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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Jeudi 12 janvier 2012

- Présidence de Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente -

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Je vous prie d'excuser M. le président Sutour, qui accompagne M. le président du Sénat à Berlin pour une visite au Bundestag et au Bundesrat : il était important que notre commission soit associée à ce voyage.

Energie - Politique énergétique de l'Union : les relations avec les pays tiers (texte E 6570) - Communication et proposition de résolution de Mme Bernadette Bourzai

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Le 4 février 2011, le Conseil européen chargeait la Commission européenne de préparer une communication sur la dimension externe de la politique énergétique. Il invitait en même temps les États membres à informer la Commission, dès le 1er janvier 2012, de tous les accords bilatéraux conclus avec des pays tiers en matière d'énergie. Les conclusions précisaient que la Commission devrait mettre ces informations à la disposition de tous les États membres sous une forme appropriée, en tenant compte de la nécessité de protéger les informations sensibles sur le plan commercial.

C'est sur cette base que la Commission a publié le 7 septembre un paquet dédié à la dimension extérieure de la politique européenne de l'énergie, qui se compose d'une communication relative à la sécurité de l'approvisionnement énergétique et à la coopération internationale, et d'une proposition de décision mettant en place le mécanisme d'échange d'informations.

Bien accueillie dans l'ensemble, la communication de la Commission propose une stratégie équilibrée dans le cadre des traités. On retiendra en particulier la consolidation de la « Communauté de l'énergie », initialement créée pour l'Europe du Sud-Est et pour favoriser l'intégration régionale ; la Moldavie et l'Ukraine ont rejoint cette communauté en 2010 et se sont engagées à reprendre l'acquis communautaire.

Afin que les Européens parlent d'une seule voix, la Commission propose aussi que l'Union puisse elle-même négocier des accords avec des pays tiers : son poids serait plus grand, d'autant que les tiers peuvent jouer un Etat membre contre un autre. Cette orientation a trouvé sa première traduction dès le 12 septembre, quand la Commission a demandé mandat pour négocier un accord avec l'Azerbaïdjan et le Turkménistan au sujet d'un réseau de gazoducs transcaspien ; cet accord doit conduire à la construction d'un gazoduc sous-marin entre le Turkménistan et l'Azerbaïdjan, pour acheminer du gaz d'Asie centrale sans passer par la Russie - un documentaire diffusé mardi sur Arte éclairait les enjeux de ce dossier. Faut-il systématiser ce genre d'accords ou les réserver à certaines situations, les États membres conservant l'entière faculté de conclure des accords bilatéraux ?

Une question identique se pose à propos de la participation de l'Union à des organisations internationales dans le domaine de l'énergie. Doit-elle parler seule ou les États membres peuvent-ils conserver une liberté d'action et de parole ? La Commission européenne souhaite naturellement que l'Union parle d'une seule voix en toutes circonstances ; certains États membres préfèrent conserver une faculté d'initiative, dans le respect des principes de coordination communautaire et de coopération loyale.

C'est dans ce contexte qu'il faut situer la proposition de décision établissant un mécanisme d'échange d'informations sur les accords intergouvernementaux conclus entre les États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie. En vertu de cette décision, les États membres notifieraient à la Commission l'intégralité des accords intergouvernementaux conclus avec des pays tiers et susceptibles d'avoir un impact sur le fonctionnement du marché intérieur de l'énergie ou la sécurité de l'approvisionnement énergétique, et la Commission les mettrait à la disposition des autres États membres (article 3.1). Les États membres informeraient préalablement la Commission de leur intention d'ouvrir des négociations avec un État tiers, et la tiendraient régulièrement informée de l'avancement des négociations. La Commission mettrait ces informations à la disposition des autres États membres. A la requête de l'État membre concerné ou à sa propre demande, elle pourrait participer en tant qu'observateur à ces négociations (article 3.2). A la demande d'un État, la Commission pourrait l'assister lors des négociations (article 4). A la demande d'un État ou de sa propre initiative, elle prendrait connaissance d'accords conclus mais non encore signés, en vue d'une évaluation ex ante de leur conformité au droit communautaire ; l'État membre s'abstiendrait alors de signer l'accord pendant un délai de quatre mois, et la Commission rendrait un avis non contraignant (article 5). La Commission tiendrait compte des indications d'un État membre si celui-ci estimait que des informations de nature confidentielle contenues dans un accord intergouvernemental ne peuvent être transmises à d'autres États membres ; il pourrait s'agir en particulier d'informations commerciales (article 7). La Commission pourrait élaborer des clauses standards a priori conformes à la législation de l'Union (article 6).

Cette proposition répond à une demande du Conseil, mais va bien au-delà, au sujet des négociations et du contrôle ex ante. Elle s'inscrit dans une certaine conjoncture. En 2010, la Pologne renégociant avec la Russie un accord de livraison de gaz, a fait appel à la Commission européenne au cours des négociations pour écarter des clauses qui présentaient des risques de contrariété à la législation européenne, et la Commission est sortie renforcée de ce succès. La proposition de décision s'inspire directement de cette expérience : ce n'est pas un hasard si elle a été présentée sous la présidence polonaise.

La proposition reflète aussi une stratégie plus globale. Depuis deux ans, plusieurs textes adoptés dans le domaine de l'énergie ont accru l'information de la Commission européenne, qui souhaite se placer au centre du jeu. C'est le cas du règlement du 24 juin 2010 concernant la communication des projets d'investissement relatifs à des infrastructures énergétiques dans l'Union. Doivent aussi être notifiés à la Commission les accords passés avec des pays tiers dans le domaine de l'approvisionnement nucléaire, en vertu du traité Euratom, ainsi que les accords gaziers, depuis le règlement du 20 octobre 2010 relatif à la sécurité de l'approvisionnement en gaz naturel.

La Commission cherche enfin à renforcer la compétence internationale de l'Union. Les États membres demeurent libres de conclure des accords avec des pays tiers dans le domaine de l'énergie, mais le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne a conféré à l'Union la compétence exclusive en matière d'investissements directs étrangers. A ce titre, l'Union revendique sa compétence pour la signature d'accords bilatéraux d'investissement avec des pays tiers. Bien qu'il s'agisse d'accords de nature différente, la Commission considère qu'elle est fondée à exercer un droit de regard sur les accords énergétiques.

Les réactions au sein du Conseil à la proposition de décision ont été mitigées. Un clivage est apparu entre nouveaux et anciens États membres. Les premiers se sont montrés très intéressés : plus dépendants vis-à-vis de leur voisin russe, ils ne jouissent pas de la même sécurité d'approvisionnement. Ces pays sont liés par les accords bilatéraux les plus complets, qui renvoient fréquemment à des accords commerciaux faisant partie intégrante de l'accord global : c'est un héritage de l'ère soviétique et des années 1990. Lorsqu'ils veulent renégocier un accord, la pression russe est très forte et l'appui de l'Union essentiel. Cela vaut aussi pour de nouveaux accords comme ceux que la Russie a négociés avec la Bulgarie, la Roumanie ou la Grèce dans le cadre du projet Southstream.

Les autres États, dont la France, sont opposés à plusieurs dispositions du texte, et notamment au droit donné à la Commission de suivre les négociations et d'exercer un contrôle de la conformité des accords avant leur signature, chaque fois à son initiative. Cette immixtion dans leurs relations extérieures leur paraît disproportionnée. Par exemple, les accords conclus par la France dans le domaine énergétique se limitent le plus souvent à des engagements de bonne coopération, et les personnes que j'ai auditionnées n'ont pas pu me donner d'exemple précis d'accord conclu par notre pays qui engage la sécurité de son approvisionnement. Le seul domaine qui pourrait être concerné est celui des accords d'exploration pétrolière ou gazière, qui font souvent référence à des accords commerciaux.

Dans ces conditions, un consensus semble se dégager au sein du Conseil. Le texte initial de la Commission serait assez largement remanié, à tel point que l'on peut s'interroger sur l'utilité d'un texte législatif. Les termes seraient à peu près les suivants : oui à la communication des accords anciens et nouveaux à la Commission et aux autres Etats membres ; non à la communication d'accords entre deux entités commerciales, même si l'accord bilatéral y fait référence ; oui au renforcement des clauses de confidentialité sur certaines parties d'un accord, à la demande d'un Etat ; oui à l'information de la Commission lorsqu'un Etat ouvre des négociations, mais celui-ci est libre de choisir le stade d'avancement des négociations qui lui semble le plus adéquat, et les autres Etats membres n'en sont pas informés si l'Etat concerné ne le souhaite pas ; oui à la possibilité pour la Commission de participer à une négociation à titre d'observateur ou d'assister un Etat membre dans la négociation, mais uniquement à la demande ou avec l'accord de l'Etat membre concerné ; oui à un contrôle de compatibilité ex ante, mais dans un délai beaucoup plus court, de quatre semaines au lieu de quatre mois.

Le texte du Conseil réduit donc considérablement les contraintes pour les Etats membres. Au contraire, la commission « Industrie, recherche et énergie » du Parlement européen et son rapporteur, M. Karins, proposent d'aller plus loin sur certains points : le contrôle de compatibilité ex ante pourrait être rendu automatique. La discussion entre le Conseil et le Parlement promet donc d'être délicate.

Chaque camp a de bons arguments. Pour les anciens Etats membres, dont la France, ce texte présente assez peu d'intérêt : nous sommes rarement confrontés aux mêmes situations que la Pologne ou la Lituanie. Il nous est donc difficile d'accepter les propositions de la Commission. Pour les nouveaux Etats membres, au contraire, le texte de la Commission apporte de vraies réponses.

Sans contester la position française ni celle du Conseil, il faut envoyer un message de solidarité aux nouveaux Etats membres. D'ailleurs, savons-nous ce que l'avenir nous réserve ? L'Union représente aujourd'hui 10 % de la demande énergétique mondiale, mais 6,5 % en 2030. Nous ne serons pas au coeur des flux énergétiques mondiaux : nous avons donc tout intérêt à mieux nous coordonner si nous voulons peser dans les négociations.

Je vous propose d'adopter une proposition de résolution qui marque notre solidarité avec les nouveaux Etats membres en même temps que notre souci des intérêts commerciaux des entreprises européennes, qui demande que la Commission ne soit associée à des négociations qu'avec l'accord de l'Etat concerné - à défaut, on voit mal quelle disposition du traité autoriserait la Commission à intervenir -, et qui souligne l'intérêt d'autoriser la Commission à évaluer, à son initiative, la compatibilité d'un accord avec le droit européen avant sa signature, sous réserve que son avis non contraignant soit rendu dans un délai de quatre semaines et non de quatre mois. La France est réservée à l'idée que la Commission puisse de son propre chef vérifier la compatibilité d'un accord, mais on ne peut pas parler tout le temps de l'Europe de l'énergie et dire non aux outils de coordination et de mise en cohérence !

Le Conseil européen du 6 décembre a adressé un signal favorable en déclarant que « le but était de veiller entre autres à ce que les accords avec les principaux pays fournisseurs et de transit respectent pleinement la législation relative au marché intérieur ». Je vous propose de soutenir cette idée de contrôle ex ante, non contraignant et non systématique, à l'initiative de la Commission. Sans porter atteinte à la souveraineté des Etats, qui restent libres de conclure les accords, et cela nous permet de faire un pas vers nos amis d'Europe de l'Est, qui réclament ce texte.

M. Jean Bizet. - J'approuve totalement cette proposition de résolution. Il est grand temps de mettre en place une véritable politique européenne de l'énergie, et ce texte équilibré va dans le bon sens.

M. Alain Richard. - Les textes appelant à l'élaboration d'une politique énergétique européenne s'accumulent, sans guère d'effet. On nous propose une manière souple et habile de contourner cette réalité. Beaucoup d'Etats membres se crispent à l'idée que l'énergie ne soient pas une compétence strictement nationale, et la France n'est pas en reste !

Il y a en l'occurrence un cadavre dans le placard. La sympathique Fédération de Russie, selon la tradition de la grande école diplomatique soviétique, fonde ses relations extérieures sur une stratégie de nuisance, et cherche à mettre ses voisins en situation d'infériorité, même lorsqu'ils sont membres de l'Union européenne. La décision proposée serait une manière de sortir de cette ornière.

M. François Marc. - Je souscris à cette proposition de résolution, qui va dans la bonne direction. Je m'interroge seulement sur le cinquième paragraphe : plutôt que d'« excès de transparence », ne pourrait-on parler d'« asymétrie d'information » ?

M. Jean Bizet. - La formule de Mme Bourzai me convient.

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Les grandes entreprises énergétiques dont j'ai auditionné les responsables, GDF Suez et EDF, tiennent à préserver la confidentialité des accords commerciaux.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Le groupe UCR approuve cette proposition. L'Union européenne est encore loin d'avoir défini une politique énergétique commune, pourtant indispensable. J'interrogerai cet après-midi le Gouvernement sur l'entreprise Petroplus : son exemple montre que sans politique commune, notre indépendance énergétique, notre approvisionnement et nos emplois sont menacés.

M. André Gattolin. - Une politique européenne aurait l'avantage de diminuer le nombre des pipelines, qui posent des problèmes de sécurité et d'ordre écologique. Ce texte est une première étape, et il a mon plein soutien.

M. Éric Bocquet. - Je découvre ce dossier. Peut-on nous rappeler en quelques mots comment se caractérisent les échanges énergétiques en Europe, quels sont les pays dépendants et les grands producteurs et distributeurs ?

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Les pays d'Europe centrale et orientale dépendent de la Russie et de l'entreprise Gazprom pour leur approvisionnement. A l'ouest de l'Europe, en revanche, les sources d'approvisionnement sont plus variées. La France dispose de plusieurs gazoducs et de trois stations de regazéification du gaz naturel liquéfié importé du Qatar. Les approvisionnements à long terme de GDF Suez, par exemple, proviennent pour 14 % seulement de Russie, pour 3 % de Libye et pour 21 % de Norvège. Vous pouvez aussi consulter mon rapport de 2009 sur la politique énergétique européenne. M. Ries et moi-même rapporterons bientôt sur le mécanisme d'interconnexion pour l'Europe.

M. Yann Gaillard. - « L'excès de transparence » me semble une très belle formule. On ne retiendra qu'elle !

M. François Marc. - Sur la forme, je ne suis pas sûr de comprendre ce que cela signifie : ce qui n'est pas transparent est opaque. Sur le fond, la transparence me semble être une vertu démocratique qui s'applique aussi aux relations européennes.

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Nous pourrions écrire que « les règles de transparence ne devront pas s'exercer à leur détriment », c'est-à-dire au détriment des entreprises.

M. Alain Richard. - La transparence est un principe politique fondamental. Mais lorsqu'elle nuit à des intérêts économiques légitimes, elle ne doit pas s'appliquer : c'est l'esprit même des droits de l'homme !

M. André Gattolin. - Certaines informations, en effet, sont cruciales.

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Nous en resterons donc à la formulation proposée. Au septième alinéa, j'avais d'abord écrit : le Sénat « approuve » la possibilité donnée à la Commission de vérifier ex ante, à son initiative, la compatibilité d'un accord intergouvernemental avec le droit européen, puis, l'expression m'ayant paru un peu forte, j'ai finalement écrit qu'il en « reconnaît l'intérêt ». Qu'en pensez-vous ?

M M. Alain Richard et Jean Bizet. - La rédaction proposée est bonne.

La proposition de résolution est adoptée dans le texte suivant, et sera transmise à la commission de l'économie :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un mécanisme d'échange d'informations sur les accords intergouvernementaux conclus entre des Etats membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie (E 6570),

Soutient l'initiative de la Commission qui constitue un geste fort de solidarité de l'Union vis-à-vis des Etats membres confrontés à des relations délicates avec des pays tiers en matière énergétique ;

Attire l'attention sur la nécessité de préserver les intérêts commerciaux des entreprises énergétiques européennes, un excès de transparence pouvant s'exercer à leur détriment ;

Considère que l'association de la Commission à des négociations ouvertes par un Etat membre avec un pays tiers est un facteur important de cohérence de l'Union, mais qu'elle ne peut se faire qu'avec l'accord de l'Etat membre concerné dans le respect de sa souveraineté ;

Reconnaît l'intérêt de la possibilité donnée à la Commission de vérifier ex ante, à son initiative, la compatibilité d'un accord intergouvernemental avec le droit européen avant sa signature, sous réserve que l'avis non contraignant de la Commission soit rendu dans un délai de quatre semaines maximum.

Subsidiarité - Transports - Transport aérien (textes E 6911 et E 6916) - Communication de M. Joël Guerriau et proposition de résolution portant avis motivé

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Le groupe de travail de notre commission qui se réunit périodiquement pour vérifier que les textes soumis par la Commission européenne au Gouvernement et transmis aux assemblées respectent le principe de subsidiarité a identifié, lors de sa réunion de décembre, plusieurs textes problématiques. M. Guerriau va d'abord vous parler de deux textes relatifs au transport aérien.

M. Joël Guerriau. - Il s'agit d'abord de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les services d'assistance en escale dans les aéroports de l'Union, qui se substituerait à la directive de 1996. Elle vise principalement à approfondir l'ouverture à la concurrence. Dans l'ensemble, ce texte ne pose pas de difficulté au regard du principe de subsidiarité. Le directeur général de l'aviation civile, m'a fait part de son soutien général au texte, et propose même d'aller plus loin sur certains aspects. Néanmoins, deux points ont retenu mon attention.

Le chapitre IV, tout d'abord, met en place une procédure d'agrément des entreprises souhaitant fournir des services d'assistance en escale dans un aéroport. Actuellement, les États membres ont la faculté de mettre en place une telle procédure, mais ce n'est pas obligatoire et un agrément ne vaut que pour le pays qui l'a délivré. Le nouveau texte rendrait obligatoire la procédure d'agrément et l'harmoniserait dans tous les États membres. Surtout, l'article 26 pose le principe de la reconnaissance mutuelle des agréments : un Etat membre ne pourrait plus s'opposer, par exemple pour des raisons d'ordre public et de sûreté, à l'agrément d'une société agréée dans un autre État membre. Or, en matière aéroportuaire, les considérations d'ordre public et de sûreté sont fondamentales et relèvent de la compétence des Etats membres. Toutefois, une analyse plus poussée m'amène finalement à ne pas soulever un problème de subsidiarité. En effet, l'article 17 prévoit que « lorsqu'une entreprise sollicite ou a obtenu un agrément, elle respecte les dispositions nationales en matière de protection sociale, de protection de l'environnement et de sûreté aéroportuaire de tous les Etats membres dans lesquels elle exerce ses activités ». Selon la direction générale de l'aviation civile, ce passage suffirait à préserver la compétence des Etats membres en matière de sûreté, ainsi que la législation nationale.

Ensuite, l'article 32 exige des autorités responsables des principaux aéroports qu'elles définissent des « normes de qualité minimale » pour les services d'assistance en escale. Le champ de celles-ci est très général, puisque le texte évoque aussi bien les performances opérationnelles, ce qui se comprend aisément, que les règles de sûreté. En outre, ces normes minimales devraient respecter des « spécifications » arrêtées par la Commission au moyen d'actes délégués. Sur la nature et l'objet de ces spécifications - améliorer l'efficacité des services, veiller à la légalité du dispositif... -, le texte est muet. Toute cette architecture est excessivement floue et brouille le partage des responsabilités. On peut d'ailleurs se demander ce qui relève des « règles de conduite » définies par les Etats membres ou des « normes de qualité minimale ».

L'enjeu n'est donc pas de décider si cette compétence sur les normes minimales serait mieux exercée par tel ou tel acteur national ou européen, mais de demander à la Commission, lorsqu'elle propose un partage des compétences, que celui-ci soit clair. A défaut, il en résulterait une grande insécurité juridique. Afin de réserver la procédure lourde et formelle de l'avis motivé aux cas de contrariété flagrante au principe de subsidiarité, je vous propose d'adresser à la Commission européenne des observations dans le cadre du dialogue politique. Il faut s'assurer que les Etats membres conserveront bien leur compétence en matière de sûreté, et demander que les articles 31 et 32 soient clarifiés.

La commission a décidé d'adresser à la Commission européenne, dans le cadre du dialogue politique, les observations suivantes :

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil
sur les services d'assistance en escale dans les aéroports de l'Union
(COM (2011) 824 final)

La commission des affaires européennes du Sénat fait les observations suivantes :

1. A propos du chapitre IV relatif à la procédure d'agrément des entreprises d'assistance en escale, la commission attire votre attention sur la nécessité de laisser aux Etats la possibilité de refuser un agrément pour des raisons d'ordre public ou de sûreté. Ces questions relèvent des Etats membres et le principe de reconnaissance mutuelle ne doit pas y faire obstacle.

2. A propos des articles 31 et 32, ces articles prévoient que :

- l'entité gestionnaire d'un aéroport, l'autorité publique ou tout autre organisme contrôlant un aéroport peut établir des « règles de conduite » qui s'imposent notamment aux prestataires de services d'assistance en escale ;

- dans les aéroports les plus importants, ces mêmes autorités définissent des « normes de qualité minimale » pour les services d'assistance en escale ;

- ces normes couvrent de nombreux aspects très différents, y compris la sécurité et la sûreté ;

- ces normes doivent respecter des « spécifications » arrêtées par la Commission par la voie d'actes délégués.

Ces éléments conduisent la commission des affaires européennes du Sénat à faire les réserves ci-après :

- le champ des normes de qualité minimale apparaît indéfini, rendant mal aisé la distinction entre ce qui relève de ces normes et ce qui relève des règles de conduite ;

- la proposition de règlement attribue aux États membres la compétence pour arrêter ces normes de qualité minimale, afin de répondre au mieux aux besoins des usagers, mais donne à la Commission la possibilité d'adopter des spécifications encadrant ces normes sans plus de détails sur les objectifs ainsi poursuivis.

Au final, la conjugaison de notions mal définies et d'une superposition de responsabilités brouille la compréhension du dispositif et ne permet pas d'identifier les compétences de chacun des acteurs. Le manque d'intelligibilité d'un texte, lorsqu'il interdit de comprendre les limites des compétences respectives des États membres et de l'Union ainsi que les objectifs des actions envisagées, fait obstacle par nature au contrôle du respect du principe de subsidiarité.

Le second texte est la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'établissement de règles et procédures concernant l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports de l'Union. Ce texte harmonise la gestion dans les États membres des nuisances sonores générées par les avions. Comme le précédent, il se substituerait à une directive.

La proposition détaille la procédure pouvant conduire l'autorité nationale compétente à adopter des mesures de restriction de l'exploitation d'un aéroport en raison du bruit ; elle prévoit même un mécanisme de recours. Une disposition pose problème au regard du principe de subsidiarité : selon l'article 10, à la demande d'un État membre ou de sa propre initiative, et sans préjudice d'une procédure de recours pendante, la Commission pourrait examiner une décision nationale instituant une restriction d'exploitation, préalablement à sa mise en oeuvre. Si la Commission était d'avis que la décision ne respecte pas les exigences du règlement ou qu'elle est contraire au droit européen, elle pourrait la suspendre pour une durée illimitée. Ce serait une première ! La procédure nationale serait ainsi court-circuitée, alors même qu'un recours pourrait être pendant.

La législation européenne harmonise et encadre strictement les procédures, mais laisse aux Etats membres le soin de juger de l'opportunité des restrictions et de leur importance en fonction des nuisances. En s'arrogeant un droit de regard, la Commission remet en cause cette répartition des tâches. Elle invoque l'accord « ciel ouvert » conclu entre les Etats-Unis et l'Union européenne et ses Etats membres en octobre 2007 et modifié par un protocole de 2010. Pourtant, rien dans cet accord n'exige une telle mesure. Son article 15 modifié prévoit seulement que si l'une des parties décide de restreindre l'exploitation d'un aéroport en raison du bruit, l'autre partie doit en être informée au moins 150 jours à l'avance. Nos concitoyens ne comprendraient pas que des mesures visant à réduire le bruit dont souffrent les riverains soient suspendues au nom du droit de la concurrence ou d'un accord avec les Etats-Unis ! Les négociations avec les riverains sont toujours très délicates, et les autorités sont toujours soumises à un intense lobbying. Si la Commission suspendait une telle décision, cela envenimerait encore les relations et décrédibiliserait les autorités nationales. Toute restriction non conforme à la législation communautaire peut d'ailleurs être contestée devant les tribunaux.

Voilà pourquoi je vous propose cet avis motivé.

M. André Gattolin. - Entendre parler de lobbying à propos des riverains me gêne : ils ne font que défendre leurs conditions de vie et leur patrimoine foncier. Les lobbies sont des groupes d'intérêt qui agissent subrepticement dans les couloirs, comme parfois ici même.

M. Alain Richard. - Elu du département où il y a le plus d'habitants exposés aux nuisances de l'aéroport de Roissy, je connais un peu le problème. M. Guerriau a raison : la position de la Commission est excessive. Cependant, les restrictions dont il est question consistent en général à interdire à une compagnie d'atterrir. Pour certaines compagnies, ce peut être un arrêt de mort : je songe à certaines compagnies africaines dotées d'appareils vétustes, qui font une bonne partie de leur chiffre d'affaires grâce aux liaisons avec Paris. Il n'est pas inconcevable qu'un Etat, sous prétexte de lutter contre le bruit, cherche à favoriser la compagnie nationale. Par une particularité des institutions de l'Union - une bizarrerie, diront certains - la Commission européenne est à la fois l'exécutif communautaire et l'instance de régulation de la concurrence. Le seul motif qui pourrait la conduire à suspendre une restriction d'exploitation serait de constater qu'il s'agit d'une mesure anticoncurrentielle.

Je suivrai pourtant M. Guerriau, car la Commission, à défaut d'un pouvoir de suspension immédiate, ne manque pas de moyens pour faire respecter le droit communautaire. En dehors du cas que j'ai évoqué, je ne vois pas comment une restriction pourrait gravement menacer la survie d'une entreprise. Toute décision peut d'ailleurs être déclarée contraire aux traités après quelques mois de procédure.

En France, on ne peut accuser les pouvoirs publics de brutalité excessive à l'égard des compagnies d'aviation ! Lorsque les riverains se plaignent, ou que les parlementaires tentent modestement de relayer leurs doléances, on leur répond qu'il faut bien que les avions volent aussi de nuit.

M. Joël Guerriau. - Tout en partageant cette position, je note que les pouvoirs publics français ont pris des décisions pour protéger les riverains : un couvre-feu nocturne a été institué à Orly dès 1968, et à Roissy les créneaux sont très fortement régulés la nuit. En outre, à partir du mois de mars, seuls les avions répondant à des normes de bruit très exigeantes pourront atterrir ou décoller entre 22 heures et 7 heures. En l'occurrence, le problème est que la Commission veut s'arroger un droit d'intervention en dehors des procédures.

M. André Gattolin. - Grâce aux vents favorables, les avions en partance d'Amérique du Nord arrivent parfois en France avec une heure et demie d'avance. On les oblige à tourner au-dessus de Paris jusqu'à 7 heures, quand il est permis d'atterrir ! Les nuisances écologiques sont multiples. Pour éviter des nuisances sonores, faut-il encourager la surconsommation de kérosène, et polluer l'atmosphère ?

M. Alain Richard. - Les compagnies choisissent parfois le confort de leurs passagers, alors qu'il leur suffirait de partir une heure plus tard de New York ou de Chicago.

La proposition de résolution portant avis motivé est adoptée dans le texte suivant, et sera transmise à la commission de l'économie :

Proposition de résolution portant avis motivé

L'article 10 de la proposition de règlement (E 6916) prévoit que la Commission européenne pourrait suspendre, préalablement à sa mise en oeuvre et pour une durée illimitée, une décision nationale portant restrictions d'exploitation d'un aéroport liées au bruit, y compris dans le cas où un recours serait pendant.

Vu l'article 88-6 de la Constitution,

Le Sénat fait les observations suivantes :

- L'objet de ce texte est d'harmoniser les procédures permettant à chaque autorité nationale compétente d'adopter des mesures de restrictions d'exploitation d'un aéroport en raison du bruit. Cette démarche se justifie pour éviter des distorsions de concurrence et offrir aux acteurs du transport aérien dans l'Union une meilleure prévisibilité.

- Toutefois, cette harmonisation se fait dans le cadre d'une « approche équilibrée » que la proposition de règlement définit comme « la méthode en vertu de laquelle on examine de façon homogène les mesures applicables, à savoir la réduction à la source du bruit généré par les aéronefs, les mesures d'aménagement et de gestion du territoire, les procédures opérationnelles d'atténuation du bruit et les restrictions d'exploitation, le but étant de régler le problème des nuisances sonores de la façon la plus efficiente, aéroport par aéroport ».

- Cette approche équilibrée défendue par la Commission européenne est respectueuse du principe de subsidiarité. En effet, les autorités nationales sont les mieux placées pour définir les restrictions les mieux adaptées dans le respect d'un cadre commun précis.

- Dans ce contexte, le droit de regard que l'article 10 de la proposition de règlement octroierait à la Commission européenne rompt cet équilibre. Il permettrait à la Commission européenne d'escamoter la procédure classique.

- Ce droit de regard n'est motivé par aucun motif exceptionnel. La Commission européenne pourrait en user en cas de simples doutes sur la légalité des restrictions. Or, le traité sur l'Union européenne, conformément aux principes de subsidiarité et de coopération loyale, laisse aux Etats membres la responsabilité première de la mise en oeuvre de la législation européenne. Rien, en l'espèce, ne justifie une dérogation à ce principe.

Le Sénat estime, en conséquence, que l'article 10 de la proposition de règlement (E 6916) n'est pas conforme, dans sa rédaction actuelle, à l'article 5 du traité sur l'Union européenne et au protocole n° 2 annexé à ce traité.

Réseau transeuropéen de transport (texte E 6740) - Communication et proposition de résolution portant avis motivé de Mme Bernadette Bourzai

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Je me substitue à M. Ries, qui n'a pu être parmi nous, pour présenter un texte retenu par le groupe de travail « subsidiarité », lors de sa réunion du 21 décembre. La proposition de règlement relatif aux orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport fait partie du « paquet infrastructures » présenté par la Commission européenne le 19 octobre dernier, qui comprend le futur mécanisme pour l'interconnexion en Europe, fonds doté de 50 milliards d'euros dont 31,7 milliards pour les réseaux transeuropéens de transport. Cette proposition de règlement révise les lignes directrices du réseau transeuropéen de transport ; elle énonce des exigences élevées pour moderniser et rendre interopérables les réseaux existants, et fixe les priorités pour de nouvelles infrastructures. Cet ensemble de normes et d'objectifs sert de cadre pour l'octroi de financements de l'Union.

De ce texte, il faut retenir deux innovations principales. Tout d'abord, il énonce des spécifications techniques beaucoup plus exigeantes et précises qu'actuellement, et fixe des échéances précises de mise en conformité : 2030 ou 2050 selon le type de réseau. Ensuite, il crée ce que la Commission européenne appelle des « corridors ». Au nombre d'une dizaine, ces corridors sont les principaux axes stratégiques de transport dans l'Union, comme l'axe Strasbourg-Danube-Mer noire. Ils constituent la priorité de la Commission qui y consacrera le plus de financements, en particulier sur les tronçons transfrontaliers. Surtout, la Commission met en place une nouvelle gouvernance des corridors, via des coordonnateurs et des plateformes de corridors.

L'article 171 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dispose qu'elle « établit un ensemble d'orientations couvrant les objectifs, les priorités ainsi que les grandes lignes des actions envisagées dans le domaine des réseaux transeuropéens ; ces orientations identifient des projets d'intérêt commun ». Elle « peut soutenir des projets d'intérêt commun soutenus par les États membres et définis dans le cadre des orientations précitées ». L'Union est enfin compétente pour mettre en oeuvre des actions assurant l'interopérabilité des réseaux, en particulier par l'harmonisation des normes techniques. En revanche, le paragraphe 2 de cet article laisse aux Etats membres, en liaison avec la Commission, le soin de coordonner leurs politiques nationales lorsqu'elles sont susceptibles d'avoir un impact sur la réalisation des réseaux transeuropéens. En outre, selon l'article 172, les orientations et projets d'intérêt commun qui concernent le territoire d'un État membre requièrent son approbation.

Schématiquement, l'équilibre suivant ressort du traité. L'Union définit des lignes directrices, des priorités qui servent de cadre pour l'octroi des financements européens ; c'est par leur biais que l'Union oriente les décisions des autorités publiques et des opérateurs. Les Etats membres, y compris les autorités locales et les opérateurs, sont les premiers responsables de la mise en oeuvre des orientations et du choix des projets ; la définition précise des tracés, les procédures de lancement, le montage financier, le pilotage relèvent de la compétence des Etats.

Le fait que l'Union finance et financera de manière plus soutenue les corridors et les infrastructures qui leurs sont liées ne suffit pas à justifier qu'elle prenne le contrôle de la mise en oeuvre de projets qui demeureront financés à titre principal, voire exclusif, par les États membres, les autorités locales ou des opérateurs privés. En France, où certaines procédures comme la déclaration d'utilité publique sont très encadrées, il importe que les choix d'opportunité, la définition du tracé, l'aménagement soient pleinement maîtrisés par les autorités effectivement responsables. Les élus constatent chaque jour que certaines infrastructures sont mal acceptées par les riverains : des manifestations parfois violentes en témoignent. Une intervention directe de Bruxelles pour accélérer le démarrage des projets jetterait de l'huile sur le feu, au lieu de mettre de l'huile dans les rouages.

Or, plusieurs dispositions de la proposition de règlement tendent à brouiller la frontière entre ce qui relève des grandes orientations et de la définition des priorités d'une part, de la programmation des projets et de leur mise en oeuvre d'autre part. La Commission semble vouloir prendre la main sur le déploiement de ces corridors.

L'article 51, d'abord, prévoit la nomination d'un « coordonnateur européen » pour chaque corridor, nommé par la Commission après simple consultation des États concernés. Ces coordonnateurs seraient notamment chargés de « diriger la mise en oeuvre coordonnée du corridor de réseau central de manière à respecter les délais fixés dans la décision d'exécution relative à chaque corridor de réseau central ».

Second point problématique, l'article 53 autorise la Commission à prendre seule des décisions d'exécution de la mise en place des corridors. Le champ et la portée de ces décisions étant difficiles à cerner, l'on peut craindre qu'elle n'interfère dans les plans de développement des corridors convenus entre les Etats - c'est ce que laisse entendre l'article 51 quand il prévoit que le coordonnateur dirige la mise en oeuvre « de manière à respecter les délais fixés dans la décision d'exécution relative à chaque corridor ».

Ces deux éléments, qui s'intègrent dans un texte à la tonalité plus prescriptive que les orientations en vigueur, me semblent contraires au principe de subsidiarité. En effet, si la législation en vigueur permet la nomination de coordinateurs, elle n'intervient qu'avec l'accord des Etats membres, les intéressés se limitant à faciliter la mise en oeuvre de projets.

Enfin, l'article 59 constitue une clause de sauvegarde : en cas de retard dans l'achèvement du réseau central, la Commission peut interroger les Etats membres sur les raisons de ce retard et décider de mesures appropriées. La rédaction de cet article mériterait d'être affinée, elle me semble toutefois respecter le principe de subsidiarité, la Commission intervenant en cas de carence des Etats.

L'ensemble de ces raisons me conduit à vous recommander d'adopter la proposition de résolution qui vous a été transmise mardi matin. Nous ne sommes pas isolés ; d'autres parlements y réfléchissent, le Bundesrat ayant déjà adopté un tel avis et le Bundestag étant sur le point de faire de même.

M. André Gattolin. - La notion de carence recouvre-t-elle les retards et les situations de dérapages budgétaires importants ceux tels que constatés pour les grands travaux réalisés en Grèce ? Dans le cas de projets financés par des fonds communautaires, se pose aussi la question du contrôle de leur utilisation.

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Votre question renvoie à celle de l'utilisation des fonds structurels qui est aujourd'hui très faible de la part des nouveaux Etats membres. A l'occasion de l'audition des responsables d'Alstom menée avec Roland Ries, nous avons ainsi appris que ces pays n'avaient consommé que 8 % des crédits prévus pour le transport ferroviaire sur la période 2007-2013. L'article 59 de la proposition de règlement vise précisément à se prémunir contre ce type de situations.

Si l'on observe ce clivage entre les anciens et les nouveaux pays de l'Union, n'oublions pas qu'il avait aussi été nécessaire de désigner un coordinateur pour le projet d'interconnexion électrique entre la France et l'Espagne, et pas le moindre, puisqu'il s'agissait de Mario Monti.

De telles démarches se justifient en cas de difficultés dans la mise en oeuvre de projets d'intérêt européen, mais non dès le début d'un projet.

M. Alain Richard. - Je ne peux voter cette proposition de résolution qui illustre l'engourdissement progressif de l'Europe. S'agissant de projets d'intérêt collectif, il serait en effet logique, comme le prévoient les traités depuis plus d'un demi-siècle, de procéder à des transferts de compétences au profit de la Commission européenne. Les réseaux transeuropéens présentent un enjeu majeur : il faut rendre les transports plus économes en énergie et en émissions de CO² et lutter contre l'incohérence absolue et gravement handicapante du réseau de transport d'électricité. On le sait de façon objective, ce type de projets ne se fait jamais sans susciter l'opposition de systèmes de pression populaire et d'intérêts régionaux - il n'est pas si surprenant que le Bundesrat ait tiré le premier.

Nous résignons-nous à la paralysie ? Il y a des outils pour la surmonter, mais a-t-on des projets ? Voilà déjà 25 ans que Jacques Delors a proposé des grands travaux européens, qu'a-t-on fait ? La Commission propose un petit outil, et nous nous apprêtons à brandir le principe de subsidiarité, qui, en la circonstance, est un obstacle à l'action ! Si nos anciens avaient agi ainsi, l'Union européenne n'existerait tout simplement pas. Ne l'utilisons pas de manière absolue, mais avec le sens de l'opportunité.

M. Yann Gaillard. - Qu'ajouter ?

M. Jean Bizet. - On peut difficilement être opposé aux arguments développés par Alain Richard. L'on aimerait aller plus vite et plus loin, mais il faut parfois prendre des gants.

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Et l'article 59 ?

M. Alain Richard. - La Commission n'intervient qu'une fois que le mal est fait. Cela permet de réaliser le projet en 16 ans au lieu de 18 !

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Quelle modification de la proposition d'avis motivé préconiseriez-vous ?

M. Alain Richard. - La Commission européenne doit faire son travail, et nous ne sommes pas là pour l'en empêcher !

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Nous serons de toute façon appelés à revenir sur ces questions à propos des mécanismes d'interconnexion, car il faut un élément moteur capable d'assurer la réussite de ces projets. Toutefois, il n'est pas légitime qu'un coordonnateur nommé par la Commission contrôle des projets financés par les budgets nationaux ou régionaux.

M. Jean Bizet. - Ne pourrait-on prendre acte de la remarque d'Alain Richard en soulignant la nécessité de permettre à la Commission d'aller plus vite, afin de ne pas bloquer la dynamique de relance au niveau européen au moment où les Etats sont contraints à la rigueur budgétaire ? Nous pourrions compléter la proposition de résolution par un alinéa en ce sens.

A chaque époque, sa vérité. J'avais craint des crispations sur le semestre européen, il n'y en a pas eu. Si un temps de pause est parfois nécessaire, sans une nouvelle impulsion, l'excès de subsidiarité conduira à la paralysie.

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Je propose donc de modifier la proposition de résolution en la complétant par un nouvel alinéa. Je m'engage aussi à ce que nous en tenions compte dans le rapport sur les mécanismes d'interconnexion.

Il en est ainsi décidé. La proposition de résolution portant avis motivé est adoptée dans le texte suivant, et sera transmise à la commission de l'économie :

Proposition de résolution européenne portant avis motivé

Le chapitre IV de la proposition de règlement définit les modalités de la gouvernance des « corridors du réseau central » qui sont les grands axes stratégiques de transport transeuropéen. L'article 51 prévoit la nomination de « coordonnateur européen » par la Commission européenne pour notamment diriger la mise en oeuvre de ces corridors. En outre, l'article 53 autorise la Commission européenne à prendre des décisions d'exécution pour mettre en oeuvre ces corridors.

Vu l'article 88-6 de la Constitution,

Le Sénat fait les observations suivantes :

- L'accélération de la réalisation des projets de transport d'intérêt européen doit être une priorité. Les retards fréquemment constatés depuis plusieurs années ne sont pas acceptables lorsqu'ils sont imputables à des procédures nationales différentes des administrations, à l'inertie ou à la sous-consommation des crédits européens. Cette préoccupation que la Commission européenne poursuit légitimement doit se concilier avec le principe de subsidiarité. Les Etats membres, avec les autorités locales, restent les mieux placés pour créer les conditions d'une bonne acceptabilité des projets d'infrastructure par les populations riveraines.

- Les articles 170 à 172 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne donnent compétence à l'Union pour définir les grandes orientations et objectifs des réseaux transeuropéens. En revanche, ils laissent aux Etats membres, conformément au principe de subsidiarité, la responsabilité de la mise en oeuvre des projets d'intérêt commun, l'Union venant alors en soutien.

- L'article 51 de la proposition de règlement va au-delà de ce partage des rôles en donnant au coordonnateur européen la mission de diriger la mise en oeuvre coordonnée des corridors, afin de faire respecter des délais fixés par une décision d'exécution de la Commission européenne, même dans le cas d'un projet ne recevant pas de financements européens.

- Le même reproche peut être fait à l'article 53 de la proposition de règlement qui autorise la Commission européenne à adopter seule de telles décisions d'exécution, lesquelles pourraient porter sur de nombreux aspects, en particulier la planification, les coûts et les délais de mise en oeuvre.

- Une approche plus conforme au principe de subsidiarité est celle de l'article 59 de la proposition de règlement qui prévoit l'intervention de la Commission en cas de retards des travaux. Cette situation peut en effet témoigner de la carence d'un ou de plusieurs Etats membres.

Le Sénat estime, en conséquence, que les articles 51 et 53 de la proposition de règlement (E 6740) ne sont pas conformes, dans leur rédaction actuelle, à l'article 5 du traité sur l'Union européenne et au protocole n° 2 annexé à ce traité.