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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION D'ENQUETE EVASION DES CAPITAUX


Mardi 3 avril 2012

- Présidence de M. Philippe Dominati, président -

Audition de MM. Jean-Baptiste Carpentier, directeur du service traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins, et Yves Ulmann, directeur adjoint

Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission auditionne MM. Jean-Baptiste Carpentier, directeur du service traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins, et Yves Ulmann, directeur adjoint.

M. Philippe Dominati, président de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales. - Mes chers collègues, nous accueillons M. Jean-Baptiste Carpentier, directeur du service Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins, plus communément appelé TRACFIN, et M. Yves Ulmann, directeur adjoint du même service.

Messieurs, je vous rappelle que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.

En conséquence, je vais vous demander de prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité.

Monsieur Carpentier, levez la main droite et dites : « Je le jure ».

M. Jean-Baptiste Carpentier, directeur du service Traitement de l'information et action contre les circuits financiers clandestins. - Je le jure.

M. Philippe Dominati, président. - Monsieur Ulmann, levez la main droite et dites : « Je le jure ».

M. Yves Ulmann, directeur adjoint. - Je le jure.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie.

Je vous propose de commencer l'audition par un exposé liminaire, puis de répondre aux questions de notre rapporteur, M. Éric Bocquet, ainsi qu'à celles des membres de la commission.

Vous avez la parole, monsieur Carpentier.

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Je vais tout d'abord procéder à une brève présentation générale de notre service.

TRACFIN appartient juridiquement à la communauté du renseignement, même s'il n'est pas un « service secret » - il s'agit tout au plus d'un service discret, car telle est notre vocation ! Ce service a un peu plus de vingt ans d'existence : sa création a fait suite à celle du Groupe d'action financière, le GAFI, - qui résulte d'une initiative internationale, d'origine partiellement française du reste - lors du sommet du G7 de 1989, dit « sommet de l'Arche ».

TRACFIN est la cellule de renseignement financier française - chaque pays membre du GAFI comprend une cellule unique - et a vocation à recevoir des informations relatives aux flux financiers clandestins ou considérés comme suspects, à analyser ces flux et à transmettre cette information dans une double finalité : la finalité « historique » de lutte contre le blanchiment des capitaux et une finalité ajoutée en 2001, à savoir la lutte contre le financement du terrorisme.

Ce service a été créé initialement au sein de la Direction générale des douanes et des droits indirects du ministère de l'économie, des finances et du budget. À la suite de divers audits, il a été jugé nécessaire et utile de lui conférer une autonomie par rapport à la Direction générale des douanes : il est donc devenu, à la fin de 2006, un service à compétence nationale, rattaché directement aux deux ministres de l'économie et du budget.

Un décret et un arrêté du 7 janvier 2011 organisent le service en trois départements : un département des affaires administratives et financières, un département du renseignement et un département des enquêtes.

TRACFIN est un service de taille modeste, bien que ses effectifs aient considérablement crû, toutes proportions gardées, au cours des sept ou huit dernières années. Actuellement, son effectif budgétaire théorique est de 94 postes, sachant que nous ne saturons pas tout à fait notre plafond d'emplois, en raison des rotations de postes, mais que nous commençons à nous en rapprocher. Notre budget est modeste : le montant de l'allocation inscrite au titre II, c'est-à-dire les crédits de personnel, s'élève à 1,2 million d'euros, tandis que le montant de l'allocation du titre III, qui regroupe les autres dépenses, est de l'ordre de 500 000 euros - pour l'essentiel, ces consommations de crédits représentent exclusivement des frais de déplacement et des budgets informatiques.

Pour qu'il n'y ait pas de malentendu, je précise que nous n'exerçons qu'une mission de nature documentaire : nous sommes des technocrates un peu grisonnants assis devant des écrans d'ordinateur - même si nous essayons de ne pas être trop étroits -, nous n'effectuons pas d'enquêtes opérationnelles sur le terrain, qui relèvent des compétences de la police, de la justice et, éventuellement, de la Direction générale des finances publiques.

Le travail de TRACFIN consiste à jouer le rôle d'interface entre l'administration et les personnes qui l'alimentent, au titre de leurs obligations légales, d'un certain nombre d'informations que l'on appelle « déclarations de soupçon », à traiter ces informations pour examiner si elles permettent de déceler des actions illégales et, le cas échéant, à disséminer une information « enrichie » intellectuellement à un certain nombre de destinataires habilités.

Notre première mission est donc la collecte d'informations provenant exclusivement de personnes habilitées par la loi à les transmettre.

Ces personnes sont, d'abord et avant tout, un certain nombre de professionnels soumis à des obligations de lutte « anti-blanchiment » et de vigilance à l'égard du financement du terrorisme. Historiquement, ces professionnels étaient les banques, les établissements de crédit et d'assurance. Leur liste a été étendue progressivement depuis 1990 - le mouvement n'est peut-être pas achevé - à un certain nombre d'autres professions : en 1998, les professionnels de l'immobilier, y compris les notaires ; en 2001, les casinos et les marchands de biens de grande valeur ; en 2004, les professions du chiffre et du droit, ainsi que les jeux, loteries et paris sportifs.

Pour l'anecdote, je préciserai qu'ont été ajoutés à la liste des personnes assujetties à ces obligations, en 2009, les sociétés de domiciliation - c'était une obligation internationale - et, en 2010, à la suite cette fois d'une initiative parlementaire, les agents sportifs ; pour vous rassurer, nous ne sommes pas accablés de déclarations de la part de ces derniers !

Nous pouvons aussi recevoir des informations émanant des autorités publiques au sens large, qu'il s'agisse de l'État, des établissements publics, des collectivités territoriales ou même de toute personne de droit privé chargée d'une mission de service public.

Les informations reçues s'élevaient à quelques centaines en 1990 ; leur nombre a atteint un bon millier à la fin des années 1990. Le système a pris une ampleur considérable au début des années 2000, à la suite de différents événements très médiatisés, le moindre n'étant pas le 11 septembre 2001 : nous avons franchi la barre des 10 000 informations en 2003 ou 2004.

En 2011, nous avons reçu 24 090 informations, parmi lesquelles 22 856 déclarations de soupçon, c'est-à-dire des informations émanant stricto sensu des professionnels, les autres étant reçues des administrations de l'Etat et de nos homologues étrangers.

Pour éviter tout malentendu, je précise que le service ne reçoit et ne traite que les informations qu'il est en droit de recevoir et de traiter : nous recevons des lettres anonymes, mais nous ne les traitons pas, pas plus que les déclarations de soupçon émanant de personnes qui ne sont pas habilitées à déclarer, notamment les particuliers. Ces courriers sont soit réorientés vers les services compétents, soit éliminés, car leurs auteurs ont en général le mauvais goût de ne pas signer : ces courriers peuvent donc difficilement être utilisés.

La deuxième mission du service consiste en un travail d'analyse et d'enrichissement de l'information reçue.

Comme je vous le disais en introduction, TRACFIN n'est pas un service opérationnel, au sens de service de terrain. Lorsque nous détenons une information, nous ne posons pas de micros, nous ne faisons pas de filatures, d'auditions, ni de perquisitions. Nous effectuons un travail documentaire consistant à examiner des informations qui émanent non pas d'auxiliaires de justice, mais de professionnels qui s'interrogent sur ce qu'ils observent. Notre principale mission consiste à vérifier si ces informations sont susceptibles de se rattacher, ou non, à un flux financier clandestin illicite - évidemment, en France, un certain nombre d'opérations clandestines restent néanmoins licites, mais nous ne sommes pas la police des moeurs, pour n'évoquer que cette hypothèse !

Ce travail d'information consiste en une recherche sur des bases ouvertes - je ne trahirai pas de secret en vous disant qu'Internet fourmille d'informations en tous genres, de même que toutes les bases de données publiques - qui nous permet de resituer une information dans son contexte et de s'informer sur les personnes éventuellement concernées.

Nous bénéficions également d'un droit de communication extrêmement large qui nous permet de demander à tout professionnel assujetti au dispositif, qu'il soit ou non à l'origine d'une information, d'une part, et à toutes les administrations publiques, d'autre part, l'ensemble des informations dont nous avons besoin pour comprendre une transaction financière.

Nous sommes susceptibles de nous adresser, sur la base d'une déclaration de soupçon provenant, par exemple, d'un notaire, à une banque ou à un expert-comptable pour obtenir des informations complémentaires, mais aussi - pourquoi pas ? - à une mairie ou à une compagnie des eaux chargée d'une mission de service public.

De manière beaucoup plus élémentaire, mais nous ne le faisons pas tous les jours, nous avons évidemment accès aux fichiers de police, y compris aux fichiers de renseignement, ainsi qu'aux fichiers fiscaux et à ceux de la douane.

Nous entretenons également des relations suivies avec nos homologues étrangers. Comme je vous le disais, le dispositif que nous sommes chargés d'appliquer est d'essence internationale : il a été créé par une initiative internationale et se trouve décliné dans chacun des pays membres du GAFI ou des organisations équivalentes, qui couvrent à peu près l'ensemble du monde. Actuellement, dans le monde, 130 cellules de renseignement financier sont reconnues comme opérationnelles et regroupées dans une organisation internationale appelée « groupe Egmont ».

Pour être francs, nous ne pouvons pas affirmer que nos liaisons avec les 130 cellules sont quotidiennes ; en revanche, nous avons des relations suivies avec les principales cellules de renseignement financier, essentiellement celles de nos voisins et des membres de l'Union européenne.

Pour votre information, en 2011, nous avons sollicité 1 485 fois nos homologues étrangers, tandis que nous avons nous-mêmes été sollicités 849 fois à cette fin. Ces chiffres sont en assez forte hausse, puisque nos sollicitations - ce que nous appelons dans notre jargon des « demandes sortantes » - ont augmenté de près de 30 % de 2010 à 2011.

Ce travail d'analyse est relativement lourd, puisque les chiffres que je vous ai indiqués signifient que le service reçoit, par jour ouvrable, cent informations à traiter par nos équipes. Bien évidemment, sur ce total, beaucoup d'informations ne sont pas utilisables ou ne se rattachent pas forcément à des flux suspects, mais la croissance de notre activité n'en demeure pas moins assez forte. Nous avons donc traité de l'ordre d'une centaine d'informations par jour, qui ont donné lieu à un peu plus de 26 000 « actes d'investigation », contre 15 000 en 2010. Cette croissance de notre activité est liée aux créations de postes dont nous avons bénéficié en 2009 et en 2010.

Les informations que nous recevons sont orientées lors de leur arrivée dans le service : elles font ainsi l'objet d'une première analyse humaine tendant à examiner si elles sont recevables et utilisables, si elles se rapportent à des faits que nous connaissons, si elles comportent des éléments qui, compte tenu de leur nature ou de leur ampleur, sont susceptibles de donner lieu à des investigations.

Parmi toutes les informations examinées, un certain nombre, les plus importantes ou les plus susceptibles de donner lieu à investigation, font l'objet d'une analyse approfondie, que nous appelons une « enquête », même si ce terme est assez mal choisi, puisqu'il ne s'agit pas d'investigations sur le terrain. Ces informations sont donc transmises au deuxième département du service, le département opérationnel de recherche, qui va approfondir les informations ainsi sélectionnées. En 2011, 2 945 informations ont ainsi fait l'objet d'une enquête, tandis que 2 874 autres informations faisaient l'objet d'une « pré-enquête », c'est-à-dire d'investigations plus légères qui, en général, n'exigent pas l'exercice du droit de communication.

Pour les informations qui donnent lieu à une analyse approfondie, ou à une « enquête », les enquêteurs sont habilités à exercer le droit de communication, c'est-à-dire à s'adresser à n'importe quel professionnel pour obtenir des informations complémentaires : nous avons ainsi exercé 5 990 fois ce droit de communication en 2011.

Parmi les pouvoirs de TRACFIN figure la capacité à exercer un droit d'opposition à une transaction qui paraîtrait suspecte. Nous utilisons ce droit de façon très circonspecte, car son efficacité est limitée par le délai qui nous est fixé : notre droit d'opposition doit être exercé dans les vingt-quatre heures et n'est valable que pour une durée de deux jours, car l'opposition doit être confirmée immédiatement par l'autorité judiciaire, seule habilitée à cette fin. En accord avec l'autorité judiciaire, nous estimons en général inutile d'exercer ce droit d'opposition, qui présente l'inconvénient d'alerter la personne concernée sur le fait que les autorités publiques s'intéressent à son cas. Nous n'avons exercé que huit fois ce droit d'opposition en 2011.

La troisième mission du service consiste en ce que nous appelons la « dissémination » des informations, c'est-à-dire leur transmission, parfois obligatoire, à des interlocuteurs habilités. Comme pour ce qui concerne les informations « entrantes », nous sommes strictement tenus par le principe de légalité : le service ne peut transmettre des informations qu'aux interlocuteurs limitativement énumérés par le code monétaire et financier, qui relèvent de deux catégories.

En premier lieu, l'autorité judiciaire est systématiquement destinataire des informations qui, à l'issue de nos investigations, nous semblent, avec toute la prudence qui s'impose, susceptibles de caractériser une infraction pénale, quelle que soit l'infraction, quel que soit le montant en jeu, quelle que soit la personne concernée. Nous appliquons strictement l'article 40 du code de procédure pénale : dès lors que nos investigations font apparaître une présomption raisonnable d'infraction, nous transmettons systématiquement cette information, en n'exerçant aucun filtrage - tout cela reste soumis à l'appréciation du procureur de la République, nous ne faisons que fournir une information.

Nous sommes d'ailleurs parfois amenés à nous écarter de ce qui peut paraître notre rôle initial : nous transmettons beaucoup d'informations laissant à penser que des abus de faiblesse ont été commis, ce qui ne relève pas de la mission initiale du service, mais, jusqu'à preuve du contraire, l'abus de faiblesse est un délit puni par le droit français : dès lors que nous constatons une présomption d'abus de faiblesse, nous transmettons systématiquement l'information au parquet.

En matière de transmission judiciaire, une procédure particulière existe au sein du service. L'équipe de direction du service comprend les deux personnes présentes devant vous ce matin, mais s'y ajoute une troisième qui n'est pas présente parce que son statut est particulier : il s'agit du conseiller juridique du service, magistrat de l'ordre judiciaire en détachement, qui a pour mission de conseiller le directeur sur l'ensemble des problèmes juridiques susceptibles de se poser au service, mais qui exerce aussi une mission particulière consistant à émettre systématiquement, sauf urgence absolue, un avis sur la caractérisation de l'infraction, dans l'ensemble des dossiers transmis à l'autorité judiciaire. La teneur de cet avis est transmise au procureur de la République. Le conseiller juridique est amené à valider en quelque sorte l'analyse du service sur l'existence de l'infraction pénale, mais son avis est strictement consultatif : le directeur peut transmettre une information malgré un avis négatif. Les textes internes au service prévoient que, dans le cadre de cette mission spécifique, le conseiller juridique est strictement indépendant et que le directeur n'est pas habilité à lui adresser la moindre instruction.

En 2011, le nombre de transmissions au parquet s'est élevé à 495 dossiers, en assez nette croissance par rapport à 2010, où 404 dossiers avaient été transmis. N'y voyez aucune autoglorification de ma part, puisque ce n'est pas le directeur qui travaille, mais ses agents - si j'étais capable de travailler, je ne serais pas directeur ! En fait, nos effectifs ont sensiblement augmenté en 2009 et 2010, croissance à laquelle s'ajoutent, bien sûr, les effets des gains de productivité.

Pour l'ensemble du territoire français, 495 dossiers ont donc été transmis aux procureurs de la République, dans différentes matières, pour des enjeux financiers très divers - 26 % des dossiers représentent un enjeu inférieur à 100 000 euros, mais 23 % représentent un enjeu variant entre un million d'euros et dix millions d'euros.

Ces évaluations doivent être utilisées avec prudence : il s'agit des estimations d'un service de renseignement, qui a vocation non à approfondir les dossiers, mais à indiquer au procureur de la République l'existence d'une piste sur laquelle il semble utile de travailler. Évidemment, l'enquête du parquet est susceptible de remettre en cause très substantiellement ces chiffres. En général, nos évaluations sont plutôt revues à la hausse, mais il arrive que des dossiers soient purement et simplement classés sans suite, tout à fait légitimement, puisque telle est la prérogative du procureur de la République.

En second lieu, nous transmettons des informations à des administrations habilitées, limitativement énumérées par le code monétaire et financier : il s'agit d'administrations d'enquête - services de police judiciaire ou des douanes, susceptibles, dans le cadre de leurs compétences propres, de recevoir des informations - ; il s'agit aussi de nos homologues étrangers, puisque le code monétaire et financier nous habilite à leur transmettre des informations - à toutes fins utiles, car nous n'avons pas à leur donner d'instructions - ; il s'agit encore des autorités de contrôle des différentes professions assujetties - en effet, si nous estimons qu'un établissement a manqué à ses obligations déclaratives, nous pouvons échanger des éléments d'information sur cet établissement avec les autorités de contrôle prudentiel.

Enfin, il faut signaler deux catégories de destinataires particuliers. Tout d'abord, les services de renseignement : comme je le disais au début de mon intervention, TRACFIN fait partie de la communauté du renseignement et est donc habilité à échanger avec tous les services qui en font partie, mais nous n'échangeons que les informations susceptibles de se rattacher à des atteintes à la sûreté de l'État ou aux intérêts fondamentaux de la Nation, à l'exclusion de toute autre information.

Ensuite, et cette procédure est très récente, mais elle entre tout à fait dans le champ de votre commission d'enquête, depuis l'ordonnance du 30 janvier 2009, qui a complètement remis à plat la législation française dans ce domaine, nous sommes habilités à transmettre des informations à l'administration fiscale. Il s'agit d'un cadre particulier, puisque les informations qui caractérisent une infraction pénale sont nécessairement transmises au procureur de la République. Cependant, dans son infinie sagesse, le législateur a souhaité, en matière de fraude fiscale, que les informations détenues par le service, lorsqu'elles s'appuient uniquement sur de la fraude fiscale ou du blanchiment de fraude fiscale, soient transmises non pas au procureur de la République, mais uniquement à la Direction générale des finances publiques qui, du fait de la technicité du domaine et des procédures spéciales de lutte contre la fraude fiscale - notamment l'intervention de la Commission des infractions fiscales -, est seule habilitée à mettre en place la procédure qui suivra.

Depuis le 30 janvier 2009, nous transmettons donc des informations à la Direction générale des finances publiques, mais il ne s'agit pas du coeur de la mission assignée à notre service, à savoir la lutte contre le blanchiment et les trafics financiers clandestins. Néanmoins, nous sommes amenés à traiter du blanchiment de fraude fiscale, qui est une infraction comme une autre : nous avons donc transmis 96 dossiers à l'administration fiscale en 2011.

Pour l'ensemble des transmissions aux administrations, à la différence des transmissions à l'autorité judiciaire, le service n'est soumis à aucune obligation : il apprécie, en fonction de sa politique interne et des accords passés avec d'autres administrations destinataires, s'il est opportun ou non de transmettre telle ou telle information à un service de renseignement, à la police judiciaire ou à l'administration fiscale. La situation n'est en rien comparable avec celle qui prévaut pour la transmission à l'autorité judiciaire, où nous n'exerçons aucun contrôle d'opportunité : dans ce cadre, le service n'a pas de politique, si ce n'est celle qui est déterminée par la loi républicaine.

J'ajoute une dernière information : depuis le 27 décembre 2011, nous sommes également habilités, à notre demande, à transmettre des informations aux organismes de protection sociale, puisqu'il nous est apparu qu'un certain nombre de nos informations étaient susceptibles de caractériser des fraudes assez massives et il nous semblait dommage de ne pas les transmettre aux organismes sociaux. Nous avons donc signé, sous l'égide de la Délégation nationale à la lutte contre la fraude, un protocole avec l'ensemble des organismes sociaux concernés et nous allons mettre en place concrètement, effectivement, ce type de transmission à compter des prochains jours ou des prochaines semaines.

J'ai essayé d'être aussi complet que possible dans ma présentation du service, monsieur le président. Nous sommes à votre disposition pour répondre à toutes vos questions.

M. Philippe Dominati, président. - Merci, monsieur le directeur, votre exposé était effectivement très complet. Je donne la parole à M. le rapporteur, qui va vous poser un ensemble de questions.

M. Éric Bocquet, rapporteur de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales. - Messieurs, je vous poserai une première série de questions et j'en ajouterai peut-être quelques autres après un premier échange.

Première question, vous avez évoqué la lutte contre le blanchiment, qui est votre mission essentielle, mais pourriez-vous définir ce que recouvre précisément cette notion et nous confirmer si la fraude et l'évasion fiscales entrent pleinement dans le champ des signalements que vous évoquez, puisque tel est l'objet de notre commission d'enquête ?

Deuxième question, le document relatif aux affaires marquantes suivies par TRACFIN que vous nous avez remis nous apprend que Le Parisien a révélé, en mars 2011, que l'argent de la drogue était blanchi en Belgique. Je suis un élu du département du Nord, donc voisin de la Belgique, ce sujet m'intéresse donc précisément. Pourriez-vous nous expliquer plus particulièrement les mécanismes de blanchiment de l'argent produit par les divers trafics de drogue : quelles sont les techniques qui permettent de blanchir cet argent et de le réinjecter dans des circuits « normaux » ?

Ma troisième question porte sur la montée en charge de votre service, qui est assez spectaculaire. Parvenez-vous à gérer de plus en plus de dossiers ? Vous nous avez dit que vos effectifs avaient légèrement augmenté : sont-ils suffisants, selon vous, pour appréhender le phénomène qui est massif ?

Quatrièmement, s'agissant des déclarations de soupçon qui vous sont transmises, combien concernent l'évasion fiscale internationale ? Comment ces déclarations sont-elles exploitées ? Sur l'ensemble des dossiers transmis aux autorités judiciaires, pouvez-vous nous dire quel est le taux de suite, de quel type d'enquête il s'agit, quelles sont les condamnations éventuelles ? Êtes-vous informés des suites réservées aux dossiers que vous avez pu transmettre ?

Cinquièmement, la collaboration avec vos homologues étrangers se passe-t-elle bien ? Parvenez-vous à obtenir des réponses à toutes vos sollicitations, quels que soient les pays concernés ?

Sixièmement, vous avez évoqué Internet. Le développement extraordinaire des nouvelles technologies a-t-il compliqué votre tâche ? Dans votre service, une cellule est-elle spécialement consacrée à l'étude de ces questions ? Existe-t-il des formations particulières pour certains agents ? Quels sont les dispositifs mis en place pour répondre aux défis de cet outil qui doit compliquer votre tâche et comment vous y êtes vous adaptés ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Jean-Baptiste Carpentier.

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Je vais essayer d'être succinct.

Tout d'abord, vos deux premières questions portaient sur le blanchiment. Le concept est d'introduction relativement récente en droit français : les premières réflexions sur la création d'une infraction de blanchiment remontent à la fin des années quatre-vingt, et la création de ce que l'on a appelé le « délit général de blanchiment » ne date que de 1995 ou de 1996. Avant cette date, n'était visé que le blanchiment de l'argent issu du trafic de drogue et de la criminalité organisée. Depuis lors, en droit français, le blanchiment est susceptible de recouvrir l'ensemble des processus visant à donner une apparence licite à des fonds provenant de quelque infraction que ce soit, délictuelle ou criminelle.

Pour répondre plus précisément à votre question, la fraude fiscale étant un délit puni, au titre de l'article 1741 du code général des impôts, d'une peine d'emprisonnement de cinq ans, le blanchiment de fraude fiscale est purement et simplement inclus dans la définition générale du blanchiment.

En pratique, le blanchiment recouvre des réalités extrêmement différentes. Contrairement à ce que l'on a parfois tendance à croire, il ne concerne pas uniquement la mafia internationale et ne met pas toujours en cause des schémas avec paradis fiscaux ou judiciaires. Pour adopter une présentation caricaturale, la première étape du blanchiment consiste très concrètement, pour un voyou, à déposer sur son compte en banque l'argent de la vieille dame qu'il vient de détrousser dans la rue : ce simple dépôt sera considéré comme un acte de blanchiment.

La jurisprudence française est très innovante - c'est d'ailleurs l'une des meilleures au monde en la matière -, puisqu'elle accepte que l'on puisse être à la fois l'auteur de l'infraction principale et le blanchisseur de l'argent directement détourné. Tout en restant dans le même patrimoine, le blanchiment va consister à occulter l'origine des fonds, afin de ne pas faire apparaître directement que ceux-ci proviennent d'un crime ou d'un délit.

Ensuite, toute une série d'actions, plus ou moins développées en fonction de la nature de l'infraction et de l'ampleur de la somme en cause, visera à donner une apparence licite à des faits illicites. Je voudrais éviter de donner des recettes, mais l'une des techniques de blanchiment régulièrement citées - la meilleure presse l'a déjà mentionnée et dont je peux donc parler sans grande crainte - est le rachat de tickets gagnants de PMU. Quelqu'un qui vend de la drogue doit pouvoir justifier la détention de liquidités importantes : la production d'un ticket gagnant de PMU, qui permet d'obtenir le versement de gains en argent liquide dans la limite de 5 000 euros, est donc une solution intéressante.

On distingue en général trois étapes du blanchiment - cette typologie est un peu académique et pas toujours utile, certains types de blanchiment ne comportant qu'une seule de ces étapes, d'autre deux.

La première étape est le blanchiment de proximité, consistant à intégrer les fonds à l'économie, leur caractère illicite étant encore relativement patent. Cette étape est la plus facile à découvrir pour nous, dans la mesure où elle est la plus proche de l'infraction sous-jacente.

La deuxième étape, le « vrai » blanchiment selon moi, correspond à la technique de l'« empilage » ou « lessivage » : elle consiste à faire tourner l'argent pour le rendre « propre ». Elle peut prendre la forme d'une circulation d'argent de compte à compte, ou de toute une série de procédures qui visent à brouiller les pistes, avec des circuits internationaux ou tout simplement nationaux : il suffit, par exemple, de déposer l'argent sur le compte d'une autre personne qui vous le reverse par chèques. L'essentiel est de faire en sorte que l'origine illicite de l'argent soit plus difficile à cerner pour un enquêteur.

Mme Marie-France Beaufils. - S'agit-il du même mécanisme que celui qui a été dévoilé récemment concernant la TVA ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Pour la TVA, les mécanismes étaient plutôt plus simples, mais j'y reviendrai si vous le souhaitez.

La troisième étape du blanchiment est celle de l'intégration dans l'économie : elle consiste, pour le blanchisseur, à réaliser des investissements, par exemple l'achat d'une villa sur la Côte d'Azur pour couler ses vieux jours ; l'argent est « lavé », d'apparence propre, car il reste toujours sale en fait.

En ce qui concerne la montée en charge du service et son lien éventuel avec une explosion du phénomène, il est toujours très difficile de vouloir chiffrer le blanchiment. J'ai eu l'occasion de le dire devant la Cour des comptes, et je l'assume tout à fait, TRACFIN ne dispose pas des moyens permettant de procéder à une telle évaluation. Des chiffres sont évoqués par un certain nombre de revues, je ne suis pas capable de les confirmer ni de les invalider. On peut me dire que le blanchiment représente 5 % de l'économie mondiale, 3 % ou 1 %, je n'ai pas les moyens de me prononcer et ce chiffrage suppose un travail extrêmement difficile.

En effet, pour chiffrer le blanchiment, il faut chiffrer la délinquance : je n'ai pas besoin de vous expliquer qu'il s'agit d'un sujet de polémiques. De surcroît, il faudrait pouvoir chiffrer une délinquance particulière, la délinquance à production financière : il peut s'agir du produit de braquages, mais aussi d'abus de biens sociaux ou de fraude fiscale. Il est donc extraordinairement difficile d'appréhender cette délinquance, car elle est souvent occulte. Dernière difficulté, qui n'est pas la moindre, il s'agit non seulement de chiffrer la délinquance française, mais aussi la délinquance internationale dont les fonds sont blanchis en France : nous sommes parfaitement incapables de nous prononcer sur ce point.

Je sais en revanche que le travail mené par les différentes équipes de l'administration et par le service que j'ai le plaisir de diriger depuis trois ans a conduit à sensibiliser davantage les différentes professions assujetties. Cette sensibilisation se traduit par une amélioration des procédures, notamment au sein du secteur bancaire : rien n'est parfait, mais un certain nombre de pratiques, courantes il y dix ans ou quinze ans, ne le sont plus ou sont devenues très difficiles à mettre en oeuvre.

Nous travaillons quotidiennement, avec Yves Ulmann, à la sensibilisation de l'ensemble des autres professions : nous rencontrons parfois des difficultés, notamment avec les avocats, qui sont censés être assujettis au dispositif. Avec d'autres professionnels plus récemment assujettis, il est également plus ou moins facile de faire admettre la finalité de notre action, mais je crois que l'augmentation du nombre des déclarations résulte autant de ce travail de sensibilisation et d'acceptation par les professionnels d'un dispositif assez nouveau et contre-intuitif pour eux que d'une réelle explosion du phénomène de blanchiment. Telle est du moins mon analyse.

Dans un article que j'ai signé à titre personnel dans le dernier Rapport moral sur l'argent dans le monde, j'ai eu l'occasion d'expliquer pourquoi je ne pense pas que la France soit une place forte du blanchiment mondial, ce qui ne signifie pas que nous soyons totalement à l'abri. En effet, notre pays est riche, il produit donc de la délinquance ; il est accueillant et constitue donc une cible tentante pour ceux qui veulent couler leurs vieux jours en dépensant leur argent, fût-il mal acquis. Néanmoins, je ne pense pas que la France soit, à ce jour, le pays le plus accueillant pour les blanchisseurs, mais « au royaume des aveugles, les borgnes sont rois » !

Le phénomène de blanchiment est-il en croissance ? Je l'ignore, mais je sais que toute délinquance qui produit un flux financier produit du blanchiment, sauf cas exceptionnel : tant que l'on n'aura pas totalement éradiqué la délinquance en France, et je ne pense pas ce soit demain la veille, le blanchiment existera.

En matière de fraude fiscale, j'ai omis de vous dire lors de mon exposé liminaire que les personnes assujetties au dispositif doivent établir une déclaration de soupçon. Néanmoins, les différentes professions déclarantes ont appelé l'attention de l'administration, lors de la mise en place du dispositif, sur le fait qu'un banquier, un expert-comptable ou un notaire n'avaient souvent pas la possibilité de juger si une somme provenait ou non de la fraude fiscale et qu'il ne fallait pas leur assigner une mission impossible, sinon ils risquaient, dans le doute, de faire des déclarations de soupçon systématiques, au risque d'engorger notre service.

Je ne me prononcerai pas sur ces arguments, mais la loi a prévu qu'un décret fixerait un certain nombre de critères objectifs permettant d'établir un soupçon de fraude fiscale. Le décret du 16 juillet 2009 fixe seize critères, comme la sous-évaluation ou la surévaluation d'un bien, qui permettent aux professionnels d'étayer leurs déclarations.

De vous à moi, ce décret n'a fait qu'objectiver ce qui constitue un soupçon en général. En effet, l'une des principales difficultés que nous rencontrons en matière de blanchiment tient au fait que, si l'on demande à la personne qui vient déposer une somme importante en liquide de déclarer l'origine de ces fonds, elle ne va pas nécessairement dévoiler leur origine délictuelle, mais tenter de donner une explication crédible. Elle ne va pas afficher que l'argent provient de la corruption ou du trafic de drogue ! Le fait qu'un ou plusieurs des critères déterminés par le décret de 2009 soient satisfaits est donc censé créer un doute dans l'esprit du professionnel. Depuis la parution de ce décret, nous constatons une augmentation très sensible du nombre de déclarations de soupçon qui envisagent une hypothèse de fraude fiscale : celles-ci ont représenté plus de 10 % des déclarations de soupçon reçues en 2011. Cette information est à prendre avec précaution, car beaucoup de déclarants se refusent à qualifier l'infraction sous-jacente.

M. Philippe Dominati, président. - Monsieur le directeur, peut-on considérer que ce pourcentage représente le plancher de votre activité consacrée à l'évasion ou à la fraude fiscales ? En effet, vous vous occupez du financement du terrorisme, du trafic de drogue, mais notre commission d'enquête s'intéresse uniquement à l'évasion et à la fraude fiscales.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Pouvez-vous nous indiquer également le montant global des sommes concernées ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Pour répondre à la question de M. le rapporteur, les informations que nous recevons ne comportent le plus souvent pas de montant, mais portent sur des indices qui permettent de suspecter des montages fiduciaires à l'étranger ou des détentions de comptes non déclarés à l'administration fiscale. Par ailleurs, si nous connaissons des montants, ils ne sont pas nécessairement significatifs. Sur ce point, il m'est donc assez facile de vous répondre.

La réponse à la question de M. le président est un peu plus difficile, parce que nous ne nous arrêtons jamais à la qualification donnée par un déclarant, lorsqu'il en donne une. En effet, certains déclarants peuvent qualifier à tort, car rien ne ressemble plus à l'argent de la fraude fiscale que l'argent de la drogue, et réciproquement. Pour nous, les qualifications avancées par les déclarants sont des indications que nous utilisons, mais une affaire non qualifiée en fraude fiscale peut déboucher sur la découverte d'une telle fraude.

En revanche, nous avons essayé d'élaborer un « mode d'emploi » interne en matière de lutte contre la fraude fiscale. Comme je vous l'ai dit, le dispositif légal que nous appliquons vise à lutter contre le blanchiment et le financement du terrorisme - il ne s'agit pas d'un choix du service, mais c'est l'obligation qui nous est assignée par la loi républicaine -, nous ne sommes donc pas un service de lutte contre la fraude fiscale. Au demeurant, nos 90 agents auraient du mal à accomplir le travail qui incombe aux 120 000 agents de la Direction générale des finances publiques : il faut savoir raison garder !

J'ajoute que les moyens que je consacrerais exclusivement à la fraude fiscale ne seraient pas disponibles pour accomplir les autres tâches du service. Il est pour nous techniquement impossible de dédier le service à la fraude fiscale, ce qui relèverait par ailleurs du détournement de pouvoir.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Mais les informations que vous obtenez éventuellement sont systématiquement transmises ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Le principe est le suivant : nous ne recherchons pas la fraude fiscale ; en revanche, lorsque nous en trouvons des indices qui présentent un caractère de gravité ou de complexité avérées, ils font systématiquement l'objet d'une transmission à la Direction générale des finances publiques. Nous ne disposons pas de retour concernant la qualité de nos transmissions, mais j'ai cru comprendre que les informations qui ont été transmises par TRACFIN depuis 2009 - la période d'observation est assez courte - sont souvent considérées comme constitutives de « dossiers à fort enjeu », pour reprendre le jargon de la Direction générale des finances publiques, mais nous ne disposons pas de plus de précisions à ce stade, ce qui est bien normal, car les procédures prennent un certain temps en matière de fraude fiscale.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Que sous-entend l'expression « fort enjeu » ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Il s'agit d'une catégorisation interne à la Direction générale des finances publiques, qui qualifie ainsi les dossiers fiscaux donnant matière à un recouvrement substantiel par rapport aux dossiers lambda.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Pouvez-vous nous indiquer un ordre de grandeur ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Je ne le connais pas et la Direction générale des finances publiques ne le connaît vraisemblablement pas non plus.

Je vais m'expliquer différemment : pour que notre service perçoive un phénomène, il faut qu'il se détache du bruit de fond. Il nous sera difficile, voire impossible, de détecter des fraudes fiscales de quelques centaines d'euros ou de quelques milliers d'euros. Nous ne détecterons que des fraudes qui se distinguent par la complexité du mécanisme mis en place - personne ne recourt à des contrats de fiducie ou à des comptes non déclarés à l'étranger pour blanchir cinq cents euros de fraude fiscale ! - ou par l'importance des sommes dissimulées.

Le service n'a plus d'équipe strictement dédiée à la fraude fiscale, parce que nous estimons que tout le monde est susceptible d'y recourir. Notre doctrine est donc simple : la fraude fiscale n'est pas notre métier de base, mais, quand nous la trouvons, nous en informons la Direction générale des finances publiques - pour 2011, je vous ai indiqué le chiffre de 96 transmissions.

M. Philippe Dominati, président. - Avant que je ne donne la parole à nos collègues qui souhaiteraient poser des questions, pouvez-vous répondre à la dernière question de M. le rapporteur sur les nouvelles technologies ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - M. Ulmann vous répondra sur les nouvelles technologies, mais je souhaiterais auparavant répondre à la question portant sur le taux de suite des informations que nous transmettons aux autorités judiciaires.

Nous ne disposons que d'éléments assez partiels : le suivi de nos dossiers est assez compliqué - ayant été moi-même magistrat, je ne jette pas la pierre à mes anciens collègues ! Nous savons que les dossiers transmis par TRACFIN sont très rarement classés sans suite. Le suivi dans la durée est beaucoup plus difficile et nous ne disposons pas d'informations précises sur le sujet.

Vous m'avez également demandé si nos effectifs étaient suffisants : cette question n'a pas de réponse ! Dans la période compliquée que nous vivons, les effectifs ne sont jamais suffisants ; néanmoins, je me flatte de diriger l'un des rares services de Bercy qui, non seulement, n'a pas été soumis à la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, mais encore a vu ses effectifs croître de près de 30 % en trois ans : je serais donc mal placé pour me plaindre ! Nous disposons peut-être d'une marge de croissance, mais, à missions constantes, nos effectifs correspondent à un standard international correct, alors que nous en étions encore très éloignés il y a quelques années.

Enfin, vous m'avez également interrogé sur notre collaboration avec nos homologues étrangers : celle-ci dépend desdits homologues - nous travaillons d'autant mieux avec un partenaire que nos relations avec lui sont fréquentes -, de leur système juridique - il ne nous appartient pas de donner des leçons de droit à la terre entière -, et de leurs pratiques. Nous collaborons de mieux en mieux avec les membres de l'Union européenne, et la France a mené une action très importante pour utiliser les cellules de renseignement financier à leur pleine mesure - car il s'agit d'une création du GAFI, transposée par une directive de l'Union européenne. Yves Ulmann a réalisé un travail très important pour développer cet outil au sein de l'Union européenne.

La cartographie des pays coopératifs en matière de lutte contre le blanchiment n'est pas nécessairement la même que celle des pays coopératifs en matière fiscale ou en matière judiciaire. Nous travaillons très facilement avec certains pays qui ont, par ailleurs, une mauvaise réputation en matière d'entraide pénale internationale, alors que nous travaillerons mal avec d'autres pays qui ont pourtant de bons échanges avec nous en matière de coopération judiciaire ou fiscale.

En ce qui concerne les nouvelles technologies, avant de laisser la parole à Yves Ulmann, je préciserai qu'elles représentent parfois une aide pour nous, car elles permettent une meilleure traçabilité des flux financiers. J'ai déjà eu l'occasion d'écrire que je détestais l'argent liquide : je n'ai toujours pas compris comment l'on pouvait détenir légalement 3 000 euros en liquide en France ! Par construction, l'argent liquide ne permet pas d'établir une traçabilité, or l'essence même du blanchiment consiste à rendre impossible l'établissement du lien entre une somme d'argent et sa source. L'argent liquide n'a pas d'odeur, alors que l'argent électronique laisse au moins une trace ! Une des raisons pour lesquelles la France est peut-être un peu moins concernée que d'autres pays par le phénomène de l'empilage réside dans son taux très élevé de bancarisation - 97 %, si mes souvenirs sont bons : notre pays est l'un des plus bancarisés d'Europe, et même du monde. Ce taux de bancarisation fait que la quasi-totalité des flux sont écrits, enregistrés, transmis et surveillés, ce qui facilite énormément notre travail.

Néanmoins, les nouvelles technologies sont également à l'origine de nouveaux risques et Yves Ulmann pourra vous parler des travaux que nous avons engagés depuis quelques mois sur la monnaie électronique.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Yves Ulmann.

M. Yves Ulmann, sous-directeur du service Traitement de l'information et action contre les circuits financiers clandestins. - Le développement de la monnaie électronique a été encouragé par l'Union européenne, notamment parce que cet instrument permet aux migrants d'opérer des transferts à moindre coût. La Banque mondiale et le Fonds monétaire international soutiennent également les initiatives qui visent à favoriser la monnaie électronique.

En droit communautaire, deux directives existent : la plus ancienne, dite « directive monnaie électronique 1 », remonte à 2000 et a été transposée en droit français ; la plus récente est en cours de transposition. Le droit communautaire est fondé sur l'idée que l'usage de la monnaie électronique doit être facilité dans l'Union européenne, en raison de l'abaissement des coûts qui en résulte pour les personnes les plus défavorisées, notamment celles qui ne sont pas bancarisées - plusieurs pays membres sont concernés par cette dernière hypothèse, même si ce n'est pas tout à fait le cas de la France.

Pour encourager ce mouvement de libéralisation, on a voulu autoriser la distribution de la monnaie électronique de la manière la plus large et la moins coûteuse possible, en permettant notamment aux établissements de monnaie électronique établis dans l'un des États membres de l'Union européenne, quel qu'il soit, de disposer d'un réseau de distribution dans un autre État, la surveillance dudit réseau étant assurée par l'établissement lui-même. Pour vous donner un exemple, un établissement de monnaie électronique exerçant au Royaume-Uni, mais provenant d'un pays balte et dûment accrédité par les autorités financières de ce pays, peut disposer d'un réseau de distribution dans les bars-tabac, les boucheries ou les magasins de téléphones mobiles. Or ces commerçants ne sont pas des professionnels de la monnaie électronique : la vigilance à l'égard d'éventuelles opérations de blanchiment risque donc d'être assez faible et la surveillance exercée sur le distributeur par l'établissement basé à Vilnius, par exemple, peut également être assez fragmentaire. Il existe donc un risque réel.

Le droit communautaire part du principe que les dispositifs de contrôle des différents États membres sont toujours équivalents, mais cela n'est parfois que partiellement vrai.

Deuxième difficulté : la monnaie électronique favorise la substitution de l'argent liquide, parce qu'il est possible d'acquérir des cartes prépayées jusqu'à 250 euros sans que l'identité du détenteur soit connue et jusqu'à 2 500 euros dès lors que cette carte est rechargeable annuellement. On voit donc qu'il est possible d'acquérir des biens, notamment sur Internet, avec ces nouveaux moyens de paiement qui sont de parfaits substituts à l'argent liquide et, comme l'a dit M. le directeur, l'argent liquide lui-même pose un problème de traçabilité.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie.

La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Mme Nathalie Goulet. - Le service que vous animez, messieurs, jouit d'une réputation qui n'est plus à faire, puisque nous avons pu constater, lors des nombreuses auditions que nous avons tenues, l'expression du respect, voire d'une crainte révérencielle dès que son nom était mentionné. Il se trouve que j'étais avocate au moment où l'on a travaillé sur la Caisse autonome des règlements pécuniaires des avocats, la CARPA, et je sais que cela posait un certain nombre de problèmes.

Je souhaiterais vous poser plusieurs questions.

La première porte sur la formation de votre personnel, non seulement aux nouvelles technologies, mais aussi aux nouveaux procédés employés - on est quand même dans la guerre de l'obus et du blindage. Comment apprenez-vous à vos agents à suivre, des techniques qui sont de plus en plus élaborées ?

Ensuite, quel est le délai entre l'alerte ou la déclaration de soupçon et la transmission ? Quels sont, d'une manière générale, les délais de traitement de vos informations ?

J'ai compris que le décret fixant vos compétences vous donnait satisfaction. Ne trouvez-vous pas un peu frustrant de ne pas pouvoir exercer de « droit de suite » sur les informations que vous transmettez ? Souhaiteriez-vous disposer de davantage de pouvoirs de contrainte ? Vous avez évoqué le droit d'opposition que vous pouviez exercer dans un délai de quarante-huit heures, tout en risquant d'alerter les délinquants présumés ; puisque nous vous auditionnons dans le cadre d'une commission d'enquête parlementaire, nous pourrions peut-être relayer certaines de vos préconisations tendant à améliorer le dispositif existant.

Nous entendons parler quotidiennement - l'actualité nous les rappelle - de mouvements de sommes d'argent liquide extrêmement importantes : êtes-vous en relation avec la Commission pour la transparence financière de la vie politique ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Jean-Baptiste Carpentier.

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Les fonctionnaires de notre service appartiennent au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Pour des raisons historiques, puisque notre service a fait partie de la Direction générale des douanes jusqu'en 2006, il s'agit majoritairement de douaniers. Depuis que je suis arrivé à la tête du service, et conformément aux demandes des différents ministres, nous avons cherché à diversifier l'origine de nos agents, en utilisant de manière importante la ressource de recrutement qu'offre la Direction générale des finances publiques : aujourd'hui, 30 % de notre personnel environ en sont issus. Nous recrutons également quelques contractuels. Nous avons essayé de recruter au niveau interministériel : la procédure s'est révélée un peu compliquée, non pas que les fonctionnaires des autres ministères soient de moindre qualité - encore que les personnels de notre ministère soient plus particulièrement qualifiés pour travailler sur des flux financiers -, mais, dirigeant un service dont je tiens à concentrer les efforts dans une logique opérationnelle, je cherche à réduire au maximum les coûts de gestion et des fonctions support. Or la diversification du personnel suppose des frais de gestion des ressources humaines que je ne souhaite pas assumer, considérant la petite taille de la cellule qui est la mienne.

Cela dit, nos personnels suivent des formations : nous avons développé un programme de formation interne dont près des trois quarts du personnel bénéficie chaque année ; nous avons également accès à un certain nombre de formations organisées par le ministère au titre des fonctions support. On peut toujours manquer de personnels mieux formés, mais - excusez-moi d'être aussi brutal ! - le personnel en formation ne produit pas : il faut donc trouver un équilibre entre formation et activité. Par ailleurs, notre travail s'apprend beaucoup par la pratique.

En ce qui concerne les délais entre la déclaration de soupçon et la transmission de l'information, il est très difficile de vous répondre, sinon par la fameuse boutade chère à l'armée sur le refroidissement du fût du canon... Oui, il faut un certain temps, car, contrairement au monde judiciaire, nous ne travaillons pas en flux : les déclarations que nous recevons sont stockées pendant dix ans, dans un cadre tout à fait légal, validé par la Commission nationale de l'informatique et des libertés. C'est le traitement des informations stockées qui nous permet ensuite de ressortir des affaires : une première information n'est pas nécessairement utilisable, mais une deuxième information reçue deux ans plus tard apportera peut-être un éclairage qui justifiera la constitution d'un dossier. Il y aura peut-être eu deux ans d'écart, mais, en réalité, cela fera beaucoup moins.

Abstraction faite de ces considérations de délai, notre service a vocation à réaliser un travail d'analyse documentaire, sans exercer d'activités opérationnelles. Ce travail ne justifie donc pas des années de procédure. Selon le niveau de complexité des affaires, la nécessité ou non de recourir à la coopération de nos homologues internationaux, les temps d'investigation varient entre moins d'un mois et six à neuf mois. Certains dossiers atypiques peuvent donner lieu à une investigation d'une durée supérieure à un an, mais ces dossiers se comptent sur les doigts d'une seule main : il s'agit d'affaires délicates, compliquées, sur lesquelles nous avons beaucoup de peine à « caler » un scénario.

Il faut bien voir que la nature même de notre action consiste à travailler sur scénario : nous cherchons à raconter une histoire. Nous constatons que 100 passent de A à B, que B donne 50 à C et 50 à D et qu'ensuite D donne 100 à E. Nous observons ces divers mouvements et cherchons à savoir à quoi ressemblent ces flux. Très souvent, nous n'arrivons pas à raconter l'histoire, ce qui explique que le dossier ne soit pas toujours transmis : des mouvements peuvent paraître étranges sans pour autant cacher des agissements illicites.

Soyons très clairs : la déclaration de soupçon n'est pas une déclaration d'opération illicite. Je travaille sur des opérations légales. Simplement, elles ont suscité chez les professionnels qui nous informent des interrogations. C'est la raison pour laquelle notre fichier est radicalement confidentiel et que personne, absolument personne, n'y a accès, ni les services de renseignement ni les services de police.

Nous contrôlons systématiquement les accès à notre fichier, car les noms qui y figurent ne sont pas des noms de suspects ; il ne s'agit pas d'un fichier de police : n'importe lequel d'entre nous est susceptible d'avoir accompli une opération qui est apparue suspecte à un banquier.

Pour vous donner un exemple, on nous a signalé qu'une personnalité semblait recevoir assez massivement des fonds de Suisse et cette personne n'avait pas déclaré de compte à l'étranger ; or il est apparu, au fil des investigations que nous avons menées, dans un contexte fortement marqué par la recherche de comptes à l'étranger non déclarés, que cette personne avait résilié un contrat d'assurance-vie en France et viré cet argent sur un autre compte français, mais il figurait pour la banque destinataire comme ayant transité par la Suisse, pour des raisons informatiques liées au fonctionnement de la compagnie d'assurances. La personne concernée n'avait donc jamais réalisé d'opération en Suisse, il s'agissait d'une opération effectuée de Paris à Paris mais, pour des raisons internes à l'établissement financier, la banque destinataire a enregistré un virement provenant de Suisse. L'origine du virement a été totalement retracée, sans la moindre hésitation.

Vous voyez donc que des opérations peuvent nous être déclarées, alors que leurs auteurs n'ont strictement rien à se reprocher.

Pour répondre à votre question, nous traitons les affaires les plus simples en quelques semaines, les plus complexes en quelques mois, notre objectif étant de nous en tenir à un délai normatif de trois à six mois pour les affaires les plus classiques.

Vous m'avez demandé si j'étais satisfait de mon statut : j'essaie de ne pas être le ravi de la crèche ! On peut toujours avoir des ambitions démesurées : en ce qui me concerne, je suis un fonctionnaire républicain, je m'efforce de faire fonctionner au mieux le service qui m'est confié dans le cadre légal et réglementaire de la République. Si on nous confie des pouvoirs supplémentaires, nous essaierons de faire également pour le mieux ; pour le moment, je me contente de cultiver mon jardin, sans aller chercher ce qui se trouve dans le jardin des autres.

Il faut éviter de créer de l'entropie dans le dispositif : je pourrais avoir la « grosse tête », mais je ne sais pas tout et je ne peux pas tout faire. Les services fiscaux font leur métier, l'Office central de répression de la grande délinquance financière fait son métier, de même que la justice : quant à nous, nous essayons d'assurer un travail de renseignement au profit des autres autorités républicaines.

J'ai parfois eu l'occasion de formuler des suggestions. D'une manière générale, je pense que le législateur, ou le pouvoir réglementaire, devrait limiter au maximum la circulation d'argent liquide, puisque, comme je vous l'ai dit, je continue à m'interroger sur le fait que le plafond de paiement en liquide soit fixé à 3 000 euros. Je n'ai jamais eu une telle somme sur moi et je ne conçois pas que l'on puisse détenir des sommes substantielles en argent liquide sans que l'on ait à en justifier l'origine. Tout ce qui pourra être fait pour réduire les plafonds de paiement en liquide sera important : si l'on observe le cas d'autres États qui connaissent des difficultés financières importantes, l'une des premières mesures qu'ils ont prises a consisté à baisser le plafond des paiements en argent liquide à 1 000 euros - il me semble que tel a été le cas en Italie. Certains estimaient que la France était un État fasciste parce qu'elle interdisait les paiements en liquide, mais je constate que nos voisins transalpins ont adopté un plafond sensiblement plus bas - je rappelle que l'Union européenne fixe un plafond à 15 000 euros. J'ai toujours présenté cette suggestion à mes ministres, mais je ne peux rien faire de plus.

Par ailleurs, un billet de 500 euros est en circulation. À titre personnel, je me suis toujours demandé pourquoi la Banque centrale européenne émettait la plus grosse coupure actuellement en circulation dans le monde depuis que les billets de 1 000 dollars ont disparu, sans jamais trouver la réponse.

À quoi sert un billet de 500 euros ? Personne ne veut accepter ce billet de façon légale, mais il présente l'avantage de pouvoir transporter plusieurs dizaines de milliers d'euros dans un étui à cigarettes et de passer ainsi très facilement les frontières, plus facilement en tout cas qu'avec des coupures de 20 euros. Évidemment, on ne résoudra pas tous les problèmes en supprimant ce billet, mais il faut reconnaître qu'il pose un problème.

Paradoxalement, nos amis britanniques, qui ne font pas partie de la zone euro, ont prohibé l'utilisation du billet de 500 euros à l'achat et à la vente, au motif que, pour 90 %, son utilisation serait liée à la fraude, selon leurs études. Je suis surpris que des éléments pris en compte par un Etat qui n'est pas membre de la zone euro ne soient toujours pas pris en compte par les Etats membres de cette zone...

Dernière proposition : j'ai eu l'occasion de m'interroger sur la licéité de méthodologies permettant tout à fait légalement à un citoyen de mettre en place un certain nombre d'opérations financières licites mais dépourvues de tout fondement économique, avec pour seule fin de dissimuler l'origine des fonds. En matière de blanchiment, pour qu'un juge puisse prononcer une condamnation, il faut qu'il retrouve l'origine illicite des fonds.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Pouvez-vous illustrer votre observation d'un exemple concret ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Il s'agit d'une proposition originale que je présente à titre strictement personnel, mais c'est l'ancien magistrat qui parle. En matière de blanchiment, il faut toujours pouvoir caractériser l'infraction sous-jacente : à un moment donné, le juge doit pouvoir établir qu'une infraction a été commise. Or il est parfois extrêmement difficile de caractériser l'infraction sous-jacente, parce qu'elle se perd dans le temps ; dans les limbes ou dans les sables mouvants des différentes méthodologies financières qui ne permettent plus de retracer les opérations. Cependant, on sait que certaines méthodologies ne peuvent pas avoir d'autre objectif que d'opacifier l'origine des fonds. On pourrait donc envisager, comme je l'ai fait dans un article, de créer un délit de blanchiment objectif : le simple fait de mettre en place des opérations financières qui n'ont pas d'autre logique apparente, sauf justification contraire, que d'opacifier l'origine des fonds pourrait, en soi, constituer une infraction, il s'agirait dans ce cas d'un délit objectif.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Pouvez-vous nous donner un exemple concret ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - On pourrait en donner des dizaines...

Mme Nathalie Goulet. - La fiducie...

M. Jean-Baptiste Carpentier. - La fiducie peut être tout à fait légale, surtout en France, où l'on a mis en place un dispositif extrêmement vertueux par rapport à ce qui peut se faire à l'étranger.

Vous voulez un exemple ? Lorsqu'une personne fait circuler, sans raison valable, de l'argent entre plusieurs comptes pour revenir au point de départ, on pourrait envisager de lui demander de justifier ces opérations ; selon moi, il y a peu de chances qu'elles visent à créer des commissions pour le secteur financier ; en revanche, elles ont vraisemblablement pour objet de dissimuler l'origine des fonds...

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Ces phénomènes ne sont-ils pas liés à la présence de certaines entreprises françaises dans des paradis fiscaux ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Je serais plus prudent, car il faut se souvenir que cette présence est légale. Il n'est pas interdit, jusqu'à preuve du contraire, de recevoir de l'argent d'un paradis fiscal - le législateur est souverain et il peut décider de prohiber de tels flux. On a le droit de recevoir de l'argent des Bahamas ; il s'agit ensuite d'être en mesure de justifier de l'origine et de l'utilisation de ces fonds. On ne peut pas interdire à nos compatriotes de travailler avec ces pays : des emplois, en France, dépendent de tels flux financiers. Contrairement à vous, il ne m'appartient pas de changer le monde, j'essaie seulement de faire fonctionner un service.

Je ne veux pas considérer des activités comme étant intrinsèquement suspectes, uniquement parce qu'elles font intervenir des pays à fiscalité privilégiée. Beaucoup de gens honnêtes travaillent avec Singapour, même si cet Etat soulève régulièrement des interrogations ; il serait contre-productif, économiquement, de considérer comme suspect et a fortiori prohibé le fait de travailler avec Singapour : si on ne peut plus travailler qu'avec des pays irréprochables fiscalement, les flux internationaux vont se réduire considérablement. Il faut donc trouver un équilibre.

Je me méfie de manière générale des systèmes trop « automatisants » : par exemple, une personne peut avoir d'excellentes raisons de travailler avec le Maroc, mais on doit aussi pouvoir lui demander de présenter ses justifications.

Enfin, pour répondre à votre dernière question, la Commission pour la transparence financière de la vie politique ne figure pas sur la liste des destinataires autorisés de nos informations : nous ne sommes donc pas en mesure de lui en communiquer. Au demeurant, je pense que cela n'aurait guère de sens, puisque cette commission n'a pas de pouvoir opérationnel. En revanche, nous serions en mesure d'exercer à son égard notre droit de communication.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Jacques Chiron.

M. Jacques Chiron. - Pouvez-vous exercer vos compétences dans le domaine des biens mal acquis ? Avez-vous eu l'occasion de travailler sur ce sujet ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Nous n'exerçons pas de compétence particulière, mais nous avons eu l'occasion de travailler sur des phénomènes de blanchiment de l'argent de la corruption, et les biens mal acquis le sont grâce au blanchiment de cet argent-là. Je le dis d'autant plus volontiers que les faits sont publics : depuis plusieurs années, nous avons été amenés à travailler sur différentes affaires dans lesquelles nous estimons, à tort ou à raison - vous voyez que je reste prudent -, qu'il existe des suspicions de blanchiment d'argent de la corruption. Ces dossiers ont été transmis au parquet de Paris.

Par ailleurs, au moment de ce que l'on a appelé « le printemps arabe », TRACFIN a pris l'initiative, quelques heures après le départ précipité d'un dictateur, de diffuser publiquement des informations visant à appeler l'attention des professionnels déclarants sur la nécessité de surveiller particulièrement l'ensemble des flux financiers rattachés à ce que nous appelons des « personnes politiquement exposées » et susceptibles de correspondre au blanchiment de l'argent de la corruption.

Je me flatte d'observer que cette initiative s'est révélée particulièrement efficace, parce qu'elle aboutissait, en pratique, à un gel, même si tel n'était pas le cas juridiquement. Les personnes concernées ont effet renoncé à un certain nombre de mouvements qu'elles avaient envisagés, parce qu'elles savaient qu'il y aurait une déclaration TRACFIN et que nous ferions usage de notre droit d'opposition. Enfin, vous me permettrez cette unique manifestation d'autosatisfaction, j'ajoute que cette mesure a été jugée suffisamment innovante pour être considérée comme un modèle par l'Union européenne et par les États-Unis - c'est même l'une des rares fois où les Etats-Unis ont pris exemple sur la France, puisqu'ils se sont référés explicitement à l'action française pour mettre en place les mêmes mesures.

Ces événements sont tout à fait symptomatiques de l'action dynamique menée par notre service et les autorités françaises au sein de l'Union européenne pour améliorer le traitement international de ce type de dossier - je le dis d'autant plus volontiers que je n'y suis pour rien.

Cela étant, nous n'exerçons pas de compétence particulière en matière de biens mal acquis, a fortiori maintenant que ces affaires sont judiciarisées et relèvent exclusivement de l'autorité judiciaire.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Le ministre a-t-il accès à votre fichier ? J'imagine que oui...

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Non !

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Le ministre donne-t-il un avis sur l'opportunité de transmettre ou non un dossier à l'autorité judiciaire. Si oui, selon quels critères ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Ma réponse est également négative.

Le service est placé sous ma responsabilité exclusive. Le ministre est informé des affaires sensibles susceptibles d'être traitées au sein du service, ce qui est normal. Je suis un fonctionnaire tout à fait loyal et respectueux de l'autorité hiérarchique : l'information du ministre de l'économie s'impose donc, de même que celle du ministre de l'intérieur ou du ministre de la justice. En revanche, aucune instruction n'est donnée ni sollicitée. Je n'ai jamais connu de sollicitations à cet égard, et elles n'auraient été de toute manière ni acceptables ni acceptées.

Notre fichier n'est accessible à aucune autre catégorie de personnes que les membres du service TRACFIN. Par ailleurs, depuis que le service existe, aucune des fuites que l'on a pu lire dans la presse n'a émané du service. Je m'en flatte, car cet aspect est essentiel, puisque l'un de nos rôles primordiaux consiste à protéger nos déclarants. Nous appliquons un dispositif législatif particulier qui nous permet de ne pas révéler l'origine de nos informations : nos sources sont protégées. Cette protection joue parfaitement, puisque nous ne révélons pas au procureur de la République l'origine des informations qui nous ont permis d'étayer nos dossiers et le procureur de la République ne peut pas nous demander de les lui révéler, sauf dans une série limitative de cas.

Lorsque des fuites se sont produites lors du débat judiciaire qui est par nature partiellement public - ce n'est pas toujours normal, mais cela peut se produire ! -, aucune information ne provenait de TRACFIN.

M. Philippe Dominati, président. - Si je comprends bien, vis-à-vis de l'autorité judiciaire, vous jouez un rôle de blanchiment de vos sources ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Nous agissons en totale transparence à l'égard de l'autorité judiciaire qui, me semble-t-il, est globalement satisfaite.

Soyons clairs : nous demandons à des professionnels de dénoncer leurs clients ! Ce n'est tout de même pas rien ! Le notaire de province qui doit dénoncer son client peut raisonnablement penser qu'il risque d'en subir les conséquences en termes de clientèle. Si le dispositif ne protège pas très efficacement la source, il cessera de fonctionner immédiatement.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Après la révélation des 8 000 comptes étrangers non déclarés, avez-vous pu évaluer systématiquement si les personnes physiques ou morales concernées avaient, ou non, failli à leur obligation de déclaration ? Dans ce cas, quel constat avez-vous été amené à faire ?

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Cette affaire a été suivie exclusivement par la Direction générale des finances publiques : nous n'avons pas été saisis. Comme vous le savez, le dossier a été traité par l'autorité judiciaire et la Direction générale des finances publiques ; nous avons pu avoir connaissance d'éléments, mais nous n'avons pas eu à réaliser de travail systématique au sein du service sur cette liste.

Mme Nathalie Goulet. - Vous savez que le Sénat organise des stages en entreprise pour les sénateurs. Accepteriez-vous qu'un modeste sénateur effectue son stage dans votre service pour observer son fonctionnement de l'intérieur ? Je précise qu'il s'agit d'une question personnelle.

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Hélas, c'est impossible ! Notre pratique est très simple : nous ne recevons aucun stagiaire, pour des raisons de confidentialité.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Il est tout de même ennuyeux que nous ne puissions disposer d'aucun élément concernant ces 8 000 comptes non déclarés...

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Le dossier a été traité par la Direction générale des finances publiques, je n'ai aucun commentaire à formuler. Il faut bien avoir en tête que TRACFIN est, malgré tout, un service de taille modeste, qui ne peut pas tout faire.

M. Philippe Dominati, président. - Vous respectez une sorte de répartition des tâches...

M. Jean-Baptiste Carpentier. - Oui ! Je n'ai pas à me prononcer sur le fond, mais la principale difficulté pour un service, selon moi, consiste à éviter de créer de l'entropie dans un dispositif. J'essaie de faire travailler mon service afin de maximiser la valeur ajoutée qu'il peut apporter dans les domaines où j'estime, à tort ou à raison, que les autres services sont moins bons que nous. Je pense que la Direction générale des finances publiques dispose à la fois d'un personnel plus compétent et d'une meilleure connaissance des accords fiscaux pour traiter ces 8 000 comptes. Si l'on avait confié ce dossier à mon service, il risquait de créer plus de désordre qu'autre chose ! Il vaut mieux que chacun évite de marcher sur les plates-bandes du voisin, plutôt que les institutions ne succombent à la folie des grandeurs, à l'instar de leurs directeurs...

M. Philippe Dominati, président. - Messieurs, je vous remercie de cet exposé extrêmement précis qui a intéressé tous les membres de la commission.

Audition de M. Philippe Bock, co-secrétaire général du syndicat Solidaires douanes

Puis la commission auditionne M. Philippe Bock, co-secrétaire général du syndicat Solidaires douanes.

M. Philippe Dominati, président de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales. - Nous accueillons M. Philippe Bock, co-secrétaire général du syndicat Solidaires douanes.

Je vous rappelle, monsieur le co-secrétaire général, que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.

En conséquence, je vais vous demander de prêter serment et de dire toute la vérité, rien que la vérité.

Levez la main droite et dites : « Je le jure. »

M. Philippe Bock, co-secrétaire général du syndicat Solidaires douanes. - Je le jure.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous propose de commencer cette audition par un exposé préliminaire. Ensuite, je donnerai la parole au rapporteur et aux membres de la commission d'enquête qui souhaitent vous poser des questions.

M. Philippe Bock. - Nous vous remercions de nous avoir invités à déposer devant cette commission d'enquête. Pour nous, c'est un thème majeur, qui fait partie intégrante de la lutte contre la fraude, dans toutes les acceptions de ce terme.

Ce sujet est en effet important à plus d'un titre. Son adaptation aussi bien à la réalité du monde économique et financier qu'à celle des trafics que nous affrontons nous interpelle. Cette thématique soulève en outre des questions d'ordre budgétaire - on ne peut plus d'actualité -, mais aussi d'équité et de citoyenneté.

Afin de n'être pas trop long, je vais vous exposer le regard que nous portons sur ce sujet, en axant mon propos sur les missions douanières en la matière.

Un journaliste m'a récemment demandé ce qui s'était passé depuis le G20 de Londres, qui s'est tenu en 2009 et où fut abordée la question des paradis fiscaux. Sans vouloir apparaître d'emblée trop sévère ou pessimiste, je dirai qu'il ne s'est pas passé grand-chose... On ne peut pas dire que nous ayons connu d'évolutions majeures en la matière et, pour les douanes, c'est encore plus vrai.

En matière douanière, le contrôle des capitaux, c'est principalement celui des espèces ou quasi-espèces de plus de 10 000 euros. Une fois qu'on a dit cela, on a quasiment tout dit ! C'est donc une mission strictement encadrée, qui n'a pas de sens pour les mouvements immatériels. Or, quand on voit le montant que représentent les transactions dématérialisées entre Paris et Londres, par exemple, on réalise le décalage entre notre quotidien et la réalité du monde économique et, surtout, financier.

Ceci dit, les agents des douanes restent clairement en première ligne. En effet, si vous voulez dissimuler des fonds, que ce soit pour des raisons fiscales ou autres, l'espèce ou la quasi-espèce reste une « valeur refuge », sans mauvais jeu de mots. Les quasi-espèces comprennent les chèques ou les sorties d'assurance vie, par exemple. Il existe toute une série d'objets à caractère financier, qui entrent dans cette catégorie.

Il faut savoir qu'en France, un chèque est « traçable » : on sait qui l'émet, qui le reçoit et par quel établissement il transite. Avec l'interposition d'une frontière, le processus devient beaucoup plus opaque. Lorsqu'on parle de paradis fiscaux, on évoque généralement les îles exotiques ou des archipels dans la zone Pacifique. Cependant, d'une certaine façon, une frontière est un début de paradis fiscal : la France est, en quelque sorte, le paradis fiscal de l'Allemagne et réciproquement. C'est une réalité vécue au quotidien : avec une frontière, la chose est nettement moins traçable !

Quant à notre mission en matière financière, je dirai qu'elle est à la fois maltraitée et mal traitée. Pour préparer cette audition, je me suis astreint à lire la prose officielle de mon administration : dans son bilan pour 2011, pas un mot sur le sujet ! C'est assez révélateur, surtout quand on sait que cette mission figure en toutes lettres dans le code des douanes !

La fraude financière n'est pas citée parmi les grands courants de fraude, ce qui, dans le contexte actuel, me paraît assez frappant et révélateur du positionnement de l'administration.

Bien évidemment, une administration ou un pouvoir politique fixe ses priorités : cela tombe sous le sens, et bien loin de moi l'idée de le contester. Mais de là à voir cette mission et l'action menée concrètement pour son accomplissement passées complètement sous silence... Je crois que le balancier est allé un peu trop loin.

Parmi les critères de performance, avec lesquels l'administration vit au quotidien - ce n'est d'ailleurs pas quelque chose que le syndicat Solidaires apprécie beaucoup, la douane s'y étant convertie outre mesure -, il n'y en a aucun en matière financière et très peu en matière fiscale.

Je vous citerai quelques chiffres. En 2010, pour une mission pourtant traitée à la marge, si vous me permettez ce raccourci, 91 millions d'euros au titre des sommes non déclarées à l'exportation ont tout de même été enregistrées : ce n'est pas rien ! En 2009, 1 363 manquements ont été constatés par les services et 188 millions d'euros de sommes dissimulées ont été recensés. Ce n'est donc pas négligeable. Même s'il est toujours difficile de donner un ordre de grandeur à quelque chose qui, par essence, est dissimulé, je pense que, si la douane réinvestissait ce terrain, les sommes que je viens de mentionner pourraient être multipliées par dix. Et cette estimation n'est pas outrancière, loin s'en faut.

Dans ces sommes, il y a de tout. Parmi elles, évidemment, des choses sales, voire très sales, liées aux trafics divers : stupéfiants, armes, tabacs, entre autres. Il y a aussi du fiscal. Cela dit, par nature, la fraude sur des produits prohibés est également fiscale. À la louche, 90 % des sommes constatées ont, au moins, une incidence fiscale.

Le système que l'on applique au quotidien pour la lutte contre la fraude a été largement désarmé. Sur le terrain, tout d'abord. Je suis originaire de l'est de la France. Dans cette région, où se situent les frontières suisse et luxembourgeoise, l'apparition du douanier a toujours fait peur. J'ai le souvenir de douanes extrêmement efficaces du côté de Thionville, qui étaient la terreur du Luxembourg. Je me demande si les banques luxembourgeoises ont sablé le champagne quand on a changé notre dispositif sur place !

Sans vouloir entrer dans notre petite cuisine sur le terrain, tout cela est marquant. Ces unités ne rentraient jamais bredouilles. Sans vous donner trop d'astuces, pour frauder, ne prenez pas de train direct pour Luxembourg. Allez d'abord à Metz, puis prenez le TER (Transport Express Régional). C'est une chose toute bête, mais ce sont des quasi-autoroutes de l'évasion fiscale, qui sont connues par beaucoup de monde, y compris par les douaniers : heureusement !

Vous le voyez, ce sont les particuliers qui sont principalement ciblés.

Malheureusement, le constat est pratiquement le même pour les sociétés et les échanges commerciaux. Nos moyens pour contrecarrer la fraude financière et son organisation au sein des sociétés sont également en deçà du nécessaire. Les administrations sont relativement désarmées face à la technique des prix de transfert, par exemple. Idem pour les exportations majorées. Il est assez facile de réaliser un montage permettant de faire entrer ou sortir des fonds sans véritable justification économique. L'administration fiscale ferait à peu près le même constat.

Il ressort de tout cela l'impression que, parmi les infractions prévues par le code des douanes, qui considère pourtant la fraude financière comme un délit, certaines fraudes apparaissent comme graves - les stupéfiants, les armes - et d'autres moins graves, comme la fraude financière. Tout se passe comme si c'était un délit de second rang.

La crise financière a, sur ce point, un peu changé la donne, mais je n'irai tout de même pas jusqu'à me féliciter qu'elle ait eu lieu... Avant la crise financière, mon administration, que je vais être obligé de critiquer un peu, voulait exonérer le chèque de l'obligation déclarative, alors que c'est un moyen de paiement international extrêmement difficile à tracer. Plutôt que de sortir des billets du territoire, y compris des billets de 500 euros, plus pratiques parce que le volume est moindre, mieux vaut envoyer un chèque par la poste ! C'est une astuce toute bête. Les courtiers qui pratiquent l'évasion fiscale - pour ne pas dire qu'ils se sont spécialisés dans cette matière - connaissent fort bien cette technique. Le risque de se faire intercepter est assez faible.

Quelques mots au sujet de l'or. Le code des douanes ne comprend plus d'articles le concernant. C'est assez frappant. Alors que nous assistons à une envolée sur ce terrain depuis six à huit mois, nous sommes ainsi désarmés. J'ai vu des gens venir avec de l'or du sud de l'Italie, être contrôlés à la frontière, et tout étonnés qu'il ne se passe rien, puis repartir avec de l'argent de Belgique - ce pays pratiquait les meilleurs taux de conversion - et n'être contrôlés, et sanctionnés, qu'à ce stade. La situation est donc un peu difficile, tant du point de vue des principes que de la réalité de terrain.

L'administration est plus à l'aise avec les pays tiers, du fait d'un règlement communautaire en vigueur dans l'Union européenne. De ce côté, pas de souci. En revanche, en ce qui concerne le trafic intracommunautaire, l'administration est gênée aux entournures. Or il est difficile d'avoir une idée précise de l'ampleur des flux, aussi bien intracommunautaires qu'avec les pays tiers - je pense néanmoins que la circulation intracommunautaire est quantitativement la plus important. Je ne reparlerai pas du Luxembourg, sinon on va croire que je fais une fixation !

En ce qui concerne le dispositif de sanction, l'obligation déclarative est sanctionnée de zéro à 25 %. Je vais vous donner l'exemple d'une situation certes caricaturale, mais devant laquelle nous nous sommes trouvés il y a quinze jours : elle est d'ailleurs assez gênante. Nous avons intercepté des personnes se déplaçant entre les Pays-Bas, la France et l'Espagne, et transportant, chose tout à fait interdite, un montant excessif d'espèces imprégnées de cocaïne. On applique une amende de 25 % et on renvoie le reste de l'argent par virement. L'exemple est extrême : c'est une hérésie ! Là, on atteint vraiment les limites du système.

Mme Nathalie Goulet. - Comment est-ce possible ?

M. Philippe Bock. - L'administration a décidé d'appliquer une sanction de 25 %, c'est-à-dire l'amende maximale. Que fait-elle du reste de l'argent ? Difficile de le remettre à la personne : cela choquerait vraiment ! Nous avions fait passer les billets dans une machine qui, grâce à un certain nombre de critères, a révélé le contact avec des produits stupéfiants. La machine est devenue rouge ! Nos collègues Hollandais ne voulaient pas non plus que l'on rende l'argent. Nous avons eu un débat sur le fait de savoir si nous pouvions rendre l'argent par virement bancaire, l'argent étant ainsi tracé.

Mme Nathalie Goulet. - On ne peut donc pas procéder à la confiscation des espèces ?

M. Philippe Bock. - C'est très difficile.

M. Philippe Dominati, président. - Mais, en l'occurrence, on n'a trouvé que de l'argent, n'est-ce pas ?

M. Philippe Bock. - En effet. Il n'y avait pas de drogue. Mais on sait très bien d'où venait cet argent ! On a établi un lien logique et certain. Le lien juridique, lui, est beaucoup plus difficile à mettre en évidence. Nous hésitons à aller en justice si nous risquons de tout perdre, c'est vrai. Nous verrions alors les personnes interceptées repartir avec ce qu'elles transportaient, ce qui n'est pas très satisfaisant. Quand il s'agit de personnes qui ont - comme dans le cas qui nous occupe - un casier judiciaire gigantesque aux Pays-Bas, quand notre machine devient rouge vif, on sait de quoi il retourne ! Et nous voilà pourtant dans une situation de quasi-non-sens. Cela dit, le virement n'a pas été effectué. Un magistrat farceur aurait pu nous dire que nous étions complices du blanchiment. Je pense que cela n'aurait pas été apprécié !

Mme Nathalie Goulet. - Cela représentait quelle somme ?

M. Philippe Bock. - 300 000 euros.

Même s'il est difficile d'établir une catégorisation des montants qui circulent, on pourrait dire que quand la somme se limite à  quelques centaines de milliers d'euros, le trafic des stupéfiants est envisageable. Quand la somme représente deux ou trois millions d'euros, elle provient, non pas nécessairement du trafic des stupéfiants, mais peut-être plus vraisemblablement de la fraude fiscale. Pourtant, le texte qui s'applique est exactement le même.

Il est donc parfois difficile d'accepter que nos possibilités de saisie soient limitées à l'égard de sommes ayant totalement échappé à un impôt, français ou étranger.

Pourtant, bien que le douanier soit souvent considéré comme nécessairement intraitable, je ne prône pas la saisie systématique à 100 %. En revanche, disposer d'une gamme de sanctions plus large que celle qui existe aujourd'hui me paraît hautement souhaitable. Actuellement, ce n'est pas le cas. Il y a quelque temps, nous disposions pourtant d'un tel outil. Vous connaissez peut-être le système de transaction douanière, où la personne signe un quasi-contrat : ce système a l'avantage de décharger la justice. J'ai vu une personne transiger pour blanchiment avec une pénalité si élevée qu'elle représentait 500 ans de remboursement à sa charge. Le magistrat avait tout simplement appliqué le code des douanes : « Monsieur, puisque l'argent provient de la déforestation de l'Afrique, je prononce une amende de 100 %. » Cela ne paraît pas franchement disproportionné ! Je ne pense pas non plus que cela pose de problème quant au respect des droits de l'homme.

J'ai vu que M. Jean-Baptiste Carpentier, Directeur du Service traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN), avait été entendu juste avant moi. Je ne vais critiquer le dispositif qu'il dirige car il pourrait croire que je lui en veux ! Il a dû vous parler du nombre croissant de déclarations qu'il reçoit et du nombre de signalements qu'il transmet, notamment, à mon administration, en augmentation lui aussi. Je suis assez d'accord avec lui : c'est un phénomène révélateur ! Il faut pousser la logique jusqu'au bout, sans pour autant tomber dans le cynisme. Le nombre de signalements est certes à considérer. Mais que s'est-il passé après leur transmission ? A quoi ont abouti les administrations et la justice ? Sur ce point, il y aurait beaucoup de choses à dire.

Je ne pense pas que le moral des services qui s'occupent de délinquance financière, qu'il s'agisse des douanes, de l'intérieur ou des services de la DGFiP, soit flamboyant ces temps-ci ! Et c'est vrai depuis quelques années.

Ce qui me fait peur, c'est qu'on se retrouve quasiment avec des structures « alibi ». Le terme est un peu méchant, j'en conviens. Nous disposons d'un système présentable, qui peut contenter le Groupe d'action financière internationale, le GAFI, mais le résultat de son action concrète, au regard de l'intérêt de sa mission, est assez douteux.

On le constate fréquemment, les banques ou les opérateurs financiers, sur lesquels il faut être strict, ont surtout peur d'une chose : la publicité ou la complicité. Ils vont donc dénoncer des personnes à TRACFIN, tout en se hâtant de fermer leur compte et de leur dire d'aller voir ailleurs. En la matière, règne donc, sinon une certaine hypocrisie, du moins quelque chose qui s'en approche.

La structure judiciaire fiscale qui a été créée est composée d'une petite équipe. M. Jean-Baptiste Carpentier, lorsqu'il occupait d'autres fonctions, m'avait dit que cette structure ne pourrait pas mettre tout le monde en garde à vue pour des motifs fiscaux. Je n'ai d'ailleurs pas de désaccord de fond sur ce point. En effet, les administrations doivent, à mon sens, rester dans leur rôle, en fonction des moyens dont elles disposent. En outre, leurs résultats sont loin d'être négligeables, et il faudrait les amplifier.

Je viens de me livrer à l'exercice le plus facile de mon intervention : exposer et critiquer : il est plus difficile de dégager des pistes d'amélioration.

Il faut, à mon sens, développer l'obligation déclarative et dépasser le stade de la simple déclaration des espèces ou quasi-espèces d'un montant égal ou supérieur 10 000 euros. Plutôt que d'imposer un carcan contraignant pour le service, qui aboutit parfois à des situations extrêmes, telles que celle que j'ai dépeinte tout à l'heure, je pense que disposer d'un éventail de sanctions, assez large pour tenir compte de la bonne foi - ou de la mauvaise ! -, est assez intéressant. Fixer une amende de 100 % des sommes concernées ne me paraît pas non plus outrancier.

En termes douaniers, il faut également en revenir à un délit plein, et non plus à un délit de « seconde zone ». Par exemple, un de nos pouvoirs spécifiques, prévu par le code des douanes, la visite domiciliaire - qui est l'équivalent d'une perquisition - existe en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants ou de fraudes commerciale et fiscale. En revanche, nous ne disposons pas de ce pouvoir en matière de fraude financière ! On pourrait peut-être revenir sur cette différence de traitement.

Enfin, sans vouloir ouvrir un grand débat, bien que ce soit peut-être le moment, l'inversion de la charge de la preuve me semble souhaitable. Nous parlons d'argent illicite, non fiscalisé, qui représente, pour moi, le vol de la collectivité : ce n'est pas anodin. Il faudrait peut-être mener une réflexion, ouvrir un débat, sur ce point. Des pays aussi restrictifs et « communisants » que... le Canada et les Etats-Unis sont quasiment sur cette ligne, me semble-t-il. Ils commencent par saisir à 100 % en cas d'absence de justificatif : un passeur de fonds me l'a confirmé. Il m'a aussi confié que, si auparavant nous faisions peur, il craignait dorénavant beaucoup plus les Américains : il faut dire que leur méthode est extrêmement intrusive. Malgré tout, sur ce terrain, la donne a changé.

Pour conclure, je dirai que, alors que, comme je le disais en préambule, les enjeux se sont accrus, et à plus d'un titre, nos moyens, eux, aussi bien humains que juridiques, n'ont pas suivi le même chemin.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales. - Vous avez parlé de transactions dématérialisées entre Paris et Londres : pourriez-vous nous indiquer à combien s'élève le montant des transactions dématérialisées entre ces deux places financières ? Existe-t-il un chiffre estimé ou connu ? C'est une information dont je souhaiterais disposer.

Ensuite, travaillez-vous à l'international avec vos homologues douaniers ? Les conventions fiscales apportent-elles - selon vous - une réponse satisfaisante ou pas au problème de l'évasion ?

Par ailleurs, nous avons entendu le point de vue de l'administration sur la RGPP. Quel est le vôtre ? J'ai cru comprendre qu'il y avait peut-être des choses à dire à ce sujet.

Disposez-vous de chiffres relatifs aux contrôles aux frontières avec nos voisins, notamment ceux qui sont attachés au secret bancaire, comme la Suisse ou le Luxembourg, que vous avez cités dans votre propos liminaire ?

Sans mettre en doute sa capacité de travailler sur ce sujet, l'évasion fiscale  entre-t-elle bien dans les missions de l'administration des douanes ? Quelles sont ses compétences dans ce domaine ? Vous avez parlé des moyens humains, mais cette fonction est-elle clairement incorporée ?

J'en reviens au contrôle. Estimez-vous que le contrôle des valeurs en douane est mené de manière rigoureuse, satisfaisante ? Si ce n'est pas le cas, quelles améliorations suggérez-vous ?

Enfin, au cours des dernières années la France a-t-elle été auditée et évaluée par les autorités européennes au titre de son action dans la lutte contre la fraude ?

Voilà pour une première série de questions.

M. Philippe Bock. - L'estimation du mouvement d'échanges entre Paris et Londres est quasiment impossible. C'est un agrégat de sommes qu'il faudrait additionner : les échanges boursiers, bancaires, les chambres de compensation, entre autres. La mission est presque impossible. Paris échange environ 180 milliards d'euros de titres par jour. C'est une estimation « à la louche ». Même les professionnels avec lesquels nous sommes en contact régulier - ils ne sont quand même pas tous sulfureux ! - éprouvent de la difficulté à établir des masses. C'est vraiment très compliqué.

Les relations internationales se développent, essentiellement en fonction des priorités. La situation a récemment été perçue comme insupportable : l'Allemagne, notamment, en a eu assez que des maillons faibles soient proches de l'Union - comme la Suisse - ou membres de celle-ci. Les échanges d'informations entre les services augmentent donc, même s'il est parfois assez difficile d'opérer le passage entre l'accord initial et les outils permettant la mise en place de procédures. On se retrouve avec des gens qui vont dire que la convention pose tel principe, mais qu'ils ne vont pas communiquer tel ou tel élément, en l'absence de commission rogatoire internationale. Une telle attitude ferme la porte à tout le pan administratif. Ce n'est pas toujours évident !

L'évocation de la RGPP me provoque une poussée d'urticaire immédiate ! Prenons l'exemple de la Suisse : la douane avait une présence assez forte sur la frontière avec ce pays. Historiquement, les douaniers qui étaient de ce côté étaient très « réceptifs » et rentraient rarement bredouilles d'une mission. Or on a largement désarmé cet aspect de notre travail. Après l'entrée de la Suisse dans l'espace Schengen, nos effectifs ont été « passés à la moulinette » et la perte a été assez importante. Sur le terrain, cela s'est fait sentir immédiatement : le nombre de dossiers liés à la frontière suisse s'est totalement effondré. Cela ne nous empêche pas de mener des missions de contrôle inopiné, sur lequel est fortement axé le travail de la douane. On peut très bien contrôler un train venant de Zurich à la gare de l'Est, y compris pour un manquement à l'obligation déclarative ; c'est tout à fait autorisé par le code des douanes.

Cela dit, notre travail a été sensiblement dématérialisé. Les unités ont été concentrées, et elles se projettent de plus en plus loin, ce qui, pour ce type de missions, est délicat. En effet, il est nécessaire de connaître le terrain, de le maîtriser. Ce n'est pas depuis Paris que l'on remonte les écheveaux. Le désarmement est donc très net.

J'en viens à votre question portant sur notre action contre l'évasion fiscale. Que nous en ayons la compétence, c'est clair ; que ce ne soit pas notre priorité, c'est tout aussi clair, et c'est même vécu au quotidien. Intercepter des stupéfiants, des contrefaçons, du tabac, c'est très bien. Mais faire respecter l'obligation déclarative est également important. Or il n'y a pas de message « affaire marquante » sur une saisie ; ou alors il faut qu'elle s'élève à deux à trois millions d'euros et qu'elle détonne dans le paysage.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Est-ce un choix de votre hiérarchie que de mettre la priorité sur les stupéfiants plutôt que sur l'évasion ?

M. Philippe Bock. - C'est un choix clairement affiché. Les contrats de performance ou les bilans annuels de la douane réservent une place à part aux trafics autres que financiers. Le trafic de stupéfiants est par nature illicite. Le trafic financier ne l'est pas forcément. Cela étant, pour moi - c'en est presque une litanie ! -, il n'est pas anodin et, de plus, il est lié. Nous avons eu des débats intenses sur le sujet car, dans les divers trafics, qu'il s'agisse de stupéfiants, d'objets d'art ou d'un tas d'autres choses, beaucoup d'argent circule.

En ce qui concerne la valeur en douane, je constate aussi, malheureusement, un désarmement. En outre, la matière douanière est de plus en plus complexe et son évolution rapide. L'immobilisation d'une marchandise en douane dure moins de cinq minutes ; c'est même souvent instantané. Les procédures informatiques nous ont fait entrer dans cette ère. C'est une réalité incontestable.

Il reste qu'on a beaucoup de mal à suivre. Entre ce que font les administrations douanières - au pluriel, parce que la réflexion vaut au plan communautaire comme au plan mondial - et la façon dont fonctionne l'économie à l'échelle des multinationales, le décalage est patent.

S'agissant des audits que nous avons subis, j'ai personnellement vu à l'oeuvre le GAFI plus que l'Union européenne, même si elle s'est aussi investie sur ce terrain-là. Des satisfecit sont souvent donnés. Cela dit, je considère tout cela avec un peu de réticence. Je vais encore devoir dire du mal du Luxembourg ! Ces instruments se fondent sur des critères : si on y satisfait sur le papier, tout va bien. Le Luxembourg est jugé coopératif, alors que, en réalité, il ne satisfait pas à beaucoup de ces critères. J'ai donc beaucoup de difficultés avec les audits, qui me paraissent assez éloignés de la réalité.

En 2009, on avait beaucoup parlé des fameuses listes aux coloris variés : noire, grise, gris clair, et autres. C'est clairement ce que j'appelais, il y a un instant, un alibi. Cinq pays, me semble-t-il, figuraient dans la terrible liste noire. Ils en sont sortis au bout de quelques mois par l'affichage de certaines mesures. C'en était même parfois amusant ! Des paradis fiscaux clairement identifiés - Nauru et autres - ont passé entre eux des accords, qui, à mon avis, n'aboutissent pas à grand-chose, mais qui leur ont permis de sortir de ces listes. C'est de la déclaration d'affichage. Dans la réalité, on en est très loin !

Mme Nathalie Goulet. - Je voudrais vous poser une question que j'ai déjà posée dans le cadre d'une autre audition.

J'ai rencontré à plusieurs reprises un représentant du syndicat des douanes à Roissy, où il y a tout de même beaucoup d'agents. J'ai été très surprise. Il m'a fait visiter le service ; il était content que quelqu'un s'intéresse à son métier. Il m'a parlé d'un sujet sur lequel je crains que, malheureusement, le législateur ne puisse rien faire. D'après lui, des remboursements de TVA sont accordés à des personnes disposant de plusieurs passeports, même lorsqu'un certain nombre de justificatifs requis manquent, car on ne peut pas vérifier exactement leur domicile. Cela représente un montant absolument astronomique : il m'a dit qu'il fallait absolument essayer de faire quelque chose et, d'après lui, c'est de l'évasion fiscale.

Je voulais donc avoir votre avis sur ce point. En réalité, un seuil de 175 euros est fixé au niveau européen, à partir duquel on rembourse la TVA. Or ce douanier a évoqué des remboursements allant au-delà de 100 000 euros, dont il sentait intuitivement qu'ils n'étaient pas légitimes, mais auxquels il ne pouvait s'opposer. Confirmez-vous cette situation ? Avez-vous des préconisations à faire, qui sortiraient du cadre européen, ou qui permettraient de l'améliorer, en ce qui concerne, en tous les cas, la charge de la preuve fournie par celui qui demande le remboursement de TVA et dont on n'est absolument pas sûr que son domicile réel puisse le justifier ?

M. Philippe Bock. - Je confirme à 100 %, voire à 200 % ! Ce mécanisme est celui du bordereau de vente en détaxe. Il concerne la France de très près. Pour simplifier, je dirai que ce sont surtout les achats de luxe qui sont visés. C'est donc important pour la place parisienne et pour la France de manière générale. Le « but du jeu » est de sortir du territoire en prétendant qu'un objet acheté en France va à l'étranger, et n'est donc pas assujetti à la TVA. Les modalités de preuve sont relativement simples. Elles consistent en un coup de cachet donné sur un papier. Cela va très vite, trop vite.

Rappelons-le toutefois, ce dispositif de détaxation est un outil économique : l'avantage fiscal permet de disposer d'un avantage commercial. En principe, le fait générateur fiscal - la sortie de la marchandise du territoire - ne devrait pas poser de problème. Cela dit, les modalités de contrôle sont effectivement faibles.

Les montants sont énormes. Il y a dans Paris des sociétés avec un chiffre d'affaires de 100 millions d'euros, dont 90 % proviennent de cette clientèle ! Il y a forcément une partie de ces 90 millions d'euros qui ne sont pas justifiés, même si je ne dis pas qu'ils le sont tous. Cela peut même aller jusqu'à une forme de complicité de la société, qui a été démontrée dans certains cas. Il est vrai que cela peut représenter un avantage commercial et de trésorerie assez intéressant.

Quelle est la réponse administrative ? Il y a assez peu de contrôles. Ces derniers se déroulent le plus souvent à la guérite des douanes. On y voit un afflux de passagers avec des marchandises et un douanier qui tamponne à tour de bras : c'est clairement insuffisant. Il faudrait mettre en place, à mon sens, des contrôles sur la base des montants financiers. Si le montant est important, le contrôle pourrait être un peu plus approfondi. On se heurte néanmoins au problème de la vitesse d'exécution requise dans un aéroport. Nous sommes tributaires de l'activité dans ce lieu, dont la fonction première est le transport des passagers et des marchandises. La question est donc compliquée. Mener d'autres contrôles, notamment au sein des sociétés, serait une solution. D'une certaine façon, par légèreté éventuelle - pour ne pas dire plus -, elles sont complices de la perte de trésorerie pour l'Etat que cela représente.

Mme Nathalie Goulet. - Elles touchent aussi un pourcentage, parfois ?

M. Philippe Bock. - Oui, c'est clair.

Mme Nathalie Goulet. - Mais un contrôle du domicile devrait pouvoir se faire, non ? Et quelle somme annuelle le remboursement de TVA représente-t-il ?

M. Philippe Bock. - Je dois pouvoir vous retrouver ce chiffre.

Mme Corinne Bouchoux. - Il figure dans le dernier rapport de la Cour des comptes.

M. Philippe Bock. - C'est de toute façon loin d'être négligeable. Les douaniers ont souvent la hantise de savoir si une taxe est récupérable ou non. En l'occurrence, elle ne l'est pas : elle est dans la nature. Il y a un gouffre !

M. Philippe Dominati, président. - En réalité, la difficulté provient du fait que la marchandise se trouve dans les bagages du voyageur. Or, parfois, vous tamponnez les documents permettant de valider la détaxation lorsque la personne n'a plus à portée de main ses marchandises et ses bagages. Vous pouvez faire des sondages, tout de même ? Constatez-vous beaucoup d'infractions ?

M. Philippe Bock. - Il y a des destinations et des publics qui sont plus « porteurs » que d'autres. Pour vous donner un chiffre qui n'engage que moi, il y a grosso modo 10 % à 15 % d'irrégularités.

M. Philippe Dominati, président. - Ah oui ?

M. Philippe Bock. - À la décharge de l'administration, je dirai que c'est une mission complexe. Il y a un aspect économique. La demande d'opérateurs qui sont de tout premier plan - LVMH et autres -, rend tout cela compliqué.

Pour l'instant, la réponse qui est apportée consiste dans la mise en place de composteurs automatiques dans les aéroports. On craint en effet la corruption et il est vrai que certains dérapages ont été constatés.

On a donc vu arriver des composteurs, dénommés PABLO. La réponse est clairement insuffisante. De plus, j'ai assisté à leur déploiement, dans l'aéroport d'Orly. Les passagers vont au composteur, puis repartent. On n'a même pas eu l'intelligence de placer le composteur en zone internationale !

M. Philippe Dominati, président. - Ah bon ?

M. Philippe Bock. - C'en était presque navrant ! À voir le nombre de personnes qui tournaient autour, cela donnait une idée du trafic. Les unités de contrôle de Roissy et Orly ont dû changer leur mode de fonctionnement. Les douaniers se positionnent, en civil, près des composteurs. Il ne se passe pas cinq minutes avant qu'ils repartent avec un « client » ! C'est toujours le même débat sur le décalage entre la nature des contrôles et les impacts fiscaux du trafic.

Mme Corinne Bouchoux. - Je vous remercie de votre exposé, qui était tout à fait passionnant. J'aurais beaucoup de questions à vous poser, mais je me limiterai à deux.

Les concours de recrutement des agents des douanes, tels qu'ils sont encore pratiqués, font l'objet de nombreuses candidatures de gens surqualifiés et très diplômés. Ce mode de sélection est-il encore adapté pour remplir les missions dont vous nous avez parlé ? N'y a-t-il pas, en la matière, une piste de progrès sensible pour les douanes ?

Certains connaisseurs des pratiques judiciaires mettent en cause la compétition entre services et la difficulté de coopération interministérielle, notamment au cours des dernières années, qui expliqueraient, selon eux, une grande partie de l'évasion des capitaux et des actifs. Avoir superposé différentes structures, chacune avec des objectifs de RGPP différents, poursuivant chacune leur propre logique, a permis l'apparition d'interstices nouveaux entre les mailles du filet, qui permettent des fraudes de plus en plus massives. Que pensez-vous de cette lecture, un peu brute et systémique ?

Par ailleurs, un journaliste suisse m'a demandé - malicieusement - si notre commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France intégrait la question du financement offshore des partis politiques. Avez-vous une réflexion sur cette thématique ? J'ai entendu dire qu'aux douanes, certains ne se privaient pas de poser la question. Je voulais donc savoir si vous y aviez réfléchi, soit à titre personnel, soit dans le cadre de votre syndicat.

M. Philippe Bock. - Les concours restent le mode normal de sélection pour la fonction publique. Le débat, à mon sens, doit porter sur le degré de formation dans des matières très techniques. Je le situerai donc plutôt en aval. Il est vrai, néanmoins, que nous avons eu des cas de recrutement d'agents surdiplômés, qui ont néanmoins dû faire ensuite, en tenue, de l'obligation déclarative à l'aéroport de Roissy. Il peut donc arriver que l'agent recruté soit déçu.

Je reste persuadé que l'expérience de terrain est essentielle. Pour la douane, l'intégration dans le milieu économique et logistique, dans les ports ou les aéroports, est vitale. Il faut garder cette spécificité, et l'étendre à l'aide de spécialisations et d'un bagage technique renforcé.

Je n'aurais pas tout à fait le même avis que vous sur la concurrence entre administrations. Certes, des quantités astronomiques de stupéfiants sont saisies et les différents services chargés de cette lutte se jettent parfois au visage les chiffres des volumes saisis, ce qui peut ressembler à une guerre des services. Si je le niais, je ne respecterais pas le serment que j'ai prêté il y a quelques instants.

Toutefois, en matière financière, je ne ferais pas tout à fait le même constat. Je dirai que les administrations investies sur ce terrain « pleurent » toutes ensemble car elles n'ont pas assez d'outils ou de moyens pour faire face aux enjeux.

Cela dit, nous poursuivons des cibles différentes, et nous ne nous marchons pas trop sur les pieds : les terrains sont relativement bien partagés et l'organisation de l'administration française est cohérente. Cela se passe donc plutôt bien.

Le financement des partis est une question sulfureuse. À certaines époques, oui, les douaniers sont tombés sur quelques cas ; c'est certain, on a vu passer les valises. Cela a suscité beaucoup de problèmes, car ces affaires ne faisaient pas plaisir à l'administration. Cependant, on en voit moins aujourd'hui, même s'il reste toujours des scories.

Parfois, quand quelque chose est vraiment très douteux - et je ne parle pas nécessairement du financement des partis : un problème d'origine fiscale, une captation d'héritage, un abus, des sommes dont la fiscalisation n'est pas claire -, on recourt à des techniques à l'ancienne. On retrouve alors ici un chèque, là des espèces.

Je pense que c'est toujours une réalité, mais je ne dirais pas que les montants sont énormes. Je ne pense pas que, si nous menions des contrôles un peu plus ciblés avant une campagne, dans la période actuelle, par exemple, nous intercepterions de nombreuses personnes. Mais il serait naïf de croire que cela n'existe plus du tout.

M. Michel Bécot. - Les accords de Schengen ont-ils pesé sur l'efficacité de votre administration ? En pratique, lors de vos interventions, pouvez-vous vous rendre sur place dans l'entreprise ou chez le particulier ? Enfin, en ce qui concerne les prises de douanes, comme vous l'avez signalé tout à l'heure, vous appliquez des amendes allant jusqu'à 25 %. Pourquoi ne pas aller jusqu'à 100 % ? Est-ce un véhicule législatif qui vous manque ? A mon sens, si l'argent est frauduleux, il n'y a aucune raison de le remettre à son détenteur !

M. Philippe Bock. - Schengen a certes été un changement important, mais surtout en matière de contrôle des personnes ; or cette mission relève du ministère de l'intérieur. Il a changé notre vécu, car les contrôles ne se déroulent pas de la même façon. Je pense néanmoins que nous avons su y faire face. Schengen n'a pas forcément conduit à revisiter notre quotidien de A à Z : je ne le mettrais donc pas sur le même plan que 1993. Je suis, pour ma part, entré dans les cadres des services douaniers en 1992 et je me souviens que certains collègues étaient déstabilisés par les transformations en cours.

Schengen ne se situe pas sur le même plan car la convention affecte plutôt la façon dont se déroulent les opérations. La circulation de marchandises a été multipliée par dix entre 1980 et, aujourd'hui, la vitesse de celle-ci est beaucoup plus grande. Des nouveautés techniques sont apparues, comme le fret express, qui est un moyen massif de transport de marchandises diverses et variées, licites et illicites. Le défi est important à relever et, pour le dire sous forme de litote, il y a des progrès à faire.

En matière d'interventions dans les entreprises, le code des douanes est relativement souple et facile d'emploi : c'est un outil satisfaisant, notamment au regard du droit de communication des documents. Nous allons devoir prendre position sur le prochain débat : la dématérialisation des documents. Moi qui suis maintenant entre deux âges, je cherche systématiquement les documents papier ! Les choses changent de manière assez rapide et profonde. Une comptabilité peut être déplacée, envoyée à l'étranger. Il est plus difficile de la rattraper quand elle est en Irlande, ce qui, en outre, laisse éventuellement le temps de travailler dessus pour me présenter quelque chose de beaucoup plus « sympathique ».

Je comprends parfaitement que la visite domiciliaire, chez les particuliers, puisse être considérée comme intrusive : je le sais pour la pratiquer. Elle est conduite sous le contrôle du juge. Le code des douanes comporte, sur ce point, beaucoup plus d'exigences que lorsque je suis entré dans les cadres, cela qui me paraît tout à fait normal. Aller frapper à la porte de quelqu'un à six heures du matin n'est en rien anodin. Ceci dit, en matière financière, nous n'avons pas ce pouvoir. On pourrait réintroduire un outil dont nous disposions auparavant : quand une personne est interceptée à la frontière, nous pourrions aller voir ce qui passe chez elle, car on y recueille souvent - je ne dis pas : systématiquement - des éléments. Des réflexions devraient donc être menées sur ce sujet.

À propos de l'élargissement de la gamme des sanctions, une disposition du code des douanes crée une sorte de délit particulier, qui n'apparaît pas parmi les délits douaniers classiques. Il est à part. Il prévoit une amende maximale de 25 %. Il prévoit aussi une possibilité de confiscation, mais elle doit être si solidement étayée qu'il est très difficile de satisfaire aux exigences.

L'administration a parfois du mal à trouver le juste équilibre en la matière. Quand l'enquêteur se décide à appliquer une mesure assez forte, comme l'amende de 25 % ou la demande de confiscation pleine et entière, il arrive que l'administration s'inquiète. Elle préférera éventuellement une sanction plus faible, afin de ne pas prendre de risque. Les affaires, au-delà d'un certain montant, sont transmises à la direction générale : celle-ci hésite souvent à aller jusqu'au bout des possibilités offertes par le droit. Elle se méfie parfois même du juge et craint que, une fois portée en justice, l'affaire ne tourne à l'avantage du contrevenant ou du délinquant. Je pense que cette peur est abusive car j'ai le plus souvent constaté que le juge n'avait pas de fausse pudeur. Pour reprendre l'exemple précédent, la transaction condamnant une personne à cinq siècles de remboursements avait été validée en justice. Il y a donc une forme de crainte injustifiée qu'il faut combattre.

Il y a quelque temps, le service auquel j'appartiens a intercepté entre les mains d'une personne assez « sulfureuse » une somme d'à peu près 6 millions d'euros. Les modalités de garde ayant changé, la retenue douanière, par définition, aussi : l'administration était donc très inquiète. Elle n'a pas voulu mettre la personne en retenue. Il a d'abord été demandé de procéder à un comptage exact des espèces. Or notre vieille machine à compter les billets était tombée en panne et le comptage n'a donc pas pu se faire rapidement. Cela s'est terminé devant la justice : il a été décidé que, n'ayant pas placé la personne en retenue immédiatement, nous avions violé les droits de la personne. Fin de l'affaire.

Mme Nathalie Goulet. - 6 millions d'euros !

M. Philippe Dominati, président. - C'est peut-être pour cela que votre administration préfère se livrer à une transaction, plutôt que de prendre le risque d'une procédure ?

M. Philippe Bock. - C'est en partie vrai.

M. Philippe Dominati, président. - Cet exemple illustre peut-etre les raisons pour lesquelles votre direction préfère avoir recours à une amende ou une pénalité d'ordre transactionnel, plutôt que de prendre le risque de s'engager dans la voie judiciaire, puisque vous nous dites que cette dernière, en l'occurrence, n'a pas produit le résultat escompté.

M. Philippe Bock. - Vous avez bien analysé la situation. Prenons néanmoins un peu de recul : une fois que la personne a été interceptée, nous savons très vite déceler si elle se livre à des activités douteuses. L'enquête, de façon générale, avance en quelques heures. C'est à ce moment qu'il faudrait déclencher une procédure, de manière à montrer que le fait n'est pas anodin, que ce n'est pas un délit mineur, et éventuellement enclencher la saisie immédiatement ou envisager une confiscation complète. Il faut, en tout cas, faire évoluer la perception de cette fraude.

Nous sommes tous un peu responsables de cette situation. Même les agents sont parfois rétifs en la matière. Si la lutte contre les contrefaçons ou les stupéfiants ne leur posent pas de problème, celle contre le trafic des biens culturels, ou autres, est plus compliquée. Je ne me lancerai pas ici dans un inventaire à la Prévert, mais la lutte contre la fraude financière est aujourd'hui plus difficile qu'elle ne devrait l'être.

Mme Nathalie Goulet. - Comment une personne peut-elle transporter 6 millions d'euros en espèces alors qu'au cours de l'audition précédente, les inconvénients du maniement d'un seul billet de 500 euros ont été soulignés ?

M. Philippe Bock. - Nous avons un dispositif de permanence qui nous alerte sur certains dossiers sensibles. Cela fait dix-sept ans que j'exerce ce métier, et je suis toujours effaré de voir ce qui peut circuler.

M. Philippe Dominati, président. - Comptabilise-t-on, annuellement par exemple, les contrôles effectués par les douanes ?

M. Philippe Bock. - Les manquements sont comptabilisés, ainsi que les déclarations d'espèces à la douane, mais les contrôles ne le sont pas.

Je m'occupe aussi de trafic d'objets d'art et j'ai notamment vu des trafiquants d'antiquités égyptiennes. Cette activité est assez rémunératrice, une fois que l'objet en question est mis en vente sur une place de l'art connue et reconnue. Je donnerai l'exemple d'une personne qui transportait sur elle, assez tranquillement, 50 000 à 100 000 euros. Elle était passée à un autre stade de la fraude qui lui permettait de déclarer ces sommes. L'intéressé lui-même était étonné que tout se passe très bien. C'est un peu l'hypocrisie du système déclaratif. Il existe mais ne suffit pas en tant que tel : il faudrait approfondir les investigations.

Mme Nathalie Goulet. - En déclarant un objet, on le blanchit ?

M. Philippe Dominati, président. - Un objet ou de l'argent ?

M. Philippe Bock. - Ces objets provenaient d'Égypte. Ce pays a une réglementation très stricte en matière de trafic d'antiquités et dans le cas que j'ai évoqué, il y avait effectivement une infraction commise au regard du droit égyptien. D'une certaine façon, l'Union européenne et la France n'avaient pas à s'en préoccuper puisque cela ne dépendait pas d'elles. Nous avons simplement cherché à savoir si l'objet entrait en contrebande ou non. S'il rentre en contrebande la douane peut le saisir. Si la personne n'avait pas déclaré l'argent, on aurait pu se poser des questions mais elle l'a déclaré et il était donc difficile d'agir. Les autorités égyptiennes étaient d'ailleurs assez mécontentes. Cela fait dix ans que le département des antiquités s'efforce de prendre cette personne en défaut. Nous sommes donc parfois confrontés à des situations ambiguës.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Avez-vous une idée des circuits d'alimentation en oeuvres d'art des ports francs de Genève et de Singapour, par exemple ? Avez-vous des informations à ce sujet ?

Par ailleurs, diriez-vous qu'il y a des pays ou des personnalités qui bénéficient, dans notre pays, d'une certaine clémence ? Je pense à certains émirats moyen-orientaux, à certains pays de la « Françafrique », gros propriétaires de capitaux, par exemple. Quel est votre point de vue sur ce sujet ?

Quelle est la répartition des compétences en matière de transaction douanière ? A quel niveau le directeur général de votre administration, voire le ministre concerné, intervient-il ?

Vous avez indiqué que le bilan de votre administration ne mentionnait pas la fraude financière. Comment l'expliquez-vous ?

M. Philippe Bock. - Je suis également très préoccupé par le sujet des ports francs. Les ports francs, suisses notamment, ont suscité beaucoup d'interrogations en ce qui concerne les objets d'art. Je vais tenter de ne pas trop noircir le tableau ! Les galeries d'art parisiennes voulaient parfois se livrer à des opérations discrètes, et les ports francs - puisque chaque ville, ou peu s'en faut, en est dotée - leur servaient de réceptacle, Genève en premier.

Tout n'est pas forcément sulfureux dans le port franc. Il a aussi une vocation logistique, ou de discrétion des affaires. Mais il revêt aussi des aspects fiscalement discutables. On peut saluer une initiative de nos amis helvétiques : des textes tendant à exclure les objets archéologiques des ports francs ont été pris. La situation s'est donc améliorée. On trouvera sûrement encore quelques belles toiles de maitre dans les ports francs suisses, sur lesquelles la France ou d'autres pays européens pourraient vouloir se pencher, mais les choses ont changé.

Comme vous l'avez signalé, monsieur le rapporteur, un déplacement du monde des affaires, des objets d'art et de la finance vers l'Orient et le Pacifique peut être discerné. Singapour ou Dubaï, par exemple, sont en train de prendre le relais. Nous pouvons désormais faire aux ports francs émergents, qui évoluent très vite, le reproche que nous faisions aux autorités suisses. Il faut en outre compter avec un élément matériel : ces ports francs émergents sont géographiquement encore plus éloignés de nous et les modalités d'intervention et de coopération y sont ardues. Elles existent, mais nous allons buter sur de sérieux obstacles, et l'histoire, à mon avis, va se répéter. Mais cela apparaîtra avec plus d'évidence dans quelques années.

Selon moi, la clémence vis-à-vis de certains « opérateurs » existe bel et bien. Quand des investisseurs sont interceptés avec des objets ou de l'argent, la situation est parfois très délicate. Je vais vous livrer un souvenir, en préservant, conformément à la règle du secret, l'identité des personnes. Le contrôle d'un voyageur empruntant les passages privatifs à l'aéroport de Roissy avait permis de découvrir que ce dernier transportait des objets d'art et de l'argent : une vraie caverne d'Ali Baba ! L'affaire a tout de suite pris un tournant diplomatique et s'est terminée par une transaction, dont je n'ai pas su grand-chose. Nous étions clairement « comme sur des oeufs ». C'est arrivé, cela arrive, et cela arrivera demain.

En ce qui concerne la répartition des compétences en matière de transaction, je pourrai vous fournir les modalités précises. Le seuil de transaction local est assez bas, et les dossiers montent très rapidement à la direction générale. Au-delà d'un certain montant c'est le ministre qui est compétent.

J'en viens à votre question relative à l'absence de mention des cas de fraude financière dans le bilan d'activité de l'administration des douanes. Je vous ai rappelé que la douane s'était convertie aux critères de performance. Les priorités mises en place sont tout à fait admissibles. L'accent mis sur la lutte contre les stupéfiants, et en particulier sur les drogues « dures », me semble tout à fait normal. Cela dit, ce faisant, on « gomme » les autres missions.

La douane a une caractéristique, qui contribue à l'intérêt du travail de ses agents et au sentiment d'attachement qu'ils éprouvent à l'égard de leur administration : ses missions sont extrêmement variées. Nous avons parlé tout à l'heure des biens culturels, domaine qui m'est cher. Mais l'action visant à faire respecter la convention de Washington sur les espèces protégées a subi, elle aussi, un grand coup de gomme ! On arrivera toujours à montrer une saisie douanière à la télévision, à trouver un spécialiste pour en discuter, à passer de belles images, mais la réalité, derrière l'écran, est nettement moins joyeuse. Il y a quelque temps, il a été demandé au douanier de Roissy spécialisé en matière de convention de Washington de changer de fonction. Ce petit exemple vaut ce qu'il vaut, mais il est assez révélateur. On demande à l'administration de concentrer ses forces, qui, parfois, se réduisent : elle s'exécute ; elle est même trop « bon soldat ».

Le problème est posé en termes de détermination des missions prioritaires. Personnellement, je ne suis pas favorable à une telle approche. En effet, je dois, en tant que fonctionnaire, appliquer le code des douanes. Le législateur m'envoie remplir une mission, et il me faut la remplir dans sa totalité. Le tri des missions - je reprends là ma casquette syndicale, même si l'agent n'est pas très loin - m'est insupportable. Ce n'est pas pour cela que j'ai choisi ce métier !

En outre, quand un danger apparaît sur un terrain qu'elle avait abandonné et qu'il faut réinvestir, l'administration doit se réarmer. Or le temps à consacrer pour qu'elle le maîtrise à nouveau est assez long. À force d'abandonner des domaines d'action, qui sont en évolution constante et rapide, l'administration complique sa tâche.

Je voudrais dire un mot sur le système déclaratif douanier. À mon entrée dans les cadres, des factures et de nombreux autres documents étaient présentés au douanier. Le « flair » du douanier n'est pas un vain mot : il existe, je l'ai rencontré ! Or, aujourd'hui, il est presque au musée ! Désormais, on fonctionne avec des écrans, des dédouanements en un clic, des systèmes de feux rouge, vert ou orange. La tâche est beaucoup plus dématérialisée et difficile. Nous parlons tout de même de fraude financière, de trafic de stupéfiants ou d'autres phénomènes en marge de la légalité ! C'est presque un appel au secours que je lance et mon directeur général pourrait d'ailleurs sans doute le cosigner. Au cours d'une discussion un peu libre, le 1er janvier, il m'a confié être étonné de la conversion de sa propre administration et de l'oubli de certains terrains. Il avait l'air de le regretter aussi. Avis partagé pour identité de motifs, dirions-nous dans l'administration.

Mme Corinne Bouchoux. - J'aimerais vous poser une dernière question, à laquelle vous n'êtes pas obligé de répondre immédiatement. Vous pourrez prendre le temps de vous documenter et de nous faire parvenir votre réponse ultérieurement. Elle concerne un des sujets que je suis attentivement : les ports francs suisses. Comme vous l'avez indiqué à juste titre, la situation s'améliore pour les biens archéologiques. Pour les oeuvres d'art, en revanche, elle est toujours insatisfaisante. Je voudrais rappeler aux membres de cette commission d'enquête quatre chiffres qui sont pour moi la clé du système sur lequel nous nous penchons. Durant la dernière guerre mondiale, la France a été spoliée de 100 000 oeuvres d'art pillées par les nazis. Sur ce total, 60 000 ont été récupérées par les Alliés et ramenées en France et 45 000 de ces dernières ont été restituées à leurs héritiers ou à des ayants droit. Par ailleurs, nos musées abritent 2 000 oeuvres d'art dites « Musées Nationaux Récupération » (MNR), qui constituent le fleuron de ce patrimoine.

Pouvez-vous me confirmer qu'en dépit des principes approuvés par la France et admis à la Conférence de Washington de 1998, les douaniers français, à la demande des Américains ainsi que des Russes - à la suite d'une affaire purement diplomatique -auraient reçu la consigne de ne pas traiter ce dossier et de ne pas utiliser le fichier des oeuvres spoliées, qui leur aurait permis de procéder à un certain nombre de vérifications portant aussi bien sur l'entrée que sur la sortie des oeuvres d'art ? Pouvez-vous donc me confirmer que la France a décidé de ne pas utiliser ce fichier ? Ce point, vous le comprenez, est évidemment en lien avec la question des ports francs suisses.

Je le redis, je n'attends pas de réponse immédiate, mais j'aimerais avoir l'éclairage d'un syndicaliste sur cette question des ports francs suisses en matière d'oeuvres d'art spoliées, qui rentreraient en France et en ressortiraient via la Suisse, parallèlement bien entendu à des flux de capitaux.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Ma question, très brève, porte sur la démarche déclarative. Prenons un exemple : je déclare 20 000 euros à la douane en espèces. Cela signifie que je peux quitter le territoire avec cette somme dans ma poche. Y a-t-il un plafond ? TRACFIN est-il avisé ? Y a-t-il des suites apportées à cette déclaration, ou bien la seule déclaration suffit-elle ?

M. Philippe Bock. - S'agissant de la question des ports francs suisses, je n'ai pas connaissance d'instruction donnée aux services français. J'en donne acte à mon administration : aucune instruction en ce sens n'a été donnée. Il s'agit en tout cas d'une question extrêmement complexe. Des oeuvres continuent de circuler et la situation juridique devient parfois, au fil du temps, inextricable. Elle peut aussi aboutir à la découverte d'un possesseur de bonne foi, ce qui rend l'affaire encore plus complexe.

Tout le monde est embêté mais, de façon hypocrite - j'emploie beaucoup ce mot ! -, craint la mauvaise publicité. Une galerie et a fortiori un musée ne veulent pas être pris dans une telle affaire. Tout le monde regarde cela d'un oeil de plus en plus distant. Certains objets sont encore laissés en déshérence, dans un contexte lourd de charge émotive et historique.

D'autres trafics prennent actuellement le relais. Je veux parler des pillages : c'est un sujet sur lequel on peut se poser beaucoup de questions. De plus en plus d'Etats pillés nous appellent au secours et nous demandent de faire quelque chose. Là encore, je suis tenté d'utiliser le mot « hypocrisie ». On brandit la convention UNESCO de 1970 et les engagements qui y figurent. Mais la mise en place d'outils opérationnels de droit positif est beaucoup plus délicate. Une personne pourrait entrer dans un pays avec un objet pillé dans un autre Etat, passer devant un poste communautaire ou français en indiquant d'où provient l'objet, mais le douanier serait désarmé. Même si une action est théoriquement possible en droit commun, elle est, en pratique, compliquée. Le douanier a besoin d'une infraction, d'une entrée en contrebande ou d'une fausse déclaration comme fondement pour agir. La gamme d'outils à sa disposition n'est parfois pas satisfaisante. La question du bien culturel se situe ainsi en arrière-plan de ce contexte général.

Sur ce point, heureusement, le code des douanes existe ! Certains trouvent l'outil un peu vieillot, mais - je vais me livrer à un plaidoyer pro domo ! - il ne faut surtout pas s'en défaire. C'est le dernier rempart de notre action : s'il saute, c'est fini ! Et je sais que certains nourrissent, à son égard, des tentations assez mortifères

J'en viens à votre question sur la déclaration, monsieur le rapporteur. En effet, si la somme est déclarée, l'argent est totalement « clean ». La déclaration fait l'objet d'une saisie dans une banque de données. L'administration peut éventuellement se pencher dessus par la suite, mais ce n'est pas une obligation. Le montant peut être énorme : il n'y a pas de plafond. Nous ne sommes pas censés nous poser systématiquement des questions. Nous le faisons parce que nous avons cette « fibre » professionnelle, mais les fondements du système ne sont pas pensés pour cela.

Il faut surtout rappeler que la déclaration de capitaux et l'information fiscale sont des sujets très sensibles. Sans vouloir refaire l'histoire, il m'a toujours paru assez ahurissant que l'on attende 2009 pour créer des passerelles entre les services fiscaux et TRACFIN, service administratif, puis centrale de renseignement. Le lien n'est pas très ancien et cela me laisse un arrière-goût désagréable.

Si la douane intercepte un « client » détenant des contrefaçons, elle peut lui infliger des sanctions sévères. Si on attrape une personne avec de l'argent, cela va être beaucoup plus compliqué, même si l'affaire montre que l'origine des fonds fait peu de doutes. Lorsqu'on les interroge, certaines personnes finissent par nous dire que ce qu'elles ont fait n'est pas bien grave, qu'elles ont gagné leur argent par le travail. Du travail, oui, sans doute, mais est-il déclaré et fiscalisé ? C'est la faiblesse de leur raisonnement.

Il y a un artisanat, pour ne pas dire une « épicerie », de la fraude, qui peut aller jusqu'à un degré de raffinement assez élevé. J'ai vu des systèmes bien construits d'évasion de produits d'assurance vie, qui s'appuyaient sur des réseaux d'officines et d'inspecteurs régionaux. C'est effarant ! Lors des auditions conclusives, les personnes responsables avaient bien conscience de ne pas être tout à fait dans les clous, mais n'y voyaient pas grand mal ! C'est assez révélateur, non pas d'une mentalité à la française - ce serait réducteur de l'affirmer- mais de la perception que l'on a de ce secteur, qui me fait penser que le travail de votre commission tombe plus qu'à propos.

M. Philippe Dominati, président. - Il me reste donc à vous remercier, monsieur Bock.

Audition de M. Thierry Nesa, directeur de la Direction nationale de vérifications de situations fiscales

Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission procède à l'audition de M. Thierry Nesa, directeur de la Direction nationale de vérifications de situations fiscales.

M. Philippe Dominati, président de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales. - Mes chers collègues, nous accueillons M. Thierry Nesa, directeur de la direction nationale de vérifications de situations fiscales.

Je vous rappelle, monsieur le directeur, que, conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal. En conséquence, je vais vous demander de prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure ».

M. Thierry Nesa, directeur de la Direction nationale de vérifications de situations fiscales. - Je le jure.

M. Philippe Dominati, président. - Monsieur le directeur, je vous propose de commencer l'audition par un exposé liminaire, puis de répondre aux questions de notre rapporteur, M. Éric Bocquet, ainsi que des membres de la commission. Vous avez la parole.

M. Thierry Nesa. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je voulais commencer mon propos par une réflexion. Je suis un peu étonné de l'intitulé de la commission d'enquête, « sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France », et je vais m'en expliquer.

Ce titre révèle bien l'intention de la commission, qui cherche à savoir dans quelle mesure la sortie des actifs et des capitaux logés sur le territoire français repose sur des motifs d'évasion fiscale. Pour moi, le fait de sortir des capitaux n'est pas un problème en soi sur le plan fiscal : en effet, les résidents français sont imposés sur leurs revenus mondiaux. Tout le monde a le droit de sortir ce qu'il veut en capital, sous réserve de déclarer les revenus perçus à l'étranger.

En revanche, ce qui peut constituer un sujet d'inquiétude, c'est la « sortie » de la personne physique, car elle fait disparaître l'assiette fiscale, cette dernière étant moins liée au capital qu'à la résidence fiscale de la personne.

Tout le monde peut détenir un compte à l'étranger et être tout à fait en règle avec l'administration fiscale française, si tous les revenus sont déclarés. Donc, dans sa lutte contre l'évasion fiscale, l'administration fiscale s'emploie plutôt à rechercher les capitaux et les actifs détenus à l'étranger et non déclarés qui ont souvent pour caractéristique de n'avoir jamais transité sur le territoire français.

Par conséquent, on ne peut pas parler d'« évasion des capitaux », au sens physique. Ils ne s'évadent pas ! Et, s'ils se déplacent, ils laissent évidemment des traces. Le détenteur d'un patrimoine important qui veut le délocaliser pour se soustraire à ses obligations fiscales va laisser des traces partout, avec, en premier lieu, des virements bancaires. On ne passe plus les frontières les mallettes pleines de billets : cela n'existe quasiment plus.

Ce que nous cherchons à détecter, ce sont plutôt des capitaux qui ne rentrent pas.

Les gens peuvent sortir des capitaux pour de nombreux motifs, pas nécessairement fiscaux : la crainte, à un moment donné, d'une surtaxation en France, la peur d'un régime quelconque, que sais-je ? On peut imaginer mille motifs, au rang desquels la préoccupation fiscale est, à mon sens, secondaire.

Plus précisément, ce n'est pas le fait de faire sortir des capitaux qui est générateur de fraude. C'est plutôt l'intention de frauder qui conduit à loger des actifs hors de France.

Pour la Direction nationale de vérifications de situations fiscales (DNVSF) qui a en charge le contrôle des particuliers disposant d'un certain niveau de revenus et de patrimoine- je me place du point de vue de l'impôt sur le revenu, en laissant de côté tout ce qui concerne l'impôt sur les sociétés et les flux intragroupes - le vrai problème, c'est la délocalisation des personnes physiques elles-mêmes.

Au-delà du problème de justice - ceux qui disposent de certains moyens peuvent évidemment se délocaliser plus facilement - au-delà du problème moral que peut poser la perte de l'affectio nationalis de celui qui émigre, se pose le problème de l'assiette fiscale. Puisque son détenteur s'échappe, comment la récupérer ? La libre circulation des personnes et des capitaux complique singulièrement la tâche de l'administration fiscale, puisque tout repose sur un principe d'ouverture.

Nonobstant la difficulté qu'elle pose à l'administration fiscale, la libre circulation des personnes et des capitaux est vécue comme un progrès général. Que faire lorsque vous vous rendez compte qu'à une heure de train ou d'avion de Paris - je ne citerai pas de pays limitrophes - vous pouvez trouver le dispositif fiscal qui vous convient ? Pourquoi parler de fraude ? Celui qui s'expatrie à une heure de Paris et s'installe dans un endroit où les plus-values ne sont pas taxées n'en commet a priori aucune. Il est totalement dans son droit en allant chercher un dispositif fiscal qui lui convient là où il est. Et il a le droit de le faire.

Quelqu'un qui s'exonère des plus-values parce qu'il va résider dans tel ou tel pays n'est pas un fraudeur. Son civisme fiscal peut être contesté, mais en tout cas, il ne fraude pas. Celui qui va chercher dans un autre pays l'exonération de droits de succession parce qu'il détient un gros capital mobilier qu'il voudrait transmettre à ses enfants sans leur faire payer de droits à son sens trop lourds ne fraude pas non plus. Jusqu'à preuve du contraire, il n'est en rien répréhensible, si l'on excepte la connotation morale dont je parlais. Du point de vue de l'administration fiscale et du droit fiscal français, il n'y a pas grand-chose à faire : il est allé là où le régime fiscal est le plus favorable.

Tel est le schéma général que je souhaitais résumer en préambule. Ce qui pose un problème d'assiette, c'est moins « l'évasion des capitaux » que le problème des capitaux qui ne rentrent jamais et qui, eux, sont véritablement fraudés.

J'y ajouterai le problème des personnes qui se délocalisent pour aller chercher les régimes favorables là où ils se trouvent. Mais j'aurai tendance à appréhender la question moins en termes de fraude que d'harmonisation des législations fiscales européennes, voire mondiales. Aujourd'hui, le plus facile est de se délocaliser au coeur de l'Europe : en effet, à une heure de Paris, on peut mieux s'organiser pour préserver ses liens familiaux et sociaux.

Ce qui soulève une petite difficulté, ce sont les faux expatriés, ceux qui, sur le papier, ont déménagé à l'étranger pour bénéficier de régimes fiscaux plus favorables mais qui continuent, de facto, à mener leur vie réelle en France. Le problème est que la preuve est extrêmement difficile à rapporter. Le juge administratif nous demande de produire une preuve formelle qu'il nous est difficile de matérialiser, sauf à avoir des constats de police judiciaire. C'est sur ce point, celui de la fausse expatriation, que l'on pourrait parler de fraude.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales. - La commission s'intéresse également à ce que vous évoquez, c'est-à-dire l'optimisation fiscale légale - chacun le mesure bien - mais qui, pour autant, peut être tout à fait contestable du point de vue de la « redevabilité » des contribuables au budget de l'État. Nous ne perdons pas de vue cette idée, au sein de notre commission.

En même temps, la lutte contre l'optimisation fiscale est évidemment compliquée par certains aspects des traités européens, comme le principe de libre circulation des capitaux et des biens. C'est un fait qui doit indéniablement compliquer votre travail. Il serait souhaitable, dans ces conditions, de procéder à une harmonisation mais j'ai le sentiment que nous en sommes très loin. Le principe de libre concurrence est inscrit dans les textes européens et, à partir de là, tout est possible. Du point de vue législatif, il y a une réflexion et travail de fond à mener.

Ma première question est la suivante : en fonction de quels critères sélectionnez-vous les contribuables qui entrent dans le champ de compétences de votre direction ? Auriez-vous des données chiffrées quant au nombre de contribuables concernés, au montant des revenus et du patrimoine relevant du périmètre de votre direction ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Chargée du contrôle des revenus de certains particuliers, notre direction met en oeuvre des critères à la fois objectifs et subjectifs. Au titre des critères objectifs, qui figurent dans la note de compétences de ma direction, je citerai d'abord le montant des revenus ou des patrimoines. Sont visés tous les contribuables dont le revenu global est supérieur à 770 000 euros ou dont l'actif brut taxable à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est au moins de 6,9 millions d'euros. Sont également concernées toutes les professions non commerciales dont les recettes sont supérieures à 1,22 millions d'euros.

Le deuxième critère retenu pour entrer dans le champ de compétence de la DNVSF, qui s'attache à la qualité des personnes, est celui de la notoriété. Il s'applique aux contribuables dont la notoriété nationale ou internationale dans leur domaine professionnel ou électif est avérée : les grands sportifs, les « people », les artistes célèbres, voire certaines personnalités politiques dont les revenus sont assez importants.

Le troisième critère tient à la complexité de la situation fiscale. Nous traitons les dossiers de contribuables dont la situation fiscale est complexe, par exemple, parce qu'ils relèvent d'au moins deux conventions internationales, leurs revenus étant issus de différents pays. Ce sont aussi les contribuables dont les activités sont diversifiées sur le territoire national et à l'étranger.

Enfin, relèvent du champ de compétences de notre direction les contribuables qui font l'objet d'une instance judiciaire.

Pour être tout à fait complet, je dois dire que, depuis l'année dernière, la DNVSF a aussi une compétente exclusive dans le contrôle de ce que nous appelons dans notre jargon administratif, des « dossiers à très fort enjeu », c'est-à-dire qui concernent des revenus supérieurs à 2 millions d'euros et un actif brut supérieur à 15 millions d'euros. En termes de contrôle, y compris le contrôle du dossier, ces contribuables sortent de la compétence des directions territoriales pour relever de la compétence exclusive de la DNVSF.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Je voudrais vous interroger sur les conseillers fiscaux, qui jouent un rôle important dans l'optimisation. Lorsqu'ils ont encouragé la mise en place d'une fraude fiscale, estimez-vous qu'ils ont une responsabilité ? Selon vous, cette responsabilité devrait-elle être renforcée par la loi ?

M. Thierry Nesa. - Le sujet est difficile car il est, la plupart du temps, presqu'impossible d'établir que des cabinets de conseils ont facilité une fraude. Conscients que leur responsabilité peut être mise en jeu, ils sont extrêmement prudents. Je pense notamment aux cabinets qui ont une certaine notoriété et par exemple aux cabinets anglo-saxons. S'il est très rare qu'ils mettent en place un schéma de fraude, en revanche, ils mettent très souvent sur pied des schémas d'optimisation maximale, toujours légale - en tout cas, à leurs yeux.

Ces grands cabinets n'ont nullement l'intention de mettre leurs clients en difficulté en cas de contrôle. Ils savent que cela leur retomberait dessus ! Et ils le savent d'autant mieux qu'il leur arrive d'être mis en cause lorsque les schémas d'optimisation fiscale qu'ils ont conseillés sont contestés par l'administration fiscale, qui les combat en mettant en évidence qu'ils se sont trompés. Leur responsabilité est alors engagée par leurs clients et les tribunaux les condamnent à rembourser les honoraires. Ils sont, au demeurant, assurés contre ce risque.

De plus, même si c'est assez rare, le conseil peut être inquiété, notamment au cours de l'instruction en tant que complice d'un schéma de fraude : tel est le cas lorsque l'administration porte plainte au pénal puisqu'elle le fait toujours contre auteur, coauteurs et complices. Le juge peut alors mener des investigations et faire procéder à des perquisitions pour chercher des traces d'implication du conseil susceptibles d'aboutir à sa mise en examen.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Arrivez-vous à quantifier les expatriations fiscales ?

M. Thierry Nesa. - En mettant à part les dossiers d'expatriation fiscale à très fort enjeu, qu'on se réfère au bulletin de compétences en vigueur ou à sa version originale, nous n'avons encore jamais établi de chiffrage précis. Si cela vous intéresse, je pourrais demander à l'administration de vous transmettre le chiffre calculé sur la base du critère objectif des revenus. J'évalue approximativement le nombre de contribuables qui relèvent de la DNVSF autour de 10 000.

M. Philippe Dominati, président. - M. le rapporteur vous interrogeait sur le nombre des départs.

M. Thierry Nesa. - Il est difficile de quantifier le phénomène. L'administration s'est livrée à un exercice de dénombrement en prenant comme base l'Impôt sur la Fortune (ISF) : on tourne autour de 800 départs - disons quelques centaines par an. L'année dernière, M. Jean-Marc Fenet, au nom de la Direction générale des finances publiques, vous a donné pour l'ISF un chiffre légèrement supérieur à 800.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Francis Delattre.

M. Francis Delattre. - Qu'en est-il des retours ?

M. Thierry Nesa. - Je ne peux pas répondre, car nous ne les mesurons pas. Peut-être pourrions-nous le faire.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Au cours de ces dernières années, avez-vous constaté une recrudescence des montages complexes d'optimisation fiscale ? Le nombre de pratiques fiscales frauduleuses a-t-il crû pendant la même période ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Plutôt que de recrudescence, je parlerais d'adaptation et j'ajouterais que nous les détectons peut-être mieux. Il est très rare que nous rencontrions des fraudes caractérisées. Les pratiques d'optimisation sont, quant à elles, nombreuses. Outre le dispositif de bouclier fiscal, elles utilisent différentes techniques d'effacement des revenus, ou de l'actif taxable à l'ISF.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Pourriez-vous détailler ce genre de procédé ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - À la DNVSF, on rencontre assez souvent des personnes qui délocalisent fictivement leurs activités dans des sociétés étrangères alors que ces activités continuent d'être exercées en France. La Direction nationale des enquêtes fiscales, qui travaille sur le terrain, nous renseigne sur un certain nombre de fausses délocalisations. Ce sont, bien souvent, des activités individuelles, libérales ou commerciales, exercées en France et faussement imputées à une coquille vide qui peut être logée dans un pays limitrophe. Ce montage, assez basique, est relativement fréquent.

Pour ce qui est de l'impôt sur le revenu, le montage « franco-français » typique, qui ne relève pas à proprement parler de l'évasion, fait intervenir des techniques de déqualification des revenus en plus-values. C'est notamment le cas pour tout ce qui concerne la rémunération des dirigeants, avec des montages de type LBO (Leveraged Buy-Out ou acquisition d'une entreprise au moyen d'un emprunt). Les contribuables essaient, dans ce qu'ils pensent être le cadre de la loi, d'échapper au barème progressif pour être imposés au barème proportionnel.

Les techniques d'effacement du revenu ont eu pour objectif d'éviter d'en percevoir pour pouvoir bénéficier au maximum du bouclier fiscal : c'est un peu daté, puisqu'il a désormais été supprimé, ainsi que le plafonnement. Soit on se distribue des dividendes jusqu'à l'année considérée et puis, quand arrive le bouclier, on cesse la distribution de dividendes - qu'on laisse dormir dans la « cagnotte » - et on profite pleinement du bouclier. Soit on fait de la location meublée et on n'enregistre que des pertes.

En ce qui concerne à présent l'ISF, le but de certains contribuables qui veulent se livrer à de l'optimisation est d'éviter que l'essentiel de la valeur patrimoniale, qui est constituée par des titres de sociétés de famille, ne soit taxée à l'ISF. Leur objectif est alors de faire en sorte qu'elle soit considérée comme un bien professionnel. Dans cette hypothèse, certaines personnes très âgées continuent - en tout cas sur le papier ! - à être opérationnelles dans leur entreprise jusqu'à la fin de leur vie pour éviter la taxation à l'ISF et pour que leurs titres puissent continuer à être considérés comme des biens professionnels.

La chose est difficile à démontrer, faute de pouvoir suivre ces personnes vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Leur entourage leur fait signer, à leur domicile si besoin est, les procès-verbaux de conseil d'administration. Comme ces documents constituent une preuve administrative, ils sont produits devant le juge pour démontrer que la personne continue à être aux affaires et à assister aux assemblées générales.

Il faut ajouter les mécanismes d'évasion qui s'organisent autour du démembrement de propriété afin échapper notamment à l'ISF, avec des donations préalables à des cessions de titres en vue de se soustraire à la plus-value. Le schéma est simple : vous êtes en train de discuter de la vente des titres de votre entreprise, PME ou grosse société. Au moment où les accords peuvent se conclure, vous donnez les titres à vos enfants pour la valeur à laquelle ils vont être cédés. Ils sont ensuite vendus, faisant ainsi disparaitre la plus-value. En effet, cette dernière est, en principe, à la charge des enfants : or ils sont devenus propriétaires des titres pour la valeur à laquelle ils ont été vendus. Une telle opération est a priori conforme au droit en vigueur.

L'essentiel de notre travail consiste à essayer, par exemple en produisant des lettres d'accord ou d'intention, de démontrer que la cession a eu lieu avant la donation. Mais, dès lors que les conseillers fiscaux sont conscients du danger de redressement et prennent des précautions, la preuve est très difficile à établir.

Les apports avec cession constituent encore une autre technique. On apporte les titres que l'on possède à une société que l'on crée. Or les plus-values d'apports ne sont pas taxables : c'est du report d'imposition. L'entreprise ainsi créée, après avoir récupéré les titres, les cède. Au final, tout se passe comme si des liquidités étaient transférées à la nouvelle structure, sans plus-value imposable.

J'ajouterai à cette liste de procédés de contournement de l'impôt, les délocalisations dont j'ai parlé en préambule, celles des personnes physiques qui veulent échapper aux droits de succession ou à la taxation des plus-values.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Je voudrais revenir sur la question des faux expatriés que vous avez signalée comme l'un des problèmes importants du moment. Combien en avez-vous détecté ? Par quels moyens ? Quelles suites avez-vous données à ces observations, le cas échéant ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Il est difficile de dire combien nous en avons détecté. Si tel avait été le cas, nous aurions sans doute cherché à les domicilier. Dans un certain nombre de cas, on sait, par des renseignements transmis par nos services d'enquête ou obtenus en lisant la presse, qu'un prétendu expatrié est manifestement sur le territoire français. Notre rôle consiste alors à démontrer qu'il est résident français, et donc assujetti aux impôts français.

Ce qui complique les choses, c'est que nous intervenons a posteriori. Ce n'est pas parce que l'on se trouve aujourd'hui sur le territoire français que l'on y était en 2009 ou 2010, qui sont des années vérifiées au plan fiscal. Nous cherchons toutes les traces que la personne a pu laisser : abonnement, bail, facture... Ce sont ceux qui sont mal conseillés ou qui connaissent mal les pratiques de contrôle- mais ils sont de plus en plus rares ! - qui laissent des traces. Ceux-là, nous arrivons à les domicilier.

Les personnes qui connaissent bien les méthodes de l'administration - et ils sont les plus nombreux ! - ne laissent aucune trace. Ils n'ont pas de bail à leur nom, car ils logent trois ou quatre fois par semaine dans leur ancien domicile donné à leurs enfants, par exemple.

En résumé, on peut savoir qu'une personne est sur le territoire français sans être en mesure de le prouver malgré tous les moyens que nous déployons. Nous y arrivons parfois, mais ce n'est pas facile.

M. Philippe Dominati, président. - La presse a fait état de près de deux cents personnes dont l'expatriation peut être mise en doute.

M. Thierry Nesa. - C'est le chiffre global pour la France tandis que je vous ai apporté les données concernant l'activité de ma direction : le nombre de tentatives, en moyenne, avoisine 45 et le nombre de « réussites », autour de 20. Je précise que, parmi les échecs, il peut s'agir de personnes qui n'étaient pas réellement résidentes sur notre territoire.

Les faux expatriés sont surtout nombreux dans nos départements limitrophes de pays étrangers et dans certaines régions de France. Le fraudeur, ce n'est pas tellement le ressortissant étranger qui ne perçoit pas nécessairement de revenus de source française : dans certains cas, l'objectif de ce dernier est de faire profiter sa famille de la scolarisation en France ou d'une certaine douceur de vivre et non de dissimuler une assiette fiscale française. Le fraudeur, c'est plutôt le national qui s'expatrie faussement : pour celui-là, on peut réellement parler de fraude fiscale.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Michel Bécot.

M. Michel Bécot. - Comment arrivez-vous à le détecter ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - D'abord, par les traces de ce qu'il a fait avant de partir. Ensuite, la Direction Nationale des Enquêtes Fiscales (DNEF) nous amène des affaires à traiter. Elle obtient des renseignements soit par ses investigations de terrain, soit par le canal de dénonciations non anonymes, soit par la lecture de la presse quotidienne, qui fait apparaître que la personne réside très souvent en France.

On se doute bien que celui qui est parti quelques mois avant de devoir déclarer une plus-value pourrait préférer rester vivre à Paris. S'expatrier, c'est prendre le risque de couper tout lien social et de vivre dans des pays pas toujours très agréables, notamment sur le plan culturel. Il faut être motivé ! Ces personnes peuvent laisser des traces et être tentées de revenir. Donc, nous exerçons une surveillance.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Vous dites que l'on ne peut pas sortir de capitaux sans laisser de traces. Pourtant, l'histoire récente a montré que des comptes avaient été ouverts à l'étranger sans déclaration préalable. Quels types d'actifs sont déposés sur ces comptes ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - En ce qui concerne l'affaire dont vous parlez, l'expérience montre que les sommes d'argent en cause étaient le plus souvent détenues depuis très longtemps. Elles provenaient en grande partie d'activités exercées hors de France et n'avaient jamais transité sur le territoire français. J'ajouterai même qu'il y avait, dans un certain nombre de cas, une dimension historique remontant très loin, parfois jusqu'à la Révolution française.

Les fraudeurs actifs ont été les plus difficiles à faire « rentrer dans le rang ». En toute honnêteté, ils étaient loin de représenter la majorité. Il y avait des Français qui avaient travaillé à l'étranger à une certaine époque et qui n'avaient jamais rapatrié l'argent, pas forcément pour des raisons fiscales. Beaucoup de personnes avaient hérité de leurs grands-parents, voire arrière-grands-parents. Nombreux étaient ceux qui avaient touché des subsides au titre de marchés, de commissions sur le commerce international et qui n'avaient pas rapatrié les sommes en France. Là, cela pouvait être de la fraude.

Pour ce qui concerne les oeuvres d'art, l'exercice est peut-être plus facile parce que le marché est international. Il n'est pas compliqué de se faire payer un tableau à l'étranger et, là aussi, c'est de l'argent qui ne rentre pas.

Quoi qu'il en soit, nous n'avons guère trouvé de personnes parties avec « de l'argent bien gagné en France ». Cela n'existe pratiquement pas et il faut se sortir cette idée de la tête ! La réalité est plus compliquée. La fraude est plutôt le fait de résidents français qui empruntent des circuits localisés hors de notre pays.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Quelle est la fréquence de vos vérifications approfondies des contribuables à revenus élevés ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M.Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - La DNVSF effectue à peu près 600 contrôles par an sur ces personnes mais il ne s'agit pas nécessairement de contribuables à revenus très élevés. J'ai cité tout à l'heure les critères - de notoriété et d'instance judiciaire en cours - que nous utilisons.

S'agissant des très hauts revenus, sans doute savez-vous que l'administration s'est lancée, voilà maintenant une petite dizaine d'années, dans une politique de contrôle triennal systématique des dossiers des personnes à très hauts revenus. Ces contribuables faisaient l'objet tous les trois ans d'un contrôle sur pièces, lequel se distingue de la procédure d'examen contradictoire de la situation fiscale personnelle, l'ESFP, que nous lançons le plus souvent et qui est plus intrusive. Le contrôle sur pièce du dossier vise à examiner la cohérence entre ce qui est déclaré et ce que nous savons des revenus et du patrimoine du contribuable.

En matière d'examen contradictoire de la situation fiscale personnelle, il n'y a pas de critère relatif au niveau de revenu. Il faut savoir que quand l'administration fiscale utilise cette procédure très intrusive, par laquelle elle entre dans le quotidien des personnes, notamment en leur demandant leurs comptes bancaires, elle essaie autant que faire se peut de protéger la vie privée en n'agissant qu'à bon escient, quand le besoin s'en fait sentir. Cette procédure a en effet souvent été critiquée et attaquée, notamment dans vos murs, au niveau législatif. Certains l'ont qualifiée de liberticide.

Les choses évoluent, et cette procédure est maintenant un peu mieux acceptée, mais nous sommes restés pour la DNVSF sur une moyenne de 600 contrôles annuels de ce type. Dans un souci de meilleure efficacité, elle pourrait notamment être employée dans les dossiers dits « à très fort enjeu » sur lesquels nous avons maintenant une compétence exclusive. Nous chercherons toujours des motifs sérieux pour enclencher cette procédure, mais peut-être en nous autorisant à être un peu plus offensifs que par le passé.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Pour la liste des 3 000 évadés fiscaux qui a été révélée, un dispositif particulier a-t-il été mis en place ? Si oui, lequel ? Quelles actions avez-vous diligentées ? Y a-t-il eu des poursuites pénales consécutives à la transmission de la liste ? Si oui, de quel ordre ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - En termes de contrôle, l'exploitation de cette liste a été confiée à la DNVSF. Pour être très précis, elle comportait, en effet, environ 3 000 noms, mais elle correspondait, en réalité, plutôt à 2 200 foyers fiscaux. En effet, cette liste comportait, par exemple, un père et ses enfants, un contribuable et son épouse sous son nom de jeune fille, des personnes décédées, des résidents étrangers qui avaient seulement une adresse en France. Une fois expurgée, la liste comprend donc plutôt 2 200 noms.

Nous avons engagé 811 vérifications avec succès. Je le souligne parce que, faute de preuve, ce n'était pas gagné. La liste en question, un simple listing à vrai dire, n'avait pas de valeur probante, car elle n'avait ni l'imprimatur des autorités helvétiques ni l'en-tête de la banque concernée. Par ailleurs, les données qui y figuraient étaient antérieures à la période vérifiable. Certes, nous avions les données exactes en valeur moyenne, mais cette liste ne disait pas que M. X ou M. Y avait 5 millions d'euros en 2008, 5 200 000 d'euros en 2009 et 5 800 000 euros en 2010. Or l'impôt est annuel.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Il y a des prescriptions !

M. Thierry Nesa. - Oui, mais même sans parler des prescriptions, quand on nous dit qu'en 2005 M. X avait 5 800 000 euros sur son compte, c'est comme si nous n'avions rien. Tout ce que l'on sait, c'est que la personne a un compte. Mais, après, il faut asseoir l'impôt, lequel, encore une fois, est annuel. Quels sont les revenus produits par cette somme ? Pour l'ISF, c'est un peu plus facile parce qu'il s'agit d'un patrimoine. Si nous avons le montant, on peut le taxer.

Nous avons engagé les vérifications et lancé tout un travail de contact avec les contribuables pour les amener à nous fournir eux-mêmes les documents. Nous avons agi avec nos moyens, qui sont des moyens de contrôle. Si je parle de succès, c'est parce que, sur 800 dossiers -  environ 500 sont maintenant clos -, nous avons d'ores et déjà récupéré 133 millions d'euros au titre des droits et pénalités. Ce n'est pas fini, puisque 300 dossiers environ sont encore en cours.

Nous avons commencé par les plus gros comptes de la liste. Actuellement, nous nous intéressons au bas de la liste, aux personnes qui ont moins de 500 000 dollars. Je précise ici que toutes les sommes dont nous parlons étaient en dollars. Pour le bas de la liste, nous avons contacté les personnes par une procédure qui, compte tenu de l'enjeu, n'est pas nécessairement celle de l'examen de situation fiscale personnelle. Nous leur avons demandé des explications et les avons incitées à se mettre à jour de leurs obligations déclaratives personnelles. Nous avons pris 304 contacts. Pour l'instant, près de 88 % des personnes ont répondu, c'est-à-dire qu'elles ont pris contact avec nous. Après, soit elles reconnaissent qu'elles ont un compte et s'expliquent, soit elles le nient. Nous nous assurons de la cohérence de leurs explications.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Allez-vous vous en tenir aux 811 vérifications ou irez-vous jusqu'à la fin de la liste ?

M. Thierry Nesa. - Nous essayons de tout traiter. En ajoutant aux 811 les 300 que je viens d'évoquer, nous en sommes déjà à 1 111. Ensuite, nous allons certainement continuer mais, plutôt que de lancer une procédure très coercitive, nous préférons prendre des contacts pour mettre à jour les dossiers. En effet, les sommes auxquelles nous arrivons sont maintenant relativement dépourvues d'enjeu. En bas de la liste, on trouve des comptes avec 800 euros, des comptes qui, nous le sentons, sont très anciens, dormants, voire abandonnés.

Nous allons poursuivre le dépouillement de la liste, mais sans descendre tout en bas. Toutes opérations confondues, nous allons tourner autour de 1 400 à 1 500. Au-delà, il n'y a plus d'enjeu. Nous regardons notamment si la personne est assujettie à l'ISF. Dans l'affirmative, même si la somme est relativement faible - 100 000 ou 200 000 euros - on y va ! Mais, pour ce qui est de l'impôt sur le revenu...

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Francis Delattre.

M. Francis Delattre. - L'argent en question rentre-t-il ?

M. Thierry Nesa. - C'est le problème du contribuable : il a le droit d'en faire ce qu'il veut. Au vu de l'expérience, en général, l'argent rentre. Beaucoup de ces personnes étaient ennuyées. Elles avaient plus ou moins hérité de cette situation. Ce qui était en cause, c'était moins leur volonté de se mettre en règle que la crainte de révéler ce qui s'était passé auparavant.

M. Philippe Dominati, président. - Les personnes ne savaient pas comment s'y prendre pour régulariser.

M. Thierry Nesa. - Pour une bonne partie, ces personnes ont rapatrié l'argent. Pour les autres, c'est plus compliqué.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Yannick Vaugrenard.

M. Yannick Vaugrenard. - Pardonnez mon retard, mais une autre commission entendait le chef de la section antiterroriste du parquet de Paris, sujet également intéressant !

Je voudrais vous interroger, monsieur Nesa, sur le rapport public annuel publié en 2012 par la Cour des comptes. Cette dernière pointe du doigt ce qu'elle estime être un contrôle un peu trop limité des plus grandes fortunes, d'une part, et une diminution du rendement des contrôles de la DNVSF, d'autre part. Après une forte croissance observée au cours des années 2000, le rendement baisse. Les droits nets et les pénalités, qui s'élevaient en 2000 à 319 millions d'euros, étaient passés à 500 millions d'euros sur la période 2000-2004. En 2008-2009, le chiffre est retombé à environ 270 millions d'euros. En 2010, il n'est plus que de 255 millions d'euros. Pouvez-vous nous donner la raison de cette diminution, qui semble importante ? Vous heurtez-vous à des difficultés nouvelles ?

Enfin, pourriez-vous revenir sur la difficile frontière entre l'optimisation et la fraude ?

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Dans le même ordre d'idées, l'Inspection générale des finances a élaboré un rapport sur la gestion des contribuables à fort enjeu. Quel message avez-vous fait passer à cette occasion ? Que pensez-vous des conclusions de la Cour des comptes ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Avant de vous répondre, je voudrais revenir sur la liste des 3 000 noms. J'ai, en effet, omis de préciser que, dans le cadre de notre action, nous avons déposé 27 plaintes au pénal à l'encontre de ceux qui étaient véritablement en situation de fraude active. Si nous l'avons fait, c'est parce que nous percevions une opposition du contribuable et que nous ne disposions pas de tous les moyens de prouver la fraude, la liste n'ayant pas valeur probante en tant que telle. Nous avons dès lors porté plainte afin que la police judiciaire, la Brigade nationale de répression de la délinquance financière et fiscale, amène les éléments nous permettant de procéder ensuite à des redressements et de pénaliser le contribuable. Car, évidemment, toutes ces affaires ont donné lieu au paiement de pénalités qui demeurent importantes, au-delà de la transaction intervenue sur un certain montant.

Pour en venir à votre question, monsieur le sénateur, la baisse du rendement des contrôles de la DNVSF s'explique par plusieurs raisons.

La première raison, essentielle, se rattache à notre organisation interne. Nous avons eu beaucoup de difficultés de programmation, car nous peinions à être alimentés en affaires comme par le passé. La procédure de l'examen contradictoire de la situation fiscale personnelle, qui était initialement l'apanage de notre direction, a été progressivement étendue à l'ensemble des directions territoriales, lesquelles directions se sont saisies de l'outil et ont sans doute été conduites à conserver parfois certaines affaires au lieu de nous les transmettre. Sur le plan national, je ne pense pas que le rendement des EFSP ait forcément baissé.

Deuxième raison, nos méthodes, notamment la domiciliation, commencent à être connues. Les contribuables s'adaptent...

Troisième raison : le plus gros du « chiffre », nous le faisions souvent sur les établissements stables, c'est-à-dire sur l'activité faussement exercée de l'étranger, alors qu'elle l'était, en fait, sur notre territoire. Dans ce cadre, nous traitions de dossiers dont l'enjeu était souvent très important, mais qui ne relevaient pas forcément de la vocation de la DNVSF, notamment lorsqu'il s'agissait d'activités industrielles. Ces affaires, nous les avons un peu perdues, d'abord, parce que les entreprises évitent désormais de tomber dans ce piège, et ensuite parce que ces dossiers ont été réorientés vers les directions régionales plus spécialisées en matière d'impôts commerciaux.

Quand j'ai pris la tête de la DNVSF, nous avons mené, conjointement avec le directeur général, une réflexion sur le devenir de la direction dont j'ai la charge et sur la façon dont elle pouvait couvrir le portefeuille des dossiers à très fort enjeu dont l'Inspection des finances parlait. Au terme de cette réflexion, il est apparu que nous avions fait des progrès extrêmement importants dans la connaissance de ces dossiers grâce à leur contrôle triennal. Au cours des premières années, le contrôle triennal a été très efficace ; il le reste, mais, pour passer à un palier supplémentaire sur les très gros dossiers, les dossiers extrêmement complexes, il fallait spécialiser des équipes, notamment au sein de la DNVSF.

La réponse est la suivante : nous allons maintenant déployer tout notre savoir-faire sur ces dossiers, mais que nous ne traitions pas dans le cadre de l'examen approfondi de situation fiscale à la fois en raison de l'organisation antérieure et parce qu'ils sont, en général, très bien tenus sur le plan formel pour les très hauts revenus. Il était fort compliqué de déclencher un examen contradictoire de situation fiscale personnelle sans motif apparent. À un certain niveau, très souvent, ce n'est pas à l'échelon de la personne physique que les problèmes se posent. Il faut descendre dans ce qui est appelé le « râteau patrimonial », les sociétés holding, les sociétés civiles de portefeuille, les sociétés civiles immobilières.

La nouvelle approche, que j'ai proposée et que le directeur général a validée, vise à s'attaquer de manière encore plus professionnelle à ces dossiers afin de comprendre la stratégie patrimoniale globale pour la remettre en cause. Cette stratégie peut être inattaquable, si la personne a profité de tout ce que la loi l'autorise à faire sans jamais franchir la « ligne jaune ». Il peut aussi apparaître que le montage est inacceptable, qu'il relève de l'abus de droit, voire de la fraude, et là, on peut le critiquer. Mais, pour cela, il faut, au-delà de la simple vérification de la personne physique, aller vérifier les entités qu'elle détient.

Nous aurons maintenant, c'est une nouveauté, la possibilité de procéder aussi au « contrôle du bureau » pour ces dossiers, qui se conjuguera avec du contrôle sur pièces des structures. Nous pourrons également examiner l'ensemble des impôts - impôt sur le revenu et impôts patrimoniaux, droits de succession, ISF, droits de donation, etc.

À un certain niveau de richesse, la stratégie patrimoniale vise principalement à minimiser les droits d'une succession future, ce qui se conçoit, car ces impôts sont extrêmement lourds. Quand les patrimoines sont très importants, cela vaut la peine de se pencher, de son vivant, sur les droits de succession plutôt que de chercher une légère optimisation de l'ISF dont le taux est entre 1 et 1,5. Or, après un décès, c'est entre 40% et 60 % d'un patrimoine constitué sur plusieurs générations qui peut, d'un seul coup, être prélevé par l'État. Il faut comprendre cette stratégie, dès qu'elle se met en place, du vivant de la personne. Au moment du décès, les choses sont figées. La situation juridique qui avait été prévue remonte peut-être à quinze ou vingt ans. C'est trop tard pour agir.

Nous mettons en oeuvre cette nouvelle méthode pour essayer de passer à la vitesse supérieure et être encore plus efficaces sur ces dossiers, alors que le contrôle triennal nous a déjà fait gagner en efficacité. Nous allons tenter de passer un cran au-dessus !

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Vous avez indiqué que les résidents sont imposés sur leur revenu mondial. Quels sont vos outils pour estimer correctement la situation ? Les pays étrangers collaborent-ils aisément ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Tout dépend du pays considéré, mais chacun voit son intérêt. Nous avons des conventions d'assistance relativement efficaces. Ce que l'on connaît, c'est ce qui relève de ce que l'on appelle « l'assistance d'office », c'est-à-dire, dans le cadre de la directive européenne, tous les revenus de capitaux mobiliers perçus par les résidents français dans la majeure partie des pays qui sont en convention OCDE avec nous. À partir des informations qui nous sont transmises, nous procédons à des recoupements, sachant, par exemple, que M. X a reçu 3 000 euros de dividendes à Dortmund et 4 000 euros à Milan. Hors convention internationale, la tâche est naturellement beaucoup plus compliquée.

En cas de revenus dissimulés, nous recherchons plus de renseignements, sans quoi on ne peut pas agir. Ce sont nos services de recherche, via la Direction nationale des enquêtes fiscales, qui les obtiennent. Conscients que des flux nous échappent, nous mettons en oeuvre nos propres applications et tout un travail de programmation pour trouver les distorsions entre le revenu et le patrimoine et voir si certains revenus ne sont pas cachés. Il reste quand même des traces, car il est difficile d'échapper à tout impôt ! Comme les revenus perçus dans les autres pays sont soumis à la retenue à la source, le contribuable lui-même a parfois intérêt à déclarer les sommes parce qu'il va imputer les retenues à la source étrangères. Ainsi, nous remontons beaucoup de flux qui viennent de l'étranger et peuvent être taxés chez nous.

Néanmoins, il existe des revenus perçus qui nous échappent complètement. On les retrouve parfois, des années plus tard, sur certains comptes. Il peut s'agir, par exemple, de commissions. Un peu à l'instar du domaine policier, tout est, pour nous, affaire de renseignement.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Francis Delattre.

M. Francis Delattre. - En ce qui concerne la réciprocité et les échanges avec l'OCDE, une bonne trentaine de pays ont signé des accords. Parlez-vous de ces 30 pays ou obtenez-vous des échanges d'informations à partir de conventions bilatérales ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Je n'ai pas toutes les conventions en tête, mais je suis certain des trente de l'OCDE, auxquelles s'ajoutent, par exemple, nos conventions passées avec l'ensemble des pays africains. Je ne sais pas si les résidents français qui ont des revenus de capitaux mobiliers en Afrique sont nombreux. Quoi qu'il en soit, nous n'avons pas d'assistance d'office avec de nombreux pays, car cela concerne surtout les plus grands, où sont distribués des revenus de capitaux mobiliers.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Joël Guerriau.

M. Joël Guerriau. - Compte tenu des écarts de régimes fiscaux d'un État à un autre, comment traitez-vous les aspects patrimoniaux ? Quand une personne a un patrimoine dans plusieurs pays et qu'elle est imposée selon des règles différentes, qui peuvent prendre en considération la fortune patrimoniale détenue dans le pays lui-même, un impôt est-il dû en France ? Dans l'affirmative, cela voudrait dire que l'on taxe plusieurs fois le même actif ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - J'imagine que vous évoquez l'ISF, qui existe dans très peu de pays. L'Espagne, y a mis fin, et c'était le dernier pays avec la France à connaître cette imposition. Nous avons donc très rarement de problème de double imposition à l'ISF.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Joël Guerriau.

M. Joël Guerriau. - Il existe en Espagne un impôt au premier euro détenu, qui ne s'appelle pas l'ISF, mais qui est un impôt patrimonial. S'il était appliqué, cela voudrait dire que, dans ce cas, il y aurait une double imposition pour celui qui possède un bien en Espagne.

M. Joël Guerriau. - Notre convention fiscale avec l'Espagne règle le problème de la double imposition. Je ne sais pas, de mémoire, si elle vise l'impôt que vous avez cité. En tout cas, cela visait l'ISF de jadis. Si cet impôt est assimilable à l'ISF, à mon avis, le problème est réglé par la convention. Je vérifierai et pourrai vous faire parvenir la réponse. Nous avons très rarement de problème de double imposition : c'est totalement marginal.

M. Philippe Dominati, président. - On a évoqué la distinction entre la fraude fiscale et l'optimisation fiscale. Pouvez-vous nous parler du droit à l'image ? Pour quelles raisons, selon vous, la plupart des people ne vivent-ils pas sur le territoire national ? Je crois qu'il n'y a pas un seul footballeur d'une autre nationalité européenne qui joue en championnat de France. Quel est votre sentiment sur ces problématiques ?

La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - S'agissant des personnes à hauts revenus, les grands sportifs ou les artistes de renommée internationale, si Monaco n'avait pas une convention avec la France, elles seraient toutes installées dans la Principauté, comme le sont les grands sportifs étrangers. Les Français vont plutôt dans un pays limitrophe dont je vous laisse deviner le nom. Ils le font, en général, au cours de leur carrière, à un moment où ils perçoivent les plus hauts revenus. La progressivité de l'impôt est très pénalisante pour eux, alors que leur carrière peut s'étaler sur une période limitée, entre sept et dix ans, en général. Après quoi, les revenus vont chuter. Nous avons un dispositif pour « lisser » cette progressivité franco-française : il figure dans l'article 100 bis du code général des impôts, qui prévoit de faire la moyenne glissante de cinq ans des revenus. On arrive néanmoins à des tranches d'imposition élevées.

Ces sportifs, on les comprend, sont conscients qu'au moment où ils gagnent très bien leur vie, ils vont entrer dans la tranche maximale et s'interrogent sur ce qu'ils feront quand ils auront dépassé la trentaine. Ils n'ont pas envie de se retrouver comme les vieilles gloires de jadis, les boxeurs ou cyclistes émérites, que l'on retrouvait derrière le comptoir d'un petit bistrot dans un coin perdu. Un peu mieux conseillés, ils décident de mettre un pécule de côté et de revenir dans leur pays d'origine, le cas échéant. Ils veulent surtout échapper à la progressivité de l'impôt, ce qui leur fait préférer, au passage, leur intérêt personnel à l'intérêt collectif de la Nation. !

Le fait d'avoir institué le droit à l'image n'est pas un problème en soi. La société de droit à l'image est taxable au titre de l'impôt sur les sociétés. Si une personne veut récupérer l'argent, elle doit donc payer, en plus, l'impôt sur les dividendes au titre de l'impôt sur le revenu. Les sociétés de droit à l'image constituent plutôt une facilité de gestion. Je citerai une grande nageuse française qui a une société de droit à l'image française. Ceux qui ont des sociétés de droit à l'image à l'étranger et qui sont résidents français - je ne parle pas des footballeurs expatriés, qui échappent à la souveraineté française - sont très rares parce qu'ils tombent sous le coup du dispositif de l'article 155 A du code général des impôts. Ce dernier permet de taxer directement la personne qui réalise des prestations en France ou qui obtient des revenus en France et les encaisse sous couvert d'une société étrangère dont le seul objet est d'être le réceptacle de ces produits. Ceux-là se font redresser systématiquement : ce n'est pas compliqué ! Si un grand sportif français fait de la publicité dans un journal pour telle ou telle marque, il suffit d'exercer le droit de communication pour savoir où est payée la prestation. Si elle est payée dans tel pays étranger, on fait jouer l'article 155 A et le sportif est tout de suite attrapé !

La même fraude peut se produire lorsque le flux est entièrement localisé à étranger. Il faut, pour cela, des sportifs de notoriété internationale, capables de décrocher des marchés dans des pays étrangers pour certaines marques, Nike, par exemple. Ces sportifs ont des sociétés de droits à l'image qui sont le réceptacle d'un seul contrat, mais d'un contrat étranger, avec des prestations facturées à l'étranger. Ceux-là peuvent nous échapper, sous réserve qu'ils ne laissent pas trop de traces. Qu'un joueur de rugby ait un contrat en Nouvelle-Zélande ou en Australie, cela peut passer, mais qu'un sportif français s'y risque dans un pays européen, c'est fiscalement dangereux pour lui ! Réaliser des prestations en France et créer une société de droit à l'image dans un pays voisin, cela relève d'une pratique ancienne. Avec l'article 155 A, cela ne marche plus, même si nous avons des difficultés avec cet article, je pourrai en parler tout à l'heure.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Éclairez-nous dès maintenant, monsieur Nesa.

M. Thierry Nesa. - L'article 155 A permet de faire fi de la structure étrangère dont le seul objet est de percevoir les revenus de prestations artistiques, sportives, salariales, voire intellectuelles en France de manière à masquer ces revenus et à ne pas les déclarer en France. On taxe directement la personne. Ce qui est un peu compliqué, c'est que, maintenant, pour que ce dispositif ne soit pas attaquable au titre de la jurisprudence européenne sur les entraves à la libre circulation des capitaux et sur la liberté d'établissement, il faut que la structure soit située dans un pays à régime fiscal privilégié -  sinon, on ne voit pas l'intérêt de l'opération - et qu'elle n'exerce pas d'activité réelle.

Pour contourner la difficulté et échapper à l'imposition, on commence à rencontrer des montages visant à s'adapter à la nouvelle législation en donnant à ces structures une petite activité réelle. C'est le jeu du gendarme et du voleur ! Pour mettre en échec un dispositif assez efficace, la nouvelle parade consiste à sortir de la lettre du texte pour affecter une petite activité réelle à cette société, par exemple, le droit à l'image d'un autre sportif d'importance moindre. En établissant qu'il s'agit d'une vraie structure, on peut exciper de la liberté d'établissement... C'est le rôle des conseils d'essayer de trouver les failles.

Ce dispositif, qui reste assez efficace, dissuade donc beaucoup de gens de pratiquer de la sorte. Néanmoins, des tentatives de contournements commencent à se faire jour.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Sur les dossiers « sensibles », quel est le rôle du ministre ? Vous est-il arrivé de recevoir des instructions pour retarder ou orienter une enquête sur un sujet donné ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Je vais vous dire comment les choses se passent. La direction établit son programme de vérifications et informe l'administration centrale de ce qu'elle va faire dans les mois qui viennent. En général, on fait passer sept ou huit programmes annuels qui portent sur trente ou quarante affaires. Nous annonçons le nom des personnes qui seront contrôlées. Là-dessus, l'administration centrale nous donne son accord. Je n'ai jamais au grand jamais reçu de directive pour « sortir » un nom.

Je suppose que l'administration centrale, lorsqu'il s'agit de personnalités très connues, politiquement ou médiatiquement, informe le cabinet du ministre qu'elles vont faire l'objet d'une vérification, ne serait-ce que pour éviter au ministre d'être pris au dépourvu s'il était interpellé dans tel ou tel cercle. Mais je n'ai jamais connu d'intervention du ministre. Je pense, d'ailleurs, qu'il s'en garderait bien !

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Nous avons pourtant lu des entretiens de ministres qui se félicitaient des réussites qu'ils avaient pu favoriser. Jusqu'où va leur rôle ? Quelle est la limite ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M.  Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Ce que vous évoquez relève de l'information. Sur la fameuse liste des 3 000, il est bien clair que je faisais remonter l'information au fur et à mesure de nos résultats. Au ministre ensuite d'en faire ce qu'il voulait. Mais il n'intervenait pas dans le système. Nous avons un simple devoir d'information.

M. Philippe Dominati, président. - Je voudrais revenir sur l'article 100 bis. En réalité, le législateur a trouvé un système pour pondérer l'explosion de la progressivité de l'impôt sur une carrière courte. Cela signifie-t-il qu'on inciterait un sportif ou un artiste dont la carrière se poursuivrait au-delà de dix ans à sortir pour échapper à une pression fiscale très forte ?

M. Thierry Nesa. - Cet article 100 bis n'a pas de limite dans le temps.

M. Philippe Dominati, président. - Il peut être renouvelé ?

M. Thierry Nesa. - Tout à fait ! C'est à la personne de savoir si elle sort ou non du dispositif. Je parlais d'une durée de dix ans, parce que c'est la durée moyenne de la carrière d'un grand sportif, mais le dispositif peut perdurer si la carrière se poursuit au-delà.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Je reviens sur l'intervention éventuelle du ministre : s'il n'intervient pas au moment du contrôle, est-ce parce qu'il peut intervenir ultérieurement ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Le ministre fait ce qu'il veut, mais, jamais, dans ma carrière, je n'ai eu connaissance d'une intervention d'un ministre sur les affaires en cours !

M. Philippe Dominati, président. - Depuis combien de temps êtes-vous à la DNVSF ?

M. Thierry Nesa. - Je suis à la DNVSF depuis quatre ans. Auparavant, je travaillais en administration centrale, à la sous-direction du contrôle fiscal, et je connais donc les pratiques. Le ministre n'intervient jamais, mais il est informé.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Voilà quelques années, nous avons pourtant entendu un ministre déclarer qu'il avait mis fin à une enquête concernant un joueur professionnel, à l'étranger.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Cela ne me dit rien. Ce qui existait, il a y a quelques années, et qui a été supprimé, notamment sur proposition de l'Inspection générale des finances, c'est la cellule fiscale. Dans certaines affaires, la représentation parlementaire intervenait et interpellait le ministre : cela pouvait concerner une personne âgée rencontrant des problèmes avec sa taxe d'habitation ou ce genre de choses. L'administration faisait alors monter un rapport au cabinet du ministre La cellule fiscale rédigeait un projet de réponse pour le ministre, qui la signait. Il pouvait y avoir des discussions techniques sur la position prise. L'administration centrale revoyait le dossier qui avait été fait par l'administration territoriale et l'affaire se concluait. Mais il n'y avait pas d'intervention directe du ministre. Au final, la position de l'administration centrale était toujours suivie. Évidemment, le ministre signait, notamment en cas de recours gracieux sur une petite affaire. Cette cellule a disparu il y a deux ans, précisément pour dissiper toute ambiguïté.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Selon vous, dans ce genre de cas, il n'y a jamais de transaction ou de rescrit individuel ?

M. Thierry Nesa. - Si, il existe les transactions et les rescrits, mais au stade de l'administration. Les rescrits sont des questions posées ex ante par un contribuable, par exemple, une entreprise, qui souhaite être sécurisée sur une solution juridique qu'elle a choisie. Le directeur général ou le chef du service juridique répond et valide, ou pas, la proposition. Je fais moi-même partie du collège d'appel du rescrit qui intervient en cas de contestation par le contribuable. Nous sommes quatre ou cinq fonctionnaires dits d'un niveau technique suffisant et nous nous prononçons pour confirmer ou infirmer la décision. Voilà pour le rescrit.

Sujet tout à fait différent, les transactions ne concernent que le montant des pénalités encourues à la suite de contrôles fiscaux. Elles sont conclues dans plusieurs hypothèses. Je distinguerai trois cas. En général, premier cas, il s'agit pour nous de sécuriser l'assiette parce que nous doutons de la validité de notre position. Nous ne sommes pas certains de l'emporter, et le contribuable non plus. Considérant qu' un mauvais accord vaut mieux qu'un bon procès, on se met autour de la table et on propose une transaction diminuant la pénalité initialement envisagée, mettons 40 %, et des intérêts de retard. On peut revenir à 10 ou 20 % plus les intérêts de retard Le contribuable, après avoir pesé le pour et le contre avec ses avocats, accepte et la transaction est signée.

Deuxième cas, l'objet de la transaction peut également être de sécuriser le recouvrement. Dans un certain nombre de cas, on sait d'avance que nos rappels seront irrécouvrables parce qu'ils dépassent la capacité contributive du contribuable au moment donné ou parce que l'on ne connaît pas l'étendue de son patrimoine à l'étranger et que l'on sait, qu'en France, on n'y arrivera pas. Il est très difficile de faire du recouvrement à l'étranger. Comme l'État ne va pas recevoir l'impôt qui lui est dû, on entre dans une discussion pour amener au paiement. Les pénalités sont réduites pour devenir acceptables par le contribuable, qui pourra ainsi payer l'État.

Ce dispositif de sécurisation du recouvrement est très efficace : 98 %, voire 100 % des transactions sont payées. Dès lors que la personne signe, il est extrêmement rare que la transaction devienne caduque parce que le contribuable ne l'aura pas respectée. Imaginons une personne qui a optimisé dans des conditions douteuses. Les rappels interviennent sur trois, voire sur dix années si la prescription est allongée pour des comptes détenus à l'étranger, par exemple. Dès lors, la somme globale, qui comprend les lourdes pénalités accumulées sur dix ans, est telle qu'elle dépasse la capacité de la personne. À un moment donné, on travaille à vide ! Dans ces hypothèses, une transaction permet de sortir de la difficulté.

Il arrive, troisième et dernier cas, que nous sentions que la somme réclamée sera trop lourde pour le contribuable et qu'elle est peut-être disproportionnée par rapport à la faute. Le fonctionnaire chargé du dossier a une faculté d'appréciation qui l'autorise à faire une remise que je qualifierai de « gracieuse » pour atténuer la lourdeur de la pénalité par rapport aux faits commis.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Pourriez-vous nous parler des oeuvres d'art qui échappent à l'impôt grâce aux ports francs de Genève ou de Singapour ? Comment réussissez-vous à appréhender ces actifs lorsque le cas se présente ? Comment se constituent ces stocks ? Auriez-vous des recommandations pour mieux contrôler ces circuits ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M.  Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Sur le port franc de Genève, ce sont essentiellement les oeuvres d'art qui sont concernées. À l'heure actuelle, c'est extrêmement difficile, car nous n'avons pas les moyens de les appréhender. Il faudrait vérifier que le port franc de Genève est bien couvert par la nouvelle convention. Je n'ai pas regardé précisément ce point.

Même quand nous obtenons un renseignement - comme dans certaines affaires récentes, à la suite de conflits familiaux ou de dénonciations -il est très délicat d'appréhender la réalité de ce qui existe. C'est quasiment « mission impossible ». Il arrive un moment où, malgré les conventions, on touche à la limite de la souveraineté d'un État et le droit trouve sa limite.

Comment les stocks se constituent-ils ? Toujours de la même façon, par des circuits étrangers, par des achats via des sociétés situées dans les pays en question. Sur le marché de l'art, les biens ne sont pas achetés à Paris. Le client ne part pas passer la frontière avec un Picasso ou un Braque sous le bras ! Cela se fait toujours à l'étranger, sur le marché international. D'ailleurs, sur le marché français, les acheteurs sont très souvent des étrangers.

Quels sont les remèdes envisageables ? Il y a des pistes, mais on risque de tomber dans l'utopie. Nous pourrions, en effet, dresser un fichier mondial des oeuvres d'art. Ce pourrait être une bonne chose pour le patrimoine de l'Humanité. Mais suivre un fichier, tracer les oeuvres de renom, là, on frôle l'utopie !

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Francis Delattre.

M. Francis Delattre. - Ce que vous nous dites, monsieur le directeur, est assez cohérent. Et puis, au fil de nos lectures, nous finissons par nous demander si nous faisons bien notre travail au Parlement. Un groupe de la grande distribution du Nord - M. le rapporteur voit sans doute duquel je parle - fait régulièrement l'objet d'articles de presse. Dernièrement, nous avons lu dans Le Point qu'il suffit de faire quelques kilomètres pour se retrouver le soir, tranquillement, en Belgique, dans un beau quartier de Bruxelles que tout le monde connaît. En faisant, sur le terrain, notre métier de maire ou d'élu, nous sommes parfois confrontés à des personnes éminentes qui se vantent carrément de cette situation. Quel est donc le régime exact dont elles font état ? À en croire la personne en cause, dont les magasins et les activités bancaires sont situées en France, il lui suffit de faire quelques kilomètres pour être fiscalement protégée. C'est, d'ailleurs, un peu ce qui est mis en scène dans la presse. Comment traitez-vous ce genre de situation ? Est-ce purement de la littérature, un de ces « marronniers » que l'on retrouve régulièrement dans la presse ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Non, ce n'est pas de la littérature. Mais, comme je vous le disais en préambule, on ne peut rien faire contre une personne qui a trouvé un régime fiscal favorable à une heure de Paris. On ne peut pas la contraindre, on ne peut pas la ficeler à Hénin-Beaumont ou ailleurs !

M. Francis Delattre. - A Marcq-en-Baroeul ?

M. Thierry Nesa. - Pourquoi pas ? Si elle réside dans le pays que vous avez cité, elle peut, en effet, avoir, des intérêts économiques en France. S'il s'agit de sociétés, elles sont assujetties à l'impôt en France. Cette personne peut percevoir des dividendes. Elle échappe à l'ISF sur sa fortune mobilière, pas sur sa fortune immobilière française. Même si on est non-résident, le patrimoine immobilier français est taxable à l'ISF. Mais l'essentiel de la fortune de ces personnes est mobilière. Elles échappent à l'impôt sur le revenu français parce qu'elles sont résidentes dans un pays étranger. En revanche, elles sont assujetties à l'impôt sur le revenu dans ce pays.

Sur les dividendes, théoriquement, l'entreprise que la personne possède et qui les lui verse paie une retenue à la source en France puisque le flux de revenus mobiliers part à destination d'un résident étranger. La personne déclare son impôt en Belgique, par exemple, et déduit la retenue à la source acquittée en France. Le paysage ainsi brossé est d'une légalité parfaite.

M. Francis Delattre. - Y a-t-il un accord avec la Belgique ?

M. Thierry Nesa. - Oui, il y a une convention. La situation est normale : réciproquement, les Belges qui vivent à Paris sont soumis au droit fiscal français.

M. Francis Delattre. - Quid de la Suisse ?

M. Thierry Nesa. - En Suisse, il y a un forfait fiscal qui peut être lourd, ce qui n'est pas le cas en Belgique. Ce que je veux montrer, c'est que nous n'avons rien à reprocher sur le plan légal à la personne que vous citez, sauf s'il s'agit d'une fausse expatriation et que, dans les faits, la personne ne vit pas là où elle dit.

Ce sont les articles 4 et 4 bis qui traitent de la domiciliation des personnes. Un peu obsolètes, ils sont fondés sur la famille, les enfants, le foyer fiscal ; c'est le premier critère, mais les évolutions de la société le rendent un peu compliqué à appliquer. Car qu'est-ce qu'un foyer fiscal aujourd'hui ? Mais il y a un autre critère : le centre des intérêts économiques. Parfois, des personnes qui se croient à l'abri, redeviennent contribuables français parce que tous leurs intérêts économiques sont situés en France. Ce dispositif est assez efficace. Après, on fait jouer les conventions internationales pour éviter la double imposition. Nous arrivons à domicilier des personnes uniquement avec ce dernier critère.

M. Philippe Dominati, président. - N'est-ce pas l'exemple cité par M. Delattre ? La famille Mulliez n'est-elle pas dans ce cas ?

M. Thierry Nesa. - Je ne citerai pas de nom, mais les cas de ce type sont connus.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Yannick Vaugrenard.

M. Yannick Vaugrenard. - S'agissant de la diminution du rendement de l'activité de votre direction, je pensais que vous auriez fait état d'un civisme plus important des plus fortunés ! Mais je n'étais pas assez naïf pour l'espérer tout à fait...

Vous avez fait état d'une réorganisation. J'en déduis que La Cour des comptes, dans son rapport public annuel 2013, constatera sans doute, du moins pouvons-nous l'espérer, une amélioration sensible.

Par ailleurs, vous avez évoqué la possibilité d'étalement sur plusieurs années dans le cas de difficultés de recouvrement. Le fonctionnaire décide-t-il seul ou la décision est-elle prise par une direction collégiale ?

On voit bien que le salarié lambda a peu de facilités pour échapper à la fiscalité, contrairement aux plus fortunés. Pensez-vous que la retenue à la source, même si elle peut être compliquée à mettre en place, puisse être un moyen de diminuer la fraude ou l'évasion fiscales, de ces plus fortunés, notamment ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M.Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Sur le civisme fiscal, je serai moins catégorique. On ne trouve plus les situations brutalement frauduleuses connues il y a quelques années. Tout le monde s'adapte, les techniques deviennent plus sophistiquées, et l'optimisation progresse. La libre circulation des capitaux et l'ouverture des frontières ont donné des possibilités de treaty shopping, pour reprendre une expression anglo-saxonne qui m'énerve beaucoup, c'est-à-dire d'utilisation des traités. Cela a fait disparaître ces fraudes basiques et frontales qui produisaient rapidement des chiffres énormes. Cela étant, il y a tout de même un peu plus de civisme, en ce sens que l'on cherche plus à optimiser qu'à frauder.

M. Yannick Vaugrenard. - C'est plus intelligent !

M. Thierry Nesa. - En effet ! Il est quand même un peu plus civique d'être dans la légalité plutôt que de s'inscrire dans des schémas totalement illégaux. L'adaptation des contribuables a fait disparaître certains types de montages.

Sur les transactions, il arrive, en effet, qu'un fonctionnaire agisse seul. Le vérificateur de base fait viser la transaction par son chef de service, qui donne son accord. En fonction des sommes en question, on s'élève dans le grade du décideur. Au-delà de 150 000 euros, cela va jusqu'au ministre, après consultation obligatoire du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes, le CCFDC, qui donne son avis, le ministre n'étant pas tenu de le suivre.

Que le contribuable lambda ait moins de moyens que celui qui se paie un bataillon de conseillers, je ne saurais dire le contraire, sauf à trahir le serment que j'ai prêté au début de cette réunion !

M. Yannick Vaugrenard. - Ce n'était d'ailleurs pas l'objet de ma question ! Je vous ai demandé si la retenue à la source serait plus efficace.

M. Thierry Nesa. - S'agissant de la retenue à la source, peut-être aurait-elle une certaine efficacité, mais on peut frauder à la retenue à la source comme on fraude à l'impôt sur le revenu. Vous en avez vous-même signalé la complexité, et Dieu sait si elle est grande en France, et cela tient à des raisons qui ne sont pas l'objet de l'audition d'aujourd'hui. La retenue à la source serait utile au sens où elle éviterait de laisser à celui qui perçoit les revenus le soin de les déclarer.

M. Francis Delattre. - Autrement dit, pour frauder la retenue à la source, il faut être au moins deux fraudeurs !

M. Thierry Nesa. - Dans les petites entreprises - PME ou autres - le patron est seul maître à bord et il se distribue ses propres dividendes. Les deux personnes sont, en l'occurrence, très proches ! Après, il faut apprécier les coûts et les inconvénients et voir si le jeu en vaut la chandelle. On ne peut pas considérer que l'ensemble de la population française est « fraudogène » !

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Corinne Bouchoux.

Mme Corinne Bouchoux. - Je voudrais obtenir une réponse à une question pointue qui m'a été posée mercredi dernier à l'université d'Angers à l'occasion d'un colloque que nous organisions sur le retour des oeuvres d'art spoliées. J'en avais saisi le cabinet du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, mais nous n'avons pas eu de réponse, alors qu'elle nous était promise dans des délais assez brefs. Lorsque des propriétaires de biens pillés ou spoliés les récupèrent - je pense à trois oeuvres sous statut juridique « Musées nationaux récupération », ou MNR, qui ont été restituées par la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations, la CIVS -, lorsque des toiles sont rendues ou lorsqu'il y a indemnisation, les ayants droit paient-ils ou non quelque chose au fisc français ? La question portait sur le cas d'héritiers d'une grande collection dont le nom commence par un « R ».

D'une façon générale, les textes prévoient-ils ou non une fiscalisation ? Nous sommes dans le cas d'une succession et nous n'avons trouvé aucune dérogation. Le responsable de la CIVS a été d'une grande prudence mais nous a dit ne pas se souvenir d'une imposition. Ces biens font-ils ou non l'objet d'une imposition alors qu'il s'agit d'une succession ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Je résume votre question : des contribuables français retrouvent de nos jours des oeuvres de valeur dont leurs aïeux ont été spoliés. Doivent-ils payer un impôt ? Oui, l'impôt sur les successions s'applique parce que c'est un actif successoral. Mais, en matière successorale, la prescription est de dix ans. Dire qu'on va prendre des droits de succession sur un retour d'oeuvres alors que le décès remonte à plus de dix ans me paraît une hypothèse d'école. Peut-il y avoir des problèmes de plus-values ? Je ne le pense pas non plus. Le seul impôt qui me vient à l'esprit, c'est éventuellement l'ISF s'il s'agit d'une indemnisation. Les oeuvres d'art, elles-mêmes, sont exonérées.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Jacques Chiron.

M. Jacques Chiron. - Vous avez indiqué que la situation s'est considérablement complexifiée depuis les dix dernières années. Cela signifie-t-il que, durant les quatre ou six dernières années, les conseillers fiscaux sont devenus beaucoup plus professionnels eu égard à l'explosion d'un certain nombre de rémunérations ? Cela a été une niche intéressante pour eux et on s'aperçoit que c'est de plus en plus difficile à cerner.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M.  Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Qu'ils soient devenus plus professionnels, c'est certain, mais la situation s'est complexifiée pour diverses raisons. D'abord, du fait des règles européennes et parce que les frontières ont moins de consistance : tout est ouvert, et la souveraineté nationale a du mal à s'exercer sur un territoire ou un peuple. Mais la remarque vaut pour des activités autres que fiscales. C'est un vrai sujet en soi que celui de la mobilité géographique des capitaux et des hommes, qui finit par déborder l'administration d'un seul pays.

Ensuite, les lois sont complexes et s'empilent. Je sais que je m'exprime devant la représentation nationale, mais je vous donne mon sentiment. Ces lois donc ne sont jamais simples et prévoient toujours des exonérations, des exceptions, des cas particuliers et, au fur et à mesure qu'elles s'empilent et se combinent, des interstices s'ouvrent. Les lois peuvent en ouvrir mais leur combinaison en ouvre plus encore. Les spécialistes en la matière vont trouver la faille que personne n'avait imaginée - ni les fonctionnaires de Bercy, à l'origine de la conception législative, ni vous-mêmes, législateurs. On a beau tout scruter, le code général des impôts est inépuisable. Cette complexité législative joue beaucoup, de même que les règles européennes et la libre circulation.

J'ajouterai tout ce qu'a apporté la jurisprudence. Quand j'ai débuté ma carrière, la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes n'existait pas dans le paysage fiscal. Jamais un contentieux ne remontait jusqu'à elle ! Maintenant, les contentieux fiscaux sont innombrables et il existe des dispositifs français sur lesquels les conseils trouvent des failles uniquement parce que telle disposition concernant un dispositif, néerlandais ou autre, à peu près comparable au nôtre, a été remise en cause. On nous oppose donc la jurisprudence défavorable au système néerlandais, pour mieux nous faire comprendre que nous sommes voués à l'échec et qu'il nous faut abandonner notre redressement.

Bien sûr, par hypothèse, cela ne concerne pas que la France, car, s'il s'agit d'un texte français, nous le maîtrisons convenablement. Il en va différemment quand il s'agit, par exemple, d'une taxe étrangère comme celle, fameuse, que Mme Thatcher voulait instituer en matière d'impôts locaux : la décision de casser le dispositif peut rejaillir sur notre taxe d'habitation aux termes de tel ou tel article du Traité de Rome !

Bref, toutes ces jurisprudences, sans parler de celle de la Cour européenne des droits de l'homme, qui a beaucoup d'incidence sur le plan fiscal, sont venues rajouter à la complexité. Nous sommes confrontés à un énorme empilement de textes dans un environnement totalement mouvant et le résultat est complexe.

M. Philippe Dominati, président. - L'administration fiscale se trouve-t-elle en concurrence avec des cabinets privés qui accueillent souvent d'anciens agents de vérification fiscale ? Avez-vous constaté, sinon une hémorragie, du moins un mouvement de départ des fonctionnaires de l'État vers ces cabinets privés ?

M. Thierry Nesa. - Non, le flux est toujours assez constant. Voilà une dizaine d'années, le mouvement s'était même un peu ralenti, les spécialistes de la fiscalité ne pouvant être trouvés qu'au sein de l'administration fiscale en France. Depuis, les universités forment des fiscalistes de très haut niveau, titulaires de diplômes élevés, de sorte que les jeunes diplômés ont un niveau à peu près équivalent à celui d'un fonctionnaire de l'administration fiscale doté de sept ou huit années d'expérience.

Le flux subsiste cependant parce que le fonctionnaire présente, pour certains cabinets, l'avantage de connaître le fonctionnement interne de la maison et qu'il a l'expérience des rouages et du terrain.

Pour répondre à votre question, non, il n'y a pas d'accélération. La plus grosse vague de départs s'est produite au moment de la fusion des conseillers fiscaux et des avocats. Là, il y a eu des départs massifs. Sinon, le flux est continu, et supportable.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Dans le cadre du bouclier fiscal, vous a-t-il été demandé de vérifier systématiquement la situation fiscale des revenus des contribuables bénéficiaires, notamment les détenteurs des plus gros revenus ?

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Thierry Nesa.

M. Thierry Nesa. - Non, pas du tout. En revanche, lorsque nous ouvrons un dossier couvert par le bouclier, nous vérifions systématiquement. Mais il n'y a pas eu une action spécifique pour examiner tous les boucliers fiscaux. Quand il existe un dispositif amenant l'État à décaisser des fonds, les services de base ont toujours tendance à y regarder de plus près. C'est le cas pour le remboursement d'un crédit de TVA ou un crédit d'impôt-recherche. La pratique est connue. Mais il n'y a pas eu d'action massive et assumée de vérification systématique des boucliers fiscaux.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie, monsieur le directeur, de cette audition très complète, comme en témoigne le nombre des questions qui vous ont été posées.

Audition de M. Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel

La commission procède enfin à l'audition de M. Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel.

M. Philippe Dominati, président de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales. - Mes chers collègues, nous accueillons M. Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel, l'ACP.

Je vous rappelle, monsieur le secrétaire général, que conformément aux termes de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, votre audition doit se tenir sous serment et que tout faux témoignage est passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.

En conséquence, je vais vous demander de bien vouloir prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité.

Levez la main droite et dites :« Je le jure ».

M. Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel. - Je le jure.

M. Philippe Dominati, président. - Je vous remercie.

Je vous propose de commencer l'audition par un exposé liminaire avant de répondre aux questions de M. le rapporteur, puis des autres membres de la commission.

Vous avez la parole.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Je vais essayer de retracer le rôle de l'ACP pour voir comment il peut s'intégrer à vos propres préoccupations.

Le coeur de la mission de l'ACP est le contrôle prudentiel, c'est-à-dire le contrôle de la bonne santé financière, que ce soit sous l'angle de la solvabilité ou de la liquidité, de la quasi-totalité des intermédiaires financiers français, à l'exception des sociétés de gestion de portefeuille, lesquelles relèvent de l'Autorité des marchés financiers, l'AMF.

Notre compétence, très étendue, s'exerce non seulement sur les établissements de crédit, mais aussi sur les entreprises d'investissement et, pour ce qui concerne la lutte anti-blanchiment, sur des intervenants tels que les changeurs manuels.

Notre mission de surveillance de la solidité financière de ces structures doit bien s'entendre au sens large : nous veillons à ce que les intermédiaires financiers aient un système de gestion des risques financiers satisfaisant, mais nous nous attachons également au risque de réputation ou de non-conformité, lié au respect de la réglementation. Ces entreprises doivent contribuer à la bonne réputation du système bancaire, selon l'expression consacrée par l'usage.

En outre, nous avons reçu du législateur une mission plus spécifique de contrôle du respect par ces intervenants du dispositif de lutte anti-blanchiment et contre le financement du terrorisme. Cette compétence s'exerce y compris à l'égard de l'activité des changeurs manuels, qui ne présente pas vraiment de problématiques financières, puisque la sécurité financière des clients n'est pas vraiment en cause, ces agents ne faisant que de l'échange immédiat de billets.

Notre mission consiste donc à veiller à ce que ces établissements aient mis en place un système de contrôle interne de détection des opérations susceptibles, par leur caractère inhabituel, de soulever des suspicions. Elles doivent entrer dans un processus de traitement, d'analyse et de recoupement de données pouvant aboutir, le cas échéant, à des déclarations de soupçons à TRACFIN, dans le cadre du traitement du renseignement et de l'action contre les circuits financiers clandestins.

De par cette mission particulière, nous sommes donc en liens assez étroits avec cet organisme, puisque nous devons faire en sorte qu'il soit bien alimenté, même si sa compétence excède le champ des intermédiaires financiers. À l'heure actuelle, les déclarations faites par les assujettis à la compétence de l'ACP représentent tout de même plus de 80 % de l'activité de TRACFIN.

Dans le cadre de ces relations, nous échangeons nos analyses, perceptions et constatations sur le comportement des intermédiaires financiers, afin d'oeuvrer ensemble à l'amélioration du dispositif de détection.

Au sujet de la lutte anti-blanchiment, il est important de souligner que l'ensemble des banques étrangères ayant une succursale en France, y compris les banques européennes, sont soumises au contrôle de l'ACP, ce qui n'est pas le cas, en ce qui concerne le contrôle de la solidité financière, pour les succursales des banques européennes. En effet, compte tenu de la répartition des compétences à l'intérieur du marché unique, la surveillance de la situation financière relève du pays du siège de l'établissement.

En revanche, les succursales implantées en France, quelle que soit leur nationalité d'origine, sont tenues d'appliquer la réglementation française dans le domaine de la lutte anti-blanchiment et de faire des déclarations à TRACFIN. Pour la cohérence du dispositif, nous assurons donc leur contrôle.

Nous exerçons également notre juridiction sur les organismes d'assurance, l'ACP étant issue de la fusion, notamment, de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, l'ACAM, et de la Commission bancaire.

Quantitativement, cela correspond à un peu moins de 1 000 établissements bancaires et à un peu plus de 1 800 structures dans le secteur de l'assurance, auxquels il faut ajouter environ 200 entreprises d'investissement, spécialistes des opérations de marché. Concernant ces dernières, il existe un partage des rôles avec l'AMF : nous sommes compétents pour les entreprises d'investissement autres que les quelques centaines de sociétés de gestion de portefeuille, lesquelles relèvent de l'AMF, pour ce qui est de la lutte anti-blanchiment. Cette dernière est également compétente pour les conseillers en investissements financiers, tandis que l'ACP exerce son contrôle sur les changeurs manuels, un peu moins de 200 à l'heure actuelle, contre 600 avant l'instauration de l'Euro.

J'en viens à l'objet de notre contrôle. Notre rôle est d'abord d'assurer qu'il y ait des systèmes de contrôle à l'intérieur des établissements. Nos interlocuteurs ne sont pas les quelque 50 000 agences ou points de vente disséminés sur le territoire, qui sont en contact avec la clientèle, mais les services centraux des établissements, lesquels doivent mettre en place des mécanismes internes pour faire eux-mêmes l'analyse des risques au sens général, et plus particulièrement pour assurer la détection des opérations inhabituelles susceptibles de donner lieu à des soupçons de blanchiment.

Nous avons des contacts suivis, réguliers avec les établissements pour obtenir des informations sur leur situation financière, mais aussi sur l'organisation de leur contrôle interne. En ce qui concerne la lutte anti-blanchiment, nous demandons aux dirigeants responsables des établissements de s'engager personnellement sur le caractère sincère et exact des informations qui nous sont données. Chaque année, les établissements doivent nous déclarer les caractéristiques de leur dispositif anti-blanchiment et, éventuellement, nous signaler les difficultés qu'ils auraient pu rencontrer, y compris pour leurs filiales à l'étranger. Nous estimons qu'il est de notre mission de nous assurer qu'il y a un pilotage des risques, tant financiers que de réputation ou de non-conformité anti-blanchiment, le plus centralisé possible.

À cet égard, nous nous appuyons sur les règles internationalement admises en matière de contrôle bancaire, notamment par le Comité de Bâle, qui réunit les principaux contrôleurs bancaires - il se trouve que je suis le président du groupe de travail de ce comité sur la lutte anti-blanchiment. Nous considérons qu'il doit y avoir un pilotage consolidé des risques au sein des établissements financiers. Les entreprises doivent donc être capables de mesurer les risques pris par les filiales et succursales implantées à l'étranger et nous devons être en mesure d'évaluer ce suivi, y compris au moyen de contrôles sur place. Mais nous n'avons pas de compétence extraterritoriale et il peut arriver que les législations nationales s'opposent à l'application de nos normes. Dans ce cas-là, nous demandons aux établissements de nous le signaler et d'en tirer les conséquences sur la mise en place d'un dispositif adéquat de gestion des risques, tant financiers que de non-conformité à la lutte anti-blanchiment.

Vous constatez donc que nous n'avons aucune compétence directement fiscale. Nous sommes juste chargés de surveiller que les entités respectent la réglementation professionnelle. Cela étant, les questions fiscales ne nous sont pas indifférentes, puisqu'il relève du bon fonctionnement du système bancaire que de prévenir la totalité des risques. Même si notre intervention se fait du côté des professionnels, il peut arriver que nous ayons accès, dans l'exercice de nos missions, à certaines informations individuelles sur les clients. Notamment, ces dernières doivent nous permettre, dans le domaine de la lutte anti-blanchiment, de dire si les déclarations de soupçons ont bien été faites. À cet égard, pour améliorer le contrôle, nous réclamons un raccourcissement des délais entre le moment où les opérations sont repérées et celui où TRACFIN est avisé in fine.

Notre rôle ne peut pas être de surveiller, une par une, les millions d'opérations quotidiennes effectuées par les établissements de crédit. Toujours est-il que, à l'occasion d'enquêtes ou de contrôles sur place, nous devons parfois regarder les dossiers individuels, à titre d'échantillonnage.

Je le répète, nous devons régulièrement nous assurer, auprès des directions centrales et des responsables du contrôle interne, qu'il y a de bons systèmes de détection en place. Pour ce faire, nous disposons, sous l'autorité de chefs de mission, d'un corps d'agents spécialisés qui tournent en permanence dans les établissements pour, en quelque sorte, capitaliser sur l'expérience. Par exemple, dernièrement, une série d'enquêtes thématiques sur la gestion de fortune a été réalisée. Nos enquêteurs ont regardé comment était organisée la surveillance de la lutte anti-blanchiment dans l'activité de banque privée, de façon transversale, dans plusieurs établissements.

Pour vous donner un ordre d'idée, en 2011, nous avons effectué un peu moins de 300 contrôles sur place, tous organismes confondus, qui ont donné lieu à des rapports. Le cas échéant, ces derniers peuvent envisager des suites allant des simples recommandations à des demandes de changement ou des mises en demeure.

Depuis la création de l'ACP, les établissements ne sont plus directement sanctionnés par le collège en charge du contrôle, en raison de la non-conformité de certains éléments du dispositif de contrôle antérieur aux dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En effet, le contrôleur était auparavant amené à sanctionner lui-même les manquements qu'il avait constatés, ce qui était contraire au principe d'indépendance et d'impartialité des juridictions. Il a donc été créé une commission des sanctions, distincte du collège en charge du contrôle.

M. Philippe Dominati, président. - On ne peut pas être juge et partie !

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Le Conseil constitutionnel ayant jugé ce dispositif inconstitutionnel, j'appelle votre attention sur le fait que le pouvoir de sanction sur le système bancaire antérieur à la création de l'ACP a été annulé : l'article qui prévoyait les peines a été censuré. Les procédures en cours à la date de cette censure pour poursuite des manquements antérieurs au 9 mars 2010, date d'installation de l'autorité, sont donc juridiquement fragiles.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. le rapporteur.

M. Éric Bocquet, rapporteur de la commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales - Monsieur le secrétaire général, vous avez abordé un sujet sur lequel notre attention a été attirée à plusieurs reprises, à savoir la présence de grandes enseignes bancaires françaises et internationales dans les paradis fiscaux. Pourriez-vous nous décrire de manière concrète le type d'activités que ces entreprises y mènent ? S'agit-il d'activités de crédit, de gestion de titres pour tiers ou en compte propre ? Nous aurons l'occasion d'auditionner prochainement les représentants des banques sur ce sujet qui nous intéresse beaucoup.

Ensuite, quelles sont, du point de vue de la surveillance de la fraude fiscale, les compétences de votre organisme en tant que superviseur et quelles sont les sanctions à votre disposition ?

Êtes-vous en collaboration étroite avec vos homologues étrangers sur la question de l'implantation dans les paradis fiscaux ? Existe-t-il une harmonisation des procédures ?

Enfin, s'agissant de l'évaluation de la fraude fiscale internationale et de l'évasion des actifs, auriez-vous des éléments chiffrés ? Si c'est le cas, quelles en sont les méthodes de calcul ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Nous recensons toutes les implantations bancaires pour voir où les établissements sont susceptibles de prendre des risques. À ce sujet, il convient de dire qu'il ne s'agit pas nécessairement de filiales qui sont elles-mêmes des établissements de crédit ou autres établissements ayant une activité financière. Il peut y avoir par exemple des filiales qui rendent des services non financiers de trustee ou fiduciaire.

Je ferai en outre une distinction entre les paradis fiscaux, pays à fiscalité faible d'une façon générale, et les sites d'installation offshore, c'est-à-dire ceux qui ont créé un statut particulier pour les seules activités menées avec les non-résidents. Selon les pays, les activités sont différentes. Par exemple, la réassurance se fait souvent aux Bermudes, où l'on connaît un régime spécifique pour les sociétés de réassurance des professionnels.

Il est possible de regrouper les types d'activités internationales en trois grandes catégories, en trois réseaux internationaux. Tout d'abord, il y a les activités de booking d'opérations financières importantes. Ensuite, on peut citer les opérations de corporate finance, souvent liées au négoce international et donc aux activités de financement du commerce international, domaine dans lequel les banques françaises étaient très actives. Ainsi, en Suisse est localisée une activité de financement en dollars du négoce de matières premières très importante. Enfin, il y a la gestion privée, pour l'essentiel localisée en Suisse, au Luxembourg, à Monaco, aux Bahamas, à Jersey.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Qu'entendez-vous par risques pour les banques qui interviennent dans les paradis fiscaux ? Votre tâche étant de veiller à ce qu'elles ne prennent pas de risques, pouvez-vous nous éclairer au moyen d'exemples concrets ?

M. Édouard Fernadez-Bollo. - Il est impossible qu'elles ne prennent pas de risques, mais elles doivent néanmoins les limiter, en prenant des mesures de gestion et de réduction de ceux-ci.

Le métier de banquier, par définition, implique de prendre des risques pour financer l'économie. Prêter de l'argent à une entreprise est une activité risquée. Mais nous devons veiller à ce que les établissements financiers aient une gestion saine et prudente, selon l'expression consacrée.

Les banques doivent tout d'abord se prémunir par rapport aux risques de pertes susceptibles de les mettre en faillite et de léser les créanciers et déposants. À cet égard, nous avons tous en mémoire l'épisode des subprimes. Historiquement, le contrôle bancaire procède de cette volonté de mesurer les risques de solvabilité, de concentration - ne pas mettre tous les oeufs dans le même panier ! - et de liquidité, lesquels résultent de l'investissement dans des actifs peut-être bons mais « illiquides » et, partant, susceptibles de mettre les établissements en défaut si les clients demandent tout d'un coup le retrait de leurs avoirs. Tel est le coeur historique du métier de contrôleur bancaire.

Par ailleurs s'est développée une conscience de plus en plus aiguë de l'existence d'autres risques inhérents à l'activité de banquier. Nous pouvons désormais rencontrer ce que nous appelons, dans notre jargon, un risque de non-conformité ou de réputation, lorsque la banque est susceptible de commettre des infractions à la réglementation, y compris étrangère. Par exemple, des banques françaises ont été poursuivies aux États-Unis pour avoir eu des activités avec l'Iran, en contravention avec la réglementation américaine, alors même que celles-ci étaient conformes à la législation française.

En outre, dans ce cadre, compte tenu, notamment, du rôle très important que la France a joué pour promouvoir la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, nous avons demandé, à partir des années quatre-vingt-dix, la mise en place d'un dispositif spécifique contre le risque de blanchiment, de nature à éviter que les banques ne soient utilisées par des tiers pour blanchir des capitaux. Ce danger avait été identifié comme très important, en particulier au Sommet de l'Arche en 1989. À partir de cette date s'est construit un arsenal juridique international, étendu à la lutte contre le financement du terrorisme après le 11 septembre 2001, qui occupe une part importante de l'activité des contrôleurs bancaires de par le monde.

Pour sa part, l'ACP demande qu'il y ait des inspections internes, des mécanismes d'approbation des produits, des dispositifs de révision des opérations, montrant que les banques se conforment bien à la réglementation qui leur est applicable et qu'elles ne sont pas utilisées par des tiers pour blanchir le produit de tout type d'activité illicite, du trafic de stupéfiants au délit fiscal, désormais considéré par TRACFIN comme un délit sous-jacent du délit de blanchiment. À cet égard, techniquement parlant, nous intervenons non pas au titre de l'évasion fiscale ou du délit fiscal, mais, indirectement, au titre du blanchiment du produit d'un délit fiscal

Les sanctions qui peuvent être prononcées par la commission des sanctions sont de deux ordres.

Il y a tout d'abord les sanctions disciplinaires. L'ACP étant l'autorité d'accès aux professions de la banque et de l'assurance - le principe général de liberté du commerce et de l'industrie ne s'applique pas à ces activités, qui sont soumises à un régime d'autorisation préalable -, la sanction maximale peut être le retrait de l'autorisation administrative, aussi dénommée radiation de la liste des établissements agréés, qui entraîne la fin de l'activité. Il existe une gradation avant d'arriver à cette sanction : avertissement, blâme, suspension ou limitation d'activité, suspension ou démission des dirigeants.

Peuvent également être prononcées des sanctions pécuniaires, qui peuvent soit s'ajouter aux précédentes, soit les remplacer. Pendant très longtemps, la Commission bancaire observait un plafond de pénalité assez bas, à savoir le capital minimum, ce qui est révélateur de l'esprit dans lequel ce pouvoir lui avait été accordé. En effet, la logique d'origine du contrôle bancaire était la préservation de la solidité financière des établissements. De trop fortes sanctions auraient été susceptibles de mettre en péril cet objectif. Ainsi, la réglementation prévoyait que les établissements, selon leur catégorie, devaient disposer en permanence d'un « coussin de sécurité », dénommé capital minimum, qui pouvait aller de 50 000 euros à 5 millions d'euros. En conséquence, la capacité de sanction pécuniaire maximale de la commission bancaire découlait de cette règle.

L'ACP, quant à elle, a une capacité de sanction qui peut aller jusqu'à 100 millions d'euros. Mais j'attire votre attention sur le fait qu'il ne s'agit pas d'une sanction du même type que celles prononcées par l'Autorité de la concurrence ou l'AMF, qui sont souvent proportionnelles au montant des profits ou des opérations. Imaginez que l'on applique ce principe aux activités des banques, qui représentent des milliards d'euros quotidiens...

Comme nous ne contrôlons pas les opérations, mais la discipline interne de l'établissement, la sanction n'a pas à être un multiple ou une fraction du montant des activités, mais doit dépendre des exigences de capital. Bien entendu, par ailleurs, la responsabilité civile et pénale des établissements demeure et peut donner lieu à des sanctions qui viennent s'ajouter à celles que nous prononçons.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Vous avez également parlé du risque fiscal. Pourriez-vous le définir précisément ? Considérez-vous qu'il y ait des niveaux de risque acceptable en l'occurrence ? Dans l'affirmative, à combien les évaluez-vous ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Je n'ai pas répondu à cette question car je n'ai pas vraiment d'éléments. Compte tenu de notre activité, nous ne voyons que les bilans agrégés des banques et le type de leurs opérations, ce qui représente des milliards d'euros par jour. Mais nous n'avons pas d'estimation - même les gens directement compétents ont beaucoup de mal à en faire - de ce que serait le risque de fraude fiscale passant par les établissements de crédit.

Déjà, pour être complètement honnête, je dois dire que, dans la lutte contre le blanchiment, il nous est très difficile de faire la part de ce qui relève ou non de la fraude fiscale. Une opération est ou n'est pas suspecte, est ou n'est pas habituelle, mais il est très difficile de discerner si le motif en est la fraude fiscale ou autre chose. D'ailleurs, l'un n'exclut pas l'autre : Al Capone ne faisait pas que de la fraude fiscale, mais il a quand même été condamné pour ce motif. Il est très difficile d'attribuer à un délit spécifique sous-jacent les sommes suspectes en matière de blanchiment.

Par ailleurs, nous ne voyons que des opérations qui ont été repérées dans les systèmes internes comme étant inhabituelles. Elles ne représentent qu'une part minime des opérations courantes de l'établissement. Le système est fait pour aller chercher l'exception et essayer de la traiter. Si le métier de banquier est plutôt de conseiller son client, en l'occurrence, il est astreint à une obligation de le dénoncer.

Les sommes en jeu peuvent parfois être très importantes, mais on ne peut pas en faire un chiffrage macro-économique. Le FMI avait considéré, voilà deux décennies, que le blanchiment à l'échelle mondiale se chiffrait à environ 500 milliards de dollars annuels. Sincèrement, cette tentative était méritoire, mais les statisticiens de la Banque de France ont toujours estimé que cette mesure n'était pas vraiment scientifique.

Il y a quelques années, sous la présidence française du Groupe d'action financière, le GAFI, M. Jean-Louis Faure, qui avait été notre secrétaire général, s'était heurté à un scepticisme certain des organismes statistiques en essayant de relancer ces travaux de mesure. Malgré tout, le FMI a continué ses travaux, mais je ne dispose pas de chiffres plus précis.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Vous avez évoqué l'activité de conseil des banques vis-à-vis de leurs clients. Considérez-vous que l'optimisation fiscale fait partie de ce métier ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Les banques elles-mêmes considèrent que, notamment dans la partie banque privée, l'optimisation fiscale fait partie de leurs missions, dans le cadre plus large du conseil patrimonial.

Nous ne sommes pas là pour remplacer le jugement et la responsabilité des banquiers, mais nous sommes censés attirer leur attention sur la nécessité de gérer le risque de non-conformité. Une chose est d'agir dans l'intérêt du client, ce que tout prestataire de services est réputé faire, une autre est de franchir les limites imposées par la législation. À nos yeux, il n'est peut-être pas illégitime que les aspects fiscaux soient envisagés dans le conseil en gestion de patrimoine. Néanmoins, il faut gérer avec beaucoup de prudence toutes ces questions pour ne pas franchir la limite autorisée. À cet égard, nous demandons, chaque fois qu'un nouveau produit est distribué par une banque, qu'une analyse interne soit menée par la filière conformité de l'établissement, laquelle doit être indépendante de la filière opérationnelle, qui est censée vendre les produits. Tout avis négatif doit remonter à la direction de l'établissement pour que ses membres prennent leurs responsabilités et tranchent en cas de doute sur la conformité à la réglementation.

En l'espèce, les rôles sont clairement définis : la responsabilité de gestion relève exclusivement des établissements. Notre fonction de contrôleur, en tant qu'autorité de la République, ne nous fait pas endosser la responsabilité de l'action des banques. Ce sont les dirigeants de la banque qui sont responsables et nous intervenons a posteriori pour voir s'il y a eu infraction à la réglementation. Mais il faut bien distinguer, d'un côté, les chaînes de décision interne des établissements, lesquelles doivent être pleinement responsabilisées, et, de l'autre, les interventions, nécessairement ex post et ponctuelles, des autorités de contrôle. Cela étant, notre message constant est que la gestion doit être saine et prudente, sur le plan tant de la solidité financière que de la conformité.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Quels types de constatations avez-vous été amené à faire dans vos rapports ? Pourriez-vous détailler quelques exemples ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Oui, tout à fait. Je me permets aussi de vous renvoyer à la consultation des résultats d'une enquête thématique que nous avons faite tout récemment sur la gestion de fortune. Vous pouvez également en prendre connaissance sur notre site internet. J'ai pensé que cette étude vous intéresserait dans la mesure où elle concerne la partie de notre activité qui est la plus proche de l'objet de votre commission d'enquête.

Nous avons mené une série d'investigations transversales, y compris à l'étranger, car nous voulions vérifier que nous étions capables de mener des enquêtes dans des pays considérés comme des paradis fiscaux. Nous avons par exemple fait des enquêtes à Jersey et aux Bahamas, non sans mal d'ailleurs.

Vous le verrez, les résultats sont contrastés. Parmi les choses positives que nous avons mises en évidence figure le constat qu'un véritable effort a été fait pour adapter les dispositifs internes des établissements financiers à toutes les modifications survenues en 2009, année au cours de laquelle a eu lieu une réforme très importante en application de la troisième directive anti-blanchiment, laquelle a introduit le sous-jacent fiscal dans les déclarations de soupçon.

En revanche, il reste des progrès à faire, tout d'abord sur le pilotage consolidé. Les implantations à l'étranger sont certes contrôlées, mais nous estimons nécessaire de resserrer ces contrôles.

Par ailleurs, il a été imposé aux établissements une nouvelle obligation de réaliser une cartographie des risques, donc une analyse plus précise des risques auxquels ils sont exposés, notamment ceux qui sont liés au blanchiment dans ses différentes facettes. Un travail un peu sommaire a été fait et il gagnerait à être affiné. Nous attendons des banquiers qu'ils soient des spécialistes du risque et qu'ils produisent donc une analyse plus fine de celui-ci.

Enfin, nous pensons que le dispositif peut encore gagner en efficacité, selon des degrés divers en fonction des spécificités de chaque catégorie d'établissement. Parfois, les délais sont trop longs, d'autres fois, les mailles du filet sont trop larges. Des marges de progrès peuvent toujours apparaître dans les moyens et la célérité mis en oeuvre pour prendre des mesures correctrices.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Vous dites avoir repéré des opérations inhabituelles pour les banques. Pouvez-vous nous donner un exemple ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - On impose désormais aux banques de repérer les personnes politiquement exposées, à raison de leurs fonctions, à un risque réputationnel important. Le constat a été fait que c'est au moment où le client quitte l'établissement que le risque apparaît. Il est préférable de le détecter avant.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Jacques Chiron.

M. Jacques Chiron. - Je souhaite évoquer le risque spécifique sur le blanchiment. La presse s'est récemment fait l'écho de l'affaire des « biens mal acquis ». Cela concerne des hôtels particuliers de plusieurs milliers de mètres carrés, des oeuvres d'art achetées dans des ventes aux enchères. Les sommes en jeu sont considérables. Les banques, que vous contrôlez, auraient-elles dû vous signaler ce type d'achats et la provenance des fonds ? Est-ce dans vos compétences de le savoir ? Pouvez-vous éventuellement sanctionner les banques ayant accepté ces transactions ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Les informations ne doivent pas nous être données à nous, mais à TRACFIN, organisme chargé de mener des investigations sur les opérations suspectes. L'ACP, elle, ne contrôle que le système de détection des banques.

Plusieurs cas de figure peuvent se présenter : soit les opérations présentant un caractère inhabituel et suspect n'ont pas été repérées, soit elles l'ont été mais trop tard ou elles n'ont pas été jugées suffisamment graves, soit elles ont été repérées, analysées et transmises à TRACFIN pour suite à donner.

M. Philippe Dominati, président. - Je me permets de vous interrompre pour avoir une précision. Tout à l'heure, vous avez dit que 80 % des déclarations TRACFIN sont de votre fait...

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Non, ce sont les établissements qui saisissent directement TRACFIN.

M. Philippe Dominati, président. - D'accord, c'est plus clair. Les établissements doivent s'adresser directement à TRACFIN.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Tout à fait, c'est la condition de l'efficacité opérationnelle.

Je voulais juste dire que l'ACP est l'autorité qui a le plus de contacts avec TRACFIN, car nous veillons sur les établissements à l'origine de 80 % des déclarations.

M. Jacques Chiron. - Je suis d'accord ; mais si les établissements n'ont pas fait de déclaration...

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Cela veut dire qu'ils ont été en infraction : ils ont fait preuve d'un manque de diligence coupable par rapport à la réglementation. À ce moment-là, nous retrouvons notre compétence.

M. Jacques Chiron. - Sur des cas pareils, pouvez-vous prononcer des sanctions pécuniaires ? Vous avez compris que je faisais référence à des établissements implantés à la fois dans les pays en voie de développement et en France.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - À l'heure actuelle, si l'établissement ou sa filiale, qui doit être sous notre juridiction, n'a pas été assez diligent dans l'analyse de l'opération et la déclaration à TRACFIN, nous pouvons le renvoyer devant la commission des sanctions. L'interaction avec TRACFIN est donc pour nous essentielle. En effet, autant il est facile de voir lorsqu'un risque se matérialise dans une opération, autant il est très difficile de se rendre compte que quelque chose n'a pas été fait.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à Mme Corinne Bouchoux.

Mme Corinne Bouchoux. - Je ne connais pas du tout votre méthode de travail, au contraire de celle des inspecteurs des finances. Vous avez beaucoup parlé de non-conformité, ce qui m'a furieusement rappelé ce qui se passe avec la certification ISO 9001/2008, pour laquelle sont prévus des audits avec des processus et des pilotes de processus. Lorsque des contrôles sont menés, ces derniers doivent seulement prouver - et pour avoir beaucoup oeuvré dans cette branche, j'en vois bien les limites ! -, d'une visite sur l'autre, que les entreprises améliorent la qualité de ce qu'elles font tendanciellement. On peut également établir un parallèle avec le médicament, sujet sur lequel nous avons beaucoup travaillé au mois d'octobre. Aussi, je m'interroge sur la solidité de ces approches du management par la qualité, dans un monde très complexe où les choses changent très vite, où l'informatique permet de défaire en un clic ce qui a été fait. Êtes-vous sûr que ces méthodes d'audit, adaptées à l'industrie et aux entreprises de service, marchent aussi pour les banques ? Je vous demande pardon si cette question vous paraît bête ou naïve.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Pas du tout ! Loin de moi l'idée d'essayer de minimiser les difficultés de l'audit !

Je dirai même que le problème qui se pose à nous est l'immensité de la tâche, face aux millions d'opérations effectuées chaque jour, représentant des milliards d'euros. Nous ne pouvons donc pas faire un contrôle exhaustif, qui serait de toute façon inutile, puisque 99 % des opérations ne présentent pas d'intérêt, y compris pour un audit de conformité.

C'est pourquoi, à la différence de la méthodologie classique que vous évoquez, nous nous basons sur un système à deux degrés. Nous demandons d'abord aux établissements, qui connaissent le mieux leur activité et leur clientèle, de faire eux-mêmes la cartographie du risque et d'identifier les points de contrôle adéquats lorsqu'ils élaborent des produits, des stratégies ou qu'ils développent une activité.

L'ACP, elle, intervient en second lieu, pour vérifier ce que le contrôle interne a fait. Ce faisant, nous disposons d'un avantage, qui est de pouvoir comparer avec ce que font les établissements semblables. Nous avons une vision transversale de ce que font par exemple toutes les banques, ce qui nous permet de constater la diversité des approches et, éventuellement, de détecter une insuffisante sensibilité au risque.

Par ailleurs, l'analyse de la réactivité de la direction au contrôle est pour nous essentielle. Si l'erreur est humaine, ce que tout contrôleur peut constater dans son activité, persévérer est diabolique. Ne pas mettre un plan correctif en oeuvre, de façon diligente, à la suite d'un contrôle ayant révélé des failles, nous apparaît comme un défaut de sensibilité au risque. De ce point de vue, il y a donc bien une approche qualitative, tendant à l'amélioration, à l'instar des procédures d'audit que vous avez évoquées. Mais le plus important pour nous est de tester la sensibilité au risque de la direction, la remontée des alertes et la rapidité des actions correctrices.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Yannick Vaugrenard.

M. Yannick Vaugrenard. - Vos contrôles sont tellement complexes, concernent tellement d'opérations, qu'il me semble difficile d'intervenir dans le détail.

Sur un plan plus général, il faut remonter jusqu'à la responsabilité du politique. Votre travail consiste à la fois à contrôler, éventuellement à sanctionner, même si c'est de manière relativement limitée par rapport aux sommes en jeu, et à vérifier le bon exercice de la profession de banquier.

La démonstration a été faite, ces dernières années, que les établissements bancaires et financiers avaient oublié leur métier. La crise des subprimes et la spéculation effrénée avec l'argent des particuliers, déconnectée de l'économie réelle, sont là pour nous le rappeler.

Vous nous avez dit que la réassurance se faisait aux Bermudes. C'est presque un gag ! Nous savons fort bien que ce n'est pas pour le sable ou le soleil de ces îles...

Pourquoi les filiales des grandes banques françaises s'implantent-elles dans les paradis fiscaux, parfois identifiés comme territoires non coopératifs ? Pourquoi la France autorise-t-elle cela ?

Dans l'hypothèse où de telles pratiques ne seraient plus autorisées, est-ce que cela aurait des inconvénients majeurs pour la bonne gestion des établissements bancaires et financiers ? Y aurait-il un intérêt fiscal évident pour notre pays ?

Par ailleurs, les accords de Bâle III ont eu pour objet d'imposer aux établissements bancaires traditionnels un ratio de fonds propres suffisamment important, plus élevé qu'il y a quelques années, par rapport aux prêts qu'ils sont susceptibles d'accorder. Depuis lors, il se trouve que les collectivités territoriales ont de plus en plus de difficultés à emprunter auprès du système bancaire traditionnel. Est-ce que les banques n'auraient pas trouvé dans ces nouvelles règles un prétexte bien commode pour assécher leur soutien aux collectivités territoriales, lesquelles soutiennent l'activité économique, et pour continuer d'investir dans la sphère spéculative ? Votre rôle n'est-il pas d'intervenir auprès du système bancaire français pour rappeler aux banques les fondements de leur métier ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Vous soulevez là des problèmes essentiels.

Notre rôle n'est pas de diriger le crédit vers certains secteurs de l'économie, comme le ministère de l'économie et des finances a pu le faire à une époque. Nous devons juste veiller au respect des règles de gestion saine et prudente, en vertu desquelles les banques doivent faire correspondre fonds propres et risques, et mettre en place des dispositifs de détection des opérations suspectes. Nous devons être sûrs, lorsque des risques sont pris, que des mécanismes existent pour les limiter ou que des mesures correctrices sont prises dès lors que la cote d'alerte est dépassée.

Par ailleurs, il n'y a pas, pour l'instant, d'autorisation à nous demander pour créer une filiale ou une succursale à l'étranger. En fait, l'autorisation est donnée par le pays d'implantation. En revanche, nous devons nous assurer, a posteriori, qu'il est possible de mesurer les risques qui sont pris par cette filiale ou cette succursale et que l'établissement concerné dispose de fonds propres ou de mécanismes de sécurité interne suffisants. Par exemple, nous essayons de vérifier que la direction centrale a accès à certaines informations localement. À cet égard, nous demandons aux établissements de nous signaler toute difficulté qu'ils pourraient rencontrer à l'étranger. Ce faisant, nous nous efforçons de les responsabiliser sur le fait qu'ils doivent effectuer eux-mêmes les démarches pour acquérir les informations et analyser les risques pris dans chaque activité à l'étranger. Les banques doivent prendre conscience qu'il ne faut pas qu'elles se lancent dans l'action les yeux bandés.

Ensuite, vous m'avez interrogé sur l'impact d'une éventuelle interdiction législative de ces installations. Évidemment, il y aurait des conséquences puisque tous les concurrents continueraient à s'installer. Si les banques recourent à ce type de pratiques, c'est qu'elles y trouvent un bénéfice économique, bénéfice qu'il est difficile de mesurer exactement a priori. Mais il est clair que, pour des banques françaises qui sont très internationalisées, l'impact serait sérieux, la concurrence avec les autres établissements étant déséquilibrée. Encore une fois, je parle ici avec beaucoup de prudence, car il est difficile pour un contrôleur de s'aventurer lorsqu'il ne dispose pas d'éléments précis.

En revanche, si, comme la France l'a toujours soutenu politiquement, une action concertée au niveau international se mettait en place, l'activité économique ne serait pas pénalisée. En effet, si la localisation peut donner des avantages en termes de coûts, donc de prix servis à la clientèle, et, partant, de compétitivité, elle n'est pas en elle-même nécessaire pour la création de l'activité économique.

S'agissant des règles imposées par Bâle III, je pense que la difficulté ne tient pas tant au niveau des fonds propres qu'à la liquidité. Il faut savoir que les collectivités locales ont une pondération favorable en ce qui concerne les règles de fonds propres. Le problème est - vous l'avez vu pour ainsi dire en direct cet été - que la méfiance internationale a asséché la liquidité des banques françaises, lesquelles ont eu plus de mal à s'engager sur des prêts à long terme puisque leur refinancement était mis en cause. À mon sens, pendant les derniers mois, plus que de la pondération des fonds propres, les banques ont surtout souffert d'un resserrement des ratios de liquidité, lequel a entraîné cette réticence à s'engager à long terme auprès des collectivités locales.

Notre rôle est de faire appliquer les réglementations, en l'occurrence en ce qui concerne la liquidité, mais je ne dévoilerai pas un secret en disant que ces nouveaux ratios de liquidité étaient peut-être un peu excessifs à certains égards. Nous aurions souhaité que l'on permette aux banques de prendre davantage de risques de transformation, lorsqu'ils étaient de bonne qualité, ce qui est le cas pour les collectivités territoriales. Néanmoins, une fois que les règles sont prises, nous devons faire abstraction de tout jugement sur leur opportunité et veiller à ce qu'elles s'appliquent.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Il n'est pas scandaleux de dire que les banques s'installent dans ce que l'on appelle pudiquement les territoires à fiscalité privilégiée pour augmenter leurs marges. L'intérêt financier apparaît clairement. Avez-vous une idée du montant des profits réalisés ou au moins une estimation s'approchant de la réalité ?

Par ailleurs, pourriez-vous nous communiquer des données concernant les sanctions ? Y a-t-il eu des interdictions d'exercer pour défaut de signalement ?

Enfin, vous avez évoqué la notion de blanchiment de délit fiscal. Or nous savons que les banques contribuent pour une bonne part à l'évasion fiscale par le biais de l'optimisation. Pourriez-vous définir plus précisément les contours de cette notion de blanchiment de délit fiscal ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Le blanchiment de délit fiscal est une nouveauté introduite par l'ordonnance de 2009 transposant la troisième directive anti-blanchiment.

Le blanchiment, qui est différent de l'évasion, suppose qu'un délit a été préalablement commis - ce peut être l'évasion fiscale comme autre chose - et que la banque concourt à masquer que les fonds viennent de ce délit. Il s'agit donc d'un délit secondaire, qui suppose un délit sous-jacent. L'ordonnance de 2009 tendait à prévoir, contre la position des banquiers, que la fraude fiscale pouvait être un de ces délits sous-jacents. Pour notre part, nous y étions favorables, estimant que ce qui est douteux est douteux et qu'il est très difficile de savoir de quel délit cela provient. Nous avons toujours dit aux banques que l'optimisation fiscale ou l'évasion fiscale ne pouvait être une cause d'exonération de culpabilité.

De manière simpliste, je dirai que, aux yeux des banques, la fraude fiscale étant moins grave que le trafic de stupéfiants, elle pouvait être plus facilement admise. Les banques acceptaient mal d'être mises en situation de dénoncer leurs clients coupables de fraude fiscale. Cela leur semblait par trop contraire à la nature de leur devoir de conseil et de préservation de leur clientèle. Au niveau international, on s'est bien rendu compte qu'un tel distinguo était délicat à faire. Lorsque quelque chose est douteux ou inhabituel, il est très difficile de sonder les coeurs et les reins pour aller retrouver le délit sous-jacent. D'un point de vue purement opérationnel, cette distinction n'a pas de sens.

Désormais, même si les banques n'ont aucun indice particulier d'un délit autre que fiscal, elles doivent mettre en action leur dispositif de lutte anti-blanchiment. Cela dit, notre expérience nous enseigne, de manière assez peu surprenante, que le nombre de déclarations fléchées « fiscal » est faible, car il est très compliqué de dire que tel délit n'est que fiscal.

TRACFIN a plus d'expérience que nous sur ce sujet, mais, pour ma part, je n'ai pas l'impression que ce nouveau dispositif ait provoqué une augmentation importante du nombre de déclarations ou, à tout le moins, que les déclarations spécifiquement fiscales soient devenues majoritaires dans la pratique des établissements français. Je rappelle que, dans beaucoup de pays, cette différence n'était pas faite. Par exemple, les Anglais, qui ont une culture de régulation différente de la nôtre, avaient inclus depuis longtemps les délits fiscaux dans les délits sous-jacents du blanchiment.

À mon sens, cette évolution de la réglementation a constitué non pas un bouleversement du paysage bancaire, mais un progrès du point de vue opérationnel. Elle a notamment contribué à créer cette culture du contrôle chez les banquiers. On ne peut que se féliciter qu'ils évitent de jouer avec les lignes et qu'ils ne cherchent plus à utiliser l'excuse fiscale pour éviter d'effectuer des déclarations de soupçon.

Vous m'interrogez également sur les sanctions. La commission bancaire, puis l'ACP en ont prononcé un certain nombre en matière de blanchiment. Je vais faire fi de mes scrupules juridiques, puisque, théoriquement, elles n'auraient pas dû être prises, en considération de l'annulation de ce pouvoir de sanction intervenue a posteriori. En ce qui concerne la commission bancaire, les sanctions anti-blanchiment sont les premières qu'elle ait rendues publiques. En effet, nous pensions qu'il y avait peut-être une contradiction à rendre publiques les difficultés financières, au risque de les aggraver, lorsque celles-ci constituaient le motif de son intervention. La publicité de la sanction peut être contraire à son effet de prévention.

En revanche, il nous a toujours semblé que, dans le domaine du blanchiment, c'était l'inverse : la publicité sert l'objectif préventif, qui est notre raison d'être. Notre mission est en effet la gestion des risques, ce qui requiert une gestion a priori.

En matière de sanction, nous sommes allés jusqu'à l'interdiction d'exercice, mais pas pour les banques. En effet, cette interdiction doit toucher une catégorie d'opérations. Or il nous eût semblé disproportionné d'interdire, par exemple, la réception de dépôts de tous les clients parce que des dépôts n'auraient pas été déclarés. Au demeurant, nous n'avons jamais été juges ; nous n'avons fait que porter les dossiers devant les juges.

Toutefois, des interdictions d'exercer ont été prononcées à l'encontre de changeurs manuels, ce qui nous paraissait moins grave, notamment par rapport aux clients, qui peuvent plus facilement changer d'opérateur.

M. Philippe Dominati, président. - M. le rapporteur souhaitait avoir un ordre de grandeur.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Les sanctions n'ont rien à voir avec les profits. À l'époque de la Commission bancaire, elles étaient limitées au capital minimum. Nous sommes allés jusqu'à 3 millions d'euros, alors que le maximum s'élevait à 5 millions d'euros. Elles peuvent aujourd'hui être plus importantes, mais les sommes sont toujours déconnectées des profits.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Connaissez-vous le taux moyen d'imposition des banques en France, sachant que celui des entreprises du CAC 40 est de 8 % et que le taux moyen, toutes entreprises confondues, est de 33 % ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Non, je ne le connais pas, mais j'essaierai de vous le communiquer.

M. Philippe Dominati, président. - La parole est à M. Michel Bécot.

M. Michel Bécot. - Je n'arrive pas à tout saisir. Comment pouvez-vous sanctionner un établissement bancaire qui a conseillé son client en matière d'optimisation, voire d'évasion fiscale, puis qui a dû blanchir l'argent ainsi dissimulé ? À un moment ou à un autre, il faut bien blanchir les sommes résultant de l'évasion ou de l'optimisation.

M. Philippe Dominati, président. - Le blanchiment s'applique à la fraude fiscale, mais pas à l'optimisation.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - L'optimisation fiscale n'est pas un délit.

M. Michel Bécot. - Mais elle provoque une évasion, qu'il faut ensuite recycler...

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Je ne m'aventurerai pas sur un terrain purement fiscal, qui n'est pas de mon domaine de compétence.

Nous sanctionnons le blanchiment, c'est-à-dire le fait de donner une apparence licite à des sommes dont l'origine est douteuse. Nous ne nous interrogeons pas sur l'origine du doute, car il est opérationnellement très difficile de faire ce type de distinction.

Notre position est la suivante : lorsqu'une opération est inhabituelle, laissant penser qu'elle est destinée à masquer l'origine douteuse de fonds, une obligation de déclaration s'impose à l'établissement. Nous ne sanctionnons que le non-respect de cette obligation. Quand il n'y a pas occultation, il n'y a pas blanchiment.

M. Éric Bocquet, rapporteur. - Je reviens sur les bénéfices. Je suis un peu étonné que vous ne puissiez pas nous donner un ordre de grandeur des bénéfices réalisés dans les paradis fiscaux. Ce calcul doit pourtant être réalisable.

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Nous ne voyons que les bénéfices consolidés des banques. Or vous me demandez une décomposition territoriale. Nous ne sommes destinataires que du bénéfice social-France et du bénéfice consolidé-Monde. Je ne sais donc pas s'il y a eu perte ou gain dans tel ou tel paradis fiscal.

Il faudrait retraiter et analyser ces chiffres pour faire apparaître ce que vous me demandez. Spontanément, je ne suis donc pas en mesure de vous donner ce chiffre.

M. Philippe Dominati, président. - Avez-vous au moins le taux d'imposition sur le bénéfice consolidé ?

M. Édouard Fernandez-Bollo. - Je dispose des profits consolidés. Après, il faut voir si les banques ont opté pour le régime de l'intégration fiscale ou pas. Si c'est le cas, je peux déduire le taux en partant du bénéfice consolidé et du montant des impôts payés, qui m'est communiqué, au travers des comptes, a posteriori.

Comme vous le voyez, tout cela est très complexe. Je ne peux vous donner cette information immédiatement.

M. Philippe Dominati, président. - Monsieur le secrétaire général, il me reste à vous remercier. M. le rapporteur vous transmettra peut-être un questionnaire complémentaire dans les jours qui viennent.