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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 21 février 2012

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Audition de M. Henri de Raincourt, ministre auprès du ministre d'Etat, chargé de la coopération, sur la situation au Sahel

La commission auditionne M. Henri de Raincourt, ministre auprès du ministre d'Etat, ministre des affaires étrangères et européennes, chargé de la coopération, sur la situation au Sahel.

M. Jean-Louis Carrère, président - Vous rentrez d'Alger, vous avez effectué une tournée régionale au Mali, au Niger et en Mauritanie les 9 et 10 février derniers, je vous suis particulièrement reconnaissant d'avoir répondu à notre sollicitation dans cet emploi du temps chargé. Notre commission est en effet préoccupée par la situation au Nord Mali et souhaiterait avec vous faire le point sur l'attitude du Gouvernement face à la rébellion nordiste au Mali. Nous vous savons mobilisé sur ce sujet comme en témoignent vos déplacements.

La question Touarègue n'est pas nouvelle. Comme l'illustre la carte que nous avons dans notre salle, le Mali agrège deux régions hétérogènes unies seulement par le fleuve Niger et également par la religion islamique. Au Sud humide dominent les bambaras. Au nord aride, mais au sous-sol riche, vivent des groupes blancs touaregs, arabes, berrabiches et noirs avec notamment les Songhaï, les Soninkés et les Peuhls.

L'actuelle rébellion est la quatrième révolte armée depuis l'indépendance ; elle survient à la veille des élections présidentielles. Sa virulence s'explique en partie par l'impact du conflit libyen qui a provoqué le repli au Nord Mali d'unités touarègues de l'armée libyenne.

Il s'agit d'une situation que je comprends être particulièrement complexe, où chaque acteur de ce dossier mène, comme on dit, plusieurs agendas. Nous souhaiterions avoir votre vision des forces en présence et votre analyse des causes de ce conflit. Mais ce qui nous importe avant tout c'est de savoir ce que vos services ont entrepris pour favoriser une médiation. Il nous semble, en effet, que de par nos intérêts dans la région -je rappelle que nous avons six otages au Nord Mali- et les intérêts forts du Niger, limitrophe, la France peut difficilement faire l'économie d'une position dans la crise actuelle. Cette crise peut dégénérer et aboutir à long terme à une sécession. Un tel événement ne serait pas dans notre intérêt et pourrait être un facteur de déstabilisation dans l'ensemble de la région.

Mais je comprends aussi qu'une intervention trop marquée pourrait nous aliéner les autorités maliennes et raviver un sentiment anti-Français, la voie semble donc étroite. Vous nous direz si vous en avez trouvé le chemin. Nous souhaiterions bien évidemment savoir dans quelle mesure l'Algérie est en capacité de mener une médiation, quelle est la position de la Mauritanie, quel pourrait être le rôle de l'Union européenne, de l'Union africaine et de la CEDEAO ?

Bref, nous comprenons l'urgence et la difficulté du positionnement français. Nous souhaiterions savoir ce qui est entrepris pour mettre fin à une crise qui pourrait remettre en cause les élections, la stabilité du pays, mais également déboucher sur un drame humanitaire.

M. Henri de Raincourt - Je savais en venant ici que j'aurais à faire à un auditoire parfaitement averti des enjeux qui se jouent au Nord Mali. Il y avait d'ailleurs dans vos propos liminaires, Monsieur le Président, beaucoup des éléments que je souhaitais porter à votre attention. Il s'agit de la quatrième crise relative à la question touarègue depuis l'indépendance. Comme vous l'avez rappelé, le Mali est composé de deux régions au Nord et au Sud, dont les caractéristiques géographiques, ethniques et culturelles sont fort différentes. N'oublions pas que les frontières de ces pays sont héritées du tracé des empires coloniaux. Cela étant dit, pourquoi cette crise a-t-elle débouché sur une révolte armée depuis le 17 janvier dernier ? En réalité, les choses couvaient depuis longtemps et force est de constater qu'entre les accords de 1992 et de 2006 et la réalité actuelle du terrain, un fossé croissant s'est creusé, nourrissant une frustration parmi les populations touarègues. Les engagements pris lors des accords d'Alger et du pacte national n'ont pas été suivis de suffisamment d'effets. A cette situation se sont ajoutées les conséquences du conflit libyen. Certains Touaregs vivaient en Libye depuis des décennies, parfois au service de Khadafi. La chute du régime libyen a entraîné un afflux de Touaregs dans les pays riverains, en Mauritanie, au Niger et au Mali. Une grande partie de ces Touaregs sont arrivés munis d'armes prélevées sur l'arsenal libyen. Ils ont reçu un accueil très différencié selon les pays. Certains pays ont pris la précaution de filtrer l'arrivée des Touaregs afin de neutraliser les armes en leur possession et de favoriser leur intégration. Cela n'a pas été le cas au Mali où il y a eu une assez large diffusion des armes qui ont ensuite été utilisées lorsque le MNLA a décidé d'engager des opérations militaires le 17 janvier dernier. Il faut constater que ces opérations ont eu jusqu'à présent un certain succès puisque les forces rebelles progressent. Il est vrai qu'au début les autorités maliennes ont donné pour consigne aux forces armées d'éviter les affrontements et de ne pas faire de victimes. Cette consigne est conforme à la volonté du président malien d'être un homme de consensus, réticent à engager des opérations militaires. Des exactions commises lors de premiers affrontements ont cependant conduit les autorités maliennes à engager de rudes combats, qui se poursuivent encore aujourd'hui. Cette rébellion déstabilise les autorités maliennes et on a même pu craindre, il y a quelques semaines, qu'un coup d'Etat ne conduise le président ATT à céder le pouvoir pour entamer une phase de transition. Pour ma part, je n'envisage pas une transition démocratique, il faut respecter le calendrier électoral dont le premier tour des élections présidentielles est prévu le 29 avril.

Quelle a été l'attitude du Gouvernement face à cette situation ? Nous avons considéré qu'il était légitime que nous intervenions tant au regard des relations historiques qui nous lient au Mali, au Niger, à la Mauritanie et à l'Algérie qu'au regard de nos intérêts propres, et notamment de nos six otages qui sont encore détenus dans le Nord Mali. C'est pourquoi j'ai tenu à me déplacer sur le terrain pour analyser la situation avec mes homologues et avoir une juste appréciation des enjeux et des positions de chacune des parties. J'ai informé mon homologue algérien de l'ensemble de ces consultations. L'Algérie est un pays incontournable dans la recherche d'une solution politique. C'est d'ailleurs ce pays qui a parrainé les précédents accords et qui souhaite naturellement être en première ligne de la résolution de cette nouvelle crise. J'ai indiqué à l'ensemble de mes correspondants que la position de la France s'articulait autour de trois principes : le respect de l'intégrité territoriale du Mali, la mise en place d'un cessez-le-feu immédiat, le maintien du calendrier électoral. Je crains en effet qu'un report des élections ne fragilise les institutions démocratiques maliennes. Je considère en effet que les clés de cette sortie de crise résident dans le respect du calendrier électoral qui doit permettre la venue d'un nouveau président de la République, légitimé par des élections. Dans ce contexte, le Président malien, qui ne se représente pas, considère que l'Algérie a un rôle privilégié à jouer et que la France doit également contribuer à sa place à faciliter l'issue de la crise. La Mauritanie a proposé ses bons offices pour mener un dialogue constructif avec le MNLA. L'Algérie partage la position de la France sur les principes que je viens d'évoquer et souhaite que des négociations s'organisent avec un nombre limité d'acteurs, en évitant que trop d'initiatives diplomatiques ne paralysent le processus de négociation. Une première ébauche de dialogue a commencé début février avec des représentants touaregs n'appartenant pas au MNLA. Ce processus dit d'Alger devrait se poursuivre et, même si le MNLA n'a pas participé à la réunion d'Alger formellement, nous savons qu'il suit les discussions. J'ai souligné à mon homologue algérien que la France n'avait aucune concurrence à engager avec l'Algérie dont le rôle était incontournable et indiscuté. Je lui ai indiqué que nous pouvions appuyer les initiatives d'Alger et tenter d'amener les autorités maliennes et le MNLA à favoriser un dialogue constructif débouchant sur un cessez-le-feu reconnu par tous. En attendant, la situation humanitaire se détériore, les combats ont déjà entraîné plus de 60 000 déplacés à l'intérieur du Mali et 50 000 réfugiés à l'extérieur du pays. Il est donc urgent de trouver une solution politique pour éviter un drame humanitaire.

M. Christian Cambon - Les précisions que vous venez de nous apporter soulignent la pertinence de l'arc de crise décrit par le Livre blanc de 2008. Quant aux enseignements à tirer de cette crise, le premier d'entre eux me semble être l'insuffisance de l'aide publique au développement, car la pauvreté constitue un terreau favorable aux conflits. L'Union européenne a, certes, adopté une Stratégie pour la sécurité et le développement au Sahel sensé financer notamment le Programme spécial pour la Paix, la Sécurité et le Développement, mais dont, seule, la partie militaire avec la construction de casernes a été réalisée ; en revanche, les projets en faveur de l'amélioration des conditions de vie de la population ont été négligés. Lors d'une mission accomplie en 2010 avec notre ancien collègue André Vantomme au Mali, nous avons constaté l'interruption de toutes les initiatives d'aide au développement en faveur du Nord-Mali, alors qu'il s'agit là de la seule solution pérenne.

M. Didier Boulaud - La situation des Touaregs est un sujet préoccupant, sur laquelle j'ai attiré l'attention du gouvernement pour la première fois en 2006. Aucun ministre des affaires étrangères successifs ne m'a répondu, hormis M. Alain Juppé, qui vient de m'envoyer des éléments d'appréciation détaillés. Je rappelle que les accords d'Alger n'ont pas été appliqués au Mali, ce qui est à l'origine de la crise actuelle. Sur ce point, l'Union européenne n'a pas été plus efficace : notre collègue Jean-Pierre Masseret a interpellé, toujours en 2006, M. Javier Solana, alors Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, sans obtenir de réponse. Je constate que le Président malien Amani Toumani Touré s'est désintéressé du sort du Nord-Mali, tout comme l'Algérie qui était pourtant impliquée dans le suivi des accords. Le Mouvement national pour la lilbération (MNLA) conteste être à l'origine des exactions récemment perpétrées contre des soldats maliens. Ce mouvement représente la majorité des Touaregs, et aurait en son sein intégré le Mouvement du 23 mai. Le MNLA souhaite qu'un cessez-le-feu intervienne rapidement, mais dans des conditions qui impliqueraient le gouvernement malien qui sortira des prochaines élections. Je ne crois pas que l'objectif poursuivi soit l'indépendance mais une autonomie renforcée dans le cadre de la République du Mali. La France est sollicitée pour l'envoi d'un spécialiste permettant au MNLA de formaliser sa revendication d'autonomie sur le modèle catalan.

M. Alain Gournac - Je souhaiterais savoir quel impact réel recueille les appels d'AQMI (Al Qaida au Maghreb islamique) ; il me semble que certains jeunes Touaregs ont pu y être attirés pour des motifs matériels, sans pour autant adhérer à l'idéologie de ce mouvement. Le représentant du MNLA que nous avons reçu, M. Boulaud et moi-même, a fait état d'hélicoptères armés pilotés par des mercenaires ukrainiens qui auraient été envoyés par le Président malien pour semer la terreur parmi les Touaregs. Je confirme que le MNLA, qui s'est senti trompé lors de l'application des accords successifs de 1992 puis de 2006, souhaite être conseillé sur un possible statut d'autonomie. Ce mouvement a également exprimé une forte déception face à l'attitude passée des autorités algériennes. Avez-vous eu des contacts avec les candidats à l'élection présidentielle pour sonder leur vision de la question Touarègue.

Mme Hélène Conway Mouret - J'aimerais savoir quelles actions la France a entrepris pour faire face à la situation alimentaire très préoccupante de cette zone. En effet, près de 60.000 personnes sont déplacées, et certaines projections montreraient que près de douze millions de personnes seraient menacées par une pénurie alimentaire au Sahel.

M. Henri de Raincourt - Il est évident qu'il existe un lien entre sécurité et développement : je rappelle que la France fournit une importante aide bilatérale de 37 millions d'euros au Niger, 58 millions au Mali et 24 millions à la Mauritanie par an.

Dans le même temps, la stratégie européenne pour le Sahel a débloqué 450 millions d'euros dont l'affectation peut sans doute être améliorée au fur et à mesure que la situation sécuritaire s'améliorera. Elle a ajouté à cette aide, une contribution supplémentaire pour les 3 pays de la région : 50 M€ pour le Mali, 90M€ pour le Niger, 10M€ pour la Mauritanie.

Le non-respect des accords d'Alger, venant après l'échec de ceux de 1992, a incontestablement alourdi le climat entre les Touaregs et les gouvernements malien.

C'est dans ce contexte que se sont inscrites les actions menées par des rebelles touaregs récemment rentrés de Libye. Je précise que les accords d'Alger étaient essentiellement ciblés sur la région de Kidal, et que le comité de suivi aurait peut être gagné à être un peu plus concret dans ses réalisations. La déception des populations touarègues en matière d'infrastructures non réalisées est réelle et fondée.

Il n'est pas avéré qu'il existe une stratégie commune entre le MNLA et AQMI. Cependant, il est certain que, plus le cessez-le-feu se fera attendre, plus les risques de contacts seront élevés.

Lors de mon récent déplacement au Mali, j'ai effectivement rencontré plusieurs candidats à l'élection présidentielle, dont le président de l'Assemblée nationale, M. Traoré, l'ancien Premier ministre, M. Sidibé Modibo, et M. Soumaïla Cissé, ancien secrétaire général de l'UEMOA, qui est originaire de Tombouctou. Tous convergent sur la nécessité du maintien du calendrier électoral, et d'un cessez-le-feu rapide. Seul un membre du gouvernement en place a plaidé en faveur d'un report des élections, et si je l'évoque c'est parce que cette position isolée a été relayée depuis par une dépêche d'agence.

La France a débloqué en décembre 2011, 17 millions d'euros d'aide alimentaire d'urgence en faveur du Sahel, dont 10 millions pour le programme alimentaire mondial (PAM), et 6 M€ affectés à l'aide alimentaire sur l'aide budgétaire globale accordée au Niger et 1M€ pour des ONG présentes dans la région. L'Union européenne a fourni, pour sa part, 50 millions d'euros. A l'heure actuelle, le Haut commissariat aux réfugiés ainsi que les pays de la région se mobilisent pour accompagner les personnes réfugiées, et estiment pouvoir faire face à la situation à condition qu'un cessez-le-feu rapide permette le retour, à bref délai, de ces déplacés dans leurs villages d'origine.

- Présidence de M. Philippe Marini, président de la commission des finances et de M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères et de la défense -

Nouveau cadre européen de gouvernance économique et budgétaire - Audition de MM. Ramon Fernandez, directeur général de la direction générale du Trésor (DGT) et Pierre Heilbronn, secrétaire général adjoint du secrétariat général aux affaires européennes (SGAE)

La commission procède tout d'abord, conjointement avec la commission des finances, à l'audition de MM. Ramon Fernandez, directeur général de la direction générale du Trésor (DGT), et Pierre Heilbronn, secrétaire général adjoint du secrétariat général aux affaires européennes (SGAE), conseiller chargé de l'Europe au cabinet du Premier ministre, sur le nouveau cadre européen de gouvernance économique et budgétaire.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Cette réunion est une double séance à un double titre. D'abord parce que l'audition est conjointe avec la commission des affaires étrangères ; je remercie le président de commission des affaires étrangères qui a agréé le principe d'une réunion conjointe et accepté qu'en raison de leur objet essentiellement financier, les projets de loi de ratification des traités instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES) soient rapportés par la commission des finances. Ensuite parce notre ordre du jour comprend en outre plusieurs rapports, sur le collectif et sur le MES.

Après avoir entendu le président de la commission des affaires étrangères, nous auditionnerons M. Fernandez, directeur général du Trésor, ainsi que M. Heilbronn, secrétaire général adjoint du secrétariat général aux affaires européennes et conseiller du Premier ministre pour les questions européennes, sur le nouveau cadre européen de gouvernance économique et budgétaire.

Le projet de loi de finances rectificative ouvre 6,5 milliards d'euros au titre de la part française des deux premières tranches du nouveau MES. Hier et cette nuit, a été négocié le plan qu'on dit ultime de sauvetage de la Grèce.

M. Jean-Claude Frécon. - On nous l'avait déjà dit.

M. Philippe Marini, président. - L'expression a en effet un goût de déjà vu... Depuis six mois, de nombreux textes ont porté sur la gouvernance au sein de l'Union européenne : two pack, six pack, FESF, MES, Euro-Plus, TSCG... Nous attendons de cette audition une clarification permettant de mieux comprendre les dispositifs à l'oeuvre ou en cours d'approbation, ainsi que leurs enjeux respectifs. Que MM. Fernandez et Heilbronn soient pédagogues !

M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères et de la défense. - Souvent à l'extérieur du palais, nous sommes très heureux d'être en son coeur, au sein de la si prestigieuse commission des finances.

Messieurs, nous vous écouterons avec grand intérêt nous exposer les mécanismes destinés à sécuriser la zone euro, que le Sénat examinera la semaine prochaine. J'attends des précisions sur la mécanique financière elle-même : pourra-t-elle résister si un ou plusieurs gros pays étaient mis en cause ? Que répondrons-nous à ceux qui jugent cette force de frappe insuffisante ? Les facilités accordées par la BCE expliquant la détente des marchés, pourquoi s'être privés des mécanismes plus efficaces de soutien via la BCE ? Enfin, l'obligation de ratifier le TSCG pour bénéficier du MES, qui ne figure dans aucun article du traité instituant le MES, est néanmoins prévue par son préambule. Un Etat de l'Union qui n'aurait pas ratifié le second traité pourrait-il néanmoins profiter du MES ? J'espère que vos réponses me permettront de dormir tranquille.

M. Ramon Fernandez, directeur général du Trésor. - La Grèce est l'actualité du jour. L'Eurogroupe a trouvé cette nuit un accord avec la Grèce, les autres pays membres de la zone euro, ainsi que les institutions membres de la troïka (Commission européenne, BCE et FMI). Nous avons constaté que la Grèce avait rempli les conditions justifiant le maintien de notre soutien. En effet, son Parlement a voté un plan de réformes destiné à remettre l'économie grecque sur le chemin de la croissance. La tâche est difficile, l'objectif étant de rendre à cette économie la compétitivité qu'elle a perdue en laissant dériver ses coûts.

La Grèce a fait ce qu'elle devait ; les dirigeants des deux principales formations politiques se sont engagés par écrit à appliquer ce programme, quitte à lui apporter quelques aménagements secondaires après les élections. En contrepartie, les Etats, les institutions internationales et le secteur privé feront eux aussi leur devoir. Le Premier ministre grec a bénéficié de l'appui de la troïka lorsqu'il a négocié avec les institutions privées. Le résultat va au-delà de ce qui avait été envisagé auparavant : les créanciers privés renoncent à 110 milliards d'euros de créances sur un peu plus de 200 milliards, soit une décote de 53,5 % au lieu des 50 % prévus. L'effort net actualisé du secteur privé atteint 75 % si l'on inclut les taux, revus à la baisse. Alors que l'Italie verse 5,5 % pour des emprunts à trente ans, la Grèce paye actuellement 3,46 % ; à l'avenir, elle versera des taux en moyenne fixés à 3,2 % - 3,3 % (de 2 % dans un premier temps à 4,3 % dans les périodes les plus éloignées). La décote correspond aux provisions passées par les banques françaises au titre de l'exercice 2011. Cette opération, qui sera lancée demain, sera clôturée à temps pour respecter l'échéance du 20 mars.

En outre, la Grèce bénéficiera de nouveaux crédits accordés par le FMI et par ses partenaires de la zone euro, soit 130 milliards d'euros, s'ajoutant aux 110 milliards prévus au printemps 2010 qui n'ont pas encore été totalement décaissés. Ainsi, la communauté internationale soutiendra la Grèce jusque fin 2014. Divers guichets publics ont été mis à contribution pour que la dette grecque soit ramenée à 120,5 % de son PIB à l'horizon 2020 : c'est le maximum acceptable pour le redémarrage d'une économie dont la dette publique excède aujourd'hui 160 % du PIB.

M. Philippe Marini, président. - Est-ce à dire que le problème grec est cantonné, qu'il ne devrait plus avoir d'effet contaminant sur le reste de zone euro ?

M. Ramon Fernandez. - L'essentiel a été fait. Tout dépendra de la capacité de la Grèce à mettre en oeuvre un programme très ambitieux incluant, par exemple, une meilleure collecte des impôts et la modernisation des entreprises publiques. Des dispositifs de suivi ont été mis en place.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Cela exige-t-il des modifications législatives en France ?

M. Ramon Fernandez. - Non. Le Parlement sera informé. La ratification du TSCG et du traité instituant le MES relève de perspectives différentes. Pour la Grèce, il ne sera pas nécessaire de compléter l'autorisation parlementaire déjà donnée dans le cadre du FESF, car le nouveau prêt ne va pas au-delà de la limite définie à propos de ses 440 milliards.

Le Mécanisme européen de stabilité n'est pas né d'hier : en mai 2010, il a fallu élaborer le premier programme grec et, simultanément, instituer un fonds européen destiné à soutenir d'autres pays pouvant être mis en difficulté, puisque la Grèce bénéficiait de prêts bilatéraux. A l'époque, la capacité théorique du FESF avait été fixée à 440 milliards d'euros, mais, pour conserver sa notation AAA, ce montant avait été ramené à 220 milliards. D'où la nécessité d'accroître les garanties supplémentaires fournies par les Etats, ce que vous avez fait en juillet 2011 et qui a été très difficile dans certains Etats. Il a fallu ensuite accroître les marges de manoeuvre de ce fonds, qui ne pouvait ni acheter des titres sur le marché, ce que la BCE a fait, ni agir par précaution comme le FMI, ni recapitaliser des banques. Cela nous a occupés pendant un an et demi.

Tout le monde a reconnu qu'il fallait remplacer ce fonds, qui reposait seulement sur la qualité de la garantie accordée par des Etats de l'Union économique et monétaire, par un autre fonds doté d'un capital de 80 milliards d'euros. C'est le Mécanisme européen de stabilité, dont le capital devrait rassurer les investisseurs - voilà sa valeur ajoutée. Pour le reste, il reprend les caractéristiques du fonds actuel modernisé et de plus il pourra, en cas d'urgence, prendre ses décisions à la majorité qualifiée et non plus à l'unanimité, ce dont certains Etats européens ont un peu trop usé.

Alors que l'on avait initialement envisagé de l'instituer en 2013, il a été décidé d'accélérer le calendrier pour qu'il entre en vigueur dès la mi-2012. Plus précisément, il sera effectif dès lors que les ratifications correspondront à 90 % des droits de vote. Ce niveau accorde implicitement une forme de droit de blocage à l'Allemagne, à l'Italie, à l'Espagne et la France : tant que ces quatre pays n'auront pas ratifié le MES, nous vivrons sous l'empire du FESF, dont la moindre robustesse ne permet pas d'affronter toute crise.

Certains Etats estiment que la solidarité doit avoir pour corollaire une meilleure gouvernance et une meilleure discipline dans la gestion des finances publiques au sein de la zone euro, d'où les clauses d'activation croisée : un État qui n'aurait pas ratifié le TSCG ne pourrait pas bénéficier du MES. Même si elles ne figurent pas dans les articles, il n'y a pas d'échappatoire possible.

M. Philippe Marini, président. - Il me semble que l'obligation d'inscrire la règle d'or dans sa Constitution figure dans le préambule du traité instituant le MES, pas dans son dispositif. Cela ne risque-t-il pas d'altérer la force contraignante de ce lien ?

M. Ramon Fernandez. - La rédaction est en effet juridiquement plus souple, pour éviter de se trouver dans une situation inextricable. Certains Etats membres, dont la France, ont défendu le maintien de marges de manoeuvre ; pour d'autres, la règle d'or est une condition sine qua non absolue, un lien totalement irrévocable. Or, les règles de majorité qualifiée confèrent un droit de veto à certains Etats.

M. François Marc. - Il n'y a pas de droit de veto.

M. Ramon Fernandez. - Si, de facto, à 15 %.

Le plafond de 500 milliards suffira-t-il ? Le Conseil européen des 1er et 2 mars 2012 devrait aborder ce sujet, puisque l'un des considérants du traité instituant le MES dispose que les montants peuvent être revus à la hausse. Le débat est en cours. La France estime que la stabilité de la zone euro exige une réévaluation des capitaux mobilisables pour étoffer les 500 milliards du MES grâce aux montants non décaissés du FESF.

M. Philippe Marini, président. - Quand verra-t-on clair sur ce sujet ?

M. Ramon Fernandez. - Nous espérons que le Conseil européen prendra une décision ; cependant, les mois ont parfois plus de jours et il s'agit d'une clause de revue et la seule obligation est d'examiner le sujet au mois de mars...

Nous avons construit un arsenal législatif européen très détaillé pour faire face aux causes de la crise. Le pacte européen de stabilité et de croissance n'a pas fonctionné, notamment parce qu'il n'était pas suffisamment incitatif, d'où la nécessité de clarifier ses règles et de donner un caractère moins discrétionnaire aux prises de décision. En outre, le système de surveillance européen était myope : il regardait le déficit et la dette, mais ignorait l'économie et la compétitivité. Or, malgré les chiffres de déficit et d'endettement affichés par l'Irlande et l'Espagne, la dégradation continue de leur compétitivité devait fatalement avoir des conséquences budgétaires. L'Union était dépourvue de mécanisme d'anticipation ; tel est précisément l'objet de textes comme six pack ou two pack, lequel a fait l'objet d'un accord au conseil Ecofin ce matin. Le TSCG va plus loin que le six pack avec des sanctions semi-automatiques et l'introduction de la règle d'or dans un texte à portée constitutionnelle, de préférence.

La BCE s'est engagée dans des opérations LTRO de refinancement du secteur bancaire à trois ans à 1 % pour 490 milliards d'euros, ce qui a apaisé les marchés. Il est significatif qu'elle ait pu le faire après que les gouvernements s'étaient engagés dans la voie du nouveau traité. Enfin, la recapitalisation du secteur bancaire européen se déroule bien. Elle devrait aboutir en juin.

M. Pierre Heilbronn, secrétaire général adjoint du Secrétariat général aux affaires européennes. - La succession ces dernières années de traités, d'actes et de plans d'assistance a de quoi donner le tournis, car nous devons résoudre une équation avec de nombreux paramètres, dans le cadre d'une négociation permanente qui se déroule sous la pression de l'actualité et avec la contrainte des marchés, dans un contexte de très grande sensibilité des citoyens.

Trois grands principes guident les autorités françaises : la réactivité ; l'équilibre et la cohérence ; la légitimité démocratique et la subsidiarité. La volonté d'être réactif explique pour partie la créativité institutionnelle ou juridique tendant à éviter tout blocage, qui serait dramatique pour les pays les plus exposés. La zone euro n'était pas prête : elle n'avait ni plan de bataille, ni état-major, ni plan de communication. Le prix à payer se traduit par une géométrie variable. Ainsi, nous avons le six pack à 27, le TSCG à 25, le Pacte euro-plus à 23, enfin des textes à 17 (article 136 du Traité). En outre, les règles d'entrée en vigueur sont différentes, avec l'importante innovation juridique de la douzième ratification. Les nouvelles règles de gouvernance expriment la volonté d'éviter les blocages que nous connaissons. D'où la majorité qualifiée des 85 % pour prendre une décision en urgence.

Les résultats obtenus sont impressionnants quant au champ d'intervention au titre de l'assistance, mais aussi pour l'organisation de la zone euro : le sommet du 13 octobre 2008, sous présidence française, était une première. Que de chemin parcouru depuis !

L'équilibre entre la discipline et la solidarité s'exprime dans le cinquième considérant du traité instituant le MES et dans le vingt-troisième du TSCG, subordonnant l'intervention du MES à l'adoption de la règle d'or. Ce principe de conditionnalité est à la base de tout programme d'assistance. Je mentionnerai également les propositions récentes sur les fonds structurels, ainsi que le lien entre discipline et croissance. Dans cet esprit, la France est le premier pays à envoyer des fonctionnaires en Grèce pour aider ce pays à réformer son administration, mais aussi à élaborer des programmes d'emploi et de croissance - et pas seulement les autoroutes dans le Péloponnèse ! Enfin, le six pack tend à résorber les déséquilibres économiques.

Au titre de la légitimité démocratique, les institutions européennes sont présentes même dans les textes intergouvernementaux comme le MES ou le traité à 25. Fortement défendue, notamment par M. Arthuis, l'association des parlements nationaux est matérialisée à l'article 13 du traité. De même, la résolution du Sénat adoptée en février 2012 sur le principe de subsidiarité dans le two pack a été prise en compte après beaucoup d'efforts : nous avons réussi à écarter la règle d'or du règlement qui a fait l'objet d'un accord ce matin au conseil Ecofin. Ajoutons-y la mise en place d'un conseil indépendant sur des prévisions macro-économiques.

Cette crise a mis à l'épreuve la crédibilité des Etats membres et de la zone euro. Par tâtonnements, nous sommes arrivés à un ensemble cohérent de textes à transposer.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Je souhaite que vous nous éclairiez sur une difficulté constitutionnelle portant sur le MES : il est question d'un capital libéré et d'un capital appelable, qui s'apparente dans certains cas à une garantie d'État. La Lolf dispose que seule une loi de finances peut autoriser l'octroi d'une garantie dans le cadre d'engagements internationaux. Que vous ne l'ayez pas inscrite dans le projet de loi de finances rectificative pourrait donc poser un problème de constitutionnalité. Parmi les questions que nous avons envoyées au ministre des finances, c'est d'ailleurs la seule à laquelle nous n'ayons pas eu de réponse à ce jour.

Autre question portant sur le MES : le pare-feu a-t-il une taille suffisante si l'Espagne, l'Italie ou la France font appel à ce mécanisme ? Pourquoi avoir abandonné le branchement d'une façon ou d'une autre sur la BCE ? Cette liaison aurait pu donner au MES un véritables accès à la liquidité.

Vous avez parlé de la conditionnalité en termes pesés. Cette question politique suscite bien des interprétations, puisque le Gouvernement estime, dans la réponse écrite qu'il m'a adressée, que « sans minorer le poids de la commune intention des parties en droit international public, cette mention n'est pas une condition juridique liant le conseil des gouverneurs dans sa décision d'octroyer une assistance financière ». Qu'en sera-t-il ?

La règle d'or : le fameux troisième traité dispose que le solde structurel des États doit tendre vers l'objectif de moyen terme. Mais qui fixe cet objectif ? Quand et sur quelle base ? Quel serait le rôle dévolu à la Cour de justice de l'Union européenne dans le cadre du TSCG ?

Enfin, comment la France se prépare-t-elle au Conseil européen de mars ? Il semble que ce sommet devrait enfin se pencher sur le problème crucial de la croissance.

M. Ramon Fernandez. - La réponse écrite vous parviendra incessamment, mais je vais vous fournir une explication dès aujourd'hui.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - L'autorisation d'octroyer la garantie de l'Etat était prévue pour le FESF par une loi de finances.

M. Ramon Fernandez. - Lorsqu'il a examiné ce texte, le Conseil d'État a estimé que si le capital appelable devait être porté à la connaissance du Parlement, son approbation formelle n'était pas exigée. Il y a des précédents, comme le capital appelable des banques régionales de développement.

Nous nous sommes fondés sur l'analyse juridique du Conseil d'État.

M. Philippe Marini, président. - En somme, c'est en engagement hors bilan ?

M. Jean Arthuis. - Exactement, et c'est pourquoi il devrait apparaître.

M. Ramon Fernandez. - En tout état de cause, le dispositif sera présenté dans sa totalité.

Depuis le début de la crise, la France milite pour qu'il y ait un pare-feu, pour qu'il soit plus efficace et pour qu'on le renforce. Avons-nous toujours été satisfaits ? Sommes-nous toujours satisfaits ? Serons-nous toujours satisfaits ? Non. Après avoir été à l'origine du fonds créé il y a deux ans, dans une petite nuit du printemps, la France a porté le même message de façon permanente, mais nous sommes dix-sept et notre opinion ne fait pas l'unanimité. Certains pensent que l'existence d'instruments de précaution incite à l'imprudence, alors qu'à notre avis un pare-feu dissuade les pyromanes. C'est pourquoi la France veut le renforcer et invite à choisir une des quatre options sur la table, ce qui déclencherait un accroissement des ressources du FMI. Le sujet sera discuté au Mexique, à l'occasion du G20. Je rappelle enfin que 500 milliards d'euros c'est gigantesque rapporté à 40 milliards d'euros engagés en tout et pour tout par le FESF en faveur de l'Irlande et du Portugal. Cela explique qu'avant d'en faire plus, certains de nos partenaires veuillent s'assurer que cela est bien nécessaire.

M. Philippe Marini, président. - Pourriez-vous nous en dire plus sur la bancarisation et préciser si la position officielle de la France a bien été l'assimilation du fonds à une banque. Quelles ont été les positions de nos partenaires, comment la négociation a-t-elle évolué et où en sommes-nous ?

M. Ramon Fernandez. - Quel intérêt y a-t-il à ce que la BCE considère le fonds européen comme une banque ? Eh bien, il pourrait acheter de la dette italienne sur le marché, l'apporter à la BCE, retrouver de la liquidité pour acheter de nouveaux titres, qu'il apporterait à la BCE en tant que collatéral aux opérations de refinancement de la BCE... On dépasserait ainsi de plusieurs multiples la limite des 500 milliards d'euros.

La position officielle des autorités politiques françaises est connue ; elle consiste à ce que la BCE reconnaisse un statut de banque au FESF ou au mécanisme européen. Cela a été débattu avec nos partenaires, plusieurs d'entre eux, y compris les principaux intéressés, y étant défavorables au motif que des interventions déjà innovantes de ces institutions indépendantes en seraient compliquées. Ces dernières ont en outre considéré qu'elles en faisaient déjà beaucoup et qu'une telle faculté irait peut-être à l'encontre de leur mandat.

A ce stade, nous avons donc conclu que nous pouvions passer à d'autres sujets, tout en observant que les textes n'interdisent pas à la BCE de reconnaître, un jour, le MES comme une institution financière comme elle l'a fait pour la Banque européenne d'investissement à la fin des années 2000. Que le débat n'ait pas prospéré n'a d'ailleurs pas empêché la BCE de poursuivre son programme d'acquisition de titres sur le marché pour l'Italie et l'Espagne sans exiger de conditionnalité, aucun programme d'ajustements n'ayant été adopté pour ces deux pays. En outre, sa politique de refinancement à long terme et à bas prix du secteur bancaire a eu un impact massif sur la détente des marchés. Tenu à partir de positions exprimées publiquement, ce débat a permis d'aboutir à un compromis et il est appelé à se poursuivre.

Madame la Rapporteure générale, je n'enlève pas un mot à la réponse que vous avez reçue sur la conditionnalité et le lien entre le traité et le mécanisme européen. Nous avons obtenu que cela ne figure que dans des considérants, ce qui, juridiquement, n'est pas totalement liant. Toutefois, l'accord politique qui a été conclu repose à la fois sur la solidarité et la discipline. Les deux négociations ont été conclues en même temps, chacun des partenaires mettant l'accent sur l'un ou l'autre de ces principes.

M. Philippe Marini, président. - Et nous, nous sommes entre les deux ?

M. Ramon Fernandez. - Cela va ensemble.

La règle d'or ? Nous disposons déjà d'un OMT (objectif de moyen terme), désormais proposé par chaque Etat et validé par le Conseil. Nous en avions choisi un plus exigeant. Nous savons, depuis le traité à 25, que notre OMT peut être au plus un déficit structurel de 0,5 % du PIB.

Enfin, la croissance sera au coeur du Conseil des 1er et 2 mars, dans la continuité notamment de la déclaration des chefs d'Etat et de gouvernement du 30 janvier dernier annexée aux documents validés lors de la conclusion des négociations sur le Traité.

M. Aymeri de Montesquiou. - Je crains que la Grèce ne devienne bientôt l'unique objet de notre ressentiment. Les Européens vont payer pour les Grecs qui ont bu goulument au flot du fleuve Pactole et se sont gorgés au jardin des Hespérides. On leur demande maintenant de faire un carême orthodoxe, mais ils ont bénéficié de fonds structurels considérables !

Puisque vous avez cité le chiffre himalayen de 500 milliards, quel est le montant des dépenses budgétaires grecques et l'incidence des mesures de baisse du nombre des fonctionnaires et de leurs salaires et des retraites ? Quelles sont les recettes du budget et à quelle échéance permettent-elles d'espérer un remboursement ? D'ailleurs comment ? Par l'augmentation du tourisme ou l'exportation de féta ? Le tonneau des Danaïdes est en train de devenir réalité. Allons-nous poursuivre cet acharnement thérapeutique  et, sinon, l'Union européenne et l'euro disparaitraient-ils dans le gouffre de l'Atlantide ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - Est-il possible de rappeler le sens exact des termes six pack, two pack et euro-plus ? Cela peut se faire sous une forme écrite.

L'objectif est de réduire le déficit structurel en deçà de 0,5 % du PIB. Mais comment définit-on le déficit structurel ? S'agit-il du déficit public abstraction faite des éléments conjoncturels ou bien après déduction du service de la dette ?

Outre la fameuse règle d'or, il y a une clause de surendettement pour limiter la dette à 60 % - nous sommes à 90 %. Un désendettement de 1,5 % du PIB par an venant s'ajouter aux 4 % à 4,5 % de PIB de réduction du déficit, cela représente 120 milliards d'euros par an. Avons-nous bien mesuré ce que cela implique et dans quels délais cet objectif serait accessible ?

La capacité d'intervention du MES serait de 500 milliards pour un capital de 80 milliards : il sera amené à emprunter massivement sur les marchés financiers. Or, est-il raisonnable de penser qu'on va se bousculer pour souscrire les titres d'une structure venant au secours d'Etats en défaut ou menacés de défaut ?

Enfin, qu'en est-il du contrôle parlementaire des fonds mis à disposition du MES dont le capital appelable est tout de même de 142 milliards ? Cette question vaut aussi pour les 6,5 milliards inscrits dans le projet de loi de finances rectificative.

M. Richard Yung. - J'ai été étonné par l'obligation des Etats d'inscrire dans leurs nouvelles émissions une clause dite d'action collective à compter du 1er janvier 2013.

Pourquoi faire coexister le FESF et le MES, ce qui implique beaucoup de complexité du fait de la différence de nature de ces deux structures ? Vont-elles fonctionner en parallèle ? S'agit-il de répondre aux craintes et aux états d'âmes du Bundestag, ou de rendre plus facile l'octroi des prêts ? La matière étant déjà compliquée, on s'y perd un peu.

Enfin, comme Jean-Pierre Chevènement, j'aimerais savoir ce qu'il en est du contrôle des parlements nationaux et non seulement de la commission des finances du Bundestag. La loi de finances nous permettra-t-elle de suivre les déplacements à travers l'espace de cette masse de 500 milliards d'euros ?

M. Joël Bourdin. - Il y a une nuance entre la finance et la monnaie. Or, même si vous avez, monsieur le Directeur général, été pudique sur ce point, il me semble que si le MES était considéré comme une institution financière, il créerait de la monnaie parce que ses prêts susciteraient des dépôts. Vaut-il mieux le dire ? Je pense que oui. A-t-on évalué les conséquences de la création cette masse monétaire supplémentaire dans la zone euro qui, si elle s'accroissait plus vite que la production, déboucherait sur de l'inflation ?

M. François Marc. - L'architecture décrite est attrayante mais aussi très savante et je m'interroge sur les modalités de mise en oeuvre d'un certain nombre d'éléments. On ne peut aller plus loin pour l'instant sur le droit de veto. Je vous interrogerai donc sur les relations entre le MES et la banque centrale. Doit-on conclure, de la prise en pension de 490 milliards d'euros de titres de dettes opérée par la BCE, que celle-ci se sent autorisée à faire de la création monétaire ? La passerelle ainsi jetée résulte-t-elle d'un consensus implicite ?

Quel serait l'impact sur le MES d'une dégradation de l'appréciation des agences de notation ?

M. Éric Bocquet. - L'absence de contrôle parlementaire sur l'utilisation de ces fonds considérables constituerait une première dans notre histoire.

Le MES, doté du statut d'institution financière internationale, aura son siège au Luxembourg. Les vertus paradisiaques de ce territoire y seraient-elles pour quelque chose ?

Enfin, le Royaume-Uni et la République tchèque n'ayant pas signé ce texte, comment s'y applique-t-il et quelle est leur situation au regard des dispositions du traité ?

M. François Fortassin. - Sur quoi fondez-vous votre conviction que le système fonctionnera ? Et à l'inverse, quelles pourraient-être les raisons conduisant certains pays à traîner des pieds ?

M. Jean Arthuis. - Les fonds structurels ont pu constituer une cause d'endettement pour certains Etats compte tenu de la nécessité d'apporter des cofinancements locaux. Aussi dans le cadre de l'accompagnement de la Grèce, qui s'apparente à une forme d'administration judiciaire ou de tutelle, ne faudra-t-il pas envisager que les fonds structurels ne nécessitent plus un endettement supplémentaire du pays ?

M. Ramon Fernandez. - Pourquoi faut-il intervenir en faveur de la Grèce ?

M. Aymeri de Montesquiou. - Pourquoi ?

M. Ramon Fernandez. - Nous sommes appelés à vivre ensemble dans la zone euro ; chacun doit y respecter les règles de la famille, et le cas de la Grèce nous incite tous à être plus vigilants à l'avenir pour éviter de nouvelles dérives. Bien que la Grèce représente seulement 2 % du PIB de la zone euro, son imbrication est telle avec les autres pays membres que, dès lors qu'elle remplit ses obligations, il serait pour de multiples raisons extrêmement dangereux de ne pas assumer nos responsabilités.

M. Aymeri de Montesquiou. - Pourquoi ?

M. Jean Arthuis. - Nous sommes tous responsables...

M. Ramon Fernandez. - Le six pack est un ensemble de six textes adoptés à l'automne qui modifie le pacte de stabilité et de croissance, met en place la surveillance des déséquilibres macroéconomiques et renforce le semestre européen. Le two pack est constitué de deux propositions faites par la Commission à l'automne 2011 sur la discussion à 17 du budget des Etats membres, le renforcement de la gouvernance de la zone euro et, le cas échéant, des règles de surveillance des Etats. Il se lit à l'aune du récent traité signé à vingt-cinq. Lue intégralement au sein du groupe du Conseil, la résolution adoptée par le Sénat en février 2012 et soulevant un problème de subsidiarité a contribué à faire retirer ce qui figurait à l'article 4.

Le solde structurel est le déficit public correspondant à celui que nous aurions si le PIB était égal à son potentiel.

M. Philippe Marini, président. - Par qui est-il calculé ?

M. Ramon Fernandez. - Le juge de paix est la Commission européenne.

M. Philippe Marini, président. - Mais le comité budgétaire indépendant ?

M. Ramon Fernandez. - Des comités indépendants compétents en matière de prévisions économiques sont tout à fait envisageables et même recommandés par des textes sur lesquels nous aurons bientôt à nous prononcer.

Le MES, fonds doté en capital par les Etats, empruntera sur les marchés les sommes qu'il prêtera, ce qui ne donnera donc lieu à aucune création monétaire. Il est vrai que certains considèrent que ce serait un risque si la BCE considérait un jour le MES comme une entité bancaire. Il interviendra à un coût attractif. Il sera noté dans les mêmes conditions que le FESF, mais sa notation dépendra moins de celle des Etats, parce qu'il dispose d'un capital de 80 milliards. Pour autant, il serait faux de penser que sa notation en sera complètement déconnectée.

Monsieur Yung, les clauses d'action collective ont simplement pour objet d'inscrire dans les titres de dette des Etats de la zone euros les conditions dans lesquelles il serait possible de procéder en cas de difficulté à des opérations de restructuration. Ce type de clauses, que le parlement grec vote aujourd'hui même, devra en janvier 2013 être introduit par tous les Etats de la zone euro, comme cela se fait déjà pour la dette en devises.

M. Jean Arthuis. - N'est-ce pas un peu... formel ?

M. Ramon Fernandez. - Non !

Enfin, la coexistence entre FESF et MES est transitoire. Sous une apparence baroque, elle laisse au MES le temps de monter en puissance, tout en nous donnant, du fait des sommes mobilisables par les deux instruments, des pare-feux importants.

M. Pierre Heilbronn. - L'exigence de cofinancement pour des fonds structurels pouvant brider certains projets, elle a été très assouplie pour les pays sous assistance, dont la Grèce. Le verrou saute, au risque que les projets proposés présentent un intérêt économique et social moins évident. Aussi, le défi est-il celui d'un contrôle collectif afin de s'assurer que les projets répondent aux critères européens tels que ceux posés par la stratégie Europe 2020. Le Premier ministre grec a indiqué à son homologue français, qu'avec le recul, les fonds structurels auraient sans doute été mieux employés à améliorer le fonctionnement du marché du travail plutôt qu'à construire des autoroutes dans certaines régions.

Ce sont des sujets sur lesquels nous travaillons dans le cadre de la préparation du cadre financier, en réfléchissant à la fois au mode de gouvernance et à la conditionnalité de ces fonds. A l'enjeu financier, utiliser efficacement 500 milliards d'euros sur sept ans, s'ajoute un enjeu politique, les pays en tête du tableau des principaux bénéficiaires des fonds structurels étant aussi ceux faisant appel aux dispositifs d'assistance financière.

M. Philippe Marini, président. - Si l'on avait donné moitié moins de fonds structurels à ces pays, leur situation ne serait pas pire.

M. Pierre Heilbronn. - Même s'il se limite aujourd'hui aux pays sous assistance financière, le regard extérieur porté sur le choix des projets alors que ceux-ci ont une dimension parfois très locale pose un problème de démocratie. Il faut aussi tenir compte de la diversité des situations, un projet de musée du saumon n'ayant pas le même impact économique selon qu'il est réalisé en Grèce ou dans un pays en excédent budgétaire.

Quant au Conseil européen des 1er et 2 mars, il sera l'occasion d'une part, de faire le point sur la déclinaison des grandes orientations définies lors des Conseils précédents en particulier en matière d'emploi et d'autre part de faire avancer, notamment en fixant des calendriers d'adoption des textes, certaines propositions relatives au financement des PME, à l'innovation ou à la convergence fiscale.

M. Ramon Fernandez. - L'Assemblée nationale a adopté un amendement au collectif budgétaire auquel le Gouvernement était très favorable et qui prévoit un rapport trimestriel sur la situation financière et les résultats des opérations du MES ainsi qu'une information du Parlement sur chaque décision importante de son conseil des gouverneurs.

M. Philippe Marini, président. - Si nous examinions, les amendements au collectif budgétaire, peut-être pourrions-nous améliorer ces dispositions... Je vous remercie, messieurs, d'avoir répondu à nos questions.

Mercredi 22 février 2012

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Audition de M. Michel Aymeric, Secrétaire général de la Mer

Lors d'une première séance tenue dans la matinée, la commission auditionne M. Michel Aymeric, Secrétaire général de la Mer.

M. Jean-Louis Carrère, président - Monsieur le secrétaire général, mes chers collègues, c'est un plaisir de vous accueillir pour la première fois dans notre commission. Vous venez de prendre vos fonctions. Il s'agit d'une fonction éminente puisqu'elle tend à coordonner l'ensemble de l'action de l'Etat en mer et des politiques maritimes publiques. Vous êtes directement rattaché au Premier ministre, ce qui illustre, d'une certaine façon, l'importance des enjeux liés à la présence maritime française.

Notre commission est bien consciente des enjeux croissants qui sont liés à la mer, aussi bien en termes de flux et de transport maritime que de ressources non seulement halieutiques, mais également dans le sous-sol des mers.

La France est riche du deuxième territoire maritime mondial et nous voudrions savoir si les pouvoirs publics ont bien pris toute la mesure de cet atout et des enjeux qui y sont liés.

Or il nous a semblé que le Livre blanc relatif à la sécurité et la défense nationale de 2008, sans méconnaître ces enjeux, n'en avait sans doute pas mesuré l'actualité et la juste importance. C'est pourquoi notre commission a décidé de créer un groupe de travail co-présidé par MM. Jeanny Lorgeoux et André Trillard dans lequel toutes les sensibilités de la commission sont représentées avec MM. Michel Boutant, René Beaumont, Philipe Paul et Joël Guerriau.

Il s'agit donc de nous éclairer sur les enjeux de la maritimisation, de nous indiquer ce qui devrait être pris en compte dans le Livre blanc, tant au niveau du diagnostic qu'au niveau capacitaire. Car notre rôle sera, lors de la discussion du Livre blanc de 2012 et de la loi de programmation militaire, non seulement de contribuer à établir un diagnostic approfondi des enjeux stratégiques de la France, mais également de mesurer si les moyens de l'Etat sont bien répartis de façon cohérente avec ces enjeux.

M. Michel Aymeric, secrétaire général de la Mer - Monsieur le président, Mesdames les sénatrices, Messieurs les sénateurs, membres de la commission, vous avez souhaité que vous soient présentés les enjeux de la maritimisation, dans la perspective de la revue du Livre blanc. Je vous en remercie vivement et je vais vous livrer ici quelques réflexions formulées dans le cadre des travaux menés en permanence par le Secrétariat général de la mer.

Mais, auparavant, que faut-il entendre par « maritimisation » ? Derrière ce néologisme se dresse l'évolution irréversible de notre conception du monde maritime, qui fait passer la mer du stade accessoire, certes souvent utile, à un vecteur de croissance aux perspectives gigantesques, qu'il nous appartient d'apprendre à mieux comprendre et à maîtriser.

Cette mutation progressive, dont nous prenons conscience, est inscrite depuis des siècles dans notre patrimoine. Notre pays, seule nation européenne à disposer de trois façades maritimes, dont la longueur du littoral est supérieure à celle des frontières terrestres, dont les départements et collectivités d'outre-mer présentent la majeure partie de notre zone économique exclusive, se donne enfin une dimension maritime. Puisant notamment ses fondements dans le discours du Havre de l'été 2009, notre politique maritime est transcrite dans un document adopté par le Comité interministériel de la mer, le CIMER, du 8 décembre 2009, le « Livre bleu, stratégie nationale pour la mer et les océans ». Plus récemment, le CIMER de juin dernier a fait un pas important dans la mise en oeuvre de cette politique. J'y reviendrai plus loin.

Ce Livre bleu constitue les fondations tangibles de cette mutation vers une maritimisation raisonnée du pays. Quels en sont les enjeux ? Ils sont multiples et structurants. En premier lieu, viennent les enjeux économiques. La mer devient un espace où la création de richesses prend un nouveau sens, où la croissance trouve un terrain d'expansion nouveau. Il convient donc d'y préserver nos ressources et nos richesses existantes et à en mieux comprendre le potentiel d'exploitation, dans le respect de notre environnement, dernièrement doté d'un cadre juridique grâce aux lois Grenelle 1 et Grenelle 2. Cet exercice complexe est en cours de mise en oeuvre, expression d'une véritable volonté des autorités gouvernementales.

Puis, les enjeux sociétaux en découlent : des emplois issus de la croissance, offrant de nouveaux métiers qu'il reste encore à découvrir, tout en préservant les secteurs traditionnels de la mer, des formations et plus largement une culture évolutive vers la connaissance du milieu marin. Eric Tabarly avait pour habitude, pour décrire la mer, de la définir comme « ce que les Français ont dans le dos quand ils sont à la plage. » c'est dire la méconnaissance que nos compatriotes pouvaient avoir de leur patrimoine maritime. La mutation que nous vivons rend déjà ce clin d'oeil dépassé. Sans doute parce que la mer est souvent perçue depuis la terre comme une « res nullius », ses dangers comme ses atouts sont insuffisamment pris en compte. Or, l'espace maritime constitue un véritable réservoir de développements. Il le sera de plus en plus dans les décennies à venir, et les enjeux liés aux océans vont aller en s'accentuant.

Ces enjeux doivent évidemment être pris en compte dans les travaux de révision du Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationales car la place qui avait été réservée à la dimension maritime en 2008 était insuffisante. En soutien de cette vision, quelles observations peut-on faire ?

Tout d'abord, les activités séculaires, le transport maritime et la pêche, subissent des modifications liées aux évolutions du monde.

Pour le transport, les données sont notoires : plus de 90% des échanges commerciaux à l'échelle de la planète se font par voie de mer. Les flux couvrent des axes de plus en plus fréquentés, sur tous les océans et mers de la planète. L'efficacité économique, la rentabilité, la concurrence, font que des postures de gestion des coûts amènent les armateurs et les chargeurs à rechercher des routes raccourcies. L'orthodromie, route la plus courte d'un point du globe à un autre, ne suffit plus : le dérèglement climatique profite au transport maritime. La fonte de la banquise arctique ouvre de nouvelles routes polaires sur lesquelles se positionnent déjà des exploitants soucieux de préserver leurs intérêts avant même que les axes ne soient exploitables...

Mais nous observons depuis quelques années que la circulation dans un espace de liberté attise des convoitises : la piraterie, vieille activité maritime, a migré de zones maintenant contrôlées vers des étendues bordées de rivages soumis à l'instabilité politique et aux conflits. Les foyers d'attaques se multiplient et mettent en danger les équipages de commerce, parfois même nos pêcheurs -comme ceux de nos thoniers senneurs en Océan Indien -, qui nécessitent d'être protégés. Si l'équilibre macro économique du transport maritime est peu affecté par la piraterie, en dépit des surcoûts générés par les déroutements, les augmentations de vitesse, les surprimes d'assurance ou encore les primes de risque accordées aux équipages, sans oublier les embarquements d'équipes de sécurité, le risque humain est inacceptable et la sécurisation de ces zones constitue un vrai défi.

Autre activité depuis toujours pratiquée par l'homme en mer, la pêche. La mer présente un espace incomparable de ressources vivantes, où nous avons encore des espèces à découvrir, où la connaissance progresse en permanence. La pêche et l'aquaculture sont des secteurs en phase de rééquilibrage quant à l'exploitation de la ressource : il s'agit de répondre aux besoins alimentaires de la population mondiale dont la consommation s'accroît. La surpêche, mettant en péril les stocks de poissons, constitue une menace que nous prenons en considération, à différents échelons de décision. Mais les cultures alimentaires, différentes des nôtres dans de nombreux pays, contrecarrent les dispositions et les accords internationaux, nécessitant des moyens de surveillance et de contrôle.

Enfin, la biodiversité, dont nous découvrons la richesse, est menacée par des désordres auxquels nous tentons de remédier, dans une approche déterminée et raisonnée. C'est pourquoi, la France s'est engagée, dans la stratégie nationale pour la mer et les océans, à transformer 20% de son espace maritime en aires marines protégées d'ici 2020.

À ces activités installées dans le paysage économique, l'exploitation des ressources pétrolières offshore continue de connaître un essor considérable. Outre les performances de nos opérateurs privés bien connus qui exploitent des gisements en mer, la découverte de nouvelles nappes au large de la Guyane ouvre des perspectives intéressantes pour la France et pour ce département déjà hautement stratégique pour d'autres raisons, et très dépendant des flux maritimes pour son approvisionnement.

Mais déjà, d'autres activités émergent dans l'espace maritime. Ainsi, les énergies marines renouvelables font l'objet d'attentions politiques, industrielles, juridiques. La création d'une filière économique française se dessine avec des perspectives de leadership sur différentes technologies dont certaines sont prometteuses pour nos espaces ultramarins. Ces nouveaux modes de production d'énergie (hydroliennes, énergie thermique des mers...) répondent bien aux dispositions du Livre bleu. Déjà, sur ce sujet, se pose la question des enjeux liés à l'emploi. Quels seront les métiers, les compétences requises pour conforter notre savoir-faire dans un paysage international d'âpre compétition ? Les gardiens de phare d'hier seront-ils les gestionnaires des parcs EMR de demain ? Une densification des flux côtiers est sans doute à prévoir (maintenance des sites).

Il convient aussi de souligner les perspectives d'exploitation des ressources minérales profondes, à laquelle le dernier CIMER a donné une impulsion déterminante, en matière d'exploration dans un premier temps. La maîtrise technologique française s'est traduite en 2011 par des explorations dans notre ZEE de Wallis et Futuna, dont les résultats nous conduisent à déposer auprès de l'Agence internationale des fonds marins un permis d'explorer une zone d'extraction possible en Atlantique. La Russie et la Chine se sont déjà positionnées, en Atlantique pour l'une et en Océan Indien pour l'autre. Nous avons décidé de nous engager, nous aussi, dans cette compétition où l'expertise de nos chercheurs et de nos industriels offre des atouts remarquables.

Loin de l'idée de vouloir dresser un catalogue fastidieux, ce rapide balayage avait pour but de montrer à quel point les activités en mer, actuelles et, encore plus, à venir, auront un impact stratégique et seront susceptibles de remettre en cause certains équilibres géopolitiques.

Dans ce contexte, quels doivent être nos efforts en matière de sécurité et de sûreté pour assurer la bonne exécution de notre politique maritime ?

Face aux enjeux socio-économiques, des obligations en matière de surveillance, de contrôle et de protection s'imposent. Si l'économie maritime constitue un pilier central de la maritimisation, elle ne peut se développer dans un espace ouvert et libre qu'à la condition de sa préservation et de sa sécurisation (Concept américain de Global Commons, qui, même si nous n'en épousons pas tous les aspects, porte bien cette notion de liberté des mers et la nécessité d'y lutter contre ce qui tendrait à l'entraver, à la limiter). C'est notamment dans cet esprit que notre Action de l'Etat en mer nationale s'exprime. En mobilisant les forces et les moyens des administrations françaises agissant en mer, en les coordonnant pour en augmenter l'efficacité, en recherchant les synergies pour en augmenter l'efficience, l'Etat doit faire oeuvre de cohérence pour assurer la protection et la préservation de nos intérêts. Concept français, l'action de l'Etat en mer est une organisation qui comporte à sa tête le Premier Ministre assisté par le Secrétariat Général de la Mer au niveau central. L'AEM se décline au niveau déconcentré par des dispositifs centrés autour des préfets maritimes en métropole et des délégués du Gouvernement pour l'action de l'Etat en mer outre-mer.

Outil de l'Action de l'Etat en mer, la fonction garde-côtes a été créée lors du CIMER de décembre 2009. Elle traduit la volonté politique de mettre en cohérence les moyens de l'Etat, non qu'ils ne le soient déjà dans l'exercice quotidien de leurs tâches, mais pour en proposer une posture unique, visible et compréhensible, y compris sur le plan international. Elle réunit au sein d'un comité directeur présidé par le Secrétaire général de la mer, les directeurs des administrations dont les moyens concourent à la Fonction garde-côtes : la Marine nationale, la Gendarmerie maritime, les Affaires maritimes, la Gendarmerie nationale, la Sécurité civile et la Douane. La fonction garde-côtes met aussi en oeuvre un centre opérationnel interministériel chargé de recueillir l'information maritime et de l'analyser, de tenir à jour la situation maritime mondiale et d'entretenir des collaborations étroites avec les autres centres opérationnels ou de gestion de crises ministériels et interministériels. La fonction garde-côtes telle qu'elle a été conçue peut constituer un modèle exportable, que bien des nations nous envient.

La raison d'être de la fonction garde-côtes est bien de parvenir au développement de synergies entre les administrations concourant à l'action de l'Etat en mer dans un contexte de contraintes budgétaires croissantes et au moment où nombre de moyens ont besoin d'être renouvelés notamment outre-mer. Pour les missions de sûreté en haute mer notamment, nos actions requièrent des moyens aéromaritimes adaptés et performants tout en restant dans une zone de coûts acceptable. Cette volonté d'identifier des synergies est illustrée, par exemple, par le développement d'un centre maritime commun en Polynésie Française, regroupant le sauvetage, l'information maritime, la surveillance des pêches et la gestion des crises.

Pour encadrer nos efforts, le CIMER de 2011 a adopté cinq priorités d'actions en matière d'AEM : le sauvetage en mer, la lutte contre les trafics, contre la pêche illicite, contre la pollution, et la protection de l'environnement marin.

Offrant des opportunités tout en générant des risques, les espaces maritimes peuvent être segmentés en trois types d'éléments géographiques : la haute mer, les détroits et passages resserrés, et les points de départs et d'arrivée que sont les zones portuaires ou de mouillage. Chacun de ces trois éléments présente un niveau de vulnérabilité qui n'est pas équivalent selon le type de menaces ou de risques que l'on considère.

La haute mer est l'espace de manoeuvre des forces étatiques, celles des puissances navales - les puissances navales historiques, mais aussi, de plus en plus, les puissances navales en plein essor. Les détroits, les passages resserrés, les zones côtières, sont les lieux privilégiés pour l'emploi des modes d'actions asymétriques. Acteurs étatiques et acteurs non-étatiques (pirates, trafiquants, milices...) peuvent être tentés de trouver dans ces zones une compensation à leur infériorité en matière de capacités conventionnelles. Les ports enfin, points de départ et d'arrivée des flux maritimes, sont des lieux exposés à l'activité des réseaux criminels, voire à la menace du terrorisme.

Faut-il rappeler à cet égard notre particularisme maritime, où les eaux souveraines et sous juridiction représentent 11 millions de km², soit plus que l'Europe continentale ? La surveillance, le contrôle et la protection qui doivent s'exercer dans des superficies aussi vastes demandent une organisation spécifique, capable d'agir en tout point, à tout moment.

Je voudrais aborder en quelques mots une particularité de l'espace maritime. Au sein de l'UE, la France a contribué à l'adoption d'une politique maritime intégrée. Elle montre que la mer peut s'envisager autrement que dans la copie de dispositions terrestres : elle est une entité homogène, qui relie des territoires entre eux sans pour autant être découpée comme sur un cadastre. La logique du « parc à huîtres » relève d'une utopie, et il convient de penser l'espace maritime dans son ensemble, où les usages se combinent, se complètent et s'affrontent. Une telle posture, outre son intérêt intellectuel, démontre la complexité pour nos esprits habitués aux découpages et aux délimitations de zones, d'une véritable démarche de maritimisation.

Les grandes nations, de tous temps, ont été des puissances maritimes. La France a su, à différentes étapes de son Histoire, insuffler de la mer dans son projet national.

Aujourd'hui, nous nous sommes dotés d'une politique maritime déterminée, que nous voulons mettre en oeuvre.

Il faut donc transformer cet essai en plan d'action. Ce qui veut dire mobilisation des énergies, investissements et financements : dans la recherche en mer, la surveillance maritime, la protection des flux. C'est une question de cohérence et de nécessité.

Je vous remercie, et me tiens à votre disposition pour répondre à vos questions.

M. René Beaumont - Quels sont les territoires sous souveraineté française qui sont contestés par d'autres Etats ? Les principales zones de tension maritime se situent aujourd'hui en mer d'Asie. Considérez-vous que la France doit se doter des moyens d'intervenir dans cette zone ou estimez-vous qu'au contraire la France doit s'appuyer notamment sur la présence américaine permanente dans la région ?

M. Jeanny Lorgeoux - On dit volontiers que le centre de gravité du monde s'est déplacé en Extrême-Orient. Est-ce que du point de vue des grands flux maritimes on observe un véritable déplacement des routes maritimes vers l'Asie ? Est-ce que de ce point de vue, dans ce nouveau planisphère centré sur l'Asie, on peut considérer que la France se trouva la périphérie d'un monde où la mer tient une place particulière ?

On parle de maritimisation des enjeux géostratégiques en raison de l'augmentation des flux économiques maritimes. Quand on considère le développement croissant des échanges dématérialisé, est-ce que ce phénomène de maritimisation n'est pas à relativiser. Les flux financiers représentent 10 fois le PIB mondial, le seul volume des opérations de change représente 50 fois celui des échanges de biens et de services. Ce constat n'est-il pas de nature à nous faire reconsidérer les crédits que l'on constate respectivement à la sécurisation des voies maritimes et des échanges informatiques ?

M. Michel Boutant - Vous nous avez indiqué que la France possédait le deuxième territoire maritime mondial. La question est simple : avons-nous les moyens d'assurer la sécurité de notre « envergure maritime » ? Vous avez cité de nombreux pays émergents comme le Brésil ou la Chine, qui se dotent de nouveaux moyens maritimes. Assiste-t-on à une course aux armements navals parmi les pays émergents ?

M. Michel Aymeric - Plusieurs territoires sous souveraineté française sont contestés. Il s'agit de Mayotte qui demeure contesté par l'Etat comorien, de Clipperton, contesté par le Mexique, des Iles Eparses, contestées par Madagascar, et de certaines îles dans l'océan Indien contestées par l'Ile Maurice et, dans le Pacifique, par le Vanuatu.

Faut-il une marine susceptible d'intervenir en mer de Chine ? C'est une question qui relève de la compétence du chef d'état-major des armées. A titre personnel, il me semble souhaitable que la France conserve les moyens d'être une puissance mondiale car nous avons des intérêts dans l'ensemble des mers. A ce titre, il faut avoir à l'esprit que la France dispose, par exemple, de certains des plus grands armateurs au monde avec la CGA-CGM.

Je ne crois pas que l'Europe soit en passe d'être marginalisée par l'augmentation des flux maritimes. En effet, les flux maritimes entre la Chine et l'Europe sont encore très importants, aussi bien en valeur absolue qu'en valeur relative. Vous avez cependant raison de souligner que les flux maritimes au sein de l'océan Pacifique sont en très forte augmentation. Par ailleurs, on observe une modernisation des moyens maritimes avec des porte-containers susceptibles d'emporter un jour jusqu'à 20 000 containers. L'Europe doit s'adapter à cette nouvelle donne.

Le développement des échanges maritimes et des échanges dématérialisés vont de pair. Les pouvoirs publics doivent assurer la sécurité des deux types de flux. La France a-t-elle les moyens de ses ambitions en matière maritime ? La encore, une partie de la question relève du chef d'état-major des armées auxquels il conviendrait de poser la question. Pour ma part, en matière d'action de l'Etat en mer, dans le contexte actuel de contrainte sur les finances publiques, il nous faudra plus que jamais chercher des synergies entre les différentes administrations qui y concourent. C'est pourquoi il nous faut développer la polyvalence des moyens mis en oeuvre pour assurer la présence de l'Etat en mer.

Nous assistons indéniablement à un accroissement des moyens maritimes des pays émergents. Dans l'histoire du monde, toutes les puissances politiques, en particulier les empires, ont assis leur puissance sur des moyens maritimes. Il y a clairement, en Chine, la mise en oeuvre d'une stratégie maritime avec des investissements militaires et civils conséquents et la recherche, partout dans le monde, de points d'appui.

M. Jean-Louis Carrère, président - Cet aspect capacitaire nous intéresse particulièrement car notre commission sera amenée à réfléchir, dans le cadre de la discussion de la loi de programmation militaire, sur les moyens consacrés à notre défense. Il est donc nécessaire d'apprécier en amont les objectifs et les enjeux de notre présence maritime dans le monde pour pouvoir bien apprécier les moyens qui y sont consacrés et, particulièrement, pour pouvoir argumenter la nécessité de les préserver.

Mme Nathalie Goulet - J'aurais aimé avoir des précisions sur les moyens mis en oeuvre en matière de prévention et de dépollution. Lors des catastrophes de l'Erika et du Prestige, nous avions constaté la faiblesse de ces moyens. La situation a-t-elle évolué ? Je suis, par ailleurs, en tant que rapporteur de la convention relative aux accords de défense avec les Emirats arabes unis et présidente du groupe d'amitié France-Yémen, préoccupée des moyens que l a France met en oeuvre pour assurer la sécurité des flux maritimes dans le Golfe persique.

Mme Hélène Conway Mouret - Présidente du groupe d'amitié France-Canada, j'ai appris que la France avait déposé une demande d'extension du plateau continental de Saint-Pierre et Miquelon en 2009. Le Canada devrait, par ailleurs, demander une extension de son plateau continental à l'ensemble de son territoire. Pouvez-vous nous en dire plus sur ce dossier ?

M. Michel Aymeric - Sur les moyens à la disposition des pouvoirs publics pour l'action en mer de l'Etat, je me propose de vous adresser une synthèse afin de vous communiquer des chiffres précis. Dans l'ensemble, les moyens semblent satisfaisants compte tenu du contexte actuel, même si nous avons quelques sujets de préoccupation. A titre d'exemple, la France finançait avec la Grande-Bretagne, un remorqueur en Mer du Nord, l'Anglian Monarch. Les Anglais ont souhaité se retirer du financement de ce bateau considérant qu'il revenait aux opérateurs privés de financer ce type de moyen de remorquage.

S'agissant des moyens de prévention et de lutte contre la pollution, les risques sont en augmentation et il nous faudra trouver les moyens d'y faire face et les synergies à mettre en oeuvre entre les administrations pour préserver notre environnement. S'agissant des moyens militaires, je vous renvoie là encore au chef d'état-major des armées et à celui de la marine. De même, dans le Golfe persique, il s'agit évidemment de moyens militaires. Ce que l'on constate, c'est une augmentation des risques, notamment liés à la piraterie, aussi bien dans l'océan Indien que dans le Golfe de Guinée. Cette piraterie a considérablement élargi son champ d'action et s'est dotée de moyens toujours plus importants.

S'agissant de Saint-Pierre-et-Miquelon, je vous confirme qu'un dossier de demande d'extension du plateau continental a bien été déposée par la France en 2009. Cette demande a pu susciter des tensions avec le Canada, avec lequel nous entretenons par ailleurs d'excellentes relations.

M. Philippe Paul - Avec la maritimisation, nous abordons un sujet qui nous tient particulièrement à coeur. Elu de Douarnenez, j'ai vécu de l'intérieur la crise de la pêche. Vous avez indiqué que les ressources naturelles étaient en voie d'épuisement. Quels sont aujourd'hui les moyens mis en oeuvre pour développer l'aquaculture en France ? Vous avez dit que les progrès technologiques offriront à l'avenir de nouvelles opportunités d'exploitation de la mer. Pouvez-vous nous indiquer très concrètement quelles seront les ressources susceptibles d'être exploitées à l'horizon 2050.

S'agissant de la piraterie, les contacts que j'ai dans le secteur thonier m'indiquent que la majorité des navires connaissent des problèmes de sécurité, en particulier dans l'océan Indien. Avons-nous les moyens d'assurer la sécurité de tous nos navires de pêche ?

On dit qu'il y a eu des prises de participation massive de la Chine dans le port grec du Pirée. Y a-t-il une stratégie chinoise pour disposer partout dans le monde de bases portuaires ?

La Chine a déposé auprès de l'organisation mondiale des fonds marins des demandes de concession sur la dorsale océanique. Quel est l'intérêt stratégique de ces concessions ? La France a-t-elle une stratégie dans ce domaine ?

M. Michel Aymeric - Il y a en effet une diminution indéniable des ressources halieutiques indéniable. Il nous faudra développer l'aquaculture ainsi que la pêche raisonnée. En 2050, les ressources maritimes qui seront vraisemblablement exploitées sont évidemment la pêche, le pétrole, le gaz, les ressources minières sous-marines, mais également les énergies renouvelables. Dans ce domaine, il y a des éoliennes, avec des dispositifs fixes et des dispositifs flottants. Il y a également la perspective de l'utilisation de l'énergie issue des courants marins. L'ensemble de ces sources d'énergie est appelé à se développer dans les prochaines années et offre des perspectives intéressantes.

La Chine a racheté le port du Pirée en Grèce et développe effectivement une stratégie tendant à disposer sur l'ensemble des mers de points d'appui. Elle a également construit des ports comme à Shanghai disposant d'infrastructures susceptibles d'accueillir les plus gros navires. A titre de comparaison, le port du Havre ne peut recevoir aujourd'hui des cargos contenant plus de 14 000 containers. La France a procédé à une réforme portuaire dont nous commençons à sentir les effets. Cette réforme a permis de séparer les fonctions régaliennes des fonctions commerciales confiées à des sociétés privées. Cette réforme a été étendue récemment aux ports d'outremer.

M. Jacques Berthou - Les différentes façades maritimes françaises offrent des potentialités considérables en matière d'éoliennes, mais également d'hydroliennes. Quelle conception avez-vous de votre rôle dans le développement et la réglementation de ces dispositifs ? En effet, l'implantation de ces équipements devra être réglementée pour concilier les intérêts de chacun. Comment pouvez-vous être dans ce domaine un facilitateur ?

M. Jean-Louis Carrère - L'installation d'hydroliennes comme celle des éoliennes flottantes et fixes devra en effet prendre en compte les préoccupations des pêcheurs et faire l'objet d'études préalables.

M. Michel Aymeric - Ces équipements font l'objet d'un cadre juridique. Il est vrai que chaque administration développe un cadre réglementaire qui répond à ses intérêts et c'est pourquoi un effort de coordination sera nécessaire. Tous ces équipements font l'objet d'une autorisation administrative qui impose des études préalables. Ces nouvelles sources d'énergie renouvelable constituent un potentiel considérable mais n'exonèrent sans doute pas la société d'un effort en matière d'économie d'énergie.

M. Jean-Claude Peyronnet - L'extension des zones d'intervention des pirates est préoccupante. La solution de la répression est nécessaire et sans doute pas suffisante car l'origine de la piraterie se trouve dans le sous-développement des territoires d'où sont issus les pirates. C'est donc également à terre qu'il faudrait intervenir. A une époque, on a beaucoup parlé des nodules comme source potentielle d'énergie. Pouvez-vous nous dire si cela reste un enjeu ou s'il s'agissait d'un effet de mode ?

M. Michel Aymeric - Les zones d'intervention des pirates se sont effectivement étendues du détroit de Malacca à presque l'ensemble de l'océan Indien ainsi qu'au golfe de Guinée. Sur le fond vous avez raison, le sous-développement constitue un terreau favorable à la piraterie. En attendant de trouver une solution au développement des pays côtiers il nous faut assurer au maximum la sécurité de nos navires et préserver la liberté de circuler. Une réflexion est en cours sur la possibilité pour les armateurs d'avoir recours à des sociétés privées de sécurité, comme c'est le cas dans les pays anglo-saxons. Un « avant-projet de loi » est en préparation sur le sujet. Un rapport de l'Assemblée nationale de M. Jean-Claude Viollet et M. Christian Ménard fait le point sur le sujet qui fait l'objet d'une demande très forte des armateurs.

Quant aux nodules, les progrès techniques laissent penser qu'il s'agit effectivement d'une perspective intéressante, même si leur exploitation sera complexe et coûteuse.

M. Jacques Gautier - Le rapport Viollet-Ménard souligne la nécessité d'avancer sur le sujet des sociétés privées de sécurité. Aujourd'hui ce sont les anglo-saxons qui, du fait de leur réglementation, ont le monopole de ce marché. En outre, certains armateurs français ont pris des pavillons britanniques pour pouvoir disposer de ces sociétés afin de renforcer la sécurité de leurs navires.

M. Michel Boutant - Les accords de Montego Bay ont été signés dans un contexte géopolitique qui s'est considérablement modifié. Y a-t-il aujourd'hui des Etats qui souhaitent renégocier cette convention ?

M. Michel Aymeric - Certains pays souhaiteraient effectivement renégocier cette convention. La France ne serait pas favorable à une renégociation d'ensemble des principes fixés à Montego Bay, même si certains aménagements peuvent être souhaitables.

Cyberdéfense - Communication

La commission entend une communication de M. Jean-Marie Bockel : point d'étape du rapport sur la cyberdéfense.

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur. - Notre commission avait adopté, en juillet 2008, un rapport d'information sur la cyberdéfense, présenté par notre ancien collègue Roger Romani. Beaucoup de choses se sont passées depuis trois ans. C'est la raison pour laquelle notre commission a souhaité faire à nouveau le point sur cette question et m'a fait l'honneur de me désigner comme son rapporteur, en octobre dernier.

Depuis octobre, j'ai eu de nombreux entretiens avec les principaux responsables chargés de la protection des systèmes d'information au sein des services de l'Etat et des armées. Afin d'avoir une vue comparative, je me suis rendu à Londres et à Berlin, ainsi qu'à Bruxelles au siège de l'OTAN.

Je souhaiterais vous présenter les premiers enseignements que je retire de ces différents entretiens et déplacements. J'aurai l'occasion de vous présenter, avant l'été, mes principales recommandations, lors de la présentation de mon rapport. Je compte, en effet, poursuivre mes investigations par des entretiens avec des dirigeants d'entreprises ou d'opérateurs, afin de mesurer si les entreprises et les infrastructures d'importance vitale sont suffisamment sensibilisées à cette menace et sont organisées pour la détecter et y faire face. Je dois également me rendre prochainement à Genève, au siège de l'Union internationale des télécommunications, ainsi qu'à l'Union européenne à Bruxelles.

Tout d'abord, que faut-il entendre par « cyberdéfense » ?

On parle souvent indistinctement de « cybercriminalité », de « cyber menaces », de « cyber attaques » ou de « cyber guerres ». Il faut bien comprendre que les méthodes utilisées à des fins de fraude ou d'escroquerie sur Internet peuvent l'être aussi, à une échelle plus vaste, contre la sécurité et les intérêts essentiels de la Nation.

C'est le cas avec la pénétration de réseaux en vue d'accéder à des informations sensibles ou avec des attaques visant à perturber ou à détruire des sites largement utilisés dans la vie courante, voire même des systèmes liés à la défense ou au fonctionnement d'infrastructures vitales, comme l'énergie, les transports ou la santé par exemple.

Dans mon esprit, la cyberdéfense est une notion complémentaire de la cybersécurité. La cyberdéfense recouvre la politique mise en place par l'Etat pour protéger activement des réseaux et des systèmes d'information essentiels à la vie et à la souveraineté du pays et donc les informations qu'ils contiennent et les systèmes qui y sont connectés.

Pourquoi s'intéresser aujourd'hui à cette question ?

Il y a trois ans, deux événements nous avaient alertés : les attaques informatiques massives qui ont frappé l'Estonie en avril 2007 puis, quelques mois plus tard, les révélations sur les tentatives d'espionnage informatique visant plusieurs hauts diplomates français, comme d'ailleurs une dizaine d'autres Etats occidentaux, épisode qualifié à l'époque par la presse d'attaques « chinoises ».

Depuis trois ans, l'actualité s'est chargée de nous montrer la réalité de cette menace. Il ne se passe pratiquement pas une semaine sans que l'on signale, quelque part dans le monde, des attaques ciblées contre les réseaux de gouvernements ou de grands organismes publics ou privés. Je mentionnerai, à titre d'illustration, l'attaque informatique massive dont a fait l'objet, au début de l'année 2011, le ministère de l'économie et des finances, dans le cadre de la préparation de la présidence française du G 8 et du G20 (j'ai d'ailleurs eu un entretien très intéressant avec le secrétaire général de Bercy) ou encore la récente affaire d'espionnage, révélée par la presse, subie par le groupe AREVA. Même le Sénat n'échappe pas à cette menace, puisque notre assemblée a subi des attaques informatiques, à la suite de l'adoption de la loi réprimant la négation du génocide arménien.

Ces attaques peuvent être menées par des pirates informatiques, des groupes d'activistes, des organisations criminelles, mais aussi par des entreprises concurrentes, voire par d'autres Etats. Les soupçons se portent souvent vers la Chine ou la Russie, même s'il est très difficile d'identifier précisément les auteurs de ces attaques.

La conclusion que je tire de tout cela est que nous voyons bien s'ouvrir, pour les années qui viennent, un nouveau champ de bataille, avec des stratégies et des effets très spécifiques. On peut s'interroger sur la nature de cette menace. Je n'ai pas la compétence nécessaire en matière stratégique pour savoir si l'on peut véritablement parler de « cyberguerre ».

Peut-on imaginer que des conflits se joueront sur des cyberattaques, qui se substitueraient aux modes d'action militaires traditionnels ? C'est sans doute une hypothèse assez extrême. Il est acquis en revanche, me semble-t-il, que l'on ne peut guère concevoir désormais de conflit militaire sans qu'il s'accompagne d'attaques sur les systèmes d'information. C'est par exemple ce qui s'est passé en Géorgie en août 2008. Toutes les armées modernes ont commencé à intégrer ce facteur. On parle de plusieurs bataillons au sein de l'armée populaire de libération chinoise.

Je crois aussi que nous serons de plus en plus confrontés à des agressions se situant dans une « zone grise », à des fins de chantage ou de représailles. Jusqu'à présent, ce type d'attaques n'a généré que des nuisances assez limitées. Mais, à mon sens, il ne faut pas s'illusionner.

Les vulnérabilités sont réelles et les savoir-faire se développent. On ne peut pas éviter de telles attaques. Mais on peut en limiter les effets en renforçant les mesures de protection et en prévoyant comment gérer la crise le temps du rétablissement des systèmes.

Je suis d'ailleurs frappé de voir qu'autour de nous, à l'étranger, la thématique de la cyberdéfense ne cesse de monter en puissance.

C'est le cas aux Etats-Unis. Le Président Barack Obama s'est fortement engagé sur le sujet et a qualifié la cybersécurité de priorité stratégique en nommant à la Maison blanche un conseiller spécial chargé de ce dossier. Il existe plusieurs organismes, au sein du Pentagone et du département d'Etat chargé de la sécurité nationale, qui interviennent dans ce domaine, comme l'Agence de sécurité nationale ou encore le Cybercommand, inauguré en 2010 et qui est chargé plus particulièrement de protéger les réseaux militaires américains. De 2010 à 2015, le gouvernement américain devrait consacrer 50 milliards de dollars à la cyberdéfense et plusieurs dizaines de milliers d'agents travaillent sur ce sujet.

Au Royaume-Uni, la cybersécurité est au coeur de la Stratégie de sécurité nationale et le gouvernement britannique vient d'adopter, en novembre dernier, une nouvelle stratégie en matière de sécurité des systèmes d'information. Le principal organisme chargé de la cybersécurité est le « Communications and Electronic Security Group » (CESG), antenne du « Government Communications Headquarters » (Service de renseignement électronique du gouvernement britannique), dont j'ai rencontré l'un des responsables lors de mon déplacement à Londres. Le GCHQ compte environ 5.500 agents, dont environ 10 %, soit 550, s'occupent des questions liées à la cyberdéfense.

Malgré la réduction des dépenses publiques, en raison des effets de la crise économique, le Premier ministre David Cameron a annoncé en 2010 un effort supplémentaire de 650 millions de livres sur les quatre prochaines années pour la cyberdéfense, soit environ 750 millions d'euros.

Ces chiffres laissent songeurs en France quant on pense que le budget de l'ANSSI, l'Agence française chargée de la protection des systèmes d'information, est de l'ordre de 90 millions d'euros.

En Allemagne, où je me suis rendu également, le gouvernement fédéral a élaboré en février 2011 une stratégie en matière de cybersécurité. La coordination incombe au ministère fédéral de l'Intérieur, auquel est rattaché l'office fédéral de sécurité des systèmes d'information (BSI), situé à Bonn, qui dispose d'un budget annuel de 80 millions d'euros et de plus de 500 agents.

Toujours sur ce volet international, l'OTAN a décidé, lors du Sommet de Lisbonne, en novembre 2010, d'élaborer une « politique de cyberdéfense en profondeur ». Les cyberattaques sont désormais une menace prise en compte dans le nouveau concept stratégique de l'Alliance atlantique. L'OTAN s'est dotée en juin 2011 d'une politique et d'un concept en matière de cyberdéfense. Une autorité de gestion de la cyberdéfense, ainsi qu'un centre d'excellence de l'OTAN sur la cyberdéfense (qui est situé à Tallinn en Estonie et que j'ai eu l'occasion de visiter en tant que secrétaire d'Etat à la défense) ont été créés. L'OTAN s'est engagée, lors du Sommet de Lisbonne, à se doter d'une pleine capacité opérationnelle en matière de cyberdéfense pour fin 2012.

Pour autant, l'OTAN n'est pas complètement armée face à cette menace. Ainsi, la principale unité informatique de l'Alliance n'est toujours pas opérationnelle 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Elle n'assure pas encore la sécurité de tous les réseaux de l'OTAN. D'ailleurs, l'OTAN a été la cible de plusieurs attaques informatiques l'été dernier, attaques attribuées à la mouvance Anonymous et même l'ordinateur personnel du Secrétaire général de l'OTAN a été piraté. Plus généralement, l'OTAN doit encore déterminer quelle attitude adopter pour répondre à des cyberattaques lancées contre l'un des Etats membres.

Lors de mes entretiens au siège de l'OTAN, j'ai interrogé les principaux responsables chargés de ces questions au sein de l'Alliance atlantique.

Peut-on invoquer l'article 5 du traité de Washington en cas de cyberattaque ? Les mesures de rétorsion doivent-elles se limiter à des moyens cybernétiques, ou bien peut-on également envisager des frappes militaires conventionnelles ? Il n'y a pas encore de réponses claires à ces questions.

L'Union européenne a aussi un grand rôle à jouer, car une grande partie des règles qui régissent les réseaux de communications électroniques relèvent de sa compétence. Elle peut donc agir pour l'harmonisation de certaines dispositions techniques au niveau européen qui sont importantes du point de vue de la cyberdéfense.

Toutefois, la Commission européenne et de nombreux pays, y compris en Europe, ne semblent pas encore avoir pris la mesure des risques et des enjeux liés à la cyberdéfense. Or, dans le cyberespace, la solidité de tout le système repose sur celle de son maillon le plus faible.

En définitive, si la cyberdéfense demeure une responsabilité nationale, face à une menace, comme les attaques informatiques, qui ignorent les frontières nationales, le renforcement de la coopération internationale s'impose.

Ceci m'amène à évoquer les enjeux politiques spécifiques à la France.

Le constat que notre commission avait dressé dans son rapport il y a trois ans était assez brutal : face à cette menace réelle et croissante, la France n'était ni bien préparée, ni bien organisée.

Il serait injuste de dire que rien n'avait été fait. Des systèmes d'information sécurisés avaient été développés et leur déploiement était et est toujours en cours, je pense au réseau de messagerie et de gestion de crise ISIS, résilient et apte à traiter de l'information confidentiel défense.

Néanmoins, les lacunes restaient criantes. J'en citerai seulement quelques unes :

- dispersion des différents acteurs et des moyens ; on pouvait parler à ce propos d'un véritable « village gaulois » ;

- insuffisance des moyens humains, avec, il y a trois ans encore, 110 agents seulement ;

- absence d'une capacité centralisée de surveillance des réseaux de l'Etat et de détection des attaques informatiques.

En d'autres termes, il paraissait absolument indispensable d'accélérer la prise de conscience des autorités politiques, de clarifier les responsabilités au sein de l'Etat et de renforcer résolument les moyens techniques et humains nécessaires à une vraie politique de cyberdéfense.

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 a identifié ce besoin et donné une réelle impulsion à cette politique. En termes d'organisation, le Livre blanc a permis à cette politique d'être clairement identifiée, avec la création, en juillet 2009, de l'ANSSI, l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information, qui est dirigée par Patrick Pailloux, avec lequel je me suis longuement entretenu au siège de cette agence. Le choix de faire de faire de l'ANSSI une agence interministérielle, rattachée directement au secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, me paraît particulièrement judicieux, notamment par rapport à l'Allemagne, où la coordination incombe au ministère de l'intérieur, puisque cela donne à l'ANSSI l'autorité nécessaire vis-à-vis des différents ministères, tout en facilitant ses relations avec le monde de l'entreprise. Le 15 février 2011, l'ANSSI a rendu publique la stratégie de la France en matière de cyberdéfense, qui repose sur les 4 axes suivants :

- faire de la France une puissance mondiale de cyberdéfense et appartenir au premier cercle des nations majeures dans ce domaine ;

- garantir la liberté de décision de la France par la protection de l'information de souveraineté ;

- renforcer la protection des infrastructures vitales nationales ;

- assurer la sécurité dans le cyberespace.

Il a été également décidé de faire de l'ANSSI l'autorité nationale de défense des systèmes d'information.

Cela signifie qu'elle aura pour tâche, en cas d'attaque informatique majeure contre la nation, d'organiser la réponse et de décider des premières mesures urgentes à faire mettre en oeuvre par les administrations et les opérateurs de communications électroniques. Cette capacité vient d'ailleurs d'être testée au cours de l'exercice PIRANET 2012.

La France dispose, avec cette stratégie et avec l'ANSSI, d'outils importants en matière de cyberdéfense.

Pour autant, beaucoup reste à faire dans ce domaine.

Ainsi, avec des effectifs qui devraient être de 280 personnes et un budget de l'ordre de 90 millions d'euros fin 2012, l'ANSSI est encore très loin des services similaires de l'Allemagne ou du Royaume-Uni, qui comptent entre 500 et 700 personnes.

Pour accroître sa capacité d'intervention et de soutien, le Gouvernement a d'ailleurs décidé, en mai dernier, d'accélérer l'augmentation des effectifs et des moyens de l'ANSSI, afin de porter ses effectifs à 360 d'ici 2013, ce dont je me félicite. De plus, les différents ministères restent différemment sensibilisés à cette menace.

Certes, les armées et les ministères régaliens, comme le ministère de la défense ou le ministère de l'intérieur, ont pris des mesures pour assurer la protection de leurs systèmes d'information. Mais il n'en va pas de même de tous les autres ministères ou des infrastructures d'importance vitale.

Nos sociétés sont aujourd'hui dépendantes des systèmes d'information et de communication, qui peuvent être assimilés au « système nerveux » du corps humain. Quel serait aujourd'hui le moyen le plus simple de provoquer une perturbation majeure de notre pays par le biais d'une attaque informatique ?

Un moyen très simple serait de s'en prendre aux hôpitaux, en bloquant par exemple l'alimentation électrique voire même le système de nettoyage, ce qui provoquerait une désorganisation complète du fonctionnement des hôpitaux, avec toutes les conséquences désastreuses sur la vie des malades, et perturberait gravement le fonctionnement de notre système de santé. Et, je pourrais prendre bien d'autres exemples, comme le système bancaire, la distribution d'eau ou encore la distribution d'énergie.

L'exemple du virus STUXNET, qui a endommagé en 2009 les centrifugeuses de la centrale d'enrichissement de l'uranium de Natanz en Iran, et dont Israël pourrait être à l'origine, montre que cela n'est pas une hypothèse d'école.

Je conclurai mon intervention par quelques réflexions inspirées de l'actualité récente.

Premièrement, il me semble que nous ne sommes encore qu'au démarrage de la mise en place d'une véritable politique de cyberdéfense, tant au niveau national, que sur le plan de la coopération internationale.

Il ne s'agit pas de prétendre à une protection absolue. Ce serait assez illusoire. Le propre des attaques informatiques est d'exploiter des failles, de se porter là où les parades n'ont pas encore été mises en place. Mais on peut renforcer la sécurité des réseaux et des infrastructures les plus sensibles, et améliorer leur résilience.

Deuxièmement, il me semble que la coopération internationale sera déterminante pour traiter une menace qui s'affranchit des frontières. Elle existe d'ores et déjà entre les cellules gouvernementales spécialisées ou de manière bilatérale, notamment avec nos partenaires britanniques ou allemands. Elle arrive à l'ordre du jour d'enceintes internationales comme l'OTAN ou l'Union européenne, qui pourrait s'impliquer plus activement, par exemple pour imposer un certain nombre de normes de sécurité aux opérateurs de réseaux, ou en matière de politique industrielle et technologique pour limiter les risques de dépendance aux produits américains ou asiatiques utilisés pour les systèmes d'information.

On peut aussi s'interroger sur la gouvernance de l'internet, ce réseau par lequel transitent ces attaques. Internet est un espace non régulé, dépourvu d'autorité centrale.

Cette situation a-t-elle vocation à perdurer indéfiniment ? Peut-on imaginer, par exemple, renforcer la traçabilité sur internet, et donc restreindre l'anonymat derrière lequel s'abritent les agresseurs ?

C'est un débat qui pourrait s'amplifier dans les années qui viennent et qui figurait d'ailleurs à l'ordre du jour de la présidence française du G 8. Deux conceptions s'opposent toutefois au niveau international : celle des pays occidentaux, qui veulent préserver l'espace de liberté que représente l'Internet, et celle des pays comme la Russie ou la Chine, inquiets du rôle croissant des réseaux sociaux, comme on l'a vu lors du « printemps arabe », et qui souhaitent renforcer le contrôle non seulement sur les systèmes mais aussi sur le contenu même des communications.

Troisièmement, il me semble que beaucoup reste à faire pour sensibiliser le monde de l'entreprise. Assurer la sécurité des systèmes d'information des entreprises n'est pas seulement un enjeu technique. C'est aussi un enjeu économique, puisqu'il s'agit de protéger la chaîne de valeur, notre savoir-faire technologique dans la véritable guerre économique que nous connaissons aujourd'hui, voire un enjeu politique, lorsque les intérêts de la nation sont en jeu. Or, avec l'espionnage informatique, notre pays, comme les autres pays occidentaux, est aujourd'hui menacé par un « pillage » systématique de son patrimoine diplomatique, culturel, économique et scientifique. Comme l'avait déclaré l'ancien ministre britannique de la défense, Liam Fox, « il n'y a pas de ligne Maginot dans le cyberespace. Notre propriété intellectuelle nationale dans le secteur des industries de défense et de sécurité est à la merci de pillage systématique ».

L'ANSSI s'efforce d'inciter les entreprises à respecter des règles élémentaires de sécurité, comme par exemple la réduction du nombre de personnes disposant d'un accès total au système d'information, règles que son directeur, Patrick Pailloux, assimile à des règles d'hygiène élémentaires, mais qui sont souvent considérées comme autan de contraintes par les utilisateurs.

Faut-il aller plus loin et passer par la loi pour fixer un certain nombre de règles ou de principes ? Je pense par exemple à une obligation de déclaration en cas d'incidents ou d'attaques informatiques qui s'appliquerait aux entreprises et aux opérateurs des infrastructures vitales, afin que l'Etat puisse être réellement informé de telles attaques. C'est l'une des pistes que je pense étudier dans le cadre de la préparation de mon rapport d'information.

Je pense aussi que l'Etat a un rôle important à jouer pour soutenir le tissu industriel, et notamment les PME, qui développent en France des produits de sécurité informatique, pour ne pas dépendre de produits américains ou asiatiques.

Enfin, reste la question des ressources humaines. Il existe aujourd'hui peu d'ingénieurs spécialisés dans la protection des systèmes d'information et les entreprises ont du mal à en recruter. Nous devrions mettre l'accent sur la formation et développer les liens avec les universités et les centres de recherche.

Enfin, je pense qu'il faut nous poser la question délicate des capacités offensives. Il existe sur ce sujet, en France comme ailleurs en Europe, un véritable « tabou », comme j'ai pu moi-même le constater lors de mes différents entretiens. Personne ne souhaite réellement en parler. Pour ma part, je pense qu'on ne peut pas se défendre si l'on ne connaît pas les modes d'attaque et si l'on ne dispose pas d'une certaine capacité de dissuasion.

La lutte informatique offensive est prévue par le Livre blanc et la loi de programmation militaire. Mais toutes ses implications ne sont pas aujourd'hui clarifiées. Comment savoir si une attaque se prépare ou est en cours ? Comment établir l'identité des agresseurs ou la responsabilité d'un Etat ? Quelle doctrine d'emploi adopter ? Il faudra que nos experts trouvent des réponses à ces questions.

Je ne sais pas si l'on verra à l'avenir des cyberguerres. Mais je suis certain que notre défense et notre sécurité se joueront aussi sur les réseaux informatiques dans les années qui viennent.

Je vous remercie de votre attention et je suis naturellement disposé à répondre à vos questions.

A la suite de cette communication, un débat s'est engagé au sein de la commission.

Mme Nathalie Goulet. - Dans le cadre de la révision de l'analyse stratégique du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, comme d'ailleurs à l'occasion de l'adoption du nouveau concept stratégique de l'OTAN, lors du Sommet de Lisbonne en 2010, les attaques informatiques massives contre les systèmes d'information et de communication ont été identifiées comme l'une des principales menaces pesant sur notre sécurité, tant au niveau national qu'au sein de l'Alliance atlantique.

Il est toutefois très difficile d'empêcher de telles attaques, car, dans ce domaine, les attaquants disposent de l'initiative et souvent d'une avance technologique sur les défenseurs, comme l'illustrent les relations entre la lance et le bouclier, ou entre l'obus et le blindage.

Par ailleurs, comme j'ai pu le constater moi-même, au cours d'un stage d'immersion au sein de la direction du renseignement militaire, puis aux Etats-Unis au FBI, les nouvelles technologies, comme les téléphones portables, les ordinateurs portables, les tablettes, ou encore les technologies qui ont utilisent les réseaux sans fil et l'accès par le réseau wi-fi à l'Internet, comportent des failles et sont très vulnérables à ce type d'attaques informatiques.

Face à ce type d'attaques informatiques, il me semble que la meilleure manière de se protéger est de renforcer les mesures de protection, la formation et la sensibilisation des utilisateurs.

Beaucoup d'attaques informatiques pourraient être évitées par des mesures de protection et de précautions ainsi qu'une plus grande vigilance de la part des utilisateurs, par exemple en ce qui concerne l'usage des mots de passe.

Je souhaiterais donc vous interroger au sujet de vos éventuelles préconisations concernant les mesures de sensibilisation.

M. Robert del Picchia. - Je partage l'avis de notre collègue concernant la difficulté d'éviter de telles attaques et la nécessité de renforcer les mesures de sensibilisation.

Je souhaiterais toutefois connaître votre sentiment à propos de la fermeture récente par le FBI américain de plusieurs sites Internet, situés aux Etats-Unis et ailleurs dans le monde, comme le site de téléchargement MegaUpload et Megavidéo, mais aussi des serveurs Internet, fermeture qui a d'ailleurs été validée par la justice américaine, mais qui est fortement contestée par certaines associations ou organisations, à l'image de la mouvance Anonymous, qui a d'ores et déjà menacé les institutions américaines de représailles.

Quelque soit l'opinion que l'on peut avoir à propos du téléchargement illégal sur Internet, certains s'interrogent sur la possibilité des Etats-Unis de désactiver de manière unilatérale des sites Internet situés partout dans le monde.

Ne risque-t-on pas d'assister un jour à un blocage total d'Internet et les autorités françaises se préparent-elles à cette éventualité ?

M. Daniel Reiner. - Dans le cadre d'une réunion de l'assemblée parlementaire de l'OTAN, organisée à Bruxelles, du 12 au 14 février, nous avons assisté, avec notre collègue Jean-Marie Bockel, à une présentation très intéressante des enjeux de la cybersécurité, par un représentant de Microsoft, M. Jim Simon. Celui-ci nous a notamment indiqué que Microsoft faisait face à environ 10 millions d'attaques informatiques chaque jour et que la part du budget de l'entreprise consacrée à la protection des systèmes d'information représentait un montant plus élevé que la part du budget des Etats-Unis et même de l'ensemble des pays de l'OTAN réunis consacrés à la protection des systèmes d'information. Il a toutefois reconnu qu'une protection absolue n'était pas possible, mais que des mesures de protection existent, afin de déceler ces attaques, limiter leurs effets et réparer les dommages. Il a également mentionné l'importance de la coopération entre le secteur public et le secteur privé. Microsoft le fait déjà avec les autorités américaines, mais aussi d'autres pays. A cet égard, nous avons rencontré récemment les représentants de Thalès, qui développent déjà des produits de sécurité informatique et je pense qu'il serait intéressant que vous rencontriez des représentants de ces entreprises dans le cadre de la préparation de votre rapport.

M. Didier Boulaud. - Avec l'excellent rapport de notre collègue Roger Romani, notre commission avait déjà montré tout l'intérêt qu'elle porte à cette question majeure pour notre sécurité. Je me félicite donc que notre commission ait décidé de poursuivre ses travaux.

Je voudrais revenir sur un point qui me paraît problématique, qui concerne la coopération internationale.

En effet, face à une menace transnationale, qui ignore les frontières, la coopération internationale est nécessaire.

Toutefois, il s'agit d'un domaine très sensible pour notre souveraineté, proche du domaine du renseignement, qui donc susciter de notre part une certaine prudence, y compris à l'égard de nos proches alliés, qui ne sont pas toujours nos alliés dans le cyberespace.

Face à cette situation, comment voyez-vous la coopération internationale dans ce domaine ? Avons-nous réellement des alliés dans le cyberespace ? Ne faudrait-il pas privilégier la coopération bilatérale, à l'image de ce qui existe dans le domaine du renseignement, plutôt que d'échanger sur ce sujet à plusieurs pays, à vingt-huit ou plus, par exemple dans le cadre de l'OTAN ? Quelle serait l'enceinte la plus adaptée pour discuter de ces questions au niveau international ?

Enfin, concernant la lutte informatique offensive, qui me paraît naturellement indispensable, ne serait-ce que pour connaître les techniques de ceux qui l'emploient, je considère pour ma part qu'il est tout à fait logique de ne pas en parler.

M. Jean-Louis Carrère, président. Est-ce que la cyberdéfense vous paraît être un domaine de coopération dans le cadre de l'Europe de la défense, qu'il s'agisse de l'Union européenne ou de l'OTAN ? Ne pourrait-on pas trouver des sujets concrets qui pourraient faire l'objet de mutualisations ou de coopérations entre les pays européens, notamment entre la France et l'Allemagne ?

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur. - Je partage tout à fait l'avis de notre collègue M. Didier Boulaud concernant l'équilibre à préserver entre la coopération internationale, qui est indispensable, et le respect de la souveraineté nationale. Ainsi, pour prendre l'exemple de l'OTAN, j'estime que le rôle de l'OTAN doit se limiter à assurer la protection des systèmes d'information et de communication propres à l'OTAN, mais qu'il ne doit pas s'étendre à la protection des systèmes d'information nationaux, qui doivent continuer à relever de la compétence de chaque Etat membre.

Je partage également entièrement l'avis de notre collègue Nathalie Goulet concernant l'importance de la sensibilisation et de la formation à l'égard des attaques informatiques. Des mesures de sensibilisation me paraissent indispensables et peut-être des mesures législatives seront elles nécessaires.

Pour répondre à notre collègue Robert del Picchia, l'exercice PIRANET 2012, qui a été mené récemment en France, reposait précisément sur un scénario d'une coupure totale d'Internet en France et ses conséquences sur les institutions, les infrastructures d'importance vitale et les armées.

Je partage également l'avis de notre collègue Daniel Reiner sur la nécessité d'une coopération étroite avec le monde de l'entreprise et les opérateurs. Je pense à la sensibilisation des entreprises face au risque d'espionnage informatique ou aux conséquences d'une attaque informatique massive, mais aussi au soutien de l'Etat, notamment des PME, à la conception de produits de sécurité informatique. Je compte d'ailleurs m'entretenir prochainement avec des représentants des entreprises, y compris des PME, qui jouent un rôle dans ce domaine.

Enfin, je suis, comme vous le savez, un fervent partisan de l'Europe de la défense et en particulier de la relation franco-allemande.

Comme j'ai pu le constater lors de mes déplacements à Berlin, avec le président Carrère et Christian Cambon et à Londres, la coopération bilatérale fonctionne très bien avec nos partenaires britanniques et allemands, et elle présente des opportunités, notamment en matière industrielle, par exemple pour la conception de produits de sécurité informatique.

Je pense aussi que l'OTAN a un rôle important à jouer dans ce domaine, ainsi que l'Union européenne, qui dispose d'un pouvoir normatif, et qui pourrait jouer un rôle plus important pour imposer certaines normes aux opérateurs. Il existe toutefois des obstacles au sein de l'Union européenne, qui tiennent à l'éparpillement des différentes structures européennes, avec d'un côté le service européen pour l'action extérieure, qui cherche à jouer un rôle dans ce domaine, et de l'autre la Commission européenne, les différentes directions générales, notamment la direction générale Société de l'information, qui est surtout préoccupée par les règles de la concurrence. Je compte d'ailleurs me rendre prochainement à Bruxelles afin de m'entretenir avec les principaux responsables chargés de ces questions dans les institutions de l'Union européenne.

Accord entre la France et l'Allemagne relatif à la brigade franco-allemande - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Jean-Marie Bockel et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 135 (2011-2012) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la Brigade franco-allemande.

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur. - Je ne reviendrai pas ici sur les difficultés mais aussi toute l'importance de la coopération franco-allemande en matière de défense. Le président de la commission, M. Jean-Louis Carrère vous a, en effet, présenté récemment les principaux enseignements du déplacement que nous avions effectué à Berlin, le 18 janvier dernier, avec notre collègue M. Christian Cambon, et les entretiens très intéressants que nous avons eus, notamment avec les députés allemands du Bundestag, et avec le secrétaire d'Etat allemand à la défense, M. Christian Schmidt.

Je voudrais simplement rappeler que, malgré les désaccords apparus lors de l'intervention en Libye et les interrogations de nos amis allemands à propos des accords franco-britanniques de défense, le couple franco-allemand reste le véritable moteur de la construction européenne, comme on peut le constater avec la crise de l'euro, et que l'Allemagne est pour nous un partenaire de premier plan, y compris pour la construction de l'Europe de la défense. C'est d'ailleurs dans le cadre du « triangle de Weimar », qui associe la France, l'Allemagne et la Pologne, que nous avons fait des propositions concrètes pour relancer la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne et que nous envisageons la mise en place d'un groupement tactique.

Dans un contexte de diminution des budgets de la défense, et alors que l'Allemagne dispose d'une base industrielle de défense, la relance de la coopération franco-allemande en matière de défense s'impose comme une nécessité. Sans l'Allemagne, et sans le couple franco-allemand, l'Europe ne pourra pas avancer, et cela vaut aussi pour les questions de défense. C'est dans ce contexte que nous sommes appelés à nous prononcer sur un accord, qui porte sur l'organisation et le fonctionnement de la brigade franco-allemande.

Aussi curieux que cela puisse paraître, alors que la BFA existe depuis plus de vingt ans, c'est la première fois que le Parlement français est appelé à se prononcer sur son existence.

Symbole de la réconciliation franco-allemande, la BFA trouve son origine dans le traité de l'Élysée, signé entre le général de Gaulle et le chancelier Adenauer, en 1963, dont nous célèbrerons le cinquantième anniversaire en janvier 2013, et qui prévoyait un volet consacré à la coopération militaire.

La brigade franco-allemande a été véritablement créée en 1989, grâce au Président François Mitterrand et au Chancelier Helmut Kohl.

Elle compte aujourd'hui environ 6000 hommes répartis sur cinq sites : Mullheim, Donaueschingen et Immendingen en Allemagne, Metz et Illkirch-Graffenstaden en France.

Il s'agit d'une brigade binationale, regroupant des unités nationales (quatre régiments allemands et deux régiments français), ainsi que des unités mixtes (un état-major et un bataillon mixte de commandement et de soutien).

Elle est alternativement commandée par un officier général français et allemand, étant entendu que le commandant en second est toujours de l'autre nationalité. Ainsi, je me suis entretenu, au cours d'un déjeuner lundi dernier à Mulhouse, avec le général allemand Gert-Johannes Hagemann, commandant la BFA, et son adjoint, le colonel français de Madre, sur la situation et les perspectives d'avenir de la BFA.

Je précise que je connais bien la BFA pour être moi-même colonel de la réserve opérationnelle de la brigade, affecté auprès de l'état-major, et pour avoir traité de ce dossier dans mes précédentes fonctions de Secrétaire d'Etat à la Défense.

Alors que certains s'interrogeaient, en France ou outre-Rhin sur son utilité, en 2009, le Président Nicolas Sarkozy et la chancelière Angela Merkel ont souhaité donner une nouvelle impulsion à la BFA, en prévoyant l'installation d'une unité de la Bundeswehr, le 291e régiment de chasseurs, à proximité de Strasbourg, à Illkirch-Graffenstaden.

Il s'agit là d'un symbole, puisque c'est la première fois depuis 1945, que des militaires allemands sont stationnés sur le territoire français, et -autre symbole - c'est l'Alsace qui a été choisie pour accueillir ce régiment allemand, qui a été parfaitement accepté par la population alsacienne.

La BFA se heurte aujourd'hui à trois types de difficultés.

La première difficulté est d'ordre financière et est en voie de règlement. En 2010, les dépenses annuelles pour la BFA atteignent 23 millions d'euros, hors dépenses de personnel qui relèvent de chaque Etat. Sur ces 23 millions d'euros, 10,3 millions sont à la charge de l'Allemagne et 12,8 millions à la charge de la France, la contribution française étant plus importante en raison de l'investissement réalisé pour l'aménagement de la caserne d'Illkirch-Graffenstaden, qui représente un effort de 9,3 millions d'euros sur trois ans (2010 à 2012).

Le principe sur lequel repose le financement de la brigade est que chaque pays supporte le coût de sa contribution, qu'il s'agisse des dépenses de personnel ou de fonctionnement et que le pays d'accueil met gracieusement à disposition les infrastructures nécessaires à la BFA. Les dépenses d'investissement sont, quant à elles, réparties entre les deux pays.

Si ces principes se sont révélés globalement satisfaisants, leur mise en oeuvre a fait apparaître des contentieux, notamment concernant les coûts de construction, le régime applicable en matière de TVA et sur les modalités de prise en compte des personnels civils de soutien. Ces contentieux ont été réglés en 2004 mais le présent accord permettra de consolider le régime financier et fiscal de la BFA et il prévoit également la création d'une commission commune chargée de régler les difficultés.

Une deuxième difficulté tient aux différences existantes en matière de règles d'engagement ou d'emploi du feu.

En ce qui concerne le premier point, l'engagement des forces armées allemandes est soumis à une autorisation parlementaire préalable, alors qu'en France c'est seulement au terme d'un délai de quatre mois que le Parlement se prononce sur la prolongation ou non de l'intervention, ce qui fait dire à certains que la Bundeswehr est « une armée parlementaire », alors que l'armée française est « une armée de l'exécutif ».

Sur le deuxième point, les conditions d'ouverture du feu ne sont pas identiques. Par exemple, les soldats allemands ne peuvent pas utiliser de gaz lacrymogènes, y compris dans le cadre d'une opération de maintien de l'ordre.

Enfin, le problème le plus sérieux tient aux interrogations qui demeurent sur son utilité réelle, compte tenu des difficultés rencontrées dans le déploiement de la BFA sur les théâtres d'opérations.

La BFA a été déployée au Kosovo, dans le cadre de la KFOR, en 1996 et en 2000. Certains de ses militaires ont également été projetés en Afghanistan en 2004, mais dans leurs zones nationales respectives.

Ces dernières années, le déploiement de la brigade a été évoqué à plusieurs reprises, notamment en Afghanistan, mais à chaque fois, il s'est heurté à des obstacles, tantôt en France, tantôt en Allemagne, les responsables des deux pays, au ministère de la défense ou à l'état-major, se renvoyant la responsabilité.

Certains se sont donc interrogés publiquement sur l'intérêt de conserver la brigade franco-allemande, surtout dans le contexte de la réforme des armées en Allemagne (avec la suppression de la conscription et la fermeture de nombreuses garnisons) et des réformes en France (avec la réduction des effectifs et la réforme du soutien).

Dans ses rapports publics de 2008 et 2011, la Cour des comptes s'est ainsi interrogée au sujet de la faible utilisation des corps militaires européens, à l'image du corps européen, de l'Eurocorps, d'Euromarfor ou de la BFA.

Certes, la BFA reste un symbole fort de l'amitié entre la France et l'Allemagne, comme en témoigne le fait qu'elle a défilé lors du 14 juillet sur les Champs-Élysées et participé aux cérémonies du 11 novembre. Mais, elle représente aussi et surtout une force opérationnelle disposant d'importantes capacités de combat.

Certaines de ces unités, comme le 291e régiment de chasseurs allemand installé à Illkirch-Graffenstaden ou le 110e régiment d'infanterie français sont des unités d'élite.

D'ailleurs, les unités qui la composent sont très souvent déployées sur différents théâtres d'opérations, comme le Kosovo ou l'Afghanistan, mais toujours dans un cadre national et non sous la bannière franco-allemande.

Or, le meilleur moyen de démontrer le bien-fondé de la brigade franco-allemande serait de la déployer en tant qu'unité binationale, en tout ou partie, sur un théâtre d'opération. A cet égard, le Kosovo me paraît être le meilleur théâtre envisageable pour un déploiement de la BFA car nos deux pays y déploient déjà des contingents dans le cadre de la KFOR.

Une telle décision pourrait par exemple intervenir lors de la célébration du cinquantenaire du traité de l'Elysée, qui, comme je l'espère, pourrait donner une forte impulsion à la relation franco-allemande, et notamment à notre coopération dans le domaine de la défense.

Compte tenu du fait que cet accord permettra de confirmer le soutien du Parlement à la brigade franco-allemande, je vous proposerai d'adopter ce projet de loi et je vous recommanderai une adoption selon la procédure simplifiée.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Je me souviens avoir inauguré, avec le ministre allemand de la défense de l'époque, M. Gerhard Stoltenberg, la Brigade franco-allemande en 1989. J'avoue cependant que je m'interroge sur son utilité réelle, compte tenu de sa très faible utilisation. J'ai d'ailleurs le même sentiment à propos des autres structures européennes, comme le corps européen par exemple. La brigade franco-allemande aurait pu être ainsi déployée sur plusieurs théâtres d'opérations, à l'image de l'Afghanistan ou du Liban par exemple. En revanche, je ne suis pas certain que le Kosovo soit le théâtre le plus approprié pour un déploiement de cette brigade, compte tenu notamment des différences d'approches qui existent entre la France et l'Allemagne sur ce dossier. Peut être y aurait-il d'autres théâtres d'opérations qui seraient plus appropriés ?

En définitive, le principal intérêt de la brigade franco-allemande est peut-être de favoriser l'apprentissage mutuel de la langue française et de l'allemand ?

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur. - Sur ce point, je dois malheureusement admettre que, comme j'ai pu moi-même le constater, pour l'essentiel les échanges entre les militaires du rang français et allemands de la brigade se font le plus souvent en anglais, même si les deux pays veillent à envoyer des officiers bilingues et généralement de très grande qualité au sein de l'état-major de la brigade.

Mme Hélène Conway Mouret. - Comme vous l'avez souligné dans votre intervention, la principale difficulté de la brigade franco-allemande tient au fait qu'elle n'est pas assez souvent utilisée et déployée en tant que brigade binationale, même si ses unités nationales sont, pour leur part, largement utilisées sur les théâtres d'opérations. C'est cela qui explique les interrogations sur son utilité réelle, au-delà du symbole de la réconciliation franco-allemande. A cet égard, savez-vous si les responsables politiques allemands ou l'état major allemand ont engagé une réflexion sur les perspectives d'intervention de la brigade franco-allemande à l'avenir ?

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur. - Comme nous avons pu le constater lors de nos entretiens à Berlin, le 18 janvier dernier, avec le président M. Jean-Louis Carrère et notre collègue Christian Cambon, il existe des réflexions en Allemagne, parmi les responsables politiques et au sein de l'état-major allemand, sur une éventuelle évolution des règles d'engagement et une plus grande implication de l'Allemagne sur les questions de défense et de sécurité.

A la différence d'autres pays européens, qui ont réduit drastiquement leur effort de défense, l'Allemagne est un pays qui dispose encore de capacités militaires importantes et d'une solide industrie de défense, même si leur première priorité est aujourd'hui la réforme de leur politique de défense, avec la suppression de la conscription et la fermeture de nombreuses garnisons. L'Allemagne est donc un pays qui compte en matière de défense.

Par ailleurs, malgré les désaccords apparus lors de l'intervention en Libye, je rappelle que l'Allemagne est un pays qui reste engagé dans de nombreuses opérations, comme en Afghanistan dans le cadre de la FIAS ou au Kosovo dans le cadre de la KFOR, où elle dispose d'ailleurs du premier contingent.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Lors de notre déplacement à Berlin, les responsables politiques allemands ont été très désireux de renforcer la coopération avec la France en matière de défense et nous avons proposé aux parlementaires allemands du Bundestag de nous réunir à intervalles réguliers pour échanger sur cette coopération et suivre les progrès réalisés dans ce domaine.

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur. - L'Allemagne reste un partenaire important en matière de défense et la brigade franco-allemande constitue un instrument utile pour favoriser ce rapprochement.

Je comprends vos interrogations concernant son utilité, étant donné qu'elle n'a pas été souvent déployée en tant qu'unité binationale, même si ses unités nationales sont très souvent déployées sur différents théâtres d'opérations, comme l'Afghanistan ou le Kosovo, et que la très grande qualité des hommes qui la compose n'est aucunement en cause. C'est d'ailleurs précisément la raison pour laquelle je considère qu'il est important d'étudier la possibilité de déployer la brigade franco-allemande sur différents théâtres, par exemple dans les Balkans ou en Afrique, et le Kosovo me paraît être un bon exemple car cela permettrait de souligner l'engagement de nos deux pays en faveur de la stabilité de ce pays et de la région des Balkans. Pourquoi ne pas étudier une telle hypothèse dans la perspective de la célébration du cinquantenaire du traité de l'Élysée au début de l'année prochaine ?

M. Jean Besson. - Vous avez mentionné le « triangle de Weimar » et je voudrais souligner tout l'intérêt d'associer étroitement la Pologne au couple franco-allemand. Après avoir été très « atlantiste » et alors que ce pays dispose de capacités non négligeables en matière militaire, la Pologne fait aujourd'hui partie des pays très en pointe sur l'Europe de la défense, comme nous avons pu le constater lors de sa présidence de l'Union européenne, au deuxième semestre de l'année 2011, et des propositions formulées par le « triangle de Weimar » concernant le renforcement de la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne.

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur. - Je partage votre sentiment concernant l'intérêt d'associer la Pologne. La France, l'Allemagne et la Pologne projettent d'ailleurs la constitution d'un groupement tactique commun, même si cet instrument n'a pas donné tous les résultats escomptés et qu'il mériterait d'être renforcé. Plus généralement, lorsque je me souviens des priorités de la présidence française de l'Union européenne en 2008 concernant le renforcement de la politique de sécurité et de défense commune, j'avoue que je mesure le chemin qu'il reste à accomplir vers l'émergence d'une Europe de la défense, que je continue d'appeler de mes voeux.

M. Didier Boulaud. - Je reste, pour ma part, sceptique concernant l'intérêt de la brigade franco-allemande, qui, outre son rôle symbolique, n'a pas réellement démontré son utilité sur les théâtres d'opérations. Je partage également les doutes de notre collègue M. Jean-Pierre Chevènement concernant un éventuel déploiement de la brigade au Kosovo.

Par ailleurs, comme nous avons pu le constater lors des réunions de l'assemblée parlementaire de l'OTAN, l'Allemagne adopte des positions qui s'opposent souvent aux positions françaises, par exemple au sujet du rôle de la dissuasion nucléaire et du désarmement, dans le cadre de la revue de la posture de défense et de dissuasion de l'OTAN, ou bien encore au sujet des financements en commun, à l'image du programme AGS (« Alliance Ground Surveillance ») de l'OTAN, et ce pays reste très attaché à l'OTAN et à l'implication des Etats-Unis dans la sécurité de l'Europe.

A titre personnel, je m'abstiendrai sur ce projet de loi.

La commission adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Approbation des amendements à l'article 1er et à l'article 18 de l'accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement - Examen du rapport et du texte de la commission

Lors d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission examine le rapport de M. Robert del Picchia et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 353 (2011-2012) autorisant l'approbation des amendements à l'article 1er et à l'article 18 de l'accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement.

M. Robert del Picchia, rapporteur - Le Sénat est saisi d'un projet de loi adopté par l'Assemblée nationale tendant à l'approbation de deux amendements à l'accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).

En effet, le sommet du G8, réuni en mai 2011, a adopté le « Partenariat de Deauville » qui préconise un soutien important de la communauté internationale au bénéfice des pays dits « des printemps arabes » qui ont engagé une transition politique et économique.

Ce Partenariat repose « sur deux piliers : un processus politique destiné à soutenir la transition et un cadre économique ». Dans cet élan, le sommet du G8 a annoncé le déblocage de quelque 40 milliards de dollars de crédits de financements bilatéraux et multilatéraux. Ce montant serait réparti entre les banques multilatérales de développement, qui en prendraient 20 milliards à leur charge ; une dizaine de milliards correspondrait à des engagements bilatéraux, cependant que les pays du Golfe s'engageraient, de leur côté, sur une dizaine de milliards également.

Si la Tunisie et l'Égypte sont les premiers pays de la région à rejoindre le Partenariat de Deauville, d'autres se sont ensuite greffés sur l'initiative, comme la Jordanie et le Maroc.

Le schéma d'intervention des institutions multilatérales de développement a été tracé. Trois aspects étaient notamment identifiés sur le plan stratégique: « Nous devons nous appuyer sur des banques multilatérales de développement aux actions repositionnées et coordonnées, tirer profit de l'expérience de la BERD dans l'accompagnement des transitions économiques et renforcer l'intégration en matière de commerce et d'investissements », déclaraient les chefs d'État et de gouvernement.

Le modèle économique choisi a mis un accent particulier sur l'importance du soutien à apporter au secteur privé.

Dans ce schéma, le rôle de la BERD, qui a été « un instrument exceptionnel pour aider à transformer l'économie des pays de l'Europe centrale et orientale», prend un relief particulier. La BERD est, de fait, la seule institution financière internationale exclusivement dédiée à la transition.

En conséquence, les chefs d'État et de gouvernement ont logiquement appelé à une extension de son mandat géographique, étant entendu que la solidité financière de la banque permet cette extension sans incidence sur ses engagements stratégiques actuels dans les pays où elle intervient.

Son mandat n'a pas changé en vingt ans. Son capital est désormais détenu par 63 membres (61 pays, certains non régionaux, auxquels s'ajoutent la Commission européenne et la Banque européenne d'investissement).

Son champ d'intervention n'a cessé d'être étendu. Depuis sa création, le nombre de pays n'a cessé de croître, passant de 8, initialement, à 30 aujourd'hui, notamment du fait de l'éclatement des diverses entités de l'Europe centrale à l'Asie centrale. Le dernier pays ayant ainsi bénéficié des engagements de la BERD est la Turquie, depuis 2008.

L'entrée de ces nouveaux États parmi les bénéficiaires des opérations de la banque n'a pas justifié de modification de l'accord constitutif. En effet, l'article 3 de cet accord prévoit expressément que le Conseil des gouverneurs est fondé à admettre les États européens. L'entrée de la Mongolie en 2004 avait en revanche nécessité un premier amendement à l'Accord.

A la différence notable des autres institutions régionales de développement dont le mandat est plus large, la Banque prend divers types de mesures essentiellement orientées vers le soutien du secteur privé. Sur les deux premières décennies de son activité (1991-2010), le bilan cumulé de la BERD est conséquent. Ses engagements cumulés ont atteint en 2010 un total de près de 62 milliards d'euros.

Selon le dernier bilan disponible, la BERD a réalisé en 2010 un volume d'opérations de 9 milliards d'euros, supérieur de 13 % à celui de 2009, année exceptionnelle qui avait vu une progression de 55 % pour amortir les effets de la crise financière, la banque faisant, à cet égard, preuve de sa grande réactivité.

Compte tenu de l'urgence, un plan d'action immédiat a été décidé.

Par rapport aux déclarations de Deauville, les montants cumulés s'élèvent à un total de 38 milliards de US$ pour la période 2011-2013. Pour relativement modeste qu'elle paraisse en volume (2,5 Mds de $), l'intervention de la BERD devrait néanmoins apporter une valeur ajoutée à l'intervention de l'ensemble des bailleurs, pour plusieurs raisons qui tiennent à l'expérience qu'elle a acquise.

D'abord, la présence de la BERD induit un effet de levier non négligeable, -un euro BERD attire en moyenne 1,5 euro de financements privés-, elle est donc capable de mobiliser d'autres investisseurs autour des projets qu'elle soutient.

Ensuite, conformément à son mandat, l'action de la Banque dans ses pays d'opérations est orientée vers le soutien à l'initiative privée et aux entreprises, bien davantage que vers les investissements directs des États ou des collectivités publiques. Aujourd'hui, prés de 85 % de son portefeuille sont constitués de prêts ou autres prises de participations dirigés vers le secteur privé. Cette expertise unique parmi les institutions financières internationales rend son intervention particulièrement bienvenue.

Les modalités d'action de la Banque prévoient, en outre, une assistance technique importante aux entreprises bénéficiaires de son aide. A l'instar d'autres institutions, elle assure un suivi de ses prêts dans toutes les phases du déboursement, notamment par l'intermédiaire d'ingénieurs spécialisés ou de consultants.

Enfin, l'implication de la BERD devrait permettre la création de synergies et la montée en puissance d'autres acteurs traditionnels qui pourront bénéficier, en tant que partenaire, de son expertise pour développer leurs propres compétences, comme la Banque africaine de développement.

En premier lieu, le Partenariat de Deauville a prévu « la création d'un fonds de transition dédié qui permet à la Banque de lancer ses opérations dès que possible, au profit des pays bénéficiaires prévus ». Sur la base de cette décision de principe et sans qu'il soit besoin d'attendre les modifications à l'Accord, une première phase d'assistance technique a démarré. Son budget, d'un montant de 60 millions d'euros, est financé pour un tiers par la BERD.

Dès que la ratification à la majorité qualifiée de l'amendement de l'article 18 de l'accord sera effective, une seconde phase, transitoire, permettra de financer les premiers projets d'investissements sur Fonds spéciaux. L'ordre de grandeur des moyens qui pourraient être affectés par la BERD à de tels fonds serait de 1 milliard d'euros.

Enfin, une troisième phase permettant de financer les projets d'investissement sur ressources ordinaires débutera dès que l'amendement à l'article 1er de l'accord aura été ratifié à l'unanimité. Le volume d'opérations-cible est estimé à 2,5 milliards d'euros par an pour la nouvelle région d'intervention. Il s'agit d'une estimation globale du volume d'opérations annuel pouvant être réalisé dans la nouvelle zone à moyen terme sans compromettre les ratios prudentiels de l'institution. En outre, l'activité de la BERD est étroitement liée à la demande du secteur privé, qu'il est très difficile d'estimer à ce stade.

En complément de ces aspects, d'importants mécanismes de coordination sont prévus entre tous les intervenants. Des règles de coordination ont donc été nécessaires pour éviter toute contradiction entre les interventions de uns et des autres. Une plateforme de coordination dédiée à la région Méditerranée a ainsi été décidée. Son secrétariat est assuré par la Banque africaine de développement.

J'en viens au dispositif qui nous est soumis. Le 27 juillet 2011, le conseil d'administration de la BERD a approuvé le principe d'une intervention de la banque selon les trois phases décrites dans le plan d'action élaboré lors du sommet du G8 de Deauville. En conséquence, il a soumis au Conseil des gouverneurs trois projets de résolutions correspondant à chacune de ces phases :

- une première résolution a proposé de modifier l'article 1er de l'accord portant création de la BERD pour étendre son champ géographique d'intervention ;

- une deuxième a proposé la modification de l'article 18 de l'accord pour permettre l'intervention anticipée par voie de « fonds spéciaux » ;

- enfin, une dernière résolution a validé l'interprétation de l'accord permettant les interventions préliminaires restreintes dans la région.

Si les résolutions ont été adoptées par le Conseil des gouverneurs le 30 septembre 2011, les amendements au texte fondateur doivent être ratifiés par les pays membres.

L'amendement à l'article 1er propose :

- d'une part, d'étendre le périmètre géographique des opérations de la BERD, en ajoutant aux pays d'Europe centrale et orientale et à la Mongolie «les pays membres de la partie méridionale et orientale du Bassin méditerranéen», sans plus de précision, étant entendu que ce périmètre inclut la Jordanie, qui en avait exprimé le souhait;

- d'autre part, de formaliser les modalités d'acceptation d'un pays de ce périmètre comme pays d'opération par un « vote affirmatif des deux tiers au moins du nombre des gouverneurs, représentant au moins les trois quarts du nombre total des voix attribuées aux membres ».

Les modifications proposées par l'amendement n'identifient pas nommément les possibles bénéficiaires des interventions de la BERD. Il faut par conséquent entendre que pourraient éventuellement être concernés dans le futur, outre les quatre pays - Maroc, Tunisie, Égypte et Jordanie -, d'ores et déjà membres, les autres pays riverains de la Méditerranée. Je comprends que le bénéfice des dispositions de l'accord doit pouvoir être rapidement mis en oeuvre au profit d'un nouveau pays de la région entrant en transition démocratique. On peut craindre toutefois que l'imprécision de la rédaction, puisse entraîner des difficultés le jour où certains États actuels ou à créer dans cette zone conflictuelle demanderont à adhérer ou à bénéficier du statut de pays d'opération.

Néanmoins, les conditions de double majorité offrent aux principaux actionnaires que sont les États membres de l'Union européenne et les membres du G8, la capacité de régler ces difficultés éventuelles au sein du Conseil des gouverneurs, à un niveau politique approprié, les titulaires étant, dans la plupart des cas, les ministres de l'économie et des finances des pays membres.

En outre, l'orientation des instruments vers le secteur privé et les facilités offertes aux populations civiles rendent moins problématique l'élargissement du périmètre des pays d'opérations.

Il convient également de préciser que l'article 8 de l'accord insiste sur le fait que les États bénéficiaires sont invités à promouvoir « l'initiative privée et l'esprit d'entreprise » et à « appliquer, grâce à des mesures concrètes ou autres moyens les principes énoncés à l'article 1er ». Autant d'éléments que le conseil d'administration examine pour éventuellement suspendre ou modifier l'accès aux ressources de la banque d'un État qui « mettrait en oeuvre une politique incompatible avec l'article 1er ».

Selon le rapport annuel de la BERD, dans les pays où l'application des principes de l'article 1er est préoccupante, la Banque a adopté une « approche stratégique graduée ». Des mesures de limitation des engagements peuvent être décidés, notamment lorsqu'il s'agit de soutenir des projets gouvernementaux ou d'entreprises liés au pouvoir en place, comme cela a été décidé à l'encontre de l'Ouzbékistan à une date récente. La Biélorussie et le Turkménistan font l'objet d'une surveillance particulière.

L'amendement proposé à l'article 18 vise à permettre l'intervention anticipée, mais partielle de la banque, dans des pays qui ont vocation, à terme, à être pays bénéficiaire, au sens de l'article 1er, par le biais de « Fonds spéciaux », dont les procédures de mise en oeuvre sont plus rapide. Il prévoit notamment que « le Conseil des gouverneurs peut, à la demande d'un membre qui n'est pas un pays bénéficiaire, décider que ledit membre se qualifie comme pays bénéficiaire potentiel pour une période limitée et selon des conditions à déterminer.

Les conditions de vote prévues sont identiques à celles introduites à l'article 1er dans l'amendement précédent. Il est toutefois précisé que « la décision de permettre à un membre de se qualifier comme pays bénéficiaire potentiel ne peut être prise que si ce membre est en mesure de répondre aux conditions requises pour devenir pays bénéficiaire », lesdites conditions étant celles, politiques et économiques, énumérées à l'article 1er.

La proposition d'amendement prévoit également la situation d'un pays bénéficiaire potentiel qui ne se serait pas vu reconnaître la qualité de pays d'opération à la fin de la période considérée. Dans ce cas, la BERD cessera immédiatement toute opération spéciale, à l'exclusion de celles « découlant de la liquidation, de la conservation et de la préservation des actifs du Fonds spécial et de l'accomplissement des obligations apparues à cet égard ». En d'autres termes, cet amendement traduit un souci de pragmatisme et d'efficacité pour permettre à la BERD d'intervenir sans tarder. A la différence du précédent, portant sur l'article 1er de l'accord, qui requiert l'unanimité des membres, celui-ci entrera en vigueur lorsqu'il aura été approuvé par les trois quarts des membres représentant les quatre cinquièmes des voix, selon les termes du 1er alinéa de l'article 56. Le blocage éventuel de certains membres n'aura donc pas d'incidence sur l'engagement de la réforme.

En conclusion : dans la mesure où il permet de conforter la transition démocratique en assurant leur stabilité économique, des pays du printemps arabes, dans un cadre multilatéral, l'élargissement du périmètre d'intervention de la BERD me paraît une bonne initiative et une garantie d'efficacité. Il conviendra toutefois d'être attentif à l'évolution politique de ces pays et à leur progression vers un renforcement du pluralisme et de la démocratie. On voit bien aujourd'hui que ces processus sont soumis à de multiples tensions.

Sous réserve de cet appel à une attention vigilante du conseil des gouverneurs de la BERD et de nos représentants à ce conseil, je vous propose d'adopter ce projet de loi. Il me semble, en outre, comme ce fut le cas à l'Assemblée nationale qu'il pourrait être soumis au Sénat selon la procédure simplifiée.

M. Jean-Louis Carrère, président - Comme le rapporteur, je m'interroge sur les modalités de contrôle de l'évolution démocratique des États et je propose que nous puissions procéder, à l'automne, à l'audition des dirigeants de la BERD pour faire le point.

Mme Josette Durrieu - Je m'interroge également sur les prêts qui ont été accordés à des pays comme le Turkménistan ou l'Ouzbékistan, qui n'en ont pas nécessairement besoin pour se développer.

La commission adopte ce projet de loi sans modification et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Accord de coopération entre la France et la Bosnie Herzégovine en matière de sécurité intérieure - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Didier Boulaud et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 184 (2011-2012) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure.

M. Jean-Louis Carrère, président - Monsieur le Président, Mes chers collègues, La France et la Bosnie-Herzégovine ont signé, le 29 mars 2010 à Paris, un accord de coopération en matière de sécurité intérieure.

Ces négociations avaient été engagées en 2007 sur une proposition française ; notre pays, en effet, s'attache à étendre, ou à actualiser, les accords de ce type conclus avec des pays très divers.

Ainsi, dans la zone des Balkans, hors UE, la France a conclu des accords similaires avec la Serbie, la Croatie et l'Albanie. Ces deux derniers textes sont déjà entrés en vigueur.

Vous savez combien la Bosnie-Herzégovine est régie par une organisation institutionnelle complexe, établie par les accords de Dayton qui mirent un terme à la guerre qui a découlé de l'éclatement de la Yougoslavie.

Je vous rappelle qu'elle dispose de 14 gouvernements distincts pour une population de moins de 4 millions d'habitants, mais répartie en trois « peuples constitutifs » : bosniaque, bosno-croate et bosno-serbe. Mon rapport écrit en précise les éléments.

Cette spécificité politique, comme sa situation géographique, ont conduit la France à lui proposer son expertise, internationalement reconnue, pour soutenir ses moyens de renforcer sa sécurité intérieure.

Les accords de Dayton ont mis en place une tutelle internationale exercée par un Haut Représentant désigné par la communauté internationale et disposant de pouvoirs importants lui permettant de destituer les responsables politiques et d'imposer des lois. Le Haut Représentant est assisté par un Conseil pour la réalisation de la paix (PIC : Peace Implementation Council) où sont représentés la France et les Etats les plus impliqués dans la stabilisation des Balkans. Le Haut Représentant est aussi, depuis 2003, le Représentant spécial de l'Union européenne (RSUE) et coordonne à ce titre l'action de l'ensemble des acteurs de l'UE en Bosnie-Herzégovine. Le diplomate autrichien Valentin Inzko a été désigné comme Haut Représentant et RSUE en mars 2009.

L'UE dispose également sur le terrain d'une force militaire exécutive, dont le mandat a été prolongé pour un an par la résolution 2019 du Conseil de sécurité le 16 novembre 2011, EUFOR/Althéa, qui a pris la relève de l'OTAN (SFOR) en 2005.

L'Union européenne accorde à la Bosnie-Herzégovine une aide importante et, tous moyens confondus, elle est le principal donateur multilatéral. A ce titre, la Bosnie-Herzégovine bénéficie depuis 2007 du nouvel instrument de préadhésion IPA (Instrument for preaccession assistance).

Les élections générales du 3 octobre 2010 ont débouché sur une longue crise qui s'est dénouée avec l'accord politique conclu en décembre 2011 entre les dirigeants des six partis politiques, permettant l'investiture, le 10 février 2012, du gouvernement formé par M. Vjekoslav Bevanda, membre du HDZ (principale formation des Croates de Bosnie).

Ces blocages politiques ne contribuent évidemment pas à l'efficacité des institutions et notamment de la police. Or, le pays est marqué par une forte criminalité organisée transnationale, contrastant heureusement avec une délinquance de voie publique assez réduite.

La prospérité du crime organisé trouve son origine d'abord dans la faiblesse de l'Etat liée à son organisation administrative, et au morcellement des forces de police. S'y ajoutent les querelles politiques permanentes sous-tendues par des rhétoriques nationalistes fortes, et des contentieux datant de la guerre non encore apurés.

Comme dans tous les pays de post-conflit, la criminalité organisée s'explique aussi par la prolifération des armes à feu, les trafics en tous genres ou la corruption, même si cette tendance s'atténue.

Les principales formes de la criminalité sont :

- Le trafic de drogue, notamment d'héroïne et de cannabis. En 2010, 1 300 délits relatifs aux stupéfiants ont été constatés, les principales saisies opérées se montent à 28 kg d'héroïne, 1,5 kg de cocaïne, 300 kg de cannabis.

- L'immigration irrégulière et le trafic d'êtres humains restent importants, mais semblent diminuer en volume depuis la fin de la guerre en raison du départ des nombreuses troupes qui stationnaient dans le pays, de l'entrée au sein de l'UE des voisins bulgares et roumains, ainsi que de la libéralisation progressive des visas dans la région.

- Le trafic d'armes à feu constitue un secteur déclinant sous l'effet conjoint des contrôles renforcés aux frontières et des saisies. En 2010, 2 641 affaires de détention ou trafics d'armes ont néanmoins été traitées, contre 2 145 en 2009.

- La délinquance économique et financière reste importante : 1 353 infractions constatées en 2010 contre 1 270 en 2009.

Plus de 10 % des délits comportent des éléments de corruption, comme l'abus de fonction, l'abus de pouvoir, la fraude fiscale, le commerce illicite et la falsification de documents officiels.

Les infractions répertoriées sont :

- le trafic de véhicules, avec en 2010, 1 648 vols ont de véhicules ont été constatés contre 1 738 en 2009. En dépit de la baisse, ce type de délinquance reste très important.

- la contrebande de cigarettes : 46 000 paquets ont été saisis par la police aux frontières au cours de l'année 2010.

- enfin, le risque terroriste se manifeste principalement à travers la mouvance wahhabite et l'implantation de structures salafistes fondamentalistes, héritées de la guerre.

En 2009 et 2010, plusieurs interpellations de wahhabites ont été opérées, ainsi que d'importantes saisies d'armes et d'explosifs, attestant de la présence de cette mouvance sur le territoire mais n'accréditant que partiellement la thèse selon laquelle le pays constituerait une base arrière du terrorisme.

Le présent accord s'appuie sur le texte-type établi par la France en 2007, adapté à l'état de droit actuel de la Bosnie-Herzégovine, qui nécessite des garanties dans le cadre d'échanges d'informations entre les forces de chaque Etat-partie et la protection et la confidentialité des données nominatives.

Ses domaines en matière de coopération technique et opérationnelle recouvrent les principaux champs d'action de la criminalité organisée que j'ai évoqués.

Cette coopération passe par des échanges d'informations, des mesures policières coordonnées et d'assistance réciproque en personnels et matériels et des échanges de résultats, et a comme priorités la lutte contre le trafic de stupéfiants et le terrorisme. Je précise que la Bosnie-Herzégovine, consciente de ses vulnérabilités, a déjà conclu des accords similaires avec 21 pays, principalement européens.

Il convient donc que la France s'associe à cet effort. Je vous recommande donc d'adopter ce texte, et vous précise que la conférence des Présidents a prévu son examen en séance publique en forme simplifiée.

La commission adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre la France et le Liban - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Jean-Paul Fournier et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 185 (2011-2012) autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République libanaise.

M. Jean-Paul Fournier, rapporteur. - Le présent projet de loi vise à approuver une convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre la France et le Liban. Avant de vous présenter le contenu de ce texte, je voudrais revenir brièvement sur la situation politique du Liban et les relations franco-libanaises.

Comme vous le savez, les relations entre la France et le Liban sont anciennes. Placé sous mandat de la France après la dislocation de l'Empire ottoman, le Liban a proclamé son indépendance en 1943.

Véritable mosaïque de près de 4 millions d'habitants, avec 18 communautés religieuses (dont 31 % de chiites, 22 % de sunnites, 5 % de druzes et alaouites, 23 % de chrétiens maronites, 7 % de grecs orthodoxes), le Liban a connu de 1975 à 1990 une guerre civile particulièrement meurtrière, où se sont mêlés les luttes intérieures et les confrontations régionales.

Malgré le retrait des troupes syriennes en 2005 et israéliennes en 2006, ce pays a connu de fortes tensions politiques internes, émaillées de violences, avec notamment l'assassinat du Premier ministre Rafic Hariri en février 2005 et les tensions avec le Hezbollah, au sujet de la coopération avec le tribunal spécial pour le Liban, chargé de faire la lumière sur cet attentat.

Après la démission du gouvernement d'union nationale, un nouveau gouvernement a été formé en janvier 2010, avec à sa tête Nagib Mikati, qui vient d'ailleurs d'effectuer une visite officielle en France du 9 au 11 février dernier. A cette occasion, le Premier ministre M. François Fillon a rappelé l'importance que la France accorde à l'indépendance, à la souveraineté et à l'intégrité territoriale du Liban.

L'aggravation de la situation en Syrie risque toutefois d'entraîner des tensions au Liban, notamment entre les Sunnites, solidaires de l'opposition syrienne, et les alaouites et chiites du Hezbollah pro-Damas. Il y a quelques semaines, des affrontements au Liban auraient fait plusieurs morts.

Par ailleurs, les attentats qui ont visé les contingents italien et français de la FINUL, respectivement en mai et en juillet 2011, montrent que le risque existe d'une reprise du « terrorisme d'Etat », contrôlé directement ou indirectement par la Syrie, via notamment le Hezbollah.

Je rappelle 23 000 Français résident au Liban et 210 000 Libanais vivent en France.

En matière économique, la France est le 5e fournisseur et le 6e client du Liban. La France est également l'un des principaux bailleurs de fonds du Liban. Pour la période 2008-2012, la coopération française représente en moyenne plus de 110 millions d'euros par an, dont 90 % de prêts. L'Agence française de développement est particulièrement active dans le soutien au secteur productif, le développement des infrastructures, le domaine de l'eau et de l'assainissement.

Dans le domaine culturel, notre coopération porte principalement sur les aspects linguistiques et de formation. Il existe six écoles françaises conventionnées et vingt-sept établissements homologués, scolarisant 43 000 élèves.

Un accord de coopération militaire a été signé en 2008. Cet accord inclut notamment des actions de formation, une aide en matériel et un soutien en maintenance de l'armée libanaise.

J'en viens maintenant au contenu de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale, sur laquelle nous sommes appelés à nous prononcer.

La présente convention a pour objectif d'améliorer l'entraide judiciaire pénale entre la France et le Liban. Actuellement, il n'existe aucun dispositif qui régit la coopération judiciaire pénale entre la France et le Liban. Cela entraîne des difficultés car il arrive souvent que les demandes d'entraide judiciaire adressées par les juges français aux autorités libanaises soient exécutées avec retard, voire ne reçoivent aucune réponse.

Depuis 2000, la France a adressé 60 demandes d'entraide judiciaire aux autorités libanaises. A ce jour, onze sont en attente de réponse. Sur la même période, le Liban a adressé dix-huit demandes à la France. A ce jour, une seule reste encore en cours d'exécution. De nombreuses demandes d'entraide adressées par les autorités françaises concernent des faits de délinquance financière : escroqueries, abus de biens sociaux ou abus de confiance.

Lorsque des identifications bancaires ou des gels d'avoirs sont sollicités par les magistrats français, les autorités libanaises demeurent généralement silencieuses, obligeant nos juridictions à multiplier les lettres de relance. S'ajoutent à cette attitude passive, un mauvais système de lutte contre le blanchiment et un manque de formation des magistrats libanais sur ces contentieux spécifiques.

Depuis 2005, le secret bancaire a ainsi été opposé une vingtaine de fois pour justifier l'inexécution de demandes françaises. Il l'a notamment été dans le cadre du dossier dit « Thales International » instruit par le juge Renaud Van Ruymbeke.

Le texte de l'accord est relativement « classique » car il reprend les éléments des différents instruments internationaux, notamment du Conseil de l'Europe. La principale avancée porte sur le domaine fiscal. En effet, le secret bancaire ne pourra plus être invoqué comme motif de rejet d'une demande, sauf si celle-ci apparaît de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels. Il en va de même en matière bancaire, où la convention apporte des améliorations, qu'il s'agisse de l'identification des comptes, de la description ou du suivi des transactions.

La principale difficulté des négociations a porté sur la peine de mort, qui est prévue par le code pénal libanais.

Le Liban a appliqué un moratoire sur les exécutions capitales entre 1998 et 2004. En 2004, trois condamnés à mort pour meurtre ont été pendus. Depuis cette date, aucune exécution n'est intervenue, mais quarante-cinq détenus sont actuellement sous le coup d'une condamnation à mort.

La convention prévoit que l'exécution de la demande d'entraide pourra être refusée par l'Etat requis si elle est de nature à porter atteinte à son ordre public ou à d'autres intérêts essentiels. Cela permettra à la France de se conformer à sa pratique habituelle consistant à refuser toute coopération en présence de faits passibles de la peine de mort, afin de répondre aux exigences constitutionnelles et à nos engagements internationaux.

En conclusion, je vous proposerai donc d'adopter ce projet de loi et je vous recommanderai une adoption selon la procédure simplifiée.

La commission adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre la France et le Nigeria - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Jean-Paul Fournier et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 352 (2011-2012) autorisant l'approbation de l'accord d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale du Nigeria.

M. Jean-Paul Fournier, rapporteur. - Nous sommes appelés à nous prononcer sur une convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre la France et le Nigeria. Avant de vous présenter le contenu de ce texte, je voudrais vous présenter brièvement la situation du Nigeria et les relations franco-nigérianes.

Comptant aujourd'hui quelque 160 millions d'habitants, et sans doute 400 millions à l'horizon 2050, le Nigeria est de loin le pays le plus peuplé d'Afrique.

Le Nigeria est aussi un géant économique - la deuxième puissance du continent après l'Afrique du Sud, qui dispose d'importantes réserves d'hydrocarbures.

Le Nigeria joue également un rôle important de médiateur en matière régionale au sein de l'Union africaine, par exemple en Cote d'Ivoire et en Libye, et ce pays participe à des opérations de maintien de la paix de l'ONU.

La situation intérieure du Nigeria est toutefois marquée par des tensions communautaires entre le Sud, principalement peuplé de chrétiens, et le Nord, majoritairement peuplé de musulmans. Récemment, les communautés chrétiennes ont été visées par des attentats terroristes, notamment un attentat contre une église chrétienne ayant fait 35 morts, commis le jour de Noël près d'Abuja. Ces attentats ont été revendiqués par la secte « Boko Haram », qui a récemment fait allégeance à Al Qaïda. Cette secte a adressé un ultimatum aux chrétiens pour qu'ils quittent les provinces du Nord, où certaines régions appliquent déjà la Charia, laissant craindre une montée des tensions et des violences communautaires.

En outre, à la suite de la décision du Président de la République nouvellement élu de supprimer les subventions sur l'essence, les prix à la pompe ont augmenté de plus de 220 %, entraînant une grève générale et de violentes manifestations.

On relève également une forte insécurité dans la zone du delta du Niger, qui se traduit pas des actes de terrorisme ou de piraterie et des prises d'otages, visant notamment les installations pétrolières. Alors que ce pays pourrait produire 3 millions de barils par jour, il n'en produit que 1,8 million.

Compte tenu de son poids, et malgré le fait qu'il s'agit d'un pays anglophone, la France a noué d'étroites relations avec le Nigeria, qui se sont traduites par la signature d'un partenariat stratégique en juin 2008 et de nombreuses rencontres bilatérales. Je rappelle que la présence économique française est importante au Nigeria, puisque ce pays est depuis 2006 notre premier partenaire en Afrique subsaharienne. Plus de 100 entreprises y sont implantées, comme TOTAL, Michelin, Lafarge, Peugeot, AREVA, Schneider, etc.

Dans le cadre de ce partenariat stratégique, la France et le Nigeria ont prévu la conclusion d'un accord d'entraide judiciaire, afin de faciliter notamment le traitement des commissions rogatoires internationales. Cet accord, dont nous sommes saisis, devrait permettre d'améliorer la coopération judiciaire entre nos deux pays mais aussi de renforcer la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée ou le trafic de drogue.

Jusqu'à présent, les demandes d'entraide ont été relativement limitées. Ainsi, seuls neuf demandes ont été adressées par la France aux autorités nigérianes depuis 1997 et quatre seulement ont été exécutées. Sur la même période, sept demandes ont été adressées par le Nigeria et trois restent en cours d'exécution à ce jour.

Plusieurs raisons peuvent expliquer les difficultés rencontrées dans l'exécution des demandes d'entraide :

- l'absence de procédure et d'autorité centrale clairement identifiée au Nigeria pour la réception des demandes d'entraide ;

- l'absence de bases de données ou de fichiers centralisés ;

- enfin, le manque de moyens humains et matériels, la désorganisation des services locaux et le manque de réactivité des agences gouvernementales.

Le présent accord permettra à cet égard d'améliorer la coopération judiciaire pénale franco-nigériane.

La convention prévoit notamment la désignation d'une autorité centrale, elle pose l'obligation de répondre dans des délais rapides et prévoit une relance systématique en cas de retard, l'obligation de motiver les refus de coopération.

Elle contient aussi des stipulations visant à faciliter le transfèrement des personnes condamnées.

Enfin, les deux pays reconnaissent l'importance particulière de lutter contre les activités criminelles graves, comme la corruption, le blanchiment d'argent, les trafics d'armes ou encore le terrorisme et son financement.

Compte tenu du fait que cette convention permettra de renforcer la coopération judiciaire avec le Nigeria, je vous proposerai d'adopter ce projet de loi et je vous recommanderai une adoption selon la procédure simplifiée.

M. Jeanny Lorgeoux. - Sans pour autant s'opposer à l a conclusion d'accords bilatéraux, il faut rappeler que le Nigeria est un pays fragilisé à la fois par les tensions entre les chrétiens et les musulmans, mais aussi par les tensions qui existent entre les 250 ethnies, dont les trois principales ethnies rivales, les Haoussas/Fulanis au Nord, les Yoroubas au Sud-Ouest et les Ibos au Sud-Est. Les rivalités ethniques obligent les autorités à préserver des équilibres institutionnels particulièrement délicats, aussi bien dans le domaine du partage du pouvoir que des ressources et des richesses du pays. Malgré un régime présidentiel, plutôt fort, il s'agit d'une fédération comptant 36 Etats, auxquels s'ajoute la capitale Abuja.

Ce pays est également confronté à la montée des extrémismes religieux et au défi du terrorisme.

La commission adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Accord de coopération en matière de lutte contre la criminalité entre la France et le Kazakhstan - Accord de coopération entre la France et le Kazakhstan en matière de protection civile, prévention et élimination des situations d'urgence - Examen du rapport et des textes de la commission

La commission examine le rapport de M. Bernard Piras et les textes proposés par la commission pour :

- le projet de loi n° 348 (2011-2012) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan relatif à la coopération en matière de lutte contre la criminalité.

- le projet de loi n° 349 (2011-2012) autorisant l'approbation de l'accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan dans le domaine de la protection civile, de la prévention et de l'élimination des situations d'urgence.

M. Bernard Piras, rapporteur - La France a conclu avec le Kazakhstan, le 6 octobre 2009, deux accords de coopération en matière de lutte contre la criminalité et dans le domaine de la protection civile, et la prévention des situations d'urgence. Ces accords s'ajoutent à celui, signé le même jour, de coopération en matière militaire, que nous avions adopté le 11 mai 2011 sur la proposition de notre collègue Jean Besson.

Après vous avoir brièvement présenté la situation du Kazakhstan, je vous décrirai le contenu de ces deux accords « civils ». Je vous précise qu'après avoir constitué un ferme soutien de la communauté des Etats indépendants (CEI), le Président du Kazakhstan, Nursultan Nazarbaïev, tout en maintenant des rapports étroits avec la Russie, a entrepris de diversifier ses appuis. Son pays a ainsi conclu des accords en matière de sécurité intérieure avec les Etats-Unis, la Chine, ainsi que différents pays européens dont l'Allemagne, en 1995, l'Italie en 2009 et l'Espagne en 2011.

La volonté de se différencier de ceux de ses voisins issus, comme lui, de l'empire soviétique, comme le Kirghizistan, l'Ouzbékistan et le Turkménistan, traduit l'aspiration du Président Nazarbaïev à voir son pays considéré comme une puissance en devenir.

Ce dessein politique s'appuie sur la position-clé du Kazakhstan, situé au coeur de l'Asie centrale, avec une imposante superficie de 2,725 millions de km² et de considérables ressources naturelles : uranium, zinc, argent et bauxite, cuivre, fer et phosphates, et des réserves de gaz et de pétrole considérables dont l'ampleur exacte reste à évaluer.

Le Kazakhstan, cinq fois grand comme la France et peuplé de 16 millions d'habitants, est indépendant depuis 1991. Pays le plus ouvert de l'Asie centrale sur le plan économique, il représente près des 2/3 du PIB de cette zone et prévoit de faire partie, en 2030, des 50 économies les plus concurrentielles au monde. Il est notre principal partenaire économique en Asie centrale, et la France a noué avec lui, dès 2008, un partenariat stratégique fondé sur un dialogue politique au plus haut niveau, avec des rencontres annuelles des chefs d'Etat et des relations économiques très dynamiques, impliquant de grandes entreprises françaises comme Areva, Total, Thales, Alstom et Eurocopter.

La situation intérieure est caractérisée, jusqu'à présent, par une grande stabilité.

Le Président Nazarbaev, âgé de 72 ans, dirige le pays depuis son indépendance. Son mandat a été prolongé en 1995 et il a été réélu deux fois pour sept ans, en janvier 1999 et décembre 2005, puis pour cinq ans le 3 avril 2011. La question de sa succession n'est pas publiquement évoquée, mais est porteuse de risques pour la stabilité du régime. En effet, le seul parti vraiment dans l'opposition est le Parti Communiste du Kazakhstan, et les libertés publiques tendent à être restreintes, avec des condamnations en justice de journalistes ou de syndicalistes, l'interdiction de sites internet dits « extrémistes », une loi sur les « communautés religieuses » critiquée par l'OSCE car limitant la liberté religieuse.

Ces mesures interviennent dans un contexte de tensions sociales et de développement d'actes extrémistes, surtout dans l'ouest du pays, qui inquiètent particulièrement les autorités au vu des récentes révolutions arabes.

Les élections législatives du 15 janvier 2012 ont consacré la suprématie du parti présidentiel avec 80 % de voix. Je déplore, sur ce point, qu'aucune mention de ces élections ne figurent sur le site électronique du ministère des affaires étrangères, dont la dernière mise à jour remonte au... 12 avril 2011.

Je ferme cette parenthèse et en reviens au Kazakhstan, neuvième pays du monde par la superficie et dont les immenses frontières sont extrêmement difficiles à contrôler.

Bien que cela se ressente assez peu dans le pays, les menaces sécuritaires qui pèsent sur le Kazakhstan sont réelles, diverses et nombreuses. Elles touchent essentiellement le terrorisme, le trafic de drogue, la corruption et le trafic d'êtres humains.

En matière de risques naturels, les plus importants sont les tremblements de terre (Almaty a été totalement détruite par des séismes en 1887 et 1921), les feux de forêts en montagne et les inondations. Les risques technologiques découlent essentiellement des nombreuses industries chimiques, de l'exploitation pétrolière, et des retombées des activités nucléaires qui y ont été menées par l'URSS.

Pour y faire face, le Kazakhstan dispose de plusieurs forces de sécurité.

Le Kazakhstan a ainsi hérité de l'ex Union Soviétique une organisation des services de sécurité intérieure comparable à celle des autres républiques d'Asie Centrale, mais, malgré plusieurs réformes, la répartition des tâches et la coordination entre les divers ministères et services sont, encore aujourd'hui, largement perfectibles.

Le ministère de l'Intérieur est le principal service de répression des infractions. Il compte environ 100 000 agents et est chargé de tous les problèmes de police générale et de maintien de l'ordre, de la police de la route et du service d'immigration.

L'organisation de ces services est de type pyramidal : les directions centrales sont subdivisées en services territoriaux. Chacune des quatorze régions et les villes d'Astana et d'Almaty, disposent ainsi d'un service spécialisé.

En 1998, ont été créés des services interrégionaux de lutte contre la criminalité organisée, regroupant plusieurs régions et domaines d'action. Les personnels sont désormais en mesure de suivre et de combattre la criminalité organisée sous toutes ses formes, y compris le trafic de stupéfiants.

Le ministère dispose également d'un département des passeports et des visas, d'un centre informatique et d'un département des moyens techniques et des armes.

La police de la route, est un service fédéral, relayé par des directions dans chaque province. Elle est divisée en deux départements : l'un chargé de l'inspection des véhicules, et l'autre assurant des services de patrouilles et de surveillance. Dans les grandes villes comme la capitale les fonctionnaires disposent d'une salle de commandement avec des plans de régulation de la circulation.

Enfin, la direction des transmissions et de l'informatique gère l'ensemble des fichiers utilisés par le ministère de l'Intérieur du Kazakhstan et l'informatisation des services.

La police kazakhstanaise recourt à de nombreux fichiers récapitulant les personnes retenues, condamnées ou emprisonnées, les délits administratifs réprimés par des amendes, les personnes et véhicules recherchés, les personnes en "liberté surveillée", les récidivistes, les personnes disparues et les armes volées. Par ailleurs, il existe un système de traitement des empreintes digitales.

Le comité national de sécurité (KNB) est l'héritier du KGB soviétique. S'il garde sa vocation première de défense de la sécurité de l'Etat, il a orienté ses activités dans d'autres domaines comme la lutte contre le terrorisme, la grande criminalité, le trafic des stupéfiants ou la corruption.

Cette dernière est très fréquente au Kazakhstan et touche tous les échelons de l'administration.

Disposant d'une bonne technicité dans le domaine du renseignement, c'est le seul service qui, véritablement, dispose d'unités centrales et régionales d'analyse du renseignement opérationnel.

La coordination avec le ministère de l'Intérieure reste perfectible même si son monopole en matière de renseignement n'est pas contesté, et que son activité dans le domaine des enquêtes reste limitée aux dossiers particulièrement importants ou ayant un caractère international.

Les garde-frontières sont rattachés au KNB. Ils ont pour tâche d'assurer l'intégrité du territoire national et n'ont aucune compétence dans les affaires intérieures de l'Etat.

Les informations dont ils peuvent avoir connaissance sur les trafics transfrontaliers sont, naturellement, transmises au KNB.

Enfin, le comité des douanes est rattaché au ministère des Finances. Il dispose d'un effectif limité de 6 000 agents, pour un pays couvrant la superficie de l'Europe, dont 350 sont chargés des problèmes de contrebande et de trafic illicite.

En matière de sécurité civile, c'est le ministère des Situations d'urgence, sous l'autorité directe du Premier ministre, qui regroupe les différentes composantes de la protection civile : services de sapeurs-pompiers, médecine de catastrophe, sauvetage, lutte contre les incendies, planification et prévention. Il possède une organisation structurée avec des directions fonctionnelles chargées des nouvelles technologies, de la sécurité industrielle et de la sécurité des bâtiments, et des directions opérationnelles chargées des opérations de secours, de la coordination des organisations publiques et de la de gestion de crise. Le service d'incendie dispose de 17 000 sapeurs-pompiers militaires et civils et de 100 000 volontaires répartis dans les 19 régions du pays.

L'essentiel des forces d'intervention est constitué par les sapeurs-pompiers qui représentent 80 % des effectifs.

L'organisation est très hiérarchisée et d'un fonctionnement rigoureux. De nombreux cadres sont issus de formations militaires et ont une expérience de commandement dans des périodes de conflit.

Ce ministère dispose donc de moyens adaptés pour faire face à des problématiques très diverses. La structuration est issue de la politique de protection des populations telle qu'elle était mise en oeuvre par l'Union Soviétique dans un contexte de guerre froide. Les matériels sont rustiques mais fonctionnels dans un environnement hostile où les écarts de température et les contraintes d'utilisation sont sévères.

Une importante culture de protection des populations et de maintien de la continuité nationale existe donc, en particulier dans les villes d'Astana et d'Almaty, avec une chaîne continue depuis les autorités chargées de la protection des populations jusqu'au citoyen.

Notre coopération technique se focalise sur des actions de formation. Ainsi, les quatre actions réalisées en 2010 ont porté sur la formation de maîtres-chiens, la lutte contre les produits dopants, la lutte contre les incendies en milieu urbain et rural, et la négociation en matière de prise d'otages.

La poursuite de la coopération en 2012 devrait porter sur la lutte contre la corruption, l'amélioration de la formation policière en matière de respect des droits de l'homme, la lutte contre le trafic de drogue et des techniques de négociation en matière de prise d'otage.

En matière de sécurité civile, les autorités kazakhstanaises manifestent leur souhait de développer les actions de coopération avec la France dont ils souhaiteraient s'inspirer des compétences techniques et humaines.

Cette coopération peut apporter des améliorations notables dans les domaines suivants :

- la prévention des risques bâtimentaires (sécurité dans les immeubles de grande hauteur et les établissements industriels), avec l'évolution des villes importantes vers des constructions verticales ;

- la formation des sauveteurs dans le domaine des feux de forêt (notamment concernant la coordination entre moyens aériens et terrestres) et des feux urbains ;

- la formation des sauveteurs dans des domaines spécialisés, comme en milieu aquatique et en montagne ;

- les équipements de désincarcération et de dégagement de personnes ensevelies, qui sont peu développés au sein des services de secours kazakhstanais ;

- la prévision, avec l'établissement de plans de secours.

Nous ne pouvons que nous féliciter que notre savoir faire en matière policière et de sécurité civile soit sollicité par ce grand pays qui souhaite améliorer ses capacités en ce domaine. Je vous engage donc à adopter ces deux accords de 2009, déjà ratifiés par l'Assemblée nationale, et vous propose que leur examen s'effectue sous forme simplifiée.

Mme Josette Durrieu - Le Kazakhstan a, en effet, un système sécuritaire très perfectible. Des services existent pour la répression des trafics de stupéfiants, mais certaines autorités publiques participent à ces trafics. Ne soyons pas dupes de la réalité.

M. Robert del Picchia - Il faut souligner la très grande difficulté du Kazakhstan à contrôler ses immenses frontières.

M. Jean-Louis Carrère - Le présent rapport ne se propose pas d'examiner la situation d'ensemble du Kazakhstan, mais d'approuver les actions de formation que notre pays y organise au bénéfice des diverses forces de sécurité.

M. Daniel Reiner- La gouvernance du Kazakhstan doit incontestablement être améliorée, mais c'est un pays d'avenir qui occupe une position centrale dans la zone géographique et qui joue un rôle très important, notamment au sein du groupe de Shanghai. Il est de plus marqué par une religion qui reste modérée. D'importantes entreprises françaises y travaillent, ce qui offre un vaste potentiel de coopération.

M. Bernard Piras - L'objet du texte est en effet de proposer des formations dans des domaines critiques pour le Kazakhstan.

La commission adopte les projets de loi et propose leur examen sous forme simplifiée en séance publique.

Nomination de rapporteurs

La commission nomme rapporteurs :

- M. Xavier Pintat sur le projet de loi n° 374 (2011-2012) autorisant la ratification de la convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire  ;

- M. Jean-Louis Carrère sur le projet de loi n° 375 (2011-2012) autorisant la ratification de la convention n° 187 de l'Organisation internationale du travail relative au cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail ;

- M. André Trillard sur le projet de loi n° 376 (2011-2012) autorisant la ratification de la convention du travail maritime de l'Organisation internationale du travail.