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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 31 janvier 2012

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Réforme de la protection juridique des majeurs - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

La commission procède à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur l'évaluation de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et entend Mme Marie-Thérèse Cornette, contre-rapporteur, Mmes Tsiporah Fried, Fleur Pellerin et M. Jacques Brana, rapporteurs, de la Cour des comptes, Mmes Emilie Pecqueur, présidente de l'Association nationale des juges d'instance (ANJI), Anne-Marie David, présidente de la Fédération nationale des associations tutélaires, MM. Philippe Didier-Courbin, chef du service des politiques sociales et médico-sociales, adjoint à la directrice générale de la cohésion sociale, Jean-Pierre Hardy, chef du service « Affaires sociales » à l'Assemblée des départements de France (ADF), Mme Amélie Duranton, conseillère en charge du droit civil, et M. Denis Fauriat, conseiller en charge des affaires judiciaires au cabinet du Garde des Sceaux, M. Laurent Vallée, directeur des affaires civiles et du Sceau et Mme Véronique Malbec, directrice des services judiciaires du ministère de la justice et des libertés.

M. Philippe Marini, président. - En recevant aujourd'hui les magistrats de la quatrième chambre de la Cour des comptes venus exposer les conclusions de leur enquête sur l'application de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, nous clôturons un cycle d'auditions assis sur les travaux conduits par la Cour des comptes, l'an dernier, à la demande de la commission des finances du Sénat sur le fondement de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances.

Ouverte à la commission des lois, à la commission des affaires sociales et à la presse, cette audition fait suite aux travaux lancés à l'initiative de MM. du Luart, Cazalet et de Montgolfier, lorsqu'ils étaient rapporteurs spéciaux, le premier de la mission « Justice », les deux autres de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Depuis, Edmond Hervé et Eric Bocquet ont repris le travail au pied levé. Après les avoir entendus esquisser les thèmes de cette audition, nous écouterons la Cour. Puis les rapporteurs spéciaux questionneront nos invités. Les membres des commissions pourront intervenir ensuite.

Je souhaite une audition aussi vivante que possible, faisant la part belle au jeu des questions-réponses, plus qu'aux exposés ex cathedra.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial de la mission « Justice ». - Je tiens à souligner tout d'abord l'excellence méthodologique de la Cour des comptes, qui a bien sûr analysé un texte concernant quelque 700 000 majeurs protégés, mais qui a également sollicité dix départements représentatifs, les dix présidents de TGI des chefs-lieux de ces départements, ainsi que les chambres régionales des comptes et les ministères concernés. Je suis très favorable à la coopération entre les chambres régionales et la Cour.

Je voudrais maintenant formuler quelques observations. Tout d'abord, la loi du 5 mars 2007 est récente. Bien que l'enquête réalisée par la Cour des comptes porte sur une période très brève, ses auteurs aboutissent toutefois à certaines conclusions. Ainsi, le nouveau dispositif reste méconnu des professionnels et du public. Nous devrions réfléchir sur la pédagogie du législateur et la manière d'écrire les textes. D'autre part, la tutelle familiale régresse au profit des mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Cette évolution est peut-être positive, mais la volonté de simplifier devrait nous inciter à revoir un dispositif complexe associant pour ces mandataires un certificat national de compétence et une procédure d'agrément.

J'en viens à une observation fondamentale portant sur la sécurité juridique de la protection des majeurs. Au plus tard au 31 décembre 2013, les mesures prises devront avoir été révisées, mais, selon les magistrats, ce ne sera fait au mieux que dans la moitié des cas !

Enfin, le rapport de la Cour des comptes conforte celui que j'avais eu l'honneur de présenter, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, à la commission des finances sur la mission « Justice », où je m'étais interrogé sur la sincérité budgétaire et les insuffisances en personnel. J'insiste en particulier sur le report à 2014 de l'objectif tendant à disposer d'autant de greffiers que de magistrats. Car cette loi peut occasionner une véritable surcharge dans les tribunaux : la hauteur des missions affirmées se heurte à l'insuffisance des moyens.

En conclusion, il importe que nous prenions le temps d'évaluer l'incidence de toute nouvelle loi, ainsi que les conditions de son application : il faudrait mettre un terme à l'inflation législative ! Comme ancien élu local, je constate que les départements subissent des charges croissantes relevant de la solidarité nationale. En l'espèce, l'addition sera passée de 29 millions d'euros avant la loi de 2007 à quelque 44,3 millions en 2013.

J'appelle de mes voeux un véritable dialogue sociétal sur la politique conduite en direction des plus démunis.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». - J'évoquerai le volet social du travail de la Cour. Sur le plan budgétaire, la protection juridique des majeurs coûte au total 546 millions d'euros, dont 216 à la charge de l'État, 325 acquittés par la sécurité sociale et 5 pesant sur les départements. D'après le ministère des solidarités et de la cohésion sociale, l'État finançait autrefois 70 % des mesures de protection, contre 38 % aujourd'hui. On peut se demander si la loi de 2007 n'a pas provoqué un transfert de charges. La rénovation du dispositif de protection reposait sur un postulat - l'excès des mesures fondées sur des raisons sociales - qui a conduit à la création des « mesures d'accompagnement social personnalisé » (MASP), confiées aux départements. Estimé à quelque 20 millions d'euros, leur coût pourrait bientôt doubler, alors que la réforme devait être neutre pour les budgets des conseils généraux. Est-ce le cas ? Sinon, quelle est son incidence ?

Le deuxième enjeu social concerne la pertinence des MASP. Permettent-elles d'accompagner efficacement les personnes en situation de fragilité sociale, notamment celles éprouvant des difficultés à gérer leur budget ?

Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de chambre à la Cour des comptes, contre-rapporteur. - Le rapport de la Cour des comptes était orienté dans deux directions : les effets de la réforme sur les tribunaux et le coût induit au niveau départemental par l'accompagnement social personnalisé.

La Cour s'était déjà penchée en 2006 sur la protection des majeurs, à la demande de l'Assemblée nationale, toujours sur le fondement de l'article 58-2° de la LOLF. Le sujet ne nous était donc pas inconnu. Les 700 000 majeurs protégés en 2007 représentaient 1,4 % de la population majeure en France. Leur nombre s'accroissait de 6 % par an, il aurait donc pu atteindre un million de personnes en 2012 ou en 2013. Les quelque 500 millions d'euros dépensés à ce titre en 2006, dont 400 millions à la charge des pouvoirs publics, auraient pu atteindre les 800 millions cette année.

La réforme repose sur l'idée que la protection était excessivement judiciarisée, certaines personnes ayant besoin d'un accompagnement pour gérer leur budget, sans qu'il soit nécessaire de leur imposer une moindre capacité civile à agir. Pour ne plus confondre le simple besoin d'assistance sociale et la protection judiciaire motivée par une déficience physique ou mentale médicalement constatée, la loi met l'individu au centre du dispositif. Elle a tout d'abord amélioré la protection judiciaire, en faisant transmettre les signalements au procureur de la République en lieu et place du juge des tutelles. Elle a également imposé l'audition des personnes mises sous protection, ainsi que la révision quinquennale systématique des mesures de protection judiciaire. En outre, la loi a favorisé la professionnalisation de la tutelle. Une rémunération est instituée, en principe à la charge de la personne protégée.

Parallèlement, une solution alternative est introduite : la MASP, qui peut être de niveau 1, 2 ou 3. Il s'agit là de mesures nécessairement provisoires et réversibles, supposant l'adhésion de l'intéressé. En cas d'échec, une mesure d'accompagnement judiciaire (MAJ) peut être décidée à titre provisoire. Ce dispositif d'accompagnement est confié aux départements.

Le deuxième objectif de la loi consiste à maîtriser les dépenses : les MASP sont censées être moins coûteuses que la protection judiciaire ; la participation des intéressés au financement de cette dernière a été réaffirmée. Ainsi, la charge budgétaire nette supportée en 2012 devrait être ramenée de 800 à 700 millions d'euros.

En ce domaine, les constats de la Cour sont provisoires, puisqu'elle a examiné en pratique le démarrage du dispositif. Pour mieux connaître la réalité du terrain, nous avons étudié la situation de dix départements, certains ruraux, d'autres urbains, deux en région parisienne. Parallèlement, nous avons envoyé des questionnaires aux présidents des dix TGI correspondants.

M. Philippe Marini, président. - Très intéressés par le déroulement de l'enquête, nous en avons pris connaissance dans le document écrit. Sans minimiser l'importance des travaux de la Cour, il serait donc préférable que vous formuliez les réactions que vous inspirent les interventions des rapporteurs spéciaux.

Mme Marie-Thérèse Cornette. - J'ajoute simplement que nous avons rencontré l'Association des départements de France (ADF) et de nombreuses personnes impliquées et j'en viens aux constats de la Cour.

D'abord, l'hypothèse de judiciarisation excessive n'est pas confirmée, puisque les placements judiciaires n'ont pas subi de décélération.

Ensuite, le délai de traitement des dossiers n'a pas été réduit, au contraire, par l'intervention du procureur.

Nous doutons que la révision quinquennale puisse intervenir à temps, ce qui laisse planer un fort risque de voir toute une population sans protection. Au demeurant, la révision n'est peut-être pas utile pour des personnes très âgées ou soufrant d'un mal irréversible.

Ainsi, la réforme n'a pas amélioré la situation des personnes protégées.

Le contrôle des comptes de tutelle représente pour les greffiers une charge d'autant plus lourde que leur présentation n'est pas normalisée. La réforme étant intervenue en même temps que celle de la carte judiciaire, il est difficile d'apprécier les moyens dont disposent les juges des tutelles.

J'en viens aux tuteurs. En ce domaine, la réalité des progrès n'est pas contestable. La loi réaffirme la prééminence de la tutelle familiale, qui représente toutefois moins de la moitié des cas. Les tuteurs professionnels ont été unifiés, ils figurent sur une liste et bénéficient d'un agrément préfectoral après avis du procureur de la République. Enfin, les financements sont explicites et unifiés.

Toutefois, la réforme des tuteurs reste au milieu du gué sur deux points : la formation et la répartition sur le territoire. Le premier aspect est positif, mais coûteux et peu accessible aux tuteurs bénévoles ou familiaux. Sur le plan géographique, la situation est très variable, mais aucun recensement exhaustif n'a été réalisé. Certains tuteurs sont surchargés, ce qui nuit au suivi des dossiers.

Les contrôles ne sont pas coordonnés. Nous n'avons d'ailleurs pas obtenu d'informations sur la manière dont ils étaient conduits. Sur un autre plan, le nouveau financement manque de lisibilité pour les personnes les plus faibles, qui ignorent à quoi elles s'engagent en demandant une tutelle.

L'accompagnement social peine à monter en charge : quelque 4 000 MASP ont été mises en place fin 2009, alors que les travaux préparatoires misaient sur 9 000 à 13 000 mesures. L'écart peut s'expliquer notamment par le caractère contractuel du dispositif, que les intéressés vivent mal. D'autre part, la MAJ passe par une procédure bien trop longue. Fin 2009, on dénombrait un millier de MAJ, contre 30 000 escomptées au cours des travaux préparatoires. Les 68 000 tutelles aux prestations sociales adultes (TPSA) auraient dû disparaître fin 2011, pour être transformées en MAJ ou en MASP. Or, très peu de transformations ont eu lieu, ce qui a rendu nombre de TPSA caduques, mais a laissé subsister les curatelles généralement associées à ce dispositif. La déjudiciarisation souhaitée n'a donc pas eu lieu.

Le coût de ces mesures est supérieur aux prévisions, puisque l'équilibre financier reposait sur la réduction des mesures judiciaires au profit de mesures sociales, théoriquement moins coûteuses. Dès 2009, les départements ont économisé 6 millions d'euros, mais les mesures d'accompagnement coûtent environ 500 euros par personne et par mois, soit largement le triple des 150 euros envisagés ! J'observe à ce propos que l'accompagnement social exige un personnel compétent, ce qui a induit une anticipation du recrutement pendant les deux premières années de mise en oeuvre, malgré le faible nombre des mesures décidées, car les départements voulaient avoir le temps de s'organiser.

Les trois quarts des départements ont opté pour une délégation complète de gestion pour les MASP, de préférence à l'intervention en régie directe.

Enfin, les personnes concernées n'ayant en général que des ressources limitées, la MASP n'est que difficilement facturable. C'est pourquoi 82 % des départements l'ont rendue gratuite.

Le coût du dispositif est donc incertain, mais tout suggère qu'il sera supérieur aux prévisions. Au titre de l'exercice 2011, la charge pesant sur le département est évaluée à 47 millions d'euros, au lieu des 21 millions attendus.

Tous ces constats sont provisoires, car le bilan quantitatif et qualitatif de la loi n'a pas encore été publié.

M. Philippe Marini, président. - La réforme de 2007 est-elle utile ? A-t-elle été suffisamment préparée ? Les surcoûts induits seront-ils significatifs ? A-t-elle pris en compte les moyens existants ou a-t-elle tablé sur leur hausse illusoire ? A-t-elle provoqué un transfert des charges vers les collectivités territoriales ?

M. Denis Fauriat, conseiller en charge des services judiciaires au cabinet du Garde des Sceaux. - Limité aux deux premières années de mise en oeuvre, le constat fait par la Cour des comptes est éminemment provisoire. Très clairement, les situations dans les juridictions sont hétérogènes au plus haut point.

M. Philippe Marini, président. - Est-ce à dire qu'il faudra reprendre le sujet dans une dizaine d'années ?

M. Denis Fauriat. - La Chancellerie partage le constat de situations extrêmement variables selon les juridictions.

Mme Amélie Duranton, conseillère en charge du droit civil au cabinet du Garde des Sceaux. - Votée il y a cinq ans, la loi n'est entrée en vigueur que le 1er janvier 2009. Son principe a été très bien accueilli, puisqu'elle tendait à recentrer le dispositif sur les besoins de la personne en introduisant les principes de subsidiarité, de proportionnalité et d'individualisation. Nous ne sommes pas loin des exigences formulées par le Conseil constitutionnel à propos de la loi réformant les soins psychiatriques, domaine où le juge contrôle la proportionnalité de l'atteinte aux libertés.

L'effet de la déjudiciarisation n'apparaît pas en deux ans, mais les mesures de protection judiciaire ont diminué de 20 % la première année. Elles augmentent actuellement. Le constat est donc mitigé. Il faudra du temps pour apprécier cet aspect de la réforme.

Mme Catherine Tasca, vice-présidente de la commission des lois. - Lorsqu'elle a étudié le budget de la justice, la commission des lois a constaté le retard considérable pris dans la mise en oeuvre de la réforme, dont il nous est apparu très vite que le calendrier ne serait pas respecté.

Au vu des moyens de la justice, pourquoi avoir imposé une révision quinquennale ?

Le nouveau régime de tutelle a amplifié les difficultés rencontrées par certains tribunaux, au moment où la nouvelle carte judiciaire réduisait la proximité des juridictions, si utile à la protection des majeurs.

Quelle que soit sa justification, le nouveau dispositif accroît notablement la charge pesant sur les greffes, si bien qu'il risque d'être largement inopérant.

D'où vient le retrait des familles ? La Cour des comptes s'est-elle penchée sur ce sujet ?

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - L'ADF pourrait-elle nous communiquer son analyse budgétaire de la loi ?

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - Qu'est-il arrivé aux quelque 50 000 TPSA qui n'ont pas été transformés en MASP ?

Monsieur Didier-Courbin, où en est l'élaboration des derniers décrets d'application ? Quels points posent encore problème ?

Pourquoi la part de l'État dans le financement public a-t-elle autant décru ? Faut-il s'attendre à une explosion des coûts pour la Sécurité sociale, avec l'accroissement des personnes âgées dépendantes admises en établissement ?

M. Jean-Pierre Hardy, chef du service « Affaires sociales » à l'Assemblée des départements de France (ADF). - Il y a trois types de MASP. Le premier, limité à un accompagnement budgétaire et une aide à la gestion, s'inscrit dans la compétence du service social polyvalent. Les actions réalisées à ce titre ne sont pas individualisées au sein des budgets départementaux. La variante renforcée conduit le président du conseil général à percevoir et à gérer les prestations pour le compte de la personne protégée. Les actes correspondants sont mieux identifiés. Enfin, la version contrainte, qui suppose l'intervention d'un juge d'instance, ne semble guère appliquée, la logique de la contractualisation s'opposant à l'injonction.

L'ampleur du travail social exigé par la négociation et la mise en place d'un programme d'accompagnement spécifique explique un coût mensuel de 500 euros par personne. Saisi par le conseil général du Val-de-Marne, le Conseil constitutionnel a jugé qu'il n'y avait là aucun transfert de compétences, tout en observant que la précarité sociale caractérisant le public touché exigeait un accompagnement plus difficile et plus long. Il est parfois délicat de tracer la frontière entre ce dispositif, celui introduit par la loi Besson sur le logement des plus démunis et d'autres textes portant sur l'accompagnement de l'enfance, l'économie sociale ou familiale, voire le droit au logement opposable.

Cette coexistence de trois MASP complique la comptabilisation d'ensemble des dépenses des départements. La montée en charge a été lente, mais la réforme commence à prendre, et l'on peut s'attendre à des évolutions budgétaires d'ampleur.

C'est essentiellement le MASP 2, par lequel le conseil général se substitue à la demande des personnes, qui est concerné dans le cas des six départements sur cent un qui ont fait le choix d'une gestion en régie.

En ce qui concerne la délégation, la question a été posée d'un possible conflit d'intérêts : un département peut-il sans danger contractualiser avec un service qui exerce d'autres mesures de protection ? Mais l'offre de services et le nombre de gestionnaires étant ce qu'ils sont, c'est généralement le service tutélaire qui exerce ces autres mesures.

Sans doute la loi aurait-elle pu ajouter, à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, outre un 14° sur les tutelles et les curatelles et un 15° sur les anciennes tutelles aux prestations sociales enfants, un 16° autorisant les départements à contractualiser avec les services de MASP - à condition que ce soit sans l'obligation de lancer des appels à projet, car on voit mal comment un conseil général pourrait en lancer pour se sélectionner lui-même ensuite : les associations ne manqueraient pas d'exercer des recours.

Certaines des maisons de retraite publiques sont établissements publics de santé : leurs préposés aux tutelles, puisque le débat sur leur présence a été tranché en 2007, sont financés par l'aide sociale à l'hébergement des départements. C'est un élément à prendre en compte dans la consolidation, de même que la question des résidents.

Mme Emilie Pecqueur, présidente de l'association nationale des juges d'instance. - La disparition des tutelles aux prestations sociales adultes (TPSA) n'a rien de mystérieux : depuis bien des années, les mesures civiles de curatelle ou de tutelle étaient doublées, pour des questions de financement, de TPSA, lesquelles étaient rarement prises isolément. La loi a, depuis, prévu une alternative entre système social et mesure d'accompagnement judiciaire, d'une part, système de tutelle-curatelle de l'autre : les TPSA préexistantes se sont donc éteintes, et ne sont restées que les mesures civiles. La MASP a correspondu à un nouveau besoin. Dès lors que l'on a permis l'ouverture des tutelles-curatelles sur production d'un certificat médical, et non pas pour prodigalité, ces mesures n'avaient pas de raison d'être levées et sont aujourd'hui en phase de renouvellement.

J'insiste sur cette question des renouvellements, source de difficultés majeures. La réforme de la protection des majeurs a entrainé, pour les tribunaux d'instance, une surcharge de travail de 50 % - et le nombre de dossiers et d'ouvertures ne fait que progresser. Cette charge de travail est venue s'ajouter à celle qu'ont suscitée les nombreuses réformes qui ont touché ces tribunaux - réforme de la carte judiciaire, accompagnée d'une diminution globale des moyens, transfert du contentieux du surendettement, qui a accru la charge de travail de 25 % des tribunaux...

M. Philippe Marini, président. - Vous visez les plans de rétablissement personnel ?

Mme Emilie Pecqueur. - L'ensemble du dispositif du surendettement a été transféré.

M. Philippe Marini, président. - Sauf ce qui est instruit par la Banque de France, par exemple. N'est transféré que ce qui doit aboutir à une décision.

Mme Emilie Pecqueur. - Mais il y a bien eu transfert, au sein de l'institution judiciaire, du juge de l'exécution, relevant des tribunaux de grande instance, aux tribunaux d'instance.

S'ajoutent à tout cela l'extension de la compétence en matière de crédit à la consommation, jusqu'à 75 000 euros, et la suppression des juridictions de proximité, qui reporte la compétence en matière civile sur les tribunaux d'instance.

Le résultat, c'est que plus de 50 % des mesures de tutelle-curatelle ne sont pas révisées, à quoi s'ajouteront les mesures prises en 2009, qui arriveront bientôt à échéance et les mesures prises depuis 2009. Cette accumulation du passif, avec les risques d'engagement de responsabilité qui y sont associés si toutes ces mesures deviennent caduques sans que rien ne soit prévu pour y remédier, met les tribunaux d'instance en grande difficulté.

C'est pourquoi nous avons émis un certain nombre de propositions dont j'espère pouvoir vous donner tout à l'heure le détail.

M. Philippe Didier-Courbin, chef du service des politiques sociales et médico-sociales, adjoint à la directrice générale de la cohésion sociale. - Pour ce qui est des textes d'application, la quasi totalité sont parus. Ne reste pendant que ce qui concerne les conditions de formation des préposés intervenant en établissements hospitaliers, et qui relève du ministère de la santé.

Mme Emilie Pecqueur. - Les conditions de formation sont pourtant établies dans les décrets.

M. Philippe Didier-Courbin. - Un texte manque encore. Pour le reste, dès lors que les services tutélaires obéissent, en termes de financement, aux règles de droit commun des établissements sociaux et médico-sociaux, nous continuerons à faire progresser les textes pour améliorer l'efficience des mécanismes de financement.

J'en viens à la répartition entre les financeurs. La loi a prévu que l'Etat finance les tutelles et curatelles pour ceux qui n'ont pas de prestations sociales et se substitue aux départements pour ceux dont les prestations sociales sont à la charge du département, la Sécurité sociale intervenant, quant à elle, pour les personnes percevant des prestations sociales qui relèvent majoritairement de l'un de ses régimes.

Seuls 1 % ou 2 % du coût des services tutélaires continuent d'incomber aux départements, au lieu des 2 % à 3 % que retenaient les prévisions. Pour ce qui est de la répartition entre l'Etat et les caisses, la CNAF et la MSA notamment, les prévisions étaient respectivement de 56,8 % et 36,3 %. En réalité, ce sont 40,1 % seulement qui incombent à l'Etat et 48 % à la CNAF, dont la charge se révèle plus lourde que prévu.

Quel a été l'impact de la réforme sur les départements ? Le coût du dispositif social était estimé à 30 millions, il n'est en fait - sachant cependant que les remontées de l'enquête ont été incomplètes, et qu'il a ainsi fallu établir des projections - de 15,5 à 20 millions. Quant au coût du dispositif juridique, la moindre dépense, évaluée à 22 millions, s'est globalement vérifiée, à 21,86 millions. Au total, l'économie, qui devait être, en 2009, de 6,07 millions, aura été entre 11 et 13,6 millions, si bien que l'impact de la réforme, qui devait conduire, en 2010, à une dépense supplémentaire de 7 millions, aura conduit, en réalité, à une économie de 1 à 6 millions.

M. Philippe Marini, président. - S'il y a consensus sur ces chiffres, y compris avec l'ADF, qui n'en a pas cité, c'est un élément intéressant à verser au dossier.

M. Philippe Didier-Courbin. - Ce que fait observer M. Hardy, c'est que tout dépend de ce que l'on fait entrer dans ces chiffres. Un exemple : les départements avaient, par prudence, évalué à 300 ETP la charge de travail suscitée par les mesures d'accompagnement social. Mais il se révèle que, pour 75 % de la dépense, ces professionnels ne sont pas directement employés par les départements, puisque beaucoup délèguent. On ne pouvait pas l'anticiper, mais c'est ainsi.

Mme Véronique Malbec, directrice des services judiciaires du ministère de la justice et des libertés. - Je reviens sur la question de l'emploi dans les juridictions d'instance, soulevée par la Cour des comptes et votre rapporteur spécial.

Un mot sur les greffiers, tout d'abord, essentiels au fonctionnement des tribunaux d'instance, et dont il serait bon qu'ils atteignent le même effectif que celui des magistrats.

Pour ce qui est des magistrats, la réforme a donné lieu à l'affectation dans les tribunaux d'instance de vingt-deux juges d'instance supplémentaires et de sept magistrats placés. En même temps, la réforme de la carte judiciaire, qui a vu la suppression de 178 tribunaux d'instance, a entraîné une relocalisation des postes de magistrats et de greffiers dans ceux qui demeurent. Il est peu de magistrats qui ne traitent pas des tutelles, en raison de la répartition des tâches : il est donc difficile de mesurer avec précision le temps consacré à ces dossiers. Mme Pecqueur a évoqué la réforme du contentieux, citant la modification du seuil pour celui du surendettement. Mais on pourrait aussi citer la tutelle des mineurs, dont le juge d'instance a été déchargé. A la même époque, le nombre accru de juges de proximité l'a soulagé - il faudra voir, avec le rattachement nouveau des juridictions de proximité, comment se répartiront les rôles.

On comptait, en 2008, 798 juges d'instance. Ils étaient 829 en 2011. Pour le greffe, le gain a été, entre 2007 et 2012, de 164 postes - il est vrai que les emplois de catégorie C ont parallèlement reflué, mais ce qui compte ici pour nous, ce sont les greffiers des comptes de tutelle. En 2011-2012, le garde des Sceaux a obtenu d'importantes créations d'emplois, qui aideront à accompagner la réforme des tutelles. Nous attendons des chefs de cour qu'ils identifient précisément les besoins en emplois équivalent temps plein (ETP) suscités par la réforme. Nous avons, de notre côté, mis en place un groupe de travail destiné à évaluer la charge de travail des magistrats, poste par poste, et engagé une remise à jour du logiciel e-greffe, destiné à évaluer le travail du greffe. Tout ceci doit nous aider à prendre les bonnes décisions de répartition des emplois.

Mme Anne-Marie David, présidente de la Fédération nationale des associations tutélaires. - C'est notre expérience de terrain que je m'attacherai à retracer. Expérience des familles, tout d'abord, qui peuvent participer aux mesures de protection de leur parent. Le code de l'action sociale et des familles prévoit, en leur faveur, accompagnement et soutien. La plupart des associations, qui se sont portées candidates auprès des procureurs pour apporter ce soutien, ont été agréées, mais ne peuvent agir, faute de moyens. La loi incitait pourtant les familles à s'occuper de leurs parents.

L'obligation de mettre en contact les personnes protégées avec du personnel formé avait, de même, été bien accueillie. Mais les textes sont trop exigeants au regard des moyens disponibles.

Pour autant, il est bon que la loi édicte des principes éthiques qui renouent avec l'exigence de proximité et d'accompagnement. Il faudrait que les moyens suivent.

Si le bilan est difficile à dresser, cela est aussi dû à la précipitation. On a demandé de mettre en place accompagnement et formation dans la plus grande urgence, ce qui a pu obérer les effets de la loi sur le terrain, alors qu'il aurait fallu prendre le temps.

M. Philippe Marini, président. - Dans bien des départements, les exigences de la réforme - compétences nouvelles, nombre de dossiers, notamment - ont conduit à une restructuration des associations. Combien d'associations ont-elles été concernées par des fusions, et le phénomène vous paraît-il un progrès ? Les associations tutélaires ne gagnent-elles pas, au contraire, à rester de taille humaine et ancrées localement ?

Mme Anne-Marie David. - C'est en effet la gageure. Nous regroupons soixante-dix associations, et les fusions n'ont concerné que très peu d'entre elles. La région parisienne compte une pluralité de petites associations que l'on incite à fusionner. La chose n'est pas aisée. Il est bon, de fait, de parvenir à une taille raisonnable, pour respecter les règles nouvelles et disposer des moyens suffisants.

M. Philippe Marini, président. - Combien de mesures est-il, pour vous, raisonnable de gérer ?

Mme Anne-Marie David. - 300 à 400. Mais c'est un avis personnel. Reste qu'il ne faut pas avoir peur des grosses associations. Elles se sont structurées différemment, en créant des antennes délocalisées, pour rester au plus près du terrain. Je dirige une association qui s'occupe de 2 800 personnes protégées ; depuis 1991, nous avons créé des antennes, dont chacune ne gère que 300 à 400 mesures.

Mme Catherine Tasca, vice-présidente de la commission des lois. - Une précision sur les effectifs des tribunaux d'instance. La directrice des services judiciaires nous dit que les besoins sont encore en cours de chiffrage. A quel horizon le ministère disposera-t-il d'une vision précise des manques ? Quid, enfin, du fléchage de certains emplois sur les tutelles, auquel le Garde des Sceaux s'était engagé ?

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - Je salue le travail de la Cour des comptes, qui donne une vision assez claire des choses, même s'il est difficile, deux ans seulement après l'entrée en vigueur de la réforme, de parvenir à une évaluation complète. D'où ma question aux représentants de l'Etat : à quand un rapport d'évaluation global, sachant que l'article 46 de la loi prévoit une clause de rendez-vous ?

Il semblerait que le dispositif MASP n'ait pas reçu un accueil très favorable sur le terrain, tant de la part des publics visés que des travailleurs sociaux. Faut-il l'imputer à une trop grande complexité de la loi ? A un manque d'information ? Certains départements n'y ont vu qu'un outil subsidiaire à leur propre politique sociale, et ont peut-être hésité à s'en emparer. Faut-il y voir un échec de la réforme ou, en tout cas, son insuffisante préparation ?

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Il faut porter attention, en matière de gestion, à l'accumulation de la charge de travail. En 2012, 400 ETP ont été supprimés au ministère de la justice. Sur la période 2011-2013, le nombre des suppressions atteindra 1 726.

Mme Cornette a parlé de la reconduction automatique de certaines mesures de protection. Ne faudrait-il pas prendre en compte le caractère durable de certaines situations pour alléger la charge de travail des tribunaux ?

Mme Emilie Pecqueur. - Les associations s'interrogent, en effet, sur la nécessité de maintenir le délai de cinq ans. On sait bien que dans le cas de maladies neurodégénératives, par exemple, la situation ne va pas s'améliorer. De même pour les victimes de certains accidents, ou les handicaps de naissance. J'ajoute que les familles qui s'impliquent dans la prise en charge vivent mal l'obligation de révision à cinq ans.

Pour autant, il semble difficile de revenir en arrière. Car comment définir juridiquement les cas ? On risque, à s'aventurer dans cette voie, de perdre tout le bénéfice de la loi. Il est permis, en revanche, de s'interroger sur la pertinence d'une révision à dix ou quinze ans.

Plusieurs autres améliorations pourraient être apportées à la réforme, notamment pour gagner du temps dans les greffes. Aujourd'hui, toutes les ordonnances rendues doivent être notifiées par lettre recommandée, y compris de simples autorisations, qui n'ouvrent pas de recours, comme l'ouverture d'un livret A. Il serait bon qu'un certain nombre de ces ordonnances, dûment listées, puissent être notifiées, en cas d'acceptation, par lettre simple.

Se pose également le problème de l'insuffisance du nombre des médecins inscrits. Pour y remédier, pourquoi ne pas substituer, pour des démarches comme la résiliation de bail ou la vente du logement en cas d'accueil en établissement, l'avis du médecin traitant à celui du médecin inscrit ? Cela résoudrait le problème de surcharge en même temps que des coûts - sachant que la rémunération des actes des médecins inscrits est de 25 euros.

L'article 427 du code civil exige l'autorisation préalable du juge des tutelles pour toute ouverture de compte. L'objectif de la loi était louable : éviter les comptes pivot, et que tous les comptes des majeurs protégés soient regroupés dans une seule banque. L'obligation paraît logique pour les associations, mais est très lourde pour les familles. Cela complique leur tâche et alourdit la charge de travail du juge.

Autre point, le dispositif du mandat de protection future ne fonctionne pas ; il n'en est guère qu'un ou deux par tribunal, ce n'est pas satisfaisant. Pour autant, certaines familles ont besoin de certains actes qui ne peuvent faire l'objet, quand il y en a plusieurs, d'un mandat spécial. Il serait donc intéressant de réfléchir à un mécanisme d'habilitation des enfants pour les personnes âgées, qui fonctionnerait comme l'habilitation des conjoints, avec bien sûr des garanties, comme l'accord de l'ensemble de la fratrie.

Je rejoins la présidente de la FNAT sur la nécessité d'assurer le financement des associations. Les familles sont inquiètes, d'autant que leur responsabilité peut être mise en cause. Il faut trouver des fonds pour la formation. A long terme, une meilleure prise en charge par les familles sera source d'économies.

M. Philippe Marini, président. - Merci de cette approche concrète, fruit de l'expérience de terrain : la commission des lois y trouvera sans doute matière à de futures initiatives législatives.

M. Laurent Vallée, directeur des affaires civiles et du Sceau. - Si le délai de caducité a été fixé à cinq ans, c'est que le principe avait été posé d'une révision périodique et que le code civil, pour les mesures d'ouverture, prévoyait une caducité au maximum à cinq ans. On a donc estimé que le stock des mesures déjà prises devait connaître le même sort.

Pour régler la question délicate des situations durables, si le délai de réexamen à cinq ans s'impose pour les mesures initiales, il n'en va pas de même pour les renouvellements, qui souffrent de dérogations, sous les conditions énumérées à l'article 442 du code civil. Serait-il opportun d'aller jusqu'à dix ou quinze ans pour une mesure initiale ? Il faudrait examiner si cela serait constitutionnellement possible. Ce ne serait, en tout état de cause, envisageable que selon la même procédure dérogatoire, assortie de garanties.

M. Philippe Marini, président. - Cela vous semble préférable à une durée de droit commun allongée, sauf décision contraire du juge ?

M. Laurent Vallée. - Pour la première mesure, oui. Il faut circonscrire à des cas spécifiques, avec des garanties.

Mme Emilie Pecqueur. - Le problème est qu'aujourd'hui, faute d'obligation de formation des médecins, certains certificats restent très approximatifs quant à la notion d'impossibilité d'amélioration de l'état de santé. C'est pour remédier à cette situation que nous envisagions la possibilité, tout en conservant une durée de caducité à cinq ans, de prévoir qu'un renouvellement, avec les garanties nécessaires, puisse être porté à dix ou quinze ans, s'il est établit que l'amélioration de l'état de santé, en l'état actuel des connaissances scientifiques, n'est pas possible. En revanche, il nous paraît extrêmement dangereux de prévoir une durée indéterminée de droit commun s'appliquant à des cas exceptionnels, sachant combien il est fréquent de voir la justice manier l'exception au quotidien...

M. Laurent Vallée. - J'avais compris que vous évoquiez une durée ab initio de quinze ans ?

Mme Emilie Pecqueur. - Dans des cas dérogatoires.

M. Laurent Vallée. - J'en viens à la question délicate, pour le législateur, du stock des mesures qui n'auront pas été révisées avant le délai de cinq ans. Il faudra trouver un dispositif pour éviter la caducité automatique, sans pourtant se borner à prolonger indéfiniment les mesures non encore révisées. Equilibre essentiel qui ne sera pas facile à atteindre.

Mme Amélie Duranton. - Le rapport qu'exige l'article 46 de la loi de 2007, monsieur Bocquet, fruit d'un travail commun entre le ministère de la cohésion sociale et celui de la justice, est en voie de finalisation. Nous ne disposions pas, quand la Cour des comptes a mené son travail, de toutes les données. Elles sont aujourd'hui collationnées et le rapport sera transmis fin février.

M. Jean-Pierre Hardy. - La réforme, comme l'ont fait ressortir les interventions, visait à « déjuridictionnaliser » les mesures de protection, considérant qu'elles font partie des compétences des services sociaux des départements. Si l'on a, cependant, créé la MASP, c'est que les publics n'étaient plus les mêmes que dans les années 1970, lorsque furent mis en place les services polyvalents de secteur : précarité, surendettement, difficultés d'accès au logement...

L'évaluation du dispositif porte sur seize mois. Il faudra y revenir, pour vérifier qu'il ne se surajoute pas à d'autres, concernant le logement ou la protection de l'enfance, par exemple, au risque de créer un effet de mille-feuilles. Cela suppose d'évaluer non seulement la MASP, mais aussi les autres dispositifs d'accompagnement qui ont des éléments communs.

La TPSA n'a pas trouvé sa place, alors qu'elle datait d'avant la réforme, même si son nom a aujourd'hui changé. Il faudra voir comment elle pourra la trouver demain, dans un dispositif plus complexe.

Mme Véronique Malbec. - Le groupe de travail que nous avons mis en place pour évaluer la charge de travail des magistrats rendra ses conclusions, madame Tasca, dans le courant de l'année. Les syndicats y ont été associés, ce seront donc des conclusions partagées.

Pour ce qui concerne les emplois de greffiers, le projet de loi de finances pour 2011 en a créé 399. Il en va de même pour 2012. Sachant que la scolarité dure 18 mois, les premières arrivées interviendront dans le courant de l'année. Plus de 770 greffiers étaient, en 2011, scolarisés à l'Ecole nationale des greffiers. Ils seront affectés en juridiction en mai, autant en fin d'année, à quoi s'ajoute une fin de promotion de 80 greffiers qui entreront en fonction au début du mois prochain. A nous de les affecter où le besoin s'en fait sentir.

M. Philippe Marini, président. - Si l'enquête de la Cour des comptes avait été décalée d'un an, ses appréciations sur la charge de travail et les effectifs auraient-elles été différentes, compte tenu de ces informations ?

Mme Tsiporah Fried, rapporteur de la Cour des comptes. - Je ne pense pas que nous aurions infléchi nos constats. La surcharge constatée tient pour beaucoup à des phénomènes automatiques, à la démographie, en particulier, et en partie à la loi elle-même, fût-ce en application de principes intéressants - je pense à l'individualisation, à la révision, à l'exigence d'une audition, au délai de saisine du Parquet.

M. Philippe Marini, président. - Il y aura bien près de 800 greffiers nouvellement affectés ?

Mme Véronique Malbec. - Tous les greffiers partant en retraite sont remplacés, à quoi s'ajoutent les créations d'emplois que j'ai indiquées, ce qui aboutit, en effet, à un total de 778 greffiers nouvellement affectés, en 2012 pour la première promotion, et en 2013-2014 pour le reste.

M. Philippe Marini, président. - Cela n'a pu être pris en compte par la Cour, au moment de son enquête.

Mme Tsiporah Fried, rapporteur de la Cour des comptes. - En effet, mais ces greffiers ne seront pas tous fléchés sur la tutelle, loin s'en faut : les tribunaux d'instance ont bien d'autres charges à remplir. Le problème reste donc malheureusement posé.

M. Philippe Marini, président. - Il me reste à vous remercier.

La commission autorise, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte-rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

Mercredi 1er février 2012

- Présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, puis de M. Philippe Marini, président -

Situation financière de l'assurance chômage - Audition de MM. Vincent Destival, directeur général, et Michel Monier, directeur général adjoint de l'UNEDIC

La commission procède tout d'abord à l'audition de MM. Vincent Destival, directeur général, et Michel Monier, directeur général adjoint de l'UNEDIC, sur la situation financière de l'assurance chômage.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Le thème qui nous réunit ce matin porte sur la situation financière de l'assurance chômage. Nous avons donc le plaisir d'accueillir les représentants de l'Unédic, MM. Vincent Destival, directeur général, Michel Monier, directeur général adjoint, et Pierre Cavard, directeur des études et analyses de l'Unédic. Afin de prévenir toute confusion avec un autre acteur du service public de l'emploi, Pôle emploi, il n'est pas inutile de rappeler que la fusion de l'ANPE et du réseau des Assédic n'a pas entraîné la disparition de l'Unédic, ni modifier les prérogatives des partenaires sociaux en matière de définition des règles de l'assurance chômage.

L'audition de ce matin se justifie par au moins trois motifs qui ont un lien direct avec les finances publiques et l'équilibre du budget de l'Etat. Le premier motif est d'ordre législatif : l'article 85 de la loi de finances rectificative pour 2011 octroie une garantie de l'Etat aux emprunts contractés par l'Unédic au cours de l'année 2012, en principal et en intérêts, dans la limite d'un plafond de 7 milliards d'euros. Ensuite, au même titre que pour les administrations publiques locales, les endettements du régime général, du régime agricole et de l'assurance chômage entrent dans le périmètre de la dette publique et sont donc comptabilisés dans la contribution à la dette « maastrichtienne ». Enfin, troisième motif : l'Unédic finance les deux tiers du budget de Pôle Emploi qui est l'opérateur de l'Etat au titre du service public de l'emploi.

M. Vincent Destival, directeur général de l'Unédic. - Je vous prie tout d'abord de bien vouloir excuser Gaby Bonnand, président de l'Unédic, qui n'a pas pu se libérer ce matin. Je vais d'abord faire le point sur la situation financière de l'assurance chômage, puis évoquer nos relations avec Pôle emploi et, enfin, aborder quelques sujets complémentaires.

La situation financière s'inscrit dans le contexte conjoncturel que nous connaissons tous. C'est donc l'Unédic qui a la charge, comme vous l'avez rappelé, d'être le gestionnaire de l'assurance chômage pour le compte des partenaires sociaux. Je crois qu'il est important de le rappeler car l'Unédic était par le passé identifiée davantage à sa fonction d'animation du réseau des Assédic et on avait peut-être un peu oublié sa fonction de conseil, d'appui de gestion auprès des partenaires sociaux dans leur rôle d'élaboration d'une norme sociale d'assurance chômage. Aujourd'hui, l'Unédic est recentrée sur sa mission de gestion paritaire qui fait vivre, comme le dit notre président, le consensus issu des négociations entre les partenaires sociaux. La mission de l'Unédic est de veiller à ce que les règles définies par les partenaires sociaux soient mises en oeuvre, que les moyens financiers nécessaires et que les opérateurs qui travaillent pour le compte de l'assurance chômage soient mobilisés. Le recouvrement a été transféré à l'ACOSS depuis le 1er janvier 2011. Notre opérateur principal étant Pôle emploi, l'Unédic est l'animateur de ce système qui s'appuie, d'une part, sur les opérateurs de recouvrement dans le champ des organismes de protection sociale, d'autre part, sur Pôle emploi dans le champ des politiques d'emploi.

Pour en venir à nos prévisions financières, nous avons l'habitude de les actualiser trois fois par an à peu près : nous avions fait un état des lieux au mois de septembre dernier et nous venons de l'actualiser il y a deux semaines. L'Unédic n'est pas elle-même un organisme de prévision macroéconomique. Notre métier, c'est de faire des prévisions sur le marché du travail, et d'en faire la traduction financière pour l'équilibre financier de l'assurance chômage. Donc, sur le plan macroéconomique, nous nous appuyons systématiquement, c'est vraiment une règle de fonctionnement que nous nous sommes donnée, sur le consensus des économistes qui est publié chaque mois.

Le dernier consensus sorti au milieu du mois de janvier faisait état d'une prévision de croissance nulle pour l'année 2012. C'est sur la base de cette hypothèse que nous avons construit nos prévisions d'évolution de l'emploi, du chômage et nos prévisions financières. Aussi, nous anticipons pour cette année une réduction du nombre d'emplois, soit un peu plus de 120 000 suppressions nettes en 2012 dans le champ de l'assurance chômage. Dans le champ du secteur privé, il est important de noter, pour en faire la traduction financière ensuite, une progression de la masse salariale, du fait de la progression du salaire moyen par tête que nous estimons autour de 2 %, et donc une prévision de hausse de la masse salariale de 1,7 %. A ce sujet là, je souligne le fait que, historiquement, les recettes de l'assurance chômage, sur les dix dernières années, donc y compris à travers les années de la crise 2008-2009, n'ont jamais baissé d'une année sur l'autre. En 2009, elles se sont stabilisées parce que le dynamisme des salaires a compensé l'évolution négative de l'emploi. L'année 2012 sera une année de croissance de la masse salariale, donc des recettes de l'assurance chômage.

Compte tenu de l'évolution de la population active, que nous savons dynamique dans notre pays, nous prévoyons une progression du chômage indemnisé. Nous anticipons sur l'année 2012 140 000 chômeurs indemnisés supplémentaires. Il est évident que ces données macroéconomiques ont des conséquences financières sur l'assurance chômage : on émet l'hypothèse que les recettes progresseraient de 1,7 % en 2012. En revanche, les dépenses augmenteraient en fonction de l'évolution du chômage indemnisé de près de 10 % par rapport à 2011 au cours de l'année 2012. En 2011, ces dépenses avaient légèrement baissé : 1 % de baisse par rapport à l'année 2010, ce qui montre l'extrême sensibilité des dépenses de l'assurance chômage par rapport à la situation conjoncturelle.

Sur un budget global de l'assurance chômage en termes de recettes de 33 milliards d'euros, nous prévoyons, pour l'année 2012, un déficit de 4,3 milliards d'euros, ce qui est plus élevé que dans notre prévision précédente, et une dette nette de l'assurance chômage qui s'élèverait à 15,4 milliards d'euros à la fin de l'exercice.

Il faut resituer cette dette par rapport à l'historique financier de l'assurance chômage. Si on regarde le niveau de la dette prévue fin 2012 rapporté au niveau des recettes de l'assurance chômage, le ratio est d'environ 48 % de dettes rapportées aux recettes annuelles, donc en-dessous de six mois de recettes. On n'est pas très loin du maximum historique qu'a connu l'assurance chômage, en 2005, où la dette représentait près de la moitié des recettes annuelles de l'assurance chômage.

Certes, la situation est dégradée en matière d'endettement, mais des phénomènes identiques se sont déjà produits par le passé. Je rappelle à ce sujet, et j'insiste là-dessus, le caractère extrêmement cyclique de l'équilibre financier de l'assurance chômage, qui allie des recettes relativement stables et des niveaux de dépenses très volatiles.

Si l'on prévoit un déficit de 4,3 milliards d'euros en 2012, nous avons connu, il n'y a pas si longtemps, des excédents de l'assurance chômage du même ordre de grandeur. C'était le cas en 2007 et 2008, années au cours desquelles l'assurance chômage a dégagé des excédents avoisinant les 4 milliards d'euros. Donc quand la conjoncture redémarre, l'Unédic peut reconstituer assez rapidement des excédents et réduire sa dette. La dette est une variable d'ajustement qui permet à l'assurance chômage de ne pas accentuer le cycle économique en augmentant les cotisations des entreprises ou en réduisant les allocations versées aux demandeurs d'emploi quand la situation conjoncturelle se dégrade. Donc ce n'est pas une dette structurelle mais conjoncturelle.

Vous l'avez rappelé, le Parlement a autorisé l'Etat à donner sa garantie pour les émissions obligataires de l'Unédic à hauteur de 7 milliards d'euros. Ce montant correspond au besoin de financement de l'Unédic pour 2012, pour faire face, d'une part, à l'augmentation de déficit de 4 milliards d'euros et, d'autre part, à l'échéance d'un emprunt obligataire de 4 milliards d'euros qui arrive en décembre 2012, soit un total de 8 milliards d'euros au cours de l'année 2012 que nous couvrirons pour 7 milliards d'euros par des emprunts obligataires et pour un milliard d'euros par des financements de court terme. Nous avons aujourd'hui un financement équilibré : 60 % d'emprunts obligataires et 40 % de billet de trésorerie à court terme dont la maturité moyenne est de trois à quatre mois en fonction de la situation des marchés financiers. Nous emploierons encore, au cours de l'année 2012, ces deux types de financement.

Je mentionne, pour conclure sur ces questions financières, la question du code monétaire et financier, qui contient une clause prudentielle applicable aux associations émettant des obligations. Il n'y a en France qu'une seule association qui émet des obligations sur le marché financier : c'est l'Unédic. Cet article crée une insécurité juridique pour l'assurance chômage et pour les investisseurs financiers. On a travaillé avec l'Etat pour faire évoluer la rédaction de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier. Cela avait été évoqué en fin d'année 2010 au moment du vote de la loi de finances rectificative qui avait une première fois autorisé l'Etat à accorder sa garantie à l'Unédic. La disposition qui avait été envisagée risquait d'être considérée comme un cavalier budgétaire. C'est la raison pour laquelle la solution de la garantie de l'Etat a été retenue.

Sur nos relations avec Pôle emploi : pourquoi l'Unédic est-il le premier financeur et verse-t-il chaque année trois milliards d'euros à Pôle emploi, soit 10 % de ses recettes ? La contribution de l'Unédic à Pôle emploi, comme les recettes de l'assurance chômage, est en progression régulière. Pour l'année 2012, le financement que l'Unédic va octroyer à Pôle emploi augmentera d'un peu plus de 100 millions d'euros. Evidemment, l'Unédic est particulièrement attentive à ces relations avec Pôle Emploi parce que de la qualité de l'accompagnement dépendent les conditions dans lesquelles les allocations d'assurance chômage sont versées aux demandeurs d'emploi. Ce lien entre les politiques d'indemnisation du chômage et les politiques d'accompagnement est une condition de la performance du dispositif global de l'assurance chômage, et c'est bien ainsi que les partenaires sociaux l'avaient exprimé dans une lettre paritaire publiée en mai 2011.

S'agissant des relations entre l'Unédic et Pôle emploi, une nouvelle convention tripartite a été négociée puis signée le 11 janvier dernier entre l'Etat, l'Unédic et Pôle emploi pour fixer les objectifs de ce dernier pour la période 2012-2014. Cette convention tripartite a été alimentée par les travaux de la mission d'information du Sénat sur Pôle emploi qui a rendu ses conclusions en juillet 2011, au moment où démarrait la négociation de la nouvelle convention tripartite. Les orientations et la méthodologie retenues dans cette nouvelle convention tripartite reprennent assez largement les conclusions de la mission d'information sénatoriale.

Je voudrais l'illustrer rapidement au travers de quelques exemples. La mission insistait notamment sur le fait que cette convention tripartite devait devenir le lieu de dialogue stratégique entre les deux co-financeurs : l'Etat et l'Unédic. L'Etat et les partenaires sociaux se sont bien mis d'accord sur le fait que cette convention tripartite était un outil stratégique d'orientation et de définition d'objectifs et non pas un simple outil de gestion. De son côté, Pôle emploi dispose de son propre conseil d'administration qui est le lieu naturel où se fait la gestion de l'opérateur et où se définit son offre de service et les moyens mis en oeuvre.

La première convention tripartite était centrée sur la mise en place de Pôle emploi et la fusion des réseaux de l'Anpe et des Assédic. La seconde convention tripartite répond davantage aux recommandations de votre mission d'information, notamment la nécessaire déconcentration du service public de l'emploi car c'est un moyen de mieux tenir compte de la diversité des territoires. Cette déconcentration appelle aussi un pilotage régional tripartite en déclinaison du pilotage national et donc il convient aussi que l'Etat, les partenaires sociaux et Pôle emploi en région travaillent ensemble sur la déclinaison des objectifs nationaux de la convention tripartite, en tenant compte des spécificités des territoires. Il s'agit maintenant de veiller à ce que le pilotage stratégique, au niveau régional et national, se mette effectivement en place car il ne suffit pas d'avoir signé des beaux documents pour que toutes les questions soient réglées.

Le deuxième thème de recommandation du rapport d'information portait sur le pilotage par la performance qui est un souci que l'Unédic et les partenaires sociaux partagent très fortement. Vous disiez qu'il fallait une liste des indicateurs réduite en nombre et centrée sur les résultats. Là aussi, je crois que c'est bien ce que nous avons fait. La première convention tripartite portait trente-trois indicateurs qui, pour la plupart d'entre eux, n'ont jamais été renseignés. La nouvelle convention tripartite n'en comporte plus que quinze. Nous sommes sûrs que la quasi totalité de ces indicateurs sont d'ores et déjà disponibles. Il en manque deux ou trois qui vont être finalisés dans les prochaines semaines. Ces quinze indicateurs portent sur la qualité de services, c'est-à-dire le retour à l'emploi, la satisfaction des offres des entreprises, les délais de réponse aux demandeurs d'emploi et la satisfaction des entreprises. Il reste néanmoins quelques indicateurs de moyens.

Enfin, concernant les services aux demandeurs d'emploi, un socle de service universel garantit aux demandeurs d'emploi un entretien physique à quatre mois, puis à neuf mois, pour prévenir le chômage de longue durée. Au-delà de ce socle d'offres de services, des services modulés en fonction des besoins de chacun des demandeurs d'emploi sont proposés avec une attention particulière portée à quelques catégories : les jeunes et les seniors notamment.

Il est également prévu un recentrage des services aux entreprises, notamment pour celles qui ne disposent pas de moyens propres de gestion de leurs ressources humaines et des moyens de Pôle emploi vers l'accompagnement des demandeurs d'emploi. L'équivalent de 2 000 emplois seront redéployés au profit de l'accompagnement, ce qui est un accroissement des moyens de 30 %, auxquels viendront s'ajouter les 1 000 emplois qui ont été décidés à l'occasion du sommet sur la crise.

Pour conclure, je mentionne deux dispositifs sur lesquels l'Unédic intervient de façon significative. En premier lieu, le contrat de sécurisation professionnelle qui a démarré le 1er septembre 2011. A ce jour, 12 000 bénéficiaires se substituent progressivement aux contrats de reclassement professionnel et aux contrats de transition professionnelle. Ce dispositif bénéficie d'un déploiement territorial extrêmement serré parce que l'Etat et les partenaires sociaux ont considéré que le pilotage local était une condition de la réussite et de la performance. Ensuite, l'activité partielle de longue durée fait l'objet d'une négociation en cours entre l'Etat et les partenaires sociaux. A ce stade, sans préjuger des conclusions de ses travaux, je vous indique que l'Unédic est en capacité financière de faire face à un redémarrage des dispositifs de chômage partiel de longue durée sachant qu'à ce jour, nous ne constatons pas dans les chiffres de réactivation de ce dispositif.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - J'ai été étonnée de constater que la prévision macroéconomique sur laquelle vous faites reposer vos comptes s'appuie sur le consensus des conjoncturistes, soit 0 %, alors que le Gouvernement a annoncé qu'il réviserait sa prévision de croissance à 0,5 %. Ma question porte sur le fait que la dette et les déficits de l'Unédic sont comptabilisés dans le déficit et la dette de la France au sens maastrichtien du terme. Le problème c'est que l'Etat n'est pas en capacité d'agir directement puisque ce sont les partenaires sociaux qui décident de l'évolution des comptes de l'Unédic. Comment peut-on intégrer l'Unédic dans le débat des finances publiques et de la trajectoire budgétaire au moment où on veut, aux termes du pacte européen conclu lundi dernier, nous faire adopter une « règle d'or » ? Il y a donc une contradiction dans les termes dont il faudra sortir car l'Etat ne peut pas intervenir sur vos dépenses alors même qu'il serait comptable d'une règle d'or. C'est un sujet qui n'est pas que politique mais également comptable.

M. Vincent Destival. - Il faut repartir du cadre dans lequel les partenaires sociaux et l'Unédic agissent. Les partenaires sociaux qui négocient les conventions d'assurance chômage Unédic agissent par délégation du législateur. La loi organise le régime d'assurance chômage qui n'est pas un objet sui generis en dehors de tout cadre législatif. Elle définit des principes d'ordre public concernant le régime d'assurance chômage, confie aux partenaires sociaux la responsabilité de définir les règles et délègue un rôle normatif qui est soumis à l'agrément de l'Etat. Celui-ci a donc la capacité au moment où il agrée de discuter avec les partenaires sociaux. Ces négociations sont toujours à durée déterminée, il n'y a pas d'accord d'assurance chômage à durée illimitée. La dernière convention d'assurance chômage, qui a été négociée au premier trimestre 2011, a une échéance fin 2013. Tous les deux ou trois ans, les partenaires sociaux ont une obligation de renégocier les règles de l'assurance chômage en tenant compte de la situation conjoncturelle et de l'équilibre financier du régime d'assurance chômage. C'est au moment de ces renégociations que l'Etat peut intervenir. Cette organisation juridique fait qu'il y a bien une articulation entre le rôle des partenaires sociaux et celui de l'Etat. C'est bien aussi cette architecture qui fait que les partenaires sociaux agissent par délégation du législateur et qui justifie le fait que la dette de l'Unédic est consolidée avec celle de l'Etat. Il y a bien cohérence entre l'architecture juridique et l'architecture comptable.

L'échéance de la convention actuelle est fixée à 2013 sachant que les partenaires sociaux, à l'issue de la dernière négociation, ont décidé d'engager un certain nombre de travaux pour préparer la prochaine négociation. Ils ont mis en place un groupe paritaire politique et ont fixé un certain nombre de thèmes sur lesquels ils souhaitent s'engager assez rapidement pour la préparer.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - J'en conclus que le chômage va jouer un rôle important dans le respect de la trajectoire des finances publiques.

M. François Patriat, rapporteur spécial. - J'ai cinq questions à vous poser.

La première concerne la gestion de la dette et les perspectives d'évolutions du financement de l'assurance chômage : depuis 2002, soit dix ans, l'assurance chômage connaît une période d'endettement chronique. Seules les années 2006 à 2008 ont présenté un excédent, mais celui-ci a été insuffisant pour rétablir l'équilibre des comptes. Vous avez en conséquence recours au marché pour financer votre dette. Présentez-nous votre politique en la matière et les relations que vous entretenez avec l'Etat et la direction générale du Trésor. La dégradation de votre note financière, au même titre que celle de l'Etat, est-elle justifiée selon vous et a-t-elle déjà eu des conséquences sur vos conditions de recours à l'emprunt ? La garantie d'emprunt de 7 milliards d'euros que l'Etat vous octroie pour 2012 sera-t-elle suffisante compte tenu de la détérioration de votre situation financière ?

S'agissant du pilotage des dépenses de l'assurance chômage et des perspectives de retour à l'équilibre, j'observe que l'assurance chômage a un mode de gouvernance paritaire atypique. En effet, les gestionnaires de l'Unédic décident, sous réserve de l'agrément du ministre chargé de l'emploi, des règles d'indemnisation et de financement qui, dans la plupart des autres pays européens, sont fixées par l'État, les partenaires sociaux n'ayant qu'un rôle consultatif. Il en ressort que le Gouvernement comme le Parlement n'ont « pas de prise » sur les dépenses de l'assurance chômage alors même que celles-ci entrent dans la comptabilité de la dette publique. Quelles sont selon vous les méthodes qui permettraient de mieux associer les partenaires sociaux au pilotage des dépenses et au respect de l'équilibre des finances publiques ? Quelles seraient les conditions d'un retour à l'équilibre de la situation financière de l'assurance chômage et à quel horizon ?

Sur la gouvernance et le financement de Pôle emploi : compte tenu de l'obligation faite à l'assurance chômage de verser 10 % de ses recettes au budget de Pôle emploi, quelle est votre appréciation de la fusion ANPE - Assedic ? A quelles conditions une réforme de ce mode de financement et de la gouvernance du service public de l'emploi serait-elle souhaitable ?

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

M. François Patriat, rapporteur spécial. - A l'issue du « sommet social », réunissant le 18 janvier dernier les organisations syndicales et patronales représentatives au niveau interprofessionnel, le président de la République a annoncé la mobilisation de 430 millions d'euros de crédits budgétaires au titre de mesures d'urgence pour l'emploi et la formation (100 millions d'euros pour le développement de l'activité partielle ; 100 millions pour la reconduction pendant six mois du dispositif « zéro charge » pour l'embauche d'un jeune de moins de 26 ans dans une TPE ; 150 millions pour la formation des demandeurs d'emploi au chômage de longue durée ; 40 millions au profit d'actions « former plutôt que licencier » et environ 40 millions pour permettre à Pôle emploi de recruter 1 000 CDD). Or, au-delà du fait que cet effort sera financé par des redéploiements budgétaires, il a été indiqué que la mobilisation du fonds social européen (FSE) et des fonds gérés par les partenaires sociaux devrait permettre de doubler l'engagement de l'Etat. L'Unédic est-il concerné ? Pour quels dispositifs et quels montants ?

Enfin, ma cinquième question est certes subsidiaire mais néanmoins importante car elle concerne la collecte des contributions. Le cas précis de l'indemnisation des travailleurs frontaliers franco-suisses présente un exemple concret d'application défavorable aux intérêts de l'assurance chômage des accords internationaux conclus avec la Suisse. Ainsi, alertée par des associations de travailleurs transfrontaliers, la commission des finances observe que la Suisse ne procède plus à aucune rétrocession des cotisations chômage, depuis le 31 mai 2009, en application du règlement européen CEE n° 1408/71, dit accord sur la libre circulation des personnes, auquel elle a souscrit le 21 juin 1999. Or la confédération helvétique n'a toujours pas adhéré au règlement n° 883/2004 qui a remplacé le précédent et qui prévoit le remboursement entre institutions des Etats des allocations de chômage versées aux travailleurs frontaliers. Le préjudice est évalué entre 50 et 60 millions d'euros par an. Quelle est votre analyse de ce dossier et quelle en est l'évolution ?

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup M. le rapporteur spécial pour cette analyse très serrée et les questions auxquelles nos invités vont pouvoir répondre. Peut-être pourrais-je passer la parole au co-rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi ».

M. Serge Dassault, rapporteur spécial. - Dans l'hypothèse d'une croissance nulle et d'une augmentation du chômage, les dépenses de l'assurance chômage atteindraient 36 milliards d'euros. Cette augmentation de dépenses, qui est aussi une augmentation de la dette de l'Unédic, rentre-t-elle dans le budget de l'Etat ? L'Unédic peut en effet s'endetter mais avec le recours à la garantie de l'Etat.

M. Philippe Marini, président. - Je pose la même question que celle de nos rapporteurs spéciaux sur la garantie d'emprunt de 7 milliards d'euros octroyée par l'Etat.

M. Vincent Destival. - Sur la gestion de la dette, plus de 36 milliards d'euros représentent les dépenses totales de l'Unédic ainsi réparties : 33 milliards d'euros d'allocations et 3 milliards d'euros de financement de Pôle emploi. Ces dépenses sont financées essentiellement par les cotisations des entreprises, soit environ 32 milliards d'euros. Il reste donc un déficit, que nous prévoyons important pour 2012, de 4,3 milliards d'euros. L'assurance chômage n'a pas de dette structurelle. En 2008, avant la crise, la dette de l'assurance chômage était redescendue autour de 4 milliards d'euros et aujourd'hui elle est de 11 milliards. Donc quand la conjoncture est mauvaise, la dette cumulée de l'Unédic se creuse. Quand la conjoncture est bonne, elle se réduit. Le pilotage que font les partenaires sociaux, l'histoire de l'assurance chômage le montre, est d'utiliser la dette comme variable d'ajustement pour faire face à des besoins conjoncturels. Par rapport aux questions de trajectoire des finances publiques, c'est ce pilotage qui donne une garantie du fait que la dette de l'assurance chômage est maîtrisée.

S'agissant des conditions d'un retour à l'équilibre, pour refaire un peu d'histoire, l'assurance chômage était revenue à l'équilibre à l'été 2011. Ce sont les mauvaises nouvelles apparues dans le champ conjoncturel depuis cette date qui ont refait basculer l'assurance chômage du côté du déficit. Donc, on voit bien l'extrême sensibilité de l'équilibre financier. Il y a quelques mois, je serais intervenu et je vous aurais dit : « nous sommes revenus à l'équilibre financier ». Ce n'est donc pas quelque chose qui s'est produit il y a très longtemps dans l'histoire de l'Unédic, mais quelque chose de récent qui a maintenant six mois. Pour autant, je ne ferai pas de prévision sur un retour à l'équilibre. Vu les incertitudes conjoncturelles, nous procédons d'abord aux prévisions nécessaires pour piloter notre stratégie financière car nous avons du mal à faire des prévisions au-delà de l'année 2012. C'est un exercice que notre bureau nous a demandé mais que nous n'avons pas encore réalisé.

Sur la garantie, j'indique qu'elle sera suffisante. On espère que le consensus des économistes en ce moment sur-réagit un peu à la baisse, tout le monde l'espère en tout cas. On verra s'il y a une révision un peu à la hausse en cours d'année. Compte tenu de ces prévisions, une garantie de 7 milliards d'euros est suffisante pour faire face au déficit pour rembourser notre emprunt obligataire au mois de décembre.

M. Philippe Marini, président. - Le vote d'une garantie est une des rares prérogatives du Parlement.

M. Vincent Destival. - S'agissant de la situation des marchés financiers, nous n'avons pas encore lancé d'émissions obligataires. Nous le ferons très prochainement, dans le courant du mois de février sans doute, pour une première émission obligataire. On observe notamment que la Cades, qui a des conditions d'émission très proches de l'Unédic, a pu faire, en janvier, des émissions dans des conditions plutôt favorables, en montants levés et en taux d'intérêt. Donc, aujourd'hui, nous avons surtout, depuis les annonces de Standard & Poors sur la dégradation de la note de la France, et en conséquence de la note de l'Unédic, une activité sur le marché de court terme qui n'a pas été impactée sensiblement. En effet, la décision de Standard & Poors ne concernait que les dettes à moyen terme ; la note « court terme » elle, est maintenue.

M. Philippe Marini, président. - Pas impactée sensiblement, ça veut dire pas impactée ou un peu impactée ?

M. Vincent Destival. - L'Unédic emprunte à court terme à des taux inférieurs à 1 % en ce moment, et à des maturités qui ont même plutôt tendance à augmenter, de trois à six mois. Cela étant, est-ce que la dégradation de la note de l'Unédic est justifiée ? Nous nous sommes déjà exprimés là-dessus, nous avons fait remarquer que cette décision avait été purement automatique. Standard & Poors considère que l'Unédic étant liée à l'Etat, la note de l'Unédic ne peut pas être différente de celle de l'Etat.

M. Philippe Marini, président. - Ce n'est pas complètement faux...

M. Vincent Destival. - Nous nous sommes seulement étonnés que la situation financière de l'Unédic n'ait pas été analysée à l'occasion de cette modification de note.

S'agissant de Pôle emploi, il y a eu beaucoup de rapports sur la question. Aujourd'hui, les réseaux sont fusionnés, l'offre de service est à peu près unifiée, notamment pour la prise en charge des demandeurs d'emploi avec la mise en place de l'entretien individuel. Maintenant, l'enjeu de la nouvelle convention tripartite qui vient d'être signée est de fixer des vrais objectifs à Pôle emploi. Parmi ces objectifs, il faut que Pôle emploi ait une contribution mesurable, suivie en termes de retour à l'emploi, notamment pour les populations qui sont le plus fragilisées sur le marché du travail. Il y a notamment des objectifs pour réduire l'écart entre les taux de retour à l'emploi des seniors et des jeunes et le taux de retour à l'emploi de l'ensemble de la population. C'est au conseil d'administration de Pôle emploi de s'organiser pour atteindre ces objectifs qui sont relativement ambitieux.

Pour répondre à votre question sur le sommet social, il y a deux éléments sur lesquels l'Unédic est susceptible d'intervenir et sur lesquels les discussions sont encore en cours entre les partenaires sociaux ; je ne suis donc pas capable de vous dire quel sera l'impact financier final. Il s'agit de l'extension de l'expérimentation du contrat de sécurisation professionnelle pour les personnes qui, dans les bassins en crise, perdent des contrats à durée limitée, et de l'activité partielle de longue durée, dont les conditions sont là aussi en cours de redéfinition. Donc je ne suis pas capable à ce stade de vous dire quel sera l'impact financier. On a encore aujourd'hui un budget de 40 millions d'euros disponible pour ce dispositif. Une fois que la négociation aura abouti, l'Unédic devra évidemment en tirer les conséquences financières. Ce que l'on peut quand même imaginer, c'est que s'il y a davantage d'activité partielle de longue durée, il y aura un peu moins de chômage, ce qui devrait améliorer les finances globales de l'assurance chômage.

Sur les travailleurs frontaliers, je vais demander à Michel Monier de répondre si vous le voulez bien.

M. Michel Monier, directeur général adjoint de l'Unédic. - Jusqu'en 2009, un accord franco-suisse permettait la rétrocession par la Suisse des contributions encaissées au titre des travailleurs frontaliers ayant travaillé en Suisse, licenciés et indemnisés par le régime français. La Suisse n'a toujours pas adhéré au règlement européen de 2004 qui organise la coordination des organismes de sécurité sociale entre les pays membres mais, au-delà de l'adhésion à cet accord, d'autres sujets sont posés qui concernent certains aspects fiscaux et bancaires. La question de l'assurance chômage dans ce contexte plus général est peut-être un peu subsidiaire. L'Unédic aurait souhaité qu'à l'échéance de 2009, une solution de continuité soit trouvée, ce qui n'est pas le cas. Avec les services de Bercy, il y a à peu près un an aujourd'hui, nous nous sommes rendus sur place pour explorer avec les homologues suisses des solutions. Nous sommes toujours en attente d'un aboutissement.

M. Philippe Marini, président. - Mais quelle est votre opinion sur les initiatives à prendre parce que même si, pour l'assurance chômage, 50 millions d'euros c'est peu, néanmoins, cela fait plusieurs années déjà que cette situation existe. Apparemment, cela n'a pas l'air de trop soucier l'environnement administratif et tutélaire. Que faudrait-il faire et quelles sont vos préoccupations ?

M. Christian Bourquin. - L'Allemagne, l'Italie, l'Espagne sont-elles dans la même situation ?

M. Vincent Destival. - Il y a deux situations différentes. La Suisse est un cas à part car le Luxembourg, l'Allemagne, la Belgique mais aussi l'Italie et l'Espagne sont membres de l'Union européenne et donc les règlements européens s'appliquent de droit à ces trois pays. La situation de la Suisse est particulière puisqu'il y a des flux de migrations de travail avec ce pays et, par ailleurs, les règles européennes ne s'appliquent pas puisqu'elle n'est pas membre de l'Union. Il y a une discussion, c'est vrai, qui « patine ». Un rendez-vous est programmé avec la direction de la sécurité sociale qui est le chef de file de cette négociation puisqu'il s'agit d'un sujet global, touchant l'ensemble des sujets de protection sociale. Par rapport aux enjeux de retraite et de santé, celui du chômage est relativement faible sur le plan financier. Sachant qu'il s'agit de diplomatie, dans l'ensemble des dossiers qui sont traités entre la France et la Suisse, ce sujet là en est un parmi d'autres.

M. Philippe Marini, président. - Il y a un très grand nombre de travailleurs transfrontaliers, représentés par une association très structurée qui a bien relayé ce sujet. Mais, comme l'ont dit les dirigeants de l'Unédic, ces enjeux doivent assurément être globalisés au niveau de l'Etat. L'Unédic ne fait que constater cette situation et ne peut pas être l'élément moteur et politique dans la négociation à intervenir. Mais c'est un réel sujet et je crois qu'il est important que, pour notre part, nous insistions sur le fait qu'il reste pendant depuis plusieurs années, et que ce n'est pas acceptable.

M. Joël Bourdin. - Votre projet de budget pour 2012 prévoit un déficit de 4,3 milliards d'euros pour un taux de croissance de 0 %. A partir de quel taux de croissance serions-nous susceptibles de revenir à l'équilibre ?

M. Philippe Adnot. - J'ai constaté que vous avez inscrit 210 millions d'euros de frais financiers. A quoi cela correspond-il car ce montant semble supérieur au coût d'intérêts à 1 % ?

M. Vincent Destival. - Mi-2011, l'assurance chômage était à l'équilibre. Pour l'ensemble de l'année 2011, le déficit devrait s'établir à 2,5 milliards d'euros. Avec 4,3 milliards d'euros de déficit, il faudrait plus d'un an de croissance à 2 % pour revenir à l'équilibre.

S'agissant des frais financiers, sur une dette moyenne de 13 milliards d'euros, la somme de 210 millions d'euros représente des intérêts de 1,6 % à 1,7 %, soit un « mix » de taux inférieur à 1 % et d'emprunts obligataires pour 2009 et 2011 souscrits autour de 2,3 % d'intérêts.

Réunion du bureau de la commission et programme de contrôle des rapporteurs spéciaux - Communication

Puis, la commission entend une communication de M. Philippe Marini, président, sur la réunion du bureau du 31 janvier et sur le programme de contrôle des rapporteurs spéciaux pour 2012.

M. Philippe Marini, président. - Mes chers collègues, le bureau s'est réuni hier, comme c'est la tradition en début d'année. Il a notamment défini le programme des activités de la commission jusqu'à la suspension des travaux. Vous recevrez ainsi, d'ici la fin de la semaine, le programme de travail de la commission pour ce mois de février.

Je suis d'ores et déjà en mesure de vous livrer des informations sur le calendrier que le Gouvernement souhaite mettre en place pour l'examen du premier collectif budgétaire pour 2012 et des traités instituant le mécanisme européen de stabilité (MES) : le mercredi 8 février, se tiendra le conseil des ministres, et nous auditionnerons dans la foulée les ministres de l'économie et du budget à 16 heures 30. L'Assemblée nationale examinera le texte en séance publique dès le lundi 13 février.

Le mardi 21 février, en fin d'après-midi, après le vote solennel à l'Assemblée nationale, nous examinerons en commission le projet de loi de finances rectificative ainsi que les projets de ratification, qui sont des textes internationaux, sous réserve de l'accord préalable de la commission des affaires étrangères. Cette situation inédite se justifierait par la nature financière des traités concernés, qui portent sur la création du MES, et ne doit pas constituer un précédent.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Je précise que le cabinet de Patrick Ollier nous a fait savoir que le Gouvernement souhaiterait que l'examen des projets de ratification en séance publique ait lieu le 28 février, mais je ferai un rapport global traitant à la fois du collectif budgétaire et du MES.

M. Philippe Marini, président. - J'ajoute qu'une table ronde préparatoire pourrait être organisée avec le secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) et la direction générale du Trésor (DGT) sur le MES, le mardi 21 février, dans l'après-midi, avant la commission.

Le mercredi 22 février, en fin d'après-midi et le soir, aura lieu la discussion générale du PLFR. A partir du jeudi 23 février et jusqu'à la fin de la semaine - le dimanche pouvant être concerné, en fonction de la durée des débats -, nous examinerons le collectif budgétaire en séance publique. L'examen des amendements en commission aura lieu le jeudi à 8 heures 30 (et pendant les suspensions).

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Nous ne ferons pas d'obstruction mais des propositions !

M. Philippe Marini, président. - La CMP, sans doute brève, pourrait avoir lieu le lundi 27 février, à 11 heures, à l'Assemblée nationale. La nouvelle lecture à l'Assemblée nationale se déroulerait le mardi 28 février, jour où le Sénat examinera les projets de loi de ratification du traité MES. Enfin, la nouvelle lecture du PLFR aurait lieu au Sénat, le matin en commission et l'après-midi en séance publique.

J'ajoute une dernière précision sur notre ordre du jour de février : le rapport sur la création d'une Agence de financement des investissements des collectivités territoriales doit être remis au Parlement au plus tard le 15 février prochain. La commission, qui est à l'origine de cette demande, pourrait organiser une audition sur ce thème, en fonction de la date effective de parution du rapport et de l'évolution de la question préoccupante de la mobilisation des emprunts en 2012.

Enfin, nous pourrions encore être amenés à siéger début mars, en commission, pour examiner une proposition de résolution européenne sur les exigences prudentielles applicables aux banques.

J'en viens désormais aux travaux de notre commission pendant la période de suspension. Le Parlement devrait pouvoir à nouveau se réunir en séance publique la semaine du 25 juin, comme en 2007 et 2002, mais nous pourrions devoir tenir des réunions (conjointes avec d'autres commissions) pour remplacer les débats préalables aux conseils européens, qui ne pourront pas avoir lieu en séance publique. Par ailleurs, il sera utile de faire le point sur les travaux du Forum mondial sur la transparence fiscale (bilan de la phase 1, entrée dans la phase 2), en organisant une table ronde avec l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et des organisations non gouvernementales (ONG) sur les conventions fiscales internationales. Enfin, nous pourrons procéder, avant la reprise des travaux parlementaires, aux deux auditions traditionnelles de printemps de la Cour des comptes, l'une sur la certification des comptes de l'Etat et l'exécution budgétaire de 2011, l'autre sur la préparation du débat d'orientation budgétaire. Au-delà, d'autres réunions pourront bien sûr être organisées en fonction de l'actualité.

Je voudrais également vous rappeler un point très important, qui concerne le respect des dispositions relatives à l'examen par le Parlement du programme de stabilité de la France. En application de l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, « à compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne en application de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote. »

En pratique, le Gouvernement doit transmettre son programme de stabilité au plus tard le 30 avril à Bruxelles et donc le 15 avril aux assemblées parlementaires. Ainsi, pour la première fois, le Sénat a débattu et s'est prononcé, le 27 avril dernier, par un vote favorable, sur la déclaration du Gouvernement sur le projet de programme de stabilité 2011-2014, en application de l'article 50-1 de la Constitution. Puis, les 15 et 22 juin 2011, la commission des finances a adopté, à l'initiative de son rapporteur général d'alors, une proposition de résolution relative à la recommandation de la Commission européenne au Conseil, adoptée le 7 juin 2011, sur le programme de stabilité actualisé de la France pour la période 2011-2014. Pour 2012, il paraît possible de préserver cette seconde séquence. En revanche, la première paraît compromise, puisqu'elle interviendrait pratiquement entre les deux tours de la Présidentielle, ou juste avant le premier tour.

Dès lors, quelle solution mettre en oeuvre ? Après en avoir débattu au sein du bureau, nous avons décidé d'organiser, dans la seconde quinzaine d'avril, un débat en commission avec les ministres concernés, qui sont d'ores et déjà prévenus de cette décision, depuis leurs auditions de la semaine dernière. A défaut d'un vote, la commission des finances pourra donc exprimer sa position sur le document remis par le Gouvernement.

Le bureau s'est également penché sur la question des déplacements. Il est proposé, dans les conditions particulières de cette année électorale (difficulté à mobiliser les commissaires pendant la suspension), de ne pas organiser de séminaire cette année, tout en en conservant le principe pour les années suivantes.

Le voyage annuel du bureau aura lieu au cours de la semaine du 19 mars. Nous nous rendrons cette année à Tunis, Tripoli et Le Caire, pour étudier les conséquences économiques et financières des printemps arabes. La délégation sera composée de six sénateurs. Les groupes politiques doivent désigner leurs représentants : un membre du groupe UMP, en plus de moi-même, deux membres du groupe socialiste, et deux derniers membres issus des autres formations représentées au sein de notre commission.

Nous devrons également procéder à la désignation d'un rapporteur spécial pour le nouveau compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités territoriales pour l'électrification rurale » (FACÉ) et désigner la mission à laquelle nous rattacherons son examen en loi de finances. Le bureau a opté pour le rattachement à la mission « Politique des territoires », ce qui entraînerait la désignation de notre collègue Frédérique Espagnac. Nous acterons cette décision tout à l'heure.

Venons-en maintenant au second point de cette communication qui portera sur l'activité de contrôle budgétaire de notre commission.

Quelques mots tout d'abord sur le bilan de l'année 2011. Encore une fois, grâce aux rapporteurs spéciaux, et malgré le fait que cette année était pour le Sénat celle d'un renouvellement, le bilan des travaux de la commission est important en termes quantitatifs et qualitatifs. Nous avions annoncé en début d'année la réalisation de trente contrôles, dont cinq enquêtes demandées à la Cour des comptes. Trois nouveaux contrôles ont été décidés en cours d'exercice, dont l'un s'appuyant sur un référé transmis par la Cour, relatif aux parcs nationaux. Sur ce total, vingt-deux contrôles ont été achevés, donnant lieu à diverses formes de publicité : communications en commission, auditions, rapports d'information ou développements intégrés dans vos rapports budgétaires. Toutefois, onze sujets n'ont pas donné lieu à une publicité, soit parce que les contrôles n'ont pu être conduits, soit parce que les premières investigations ont démontré que la « matière » n'était pas suffisante. Ce chiffre n'est pas anormal une année de renouvellement triennal.

Le programme 2012 des contrôles, que les rapporteurs spéciaux ont retenus, vous a été distribué. Il comporte trente-trois sujets, soit autant que l'an dernier, dont six enquêtes au titre de l'article 58-2° de la LOLF programmées sur les deux années 2012 et 2013. Je vous propose de prendre connaissance de cette liste qui fera l'objet d'une large publicité auprès des médias, mais aussi des autres commissions permanentes du Sénat, de l'Assemblée nationale et de la Cour des comptes.

Avez-vous des observations sur cette communication ?

M. Serge Dassault. - Je pense que nous pourrions organiser un contrôle sur Pôle emploi, et notamment sur le rapport coût-efficacité entre les sommes consenties en faveur des emplois aidés et le nombre d'emplois créés.

M. Philippe Marini, président. - Je rappelle que les rapporteurs spéciaux ont toute latitude pour programmer les contrôles qui les intéressent dans leurs domaines de compétences. Cette liste n'est donc pas exhaustive et peut-être enrichie en cours d'année à leur initiative.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Les options ouvertes aux rapporteurs spéciaux pour mener leur travail de contrôle sont variées : questionnaires, lettres, auditions, enquêtes sur pièce et sur place... L'examen de la loi de règlement constitue également un vecteur adéquat pour apprécier l'efficacité d'une politique, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

En ce qui concerne le MES, je veux que les choses soient bien claires : les textes que nous examinerons en février portent sur la création du mécanisme. Le passage d'un système transitoire à un système pérenne entraîne notamment une modification du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Un troisième texte, qui décline le fameux « pacte budgétaire », ne sera apparemment soumis à nos assemblées qu'après les élections législatives. Il ne faut pas confondre les deux volets.

La commission donne acte, à l'unanimité, de sa communication au président et adopte le programme de contrôle des rapporteurs spéciaux pour 2012, dont la teneur suit :

Mission

Rapporteur spécial

Objet du contrôle

Action extérieure de l'Etat

Richard Yung

Les ambassadeurs thématiques

Roland du Luart

L'utilisation du produit des cessions immobilières à l'étranger

Administration générale et territoriale de l'État

Michèle André

Les préfectures et la réorganisation territoriale de l'Etat

Le remboursement des frais de campagne

Affaires européennes

Jean Arthuis et Marc Massion

Le partenariat euro-méditerranéen

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Yannick Botrel et Joël Bourdin

Le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires

Economie

Christian Bourquin et André Ferrand

Aide publique au développement

Yvon Collin et Fabienne Keller

Les projets de développement d'infrastructures et d'urbanisme (AFD, PROPARCO)

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Philippe Marini

L'état d'avancement du programme de rénovation des sépultures et lieux de mémoire dans le cadre des commémorations de la Première Guerre mondiale

Culture

Yann Gaillard

La Philharmonie de Paris

Aymeri de Montesquiou

Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC)

Enquête 58-2 demandée à la Cour des comptes

Remise en 2012

Défense

Yves Krattinger et François Trucy

Les conséquences budgétaires de la réforme de la carte militaire

Direction de l'action du Gouvernement

Philippe Dominati

Le fonctionnement des organismes placés auprès du premier ministre

Ecologie, développement et aménagement durables

Gérard Miquel

Les soutiens financiers de l'Etat en faveur de la transition énergétique

Marie-Hélène des Esgaulx

L'entretien du réseau ferré national

Enquête 58-2 demandée à la Cour des comptes

Remise en 2012

Engagements financiers de l'Etat

CAS Participations financières de l'Etat

Jean-Claude Frécon

Le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat 

Enquête 58-2 demandée à la Cour des comptes

Remise en 2013

La politique de rémunération des dirigeants des entreprises publiques

Enseignement scolaire

Thierry Foucaud et Claude Haut

Le programme budgétaire « enseignement technique agricole »

Financement des aides aux collectivités territoriales pour l'électrification rurale

Frédérique Espagnac

L'utilisation des aides aux collectivités pour l'électrification rurale

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Philippe Dallier et Albéric de Montgolfier

Le bilan immobilier de la réforme de la carte judiciaire

Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat

Immigration, asile et intégration

Roger Karoutchi

L'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii)

Justice

Edmond Hervé

Les frais de justice

Enquête 58-2 demandée à la Cour des comptes

Remise en 2012

Outre-mer

Georges Patient et Eric Doligé

La défiscalisation du logement social en outre-mer

Recherche et enseignement supérieur

Michel Berson

Le crédit d'impôt recherche

Philippe Adnot

Le bilan consolidé des sources de financement des universités

Régimes sociaux et de retraite

CAS Pensions

Francis Delattre

Le CAS Pensions, un outil de transparence au service de la LOLF ?

Relations avec les collectivités territoriales

François Marc et Pierre Jarlier

Le bilan de l'expérimentation de la révision des valeurs locatives professionnelles et commerciales

Remboursements et dégrèvements

Marie-France Beaufils

Les effets induits de la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu

Santé

Jean-Pierre Caffet

La gestion du patrimoine immobilier des Centres hospitaliers universitaires (CHU)

Enquête 58-2 demandée à la Cour des comptes

Remise en 2013

Sécurité civile

Dominique de Legge

Les investissements de la sécurité civile

Sport, jeunesse et vie associative

Jean-Marc Todeschini

Le centre national pour le développement du sport (CNDS)

Transmission d'un relevé d'observations définitives en vue d'une audition pour suite à donner et Enquête 58-2 demandée à la Cour des comptes

Remise en 2012

Le financement public de la construction des grands équipements sportifs

Travail et emploi

François Patriat

La répartition du produit de la taxe d'apprentissage

Ville et logement

Jean Germain

L'avenir de la participation des employeurs à l'effort de construction et d'Action logement

Questions diverses

M. Philippe Marini, président. - Pour terminer, mes chers collègues, je souhaiterais attirer votre attention sur la question du droit de tirage des groupes politiques, qui leur permet de solliciter la création de commissions d'enquête ou de missions d'information sur des sujets variés, notamment dans les domaines de compétence de la commission des finances. Cette procédure est tout à fait légitime. Toutefois, il faut être conscient que le travail de préparation, d'investigation, d'enquête, et de rédaction inhérent à de telles missions incombe à un secrétariat, composé de fonctionnaires issus des différentes commissions permanentes.

Or, le secrétariat de la commission des finances est particulièrement sollicité cette année, puisque les sujets financiers sont d'actualité (agences de notation, taxe professionnelle, évasion fiscale). Cette situation rend plus difficile le travail de nos administrateurs, qui doivent mener de front cette activité tout en assistant leurs rapporteurs spéciaux dans le cadre de leurs différents travaux. Nicole Bricq et moi rappelleront donc cette réalité en conférence des présidents, pour appeler à une certaine modération en la matière, et je vous invite à faire de même auprès de vos groupes respectifs.

Nomination d'un rapporteur spécial

La commission désigne ensuite Mme Frédérique Espagnac rapporteure spéciale du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités territoriales pour l'électrification rurale » (FACÉ).

Nomination d'un rapporteur

La commission désigne enfin Mme Nicole Bricq rapporteure sur la proposition de résolution européenne n° 278 (2011-2012), présentée par M. Richard Yung, au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la régulation des marchés financiers (E 5645, E 6748 et E 6759).