël ne peut qu'être préoccupé par l'influence croissante de l'Iran et le fait que la Syrie soit le point de passage de l'armement du Hezbollah au Liban. Israël reste attentiste mais préfèrerait probablement le changement de régime à Damas à l'installation du chaos à sa frontière.

Les scénarios de sortie de crise sont multiples :

- le scénario « à l'Iranienne », l'efficacité de la répression permet au régime de passer le cap des manifestations. Il a sans doute été trop loin dans la répression pour qu'un retour au calme soit envisageable ;

- le scénario « irako-balkanique » de l'installation dans la violence de la transformation de la crise en guerre civile à base communautaire. Le risque est élevé ;

- les scénarios politiques, soit par un accord, sous l'égide de la Ligue arabe avec le soutien de la Turquie. Ce qui était possible, il y a quelques mois, devient fort improbable aujourd'hui. Le second scénario de sortie de crise politique résulterait d'une fracture interne au régime. Mais un coup d'État peut se traduire tout aussi bien par un changement de stratégie des élites alaouites que par un durcissement, certains critiquent en effet Bachar al-Assad pour sa « mollesse ».

S'agissant des chrétiens, la communauté chrétienne compte treize Eglises, certaines catholiques, d'autres orthodoxes. Elle penche plutôt pour le régime par crainte panique de l'arrivée au pouvoir des sunnites. Même si cette peur est largement instrumentalisée par le régime, elle constitue une réalité forte. Notre action est de comprendre leurs peurs et de leur parler en Syrie et à l'extérieur. Nous devons leur recommander, pour leur avenir et dans leur intérêt, de prendre de la distance avec un régime aussi violent et répressif dans ce conflit, car si elles manifestent leur soutien à ce régime, elles risquent d'en subir les conséquences en cas de changement. Il existe aussi des personnalités chrétiennes comme Michel Kilo qui sont dans l'opposition et qui peuvent être des relais. Nous devons aussi insister auprès de l'opposition pour que toute leur place soit faite aux minorités.

La Turquie joue un rôle spécifique, en fonction de ses intérêts et de ses préoccupations. Elle a plus de 800 km de frontières avec la Syrie, la stabilité du pays est un enjeu vital pour la Turquie. La question kurde les préoccupe beaucoup. La Turquie compte 20 millions d'alévis qui constituent une minorité issue de la branche chiite comme les alaouites. Enfin une grande partie du commerce turc vers le Moyen-Orient transite par la Syrie.

Avec la France, l'Arabie Saoudite, le Qatar et les États-Unis, la Turquie fait partie des pays qui se sont révélés les plus attentifs et les plus actifs lorsque le régime syrien a montré en 2008-2009 des signes d'ouverture. Aujourd'hui, ils se retrouvent pour condamner la répression.

La Turquie agit d'abord en fonction de ses intérêts vitaux. Elle a notablement durci le ton à l'égard du régime. Elle entretient par ailleurs des contacts avec l'armée libre syrienne.

Les Palestiniens sont nombreux en Syrie (500.000). Tous les groupes sont représentés. Le Hamas, très lié aux Frères musulmans sunnites, a pris ses distances avec le régime. Au contraire, certains groupes radicaux restent très proches du régime et très loyaux, allant même jusqu'à prêter main forte à la répression. J'observe également que la jeunesse palestinienne en Syrie a les mêmes réactions et les mêmes revendications que la jeunesse des pays où se sont déroulés les printemps arabes.

L'impact de la crise au Liban est important, il renforce les clivages entre le « 8 » et le « 14 » mars. Cela étant dit, le régime syrien n'a pas encore utilisé ces moyens de déstabilisation du Liban, car il a besoin d'un gouvernement libanais relativement proche de lui pour l'aider aux Nations unies et au sein de la Ligue arabe, et pour faire pièce à ses opposants. Le régime ne se sent pas encore acculé, il y a néanmoins un risque et une vulnérabilité, comme il peut y avoir des risques d'instabilité en Irak avec une relance de la tension entre chiites et sunnites ou à la frontière turque.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam - Nous étions nombreux en France à fonder des espoirs sur l'ouverture du régime syrien. Qu'est ce qui a pu faire ainsi basculer Bachar Al-Assad ? Ce pays accueille de nombreux réfugiés irakiens, notamment des chrétiens, quelle est leur situation dans la crise ? Avez-vous des inquiétudes pour la communauté française ?

Mme Josette Durrieu - Le Hezbollah libanais est-il toujours un soutien sans faille ? La crise risque-t-elle de durer, voire d'empirer ? Que penser des réflexions sur l'instauration de zones-tampons (Turquie) ou de couloirs humanitaires, comme l'a évoqué le ministre français des affaires étrangères ? L'absence d'évolution en matière de règlement du problème palestinien n'est-il pas un facteur d'explication de la fermeture du régime syrien après la période d'ouverture de 2008-2009 ?

M. Jacques Berthou - Quelles forces politiques sont-elles en mesure de se substituer au régime actuel ?

M. Eric Chevallier, ambassadeur de France en Syrie - Il y a eu une ouverture du régime syrien pendant deux ans, avec des progrès dans les relations avec l'Arabie saoudite, le Qatar, la Turquie, la France et les États-Unis. J'ai du mal à comprendre ce changement de cap. Nous sommes-nous laissés collectivement manipuler ? Le plus probable est que le durcissement résulte d'une incapacité totale à gérer le développement de la crise depuis l'affaire de Deraa alors qu'elle aurait pu être gérée au départ. A chaque fois, les réponses sont insuffisantes ou tardives et le régime s'enfonce dans la répression par une sorte d'effet de cliquet qui rend les choses irréversibles. Il y avait peut-être d'autres options, mais, désormais, le régime est allé trop loin.

Les réfugiés irakiens (près d'un million) ont été bien accueillis en Syrie. Ils y demeurent encore pour la plupart. Il y a peu de retour en Irak, mais la situation pourrait changer en fonction de la détérioration de la situation.

La communauté française compte environ 3 000 personnes, pour l'essentiel des binationaux qui se sont installés en Syrie et n'envisagent pas de la quitter sauf situation de chaos. Moins de 2 % ont quitté le territoire, essentiellement des expatriés.

Le Hezbollah a besoin de la Syrie pour son approvisionnement en armes. Par solidarité chiite, le Hezbollah, à l'inverse du Hamas palestinien qui a pris ses distances, demeure un soutien fort du régime syrien, comme l'Iran qui apporte une aide en matière de contrôle des communications et de conseil pour la stratégie de répression.

Les responsables de l'opposition syrienne restent réticents tant à une militarisation intérieure qu'à une intervention extérieure, même si certains membres de l'opposition et des victimes de la répression, qui ont suivi le développement de la situation en Libye, le demandent de façon plus explicite. Ce faisant, une réponse aux besoins humanitaires doit être envisagée. Les solutions sont très complexes à mettre en oeuvre, mais il s'agit aussi d'attirer l'attention de la communauté internationale sur les besoins humains et humanitaires dans le pays. Vis-à-vis de la population syrienne, toute marque d'intérêt ou de préoccupation a un impact fort, car elle peut se sentir abandonnée à son sort, même s'il faut prendre garde à ne pas donner de faux espoirs.

S'agissant de l'après-Assad, les interrogations sont les mêmes que dans les autres pays du printemps arabe. Au sein de l'opposition, on peut distinguer deux pôles : un pôle laïc et multiconfessionnel et un pôle plus proche des Frères musulmans. Le rapport de force n'est pas établi. Les Frères musulmans ont été très fortement réprimés depuis 40 ans, il est difficile de mesurer leur influence véritable. Le fait que les manifestants se soient regroupés dans ou autour des mosquées qui étaient les seuls lieux de rassemblement et de mobilisation utilisables, peut avoir renforcé cette influence. Il faut aussi tenir compte du caractère particulier et multiconfessionnel de la Syrie si l'on veut envisager l'avenir dans de bonnes conditions. Il paraît important que l'ensemble des communautés puissent être représentées au sein de l'opposition.

M. Yves Pozzo di Borgo - Le rôle des Frères musulmans est très important sur l'évolution intellectuelle des mouvements des printemps arabes. Sont-ils soutenus par les monarchies du Golfe qui s'opposent à l'Iran ?

M. Alain Gournac - Quelle est l'influence de l'armée sur Bachar Al-Assad ? Quelle est l'importance des désertions ? Quelle est le poids de l'Armée libre de Syrie ?

M. Jeanny Lorgeoux - Comment est organisé l'appareil sécuritaire ? Restera t-il uni ?

M. Jean-Louis Carrère, président - La position de la Russie peut-elle évoluer ?

M. Eric Chevallier, ambassadeur de France en Syrie - L'influence intellectuelle des Frères musulmans est claire et s'appuie sur un réseau. Il y a aussi dans la communauté sunnite une forte influence intellectuelle de l'AKP turc. Mais en Syrie, il y a aussi une forte tradition laïque (qui a marqué le parti Baas à ses débuts) et c'est une mosaïque de confessions religieuses qui conforte cette tradition. Il existe des tensions entre ces deux pôles y compris au sein du Conseil national.

Le système sécuritaire syrien est complexe. Il s'appuie sur un nombre très important d'unités combattantes spéciales qui lui sont très loyales, qu'il s'agisse de la garde républicaine ou des brigades commandées par Maher Al-Assad, ou des unités armées des services de renseignements ou encore des milices d'auto-défense qui recrutent dans les communautés alaouites, chrétiennes et kurdes. L'Armée, qui est une armée de conscription, est à l'image de la population et comprend une majorité de sunnites, mais elle est sous surveillance : les officiers sunnites sont très souvent assistés par un second alaouite. Cette communauté, dont est issu Bachar Al-Assad, a complètement investi et maillé l'appareil militaire. C'est ce qui explique qu'il n'y ait pas eu de défections d'unités importantes. Les désertions sont le fait d'individus ou de petits groupes d'appelés qui, pour une part, ne souhaitent pas participer à la répression, certains se cachent ou s'exilent, tandis que d'autres ont pris les armes. L'Armée libre de Syrie annonce 20.000 hommes, mais en compte moins, probablement de 5 à 10.000. Les actions armées ne sont pas toutes de son fait même lorsqu'elle les revendique. Le rapport de force est très clairement en faveur du pouvoir. C'est un combat asymétrique.

Si le conflit s'éternise, il peut y avoir des tensions au sein de l'appareil sécuritaire, notamment s'il rencontre des problèmes économiques.

Pour des raisons diverses : volonté de retrouver une influence au Proche-Orient, équipement militaire de l'armée syrienne, présence de chrétiens orthodoxes, craintes de la menace islamiste, port stratégique de Tartous, agacement vis-à-vis des positions occidentales, notamment depuis la crise libyenne, l'engagement de la Russie en faveur du régime semble solide. Sera-t-il durable s'il considère que le régime s'affaiblit ?

Nomination d'un rapporteur

M. Jean-Louis Carrère, président - Le ministère des affaires étrangères, celui de l'économie et des finances ainsi que le ministre chargé des relations avec le Parlement nous ont fait savoir qu'il y aurait une très grande urgence à ratifier deux accords qui portent sur les quotas carbone. Je trouve toujours assez curieux que l'on se rende compte au dernier moment de l'urgence qu'il y a à ratifier des textes dont la négociation a pris des mois. Nous sommes donc une nouvelle fois confrontés à une demande d'examen en extrême urgence puisqu'il semble que ces deux conventions doivent être ratifiées d'ici le 31 décembre.

Le conseil des ministres de ce jour devrait les adopter et les déposer sur le bureau de notre assemblée.

Il s'agit de deux projets de loi très techniques autorisant la ratification d'accords entre la Commission européenne et des États membres de l'Union européenne pour la passation conjointe de marchés en vue de la désignation de plateformes communes d'enchères de quotas d'émission de gaz à effet de serre, d'une part, et de la désignation par adjudication d'une instance de surveillance des enchères, d'autre part.

Il s'agit de la mise en oeuvre technique de la phase III du système d'échange de quotas, entré en vigueur en 2005. Ce système couvre environ 50 % des émissions de dioxyde de carbone de l'Union européenne et représente le principal outil de politique publique au niveau européen pour lutter efficacement contre le changement climatique. Jusqu'à présent, l'allocation de quotas aux entreprises assujetties était effectuée principalement à titre gratuit. Pour la phase III (2013-2020), le mode d'allocation par défaut des quotas est la mise aux enchères. Les projets de loi autorisent la passation de marchés en vue de la mise en oeuvre de ce dispositif. Compte tenu des délais de la procédure de consultation et afin de permettre une mise en oeuvre au second semestre de 2012, il est souhaitable que la ratification de ces accords intervienne avant la fin de l'année. Il est, en conséquence, important que notre commission puisse procéder sans tarder à leur examen, nous pourrions, si vous en êtes d'accord, procéder sous forme simplifiée, et qu'elle désigne dès aujourd'hui un rapporteur. S'il n'y a pas de candidat, je propose la candidature de M. Didier Boulaud.

M. Yves Pozzo di Borgo - Il n'est pas admissible que l'on demande un examen de la commission dans de tels délais, surtout pour des textes qui portent sur des sujets aussi importants.

M. Jean-Marc Pastor - Je comprends la position de notre collègue, mais il s'agit là d'un processus technique d'organisation du marché des quotas de CO2 qui est un système en place depuis plusieurs années.

M. Didier Boulaud est nommé rapporteur sur :

- le projet de loi n° 152 (2011-2012) autorisant la ratification de l'accord de passation conjointe de marché en vue de la désignation par adjudication de plates-formes d'enchères communes ;

- le projet de loi n° 153 (2011-2012) autorisant la ratification de l'accord de passation conjointe de marché en vue de la désignation par adjudication d'une instance de surveillance des enchères.