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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION ET DE LA COMMUNICATION


Mercredi 4 avril 2012

- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -

Audition de M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités

La commission procède à l'audition de M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Nous reprenons nos travaux pour nous pencher sur le rapport du comité de suivi de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités.

M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi. - Le comité de suivi que je préside a été créé par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU), et la loi du 13 décembre 2010 lui a confié une nouvelle mission de suivi de la dévolution du patrimoine immobilier ainsi que des grandes opérations en cours, comme le plan Campus. Notre comité est composé de douze personnalités qualifiées, nommées par le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, dont deux m'accompagnent aujourd'hui, Mme Françoise Bévalot, qui enseigne à l'université de Franche-Comté après en avoir été présidente et M. Daniel Renoult, doyen honoraire de l'Inspection générale des bibliothèques. Il compte également quatre parlementaires, MM. Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont, sénateurs, Mme Françoise Guegot et M. Jean-Pierre Soisson, députés. Tous ces membres ont apporté leurs compétences, leur expérience, leur point de vue extérieur à notre rapport, fruit d'un travail collégial.

A la fin des années 1990, l'enseignement supérieur et la recherche sont apparus comme le fer de lance de l'innovation. Appuyer celle-ci sur une recherche de haut niveau, tel fut l'objectif défini dans la stratégie de Lisbonne définie en 2000, pour une économie de la connaissance. En 2003, le premier classement de Shanghai a représenté un choc pour le système français, puisqu'aucune de nos universités ou grandes écoles n'y figurait. Depuis, la situation n'a fait que s'aggraver, et nous sommes distancés par les États-Unis, par la Suisse, tandis que de nouveaux acteurs comme la Chine, le Brésil, l'Inde ou la Corée, qui investissent massivement dans l'éducation, nous rattrapent.

Tout cela a conduit à la loi de 2006 et à la création des PRES (pôles de recherche et d'enseignement supérieur), destinés à donner à notre système universitaire une visibilité internationale, à l'aider à gagner en efficacité et à créer des formations pluridisciplinaires en l'ancrant à l'échelle de grands sites. En 2007, la loi LRU (loi relative aux libertés et responsabilités des universités) ouvrait les universités à l'autonomie et en renouvelait la gouvernance - avec des conseils d'administrations ramenés de soixante à trente membres et dotés d'attributions élargies. En 2010 était lancé le programme des investissements d'avenir, les Idex, pour appuyer l'émergence de structures d'excellence et s'assurer d'une utilisation efficace des moyens. Deux appels à candidatures ont eu lieu, qui ont donné lieu à la sélection de huit sites.

Mme Françoise Bévalot, membre du comité de suivi. - La première partie de notre rapport porte sur le fonctionnement des universités et leur organisation interne. Nous y soulignons l'importance des stratégies d'établissement, lesquelles supposent l'existence d'un conseil d'administration reconnu. Or, deux problèmes demeurent : les membres extérieurs, qui apportent pourtant un regard essentiel, ne participent pas à l'élection du président, ce qui est de nature à mettre en cause leur légitimité, tandis que le principe de la prime majoritaire conduit, ainsi que nous le relevons depuis 2008, à des blocages dont nous craignons qu'ils ne se reproduisent en cette année de renouvellement des conseils.

J'en viens à l'évolution de la structuration interne des établissements. La loi LRU n'a pas modifié le code de l'éducation sur ce point, si bien que bien des établissements se livrent à des expérimentations. Cela mériterait l'attention du législateur. La composition des listes pose également problème : elles sont le plus souvent le reflet de grands secteurs disciplinaires, alors que les administrateurs devraient représenter davantage l'intérêt général que leur discipline. Il revient au conseil d'administration, dont le rôle est essentiel, de travailler au débat stratégique, ce qui n'est pas toujours facile, tandis que le conseil scientifique et le conseil des études et de la vie universitaire sont un peu mis de côté - nous le regrettons. Un lien étroit avec les acteurs de terrain est essentiel, qui nous conduit à préconiser la création d'un sénat académique.

La deuxième partie de notre rapport prend tout son relief avec les investissements d'avenir. La multiplication de partenariats peu lisibles sur les sites avait justifié la création des PRES, qui, organisés autour de l'enseignement et de la recherche, étaient demeurés, dans un premier temps, essentiellement administratifs et interuniversitaires. Et l'on pouvait craindre que la loi LRU ne conduise à un repli des établissements sur eux-mêmes. Nous avons constaté, au contraire, une vraie appétence à construire des politiques de site structurantes, d'autant plus importante qu'elles doivent donner une pleine reconnaissance aux partenaires, notamment économiques. Les démarches de mutualisation restent, en revanche, encore timides, et mériteraient d'être renforcées par des incitations via les contrats passés entre l'État et les établissements.

M. Daniel Renoult, membre du comité de suivi. - La dévolution du patrimoine va dans le sens de vos voeux, puisque le sénateur Jean-Léonce Dupont, dans son rapport de 2007, observait que si la réforme de 1989 ouvrait une perspective de plus large autonomie aux établissements dans le domaine immobilier, elle leur avait surtout transféré les obligations du propriétaire en ne leur conférant que très peu de droits ; il serait logique, concluait-il de leur transférer le patrimoine immobilier. C'est ce qu'a fait la loi LRU. Grâce à cette évolution majeure, les établissements maîtriseront leur stratégie, réorganiseront leurs locaux et restructureront leur foncier. Tout cela est de nature à modifier leur relation à l'État et aux collectivités. Le comité a étudié sur place le cas des trois universités qui ont bénéficié du transfert (Poitiers, Toulouse et Clermont-Ferrand). Nous estimons que cette évolution très exigeante requiert certaines conditions, notamment financières. C'est pourquoi il faut éviter un transfert trop rapide, sans précautions, qui risquerait de mettre en difficulté certaines universités... et l'État. Songez que le patrimoine immobilier en cause représente près de 17 millions de mètres carrés : les universités sont le premier occupant du bâti appartenant à l'État, puisque 2 millions de mètres carrés seulement sont la propriété des universités ou des collectivités territoriales.

La mise en oeuvre d'un transfert d'une telle ampleur devrait donc prendre une vingtaine d'années. Dans quelles conditions convient-il de l'opérer ? Selon une stratégie de long terme, tout d'abord, prise dans un schéma trisannuel tel qu'il a été demandé à tous les établissements. Il importe que l'évaluation des besoins soit réelle, et la mise en sécurité préalable, car beaucoup d'établissements sont anciens et peu entretenus. Il est impératif, ensuite, de disposer d'équipes compétentes, réunissant juristes et techniciens. Pour toutes ces raisons, il convient que l'État s'engage à un soutien pluriannuel, ainsi qu'il l'a fait à Poitiers, Toulouse I et Clermont - en aura-t-il la capacité dans le contexte économique que nous connaissons ?

M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi. - L'autonomie n'est pas une fin en soi, mais le moyen pour l'université de mieux remplir les deux missions qui sont les siennes, recherche et formation. Nos universités sont handicapées par une spécificité française : elles sont coupées des organismes de recherche (CNRS, CEA, INRIA...), ce qui a pour effet de réduire pour elles l'apport des investissements en recherche publique en même temps que leurs moyens humains et financiers. Il s'agit donc d'encourager la contribution des chercheurs, en veillant au respect des dispositions prévues par le décret de 2009 sur les primes d'excellence scientifique, d'assurer un recrutement de qualité en rendant plus attractif le statut d'enseignant-chercheur, d'offrir des formations mieux adaptées aux besoins réels des étudiants.

Je veux insister sur l'évaluation et la transparence. La nouvelle réglementation issue de la loi LRU doit en effet conduire les universités à se doter de capacités d'évaluation scientifique internes. C'est pourquoi nous recommandons de nouveau de mettre en oeuvre la quatrième mission de l'AERES (Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur), sur la validation des procédures d'évaluation des personnels, en interne comme par le CNU (Conseil national des universités). A partir de 2013, les primes d'excellence scientifiques ne seront plus attribuées sur évaluation nationale, mais par les universités elles-mêmes ; il leur faut donc se garder des risques de conflits d'intérêts.

La transparence doit également être la règle dans l'évaluation des unités de recherche et la répartition des moyens. L'application du décret financier prévu par la LRU se révèle indispensable pour établir des comparaisons internationales.

L'État n'exerce plus un rôle de pilotage direct, mais de régulation et d'incitation, grâce à une allocation efficace des moyens. Or, le modèle SYMPA (SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité) est mal appliqué. Des moyens considérables vont aux grands établissements, au détriment des structures plus modestes, ce n'est pas acceptable. Les critères devraient être davantage qualitatifs. Les préciputs sur les contrats de recherche ANR (Agence nationale de la recherche) sont un autre instrument : même s'ils passent cette année de 11 à 14 %, ils restent loin des taux pratiqués en Allemagne (20 %), ou aux États-Unis (50 % pour la National Science Foundation). Des indicateurs de performance plus sensibles à la performance scientifique devraient être élaborés.

Les universités, enfin, devront diversifier leurs sources de financement - fondation, financements européens ou privés. Les collectivités locales pourraient développer leur rôle.

Le comité de suivi recommande d'assouplir les préalables à l'ouverture de formation de niveau L en préférant à la validation préalable une validation a posteriori. Plus généralement, il serait bon de faire évoluer le contrat quinquennal avec l'État qui, au-delà de son aspect financier, peut être un outil des politiques d'enseignement supérieur et de recherche.

Au total, on peut considérer que si la gouvernance des universités a connu bien des avancées en cinq ans, des questions demeurent. Et bien du chemin reste à parcourir pour atteindre aux standards internationaux. Nos universités sont encore fragilisées par le processus électoral qui prévaut en leur sein ; les effets de la prime majoritaire n'étant pas tempérés par le vote des personnalités extérieures.

L'autonomie a progressé, mais elle reste relative. Le dernier rapport de l'European Universities Association place la France dans le dernier tiers du classement. La dynamique reste fragile : il faudra prendre garde à ne pas la briser par une reprise en mains de l'État ou des restrictions budgétaires brutales.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je vous remercie de votre analyse précise, tout en relevant que votre enthousiasme ne se retrouve pas toujours sur le terrain... Je note que MM. Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont, qui sont membres du comité de suivi, n'appartiennent pas à notre commission de la culture, ce qui est une situation regrettable.

Mme Dominique Gillot. - Le rythme de votre présentation affecte presque la perception de votre rapport. J'ai assisté au colloque de la Conférence des présidents d'universités : vos préconisations pour l'autonomie des universités et les sortir du danger d'une reprise en main par l'État stratège ne sont pas partagées par l'ensemble de vos collègues.

Où sont les freins aux évolutions qualitatives que vous préconisez en matière de gouvernance ? Vous avez évoqué les scrutins, une représentation trop axée sur les disciplines, SYMPA, qui gère les dotations à la performance dans le cadre d'une enveloppe fermée et mériterait d'être mieux orienté sur les objectifs universitaires. A quoi j'ajoute que la multiplication des sources de financement crée un flou sur la réelle affectation des crédits : la multiplication des dispositifs n'entraîne-t-elle pas des réductions sur certaines dotations ? On a vu ce qu'il en était des glissements sur le projet Campus...

Pour faire évoluer l'autonomie réelle des universités, vous plaidez pour une évaluation a posteriori des ouvertures de formations. Quels freins y voyez-vous ? Les travaux méthodologiques de l'AERES rencontrent-ils des résistances ?

Les trois expériences de dévolution du patrimoine que vous avez citées semblent bien préparées. Y a-t-il des obstacles, et lesquels, à une généralisation de l'expérience, au-delà des exigences que vous avez rappelées ? Quel rôle d'accompagnement les collectivités, notamment les régions, pourraient-elles tenir ?

M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi. - Vos questions témoignent une remarquable connaissance des universités. Le vote des personnalités qualifiées a fait l'objet de débats importants lors de l'examen de la loi. Le problème perdure, de même que celui de la prime majoritaire. Celle-ci a été conçue pour donner une capacité de gouvernance au président de l'université. Or, en pratique, une liste bénéficie de cette prime dans le collège des professeurs et une autre dans celui des maîtres de conférences, ce qui place en position d'arbitres les représentants des étudiants et des personnels Iatos. Or les personnalités qualifiées pourraient apporter, outre leur compétence, à la fois une continuité et un regard intérieur. C'est le seul point sur lequel nous proposons de modifier la loi.

Mme Françoise Bévalot, membre du comité de suivi. - Notre commission rend compte au CNESER (Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche) et au Parlement. Depuis 2008, nous avons assuré deux présentations devant votre commission, mais nous n'avons jamais rencontré les députés. Nous avons régulièrement envoyé nos rapports, ils sont restés sans suite. Nous avons marqué ce souci chaque année, d'où un sentiment de lassitude et un regret car en cette année de renouvellement des présidents, la question va se poser dans une université sur deux.

M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi. - Les moyens, était-il annoncé, devaient être incitatifs. Or, tel n'est pas le cas, et cela est démotivant. On le voit bien quand on regarde autour de nous, en Europe, aux États-Unis, le fonctionnement des universités est également orienté par des incitations indirectes plus importantes que celles qui sont gérées dans SYMPA. En France, les universités bénéficient de bien des sources de financement - État, Europe, collectivités - mais reçues à des niveaux différents ; certaines vont directement à l'université, d'autres vont aux laboratoires, d'autres enfin, aux individus, comme cela est le cas des fonds de l'European Research Council, qui représentent 15 milliards - ses préciputs, de 20 %, constituent des sommes importantes pour les universités, qui devraient être par là incitées à recruter des chercheurs de renommée internationale, susceptibles de bénéficier de ces fonds.

Mme Dominique Gillot. - Pourquoi ne pas présenter plus clairement les dotations, et mettre en oeuvre les présentations budgétaires agrégées prévues par la loi ?

M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi. - Le budget agrégé ? C'est en effet ce que prévoit la loi LRU, avec publication sur le site des universités, mais elle n'est pas appliquée, pour des raisons techniques (informatique, calendrier) mais aussi du fait d'objections politiques assez fortes ; les organismes de recherche n'aiment guère voir leur financement apparaître ainsi. Ce cadre permet de poser, pourtant, la question de l'efficacité de la dépense : les montants alloués aux universités sont souvent considérables, supérieurs à ce que l'on imagine, mais ils sont mal intégrés.

Mme Dominique Gillot. - Plus de transparence ne nuirait pas ?

M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi. - C'est le souhait que nous entendons lorsque nous procédons à des auditions, et dans tous les domaines.

Mme Françoise Bévalot, membre du comité de suivi. - Cela prend plus de signification avec les Idex. On l'oublie trop souvent, les dotations de l'État via les organismes de recherche, sont considérables sur certains sites. Comparez la carte des investissements d'avenir sur le site du ministère, à comparer avec celle des implantations du CNRS, sur celui du Centre : la correspondance est parfaite. Si bien qu'il existe des régions où l'université ne contribue que pour 25 % à l'effort de recherche publique, quand dans d'autres, elle porte cet effort à 80 ou 90 %. Il y a donc une grande disparité. Le système de répartition est inéquitable. La politique de site prend, de là, toute sa dimension. Il est essentiel d'identifier tous les moyens de l'État qui arrivent sur un site.

M. Daniel Percheron. - Très bien !

M. Daniel Renoult, membre du comité de suivi. - Quels sont les freins à la dévolution du patrimoine ? Il y faut une stratégie de long terme, liée à la gouvernance. Là est le problème. La nouvelle présidence, à Poitiers, se situera-t-elle dans la continuité de la précédente, qui avait courageusement entrepris une restructuration immobilière complète, en concertation avec les collectivités, pour réduire un parc trop important et transférer des mètres carrés pédagogiques vers des mètres carrés de recherche ?

Autre difficulté, les surfaces ne sont trop souvent qu'estimées. A quoi s'ajoute le manque de personnel spécialisé, y compris du côté de l'État, où les rectorats sont mal armés, ne disposant que de l'ingénieur régional de l'équipement et de quelques fonctionnaires à la compétence inégale. France-Domaine n'est d'ailleurs pas toujours armé sur ces questions. La situation globale apparaît peu satisfaisante.

On connaît la tentation de l'État de reprendre d'une main ce qu'il a concédé de l'autre. Le transfert de patrimoine exige de la constance, or, nous avons pu constater, à Poitiers, que les contrôles sont un peu trop systématiques, les exigences de dotation aux amortissements un peu excessives... Il faut faire confiance aux universités.

Se pose, enfin, la question, centrale, des collectivités. La nouvelle phase qui se prépare doit s'accompagner d'une réflexion sur la décentralisation. L'Association des régions de France a émis des hypothèses. Les régions doivent-elles jouer un rôle de substitut de l'État ? Je rappelle que la loi n'est pas dans une logique du tout ou rien. On peut imaginer que les collectivités prennent un rôle important dans certains domaines, comme elles l'ont fait, avec succès, pour la vie étudiante. Pour les métropoles régionales, l'autonomie des universités porte des enjeux fonciers et de développement majeurs, qui ne doivent pas dépendre des seules universités. La tentation d'un désengagement massif de l'État pourrait mettre en cause les missions de la recherche et de l'université.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Mme Pécresse nous avait assurés qu'il n'y aurait aucune dévolution de patrimoine amianté ou présentant un problème de sécurité. L'engagement est-il respecté ?

M. Daniel Renoult, membre du comité de suivi. - L'État a prévu une dotation pluriannuelle pour que les universités, qui sont déjà responsables à 100 % depuis 1989, se mettent en conformité.

M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi. - Nos visites de terrain ont montré que le budget pluriannuel prévu semble suffisant pour la mise en sécurité. Notre inquiétude tient plutôt à la capacité de l'État à réserver le même traitement aux immeubles des autres établissements, dont beaucoup sont détériorés.

M. Jacques Legendre. - J'ai entendu votre insistance sur les personnalités qualifiées. Nous étions nombreux au Sénat à souhaiter qu'elles puissent participer aux scrutins. Si l'option n'a pas été retenue, c'est qu'il n'y avait pas consensus dans la communauté universitaire. Les choses ont-elles évolué ?

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Je me rappelle des inquiétudes que nous avions exprimées lors de l'examen de cette loi quant à la lourdeur des responsabilités et des tâches transférées aux universités, sujet sur lequel vous préconisez de prendre plus de temps.

Se pose aussi le problème de la masse salariale, les budgets n'étant pas suffisants dans un contexte budgétaire contraint et mortifère. Constatant que 8 universités annoncent un déficit tandis plusieurs autres pourraient se trouver en difficulté, je considère que nous sommes en situation d'urgence. Les mesures que vous préconisez vont-elle suffire ?

La LRU, les Idex et autres dispositifs risquent de conduire à une politique de sites. J'y vois le danger d'une structuration en pôles, et donc d'une non-continuité de la réponse territoriale nationale. A cet égard, ce que j'ai entendu ce matin m'inquiète.

M. David Assouline. - Il s'agit d'une loi importante sur laquelle le débat avait été très rapide, non pas en termes de nombres d'heures, mais parce que nous l'avions examinée avec la loi TEPA (loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat) au début du quinquennat, en juillet 2007, le nez sur le guidon. Mais elle a touché à tellement de choses qu'elle mérite une évaluation sérieuse. Nous avons la chance que vous fassiez ce travail au quotidien, mais le sujet mérite un débat parlementaire, en particulier au Sénat qui a une tradition d'évaluation des lois. Aussi en qualité de président de la commission chargée de suivre l'application des lois, demanderai-je à Mme Marie-Christine Blandin de pouvoir prochainement examiner de ce texte.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Il serait intéressant qu'en amont de ces travaux, nous puissions vous solliciter sur certaines questions susceptibles d'être étudiées avec une attention particulière.

M. Daniel Percheron. - Les élites de la République sont-elles convaincues que la stratégie de Lisbonne représente la réponse plus pertinente à la mondialisation et à la désindustrialisation ? Élu d'une région où la recherche privée ne représente que 0,3 % du PIB et où il n'y a de recherche que publique, je voudrais savoir si vous croyez vraiment que l'on a le droit de continuer à tenir ce discours.

Après le plan Campus, après les Idex, ce n'est plus la même université ! Pour les territoires, elle est devenue un enjeu visible, compréhensible et partagé, mais jamais la République n'a été aussi injuste : notre région a été sacrifiée, peut-être pour une génération ! Quel est en effet le gouvernement qui trouvera la force de corriger, par le budget de l'État, ce qui est train de se passer ?

Face à cette situation, la décentralisation ne devient-elle pas la clé de l'avenir de nos universités, à l'instar de ce que nous avons connu pour les lycées et qui vaut aujourd'hui aux lycéens français d'être les mieux dotés au monde ?

M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi. - La question de M. Legendre est délicate. Le monde universitaire est-il prêt à accepter que les personnes qualifiées participent à l'élection des présidents ? Après l'avoir posée lors de nos auditions à 72 personnes représentant l'ensemble des acteurs, il me semble que si au moment de la loi, la crispation était très forte, la situation est plus apaisée. L'on pourrait imaginer que des choses considérées comme inacceptables en 2007 ne le soient plus aujourd'hui. Sans en être entièrement sûr, je pense que ce peut être le cas pour les élections des présidents.

Vous m'interrogez sur les difficultés financières, mais cet aspect, relativement technique, relève essentiellement de la compétence de l'Inspection générale de l'administration de l'Éducation nationale et de la recherche. Ses travaux distinguent différentes situations tenant soit à des erreurs d'évaluations des budgets, soit à des problèmes de gestion. Notre travail, à nous, comité de suivi, consiste davantage à prendre du recul, de façon à formuler des propositions.

Le risque de structuration du territoire en pôles peut être évité par une approche inclusive consistant à mettre les petits sites en réseau avec les plus importants. On peut ainsi offrir une formation de qualité à un plus grand nombre d'étudiants en trouvant sa place dans un réseau.

Je suis très heureux de la proposition de M. Assouline. Nous sommes convaincus que le suivi de la LRU est essentiel.

Est-ce que l'on croit à la stratégie de Lisbonne ?

M. Daniel Percheron. - Vous avez commencé par là...

M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi. - Si l'on ne peut pas dire qu'elle soit un succès, il est en revanche clair que nous ne pourrons conserver un haut niveau de vie dans le cadre du système économique mondial sans une formation supérieure fondée sur une recherche de qualité. Or, notre système économique fonctionne encore trop largement, comme pendant les trente glorieuses, selon une logique de rattrapage alors qu'il convient de passer à un système davantage basé sur l'innovation et la recherche de pointe.

M. Daniel Percheron. - Si l'euro passe à deux dollars, que fait-on ?

M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi. - On ne peut faire l'économie d'une réflexion sur la différenciation entre les sites. L'on fait comme si tous les établissements étaient les mêmes, alors qu'ils peuvent être excellents de différentes manières, certains se situant à la pointe de la recherche internationale tandis que d'autres pourraient exceller dans les activités de formation, à l'image des Fachhochschulen allemandes. Il faut trouver cette différenciation même s'il est vrai que les investissements d'avenir, motivants pour quelques grandes universités, ont pu en démotiver d'autres qui ont pourtant un rôle de formation essentiel à jouer au service du tissu économique.

M. Daniel Percheron. - Mais cette double carte CNRS-CNU, n'aurait-il pas mieux valu qu'elle soit clairement affichée, quitte ensuite à la nuancer ? Car pour les universités, la situation actuelle est un marché de dupes !

M. Jean-Marc Schlenker, président du comité de suivi. - Lorsque l'on entre dans le détail, l'on se rend compte que certains centres universitaires tirent leur épingle du jeu comme par exemple Clermont-Ferrand qui a bien su, dans un certain nombre de domaines, profiter des labels. Il demeure certes une grande inégalité en termes de financements.

M. Daniel Percheron. - Elle est très grande ! Au titre des contrats de projets et de Campus, l'Île-de-France bénéficie de 5 milliards d'euros pour 11 millions d'habitants quand le Nord-Pas-de-Calais perçoit 190 millions pour 4 millions d'habitants !

Mme Françoise Bévalot, membre du comité de suivi. - Si les investissements d'avenir ont bien sûr profité aux grandes universités en libérant leurs énergies, les universités moyennes, qui accueillent 25 000 étudiants, ont aussi pu jouer cette carte. Dans mon université, cela nous a permis d'identifier nos forces, et notamment les domaines dans lesquels nous étions prêts à nous frotter à la concurrence internationale. Ces investissements ont donc bénéficié à tout le monde.

La suite dépendra du contrat avec l'État, même s'il ressort des premiers signés qu'ils n'ont pas constitué la réponse attendue. C'est au niveau du contrat que se croiseront les stratégies des établissements, de l'État et, de plus en plus, des collectivités - cette logique de point de rencontre me semble plus adaptée que la décentralisation valable pour les lycées dans la mesure où la qualité scientifique, évaluée au niveau international, constitue ici le caractère déterminant. Au vu de cette nécessité de définir une stratégie intégrant les échelles internationale, nationale et territoriale, il y a urgence à travailler sur ce qu'est réellement un contrat post-LRU et post-investissements d'avenir.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Il faudra aussi regarder quelles sont les capacités de montage de dossier, le CNRS (Centre national de la recherche scientifique) employant pour cela des ingénieurs à plein temps, ce qui n'est bien pas sûr à la portée de tous les laboratoires !

Nomination d'un rapporteur

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - La commission des affaires européennes ayant, sur proposition de Mme Colette Mélot, adopté une proposition de résolution relative au programme « Erasmus pour tous », il nous revenait de désigner un rapporteur au fond sur ce texte et j'ai reçu la candidature de notre collègue Dominique Gillot que je vous propose.

La commission nomme Mme Dominique Gillot rapporteure de la proposition de résolution européenne n° 474 (2011-2012), présentée par Mme Colette Mélot, au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur « Erasmus pour tous », le programme de l'Union européenne pour l'éducation, la formation, la jeunesse et le sport.

« Erasmus pour tous » - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, le rapport de Mme Dominique Gillot, et élabore son texte sur la proposition de résolution européenne n° 474 (2011-2012), sur « Erasmus pour tous », le programme de l'Union européenne pour l'éducation, la formation, la jeunesse et le sport.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - Je vous remercie d'avoir confirmé cette désignation car, en ma qualité de rapporteure pour avis de la commission sur les crédits de l'enseignement supérieur, j'avais anticipé la tenue de mes auditions de travail afin de respecter les délais impartis.

La Commission européenne a adopté le 23 novembre 2011 la proposition de règlement « Erasmus pour tous » établissant un programme unique pour l'éducation, la formation, la jeunesse et le sport, qui a été transmise au Sénat en décembre dernier.

Afin de remplir les objectifs de sa Stratégie 2020 au service « d'une croissance intelligente, durable et inclusive », la Commission propose de réunir, au sein d'un programme unique, l'ensemble des mécanismes européens et internationaux existants dans les domaines de l'éducation, de la formation, de la jeunesse et du sport.

Parmi ces derniers, on recense le programme pour l'éducation et la formation tout au long de la vie (EFTLV), doté de près de sept milliards d'euros pour la période 2007-2012, destiné à financer six sous-programmes et les programmes de coopération internationale dans le domaine de l'enseignement supérieur avec diverses parties du monde, tels que Erasmus Mundus ou Tempus. L'attribution à l'ensemble de ces actions du label Erasmus, mieux connu du grand public, et popularisé par « L'auberge espagnole », le film de Cédric Klapisch, constituerait un gain de lisibilité et de visibilité auprès des différents publics ; une certaine marge d'adaptation est cependant nécessaire pour le décliner à travers les programmes « Erasmus enseignement supérieur », « Erasmus écoles », « Erasmus formation » et « Erasmus participation des jeunes ».

Le texte comporte également des dispositions relatives au sport, ce dont notre commission peut se féliciter, ainsi qu'un mécanisme de garantie partielle des prêts, destiné aux étudiants souhaitant préparer leur master dans un autre pays européen, le financement des études au-delà de la licence étant souvent compliqué.

La proposition de cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 prévoit d'affecter 17,3 milliards d'euros à un programme unique « Erasmus pour tous », complétés, pour 1,8 milliard d'euros, par des enveloppes propres de différents instruments de coopération externe. Le budget total de la politique communautaire dans ces domaines serait ainsi porté à 19,1 milliards d'euros, soit presque 70 % de plus qu'entre 2007 et 2013, l'exposé des motifs de la proposition de règlement prévoyant de consacrer 25 % des moyens à « Erasmus enseignement supérieur », 2 % à « Erasmus formation », 7 % à « Erasmus écoles », et 7 % à « Erasmus participation des jeunes ».

La commission des affaires européennes, qui a soutenu à l'unanimité l'économie générale du texte, a également indiqué, dans sa proposition de résolution, la nécessité d'apporter certaines clarifications. Elle souligne tout d'abord que les activités liées à la jeunesse devraient faire l'objet d'un chapitre distinct, de manière à assurer leur pérennité et garantir leur visibilité, cette position rejoignant la proposition défendue par le Gouvernement français d'un chapitre spécifique intitulé « activités de jeunesse ».

Elle appelle ensuite le Gouvernement et les autorités communautaires à prévoir une dotation budgétaire minimale pour chacun des publics visés, de manière à éviter l'abandon de certaines politiques pourtant pertinentes : les dotations minimales par secteur affichées ne figurant pour l'heure que dans l'exposé des motifs n'ont aucun caractère contraignant.

La commission des affaires européennes demande en outre au Gouvernement d'être attentif aux modalités de mise en oeuvre du mécanisme de garantie des prêts « Erasmus Master », dans la mesure où certains pays ne sont pas convaincus de la valeur ajoutée de cette proposition par rapport à leurs dispositifs nationaux, et que d'autres redoutent de perdre sans retour leurs meilleurs étudiants.

Après avoir entendu Mme Mélot et l'ensemble des parties concernées, je souscris aux recommandations de la commission des affaires européennes, dont l'unanimité sur ce texte témoigne de l'attachement non partisan de notre assemblée au caractère prioritaire des politiques dans ces domaines. Cependant, des inquiétudes demeurent. Sans dotations minimales selon les publics visés afin de sanctuariser certaines politiques, l'on peut craindre que la fongibilité des moyens au sein du programme unique n'aboutisse à négliger certains publics au profit d'autres, plus larges ou mieux informés. L'accompagnement de la formation et de la mobilité des adultes tout au long de leur vie, l'encouragement à la participation à la vie politique et à l'engagement civique des jeunes ou la mobilité des jeunes apprentis participent pourtant du renforcement de la cohésion sociale intergénérationnelle.

Il me semble indispensable d'insister sur l'égalité d'accès de tous les bénéficiaires potentiels à l'information sur l'ensemble des dispositifs afin d'éviter qu'ils ne bénéficient qu'aux initiés.

La proposition de résolution devrait encore préciser que la mise en place d'« Erasmus pour tous » doit être l'occasion pour les États membres de réfléchir aux moyens de systématiser l'expérience de la mobilité étudiante dans leurs cursus nationaux. Il faut ici constater l'extrême modicité des bourses de mobilité au regard de la complexité des dossiers à monter.

Je vous propose en outre d'introduire un nouvel alinéa soulignant la nécessité de préserver les instruments de coopération internationale, tels que les programmes « Erasmus Mundus » et « Tempus », qui contribuent au rayonnement de l'enseignement supérieur européen à travers la constitution de réseaux universitaires d'excellence, en particulier entre l'Union européenne et sa zone périphérique.

En effet, 20 universités françaises jouent le rôle de têtes de réseau dans le cadre du « Erasmus Mundus » qui consiste en l'attribution de bourses d'un montant de 1 400 euros par mois à des étudiants suivant un parcours universitaire d'excellence, et la Conférence des présidents d'université (CPU) souligne leur importance pour le rayonnement de l'enseignement supérieur français dans des thématiques de pointe, en particulier auprès des étudiants des zones périphériques de la Méditerranée et des Balkans dans lesquelles la culture française est de plus en plus concurrencée.

Cette politique permet en outre de garantir la pérennité de liens favorables au développement de partenariats économiques plus confiants.

Enfin, notre commission devrait exprimer ses regrets face aux réticences du Gouvernement à voir augmenter substantiellement les moyens budgétaires en faveur de ces domaines, au motif que cela serait incompatible avec les contraintes pesant sur nos finances publiques. Le ministère du budget, qui invoque un retour sur investissement insuffisant, s'appuie sur un calcul biaisé et incohérent, dénoncé par plusieurs des personnes auditionnées. D'après les services de Bercy, le taux de retour dans ces domaines serait en effet de 13 %, alors que la France contribue pour 18 % au budget de l'Union, or ils n'intègrent pas les retombées en termes d'attractivité de nos établissements d'enseignement, d'acquisition des compétences des élèves et étudiants français ayant bénéficié de cette mobilité, le renforcement de leur employabilité sur le marché du travail européen, ou encore la consolidation de la conscience européenne.

D'une part, la France est le deuxième bénéficiaire de ce type de programmes, avec 63 000 participants, derrière l'Allemagne, qui en compte 78 000. De l'autre, l'augmentation envisagée par la Commission européenne ne porterait l'investissement communautaire en faveur des ces secteurs prioritaires qu'à 1 % du budget total de l'Union européenne ! Soyons cohérents avec les objectifs affichés, appelons-en à la responsabilité du gouvernement français qui, quel qu'il soit, participera aux négociations du Conseil prévu la fin du printemps.

Je vous propose donc d'adopter la proposition de résolution transmise par la commission des affaires européennes en y apportant les précisions que je viens de vous présenter.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Tout en étant favorable à la proposition d'un label Erasmus unique, j'estime que le mécanisme de garantie partielle des prêts ne va pas assez loin au regard de l'objectif de démocratisation de la mobilité et de la formation. Peut-être pourrions-nous réfléchir à solliciter un organisme bancaire public qui pourrait par exemple octroyer des prêts à taux zéro ?

Mme Catherine Morin-Desailly. - Membre de la commission des affaires européennes, je soutiens la proposition de résolution. Je suis toutefois assez perturbée d'entendre que l'on en appelle à la responsabilité du Gouvernement quand le conseil régional auquel j'appartiens vient de supprimer 1,6 million d'euros de crédits consacrés à la mobilité ! Alors que la région contribuait depuis 2005 à la mobilité des étudiants, c'est vraiment incompréhensible au moment du 25e anniversaire d'Erasmus et où M. François Hollande propose au contraire un renforcement du dispositif.

Je voterai les amendements proposés par notre rapporteure, car apporter une aide à nos jeunes, notamment dans le cadre de la réforme LMD (licence-master-doctorat) est incontournable.

M. André Gattolin. - Je siège également à la commission des affaires européennes et je soutiens cette proposition. Erasmus fonctionne très bien pour les étudiants. Je passe sur le caractère sibyllin des appellations pour indiquer que lorsque je tiens des réunions d'information dans les quartiers populaires, je vois bien qu'Erasmus les pousse. Il serait bon de mettre en place des cliquets au sein du nouveau programme unique, et cela d'autant plus que les négociations sur le prochain programme pluriannuel s'annoncent difficiles. Entre les demandes contradictoires des États membres et du Parlement, il faudra que la Commission tienne bon dans les arbitrages qui s'annoncent. Je suis donc tout à fait favorable au cadre précis que vous proposez.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - Effectivement nous ne sommes pas complètement libres et nos propositions doivent s'inscrire dans le cadre d'une négociation diplomatique très contrainte, ce qui explique que, sur la question des prêts, nous privilégions une politique des petits pas. Cela n'empêche pas les pays participants de mettre en place leurs propres systèmes comme nous l'avons fait en 2008 par la création d'une garantie d'État aux prêts étudiants, notamment au moyen d'un fonds de garantie, mais veillons à ce que l'ensemble de ces dispositifs s'articulent bien et n'entraînons pas les étudiants dans une course aux emprunts.

Madame Morin-Desailly, il y a bien sûr des incohérences sur le terrain dont je ne suis pas contente. Mais chacun recherche l'équilibre comme il le peut.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Il ne s'agissait pas en l'occurrence d'une suppression de crédits, mais d'un redéploiement.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - Étant donné que l'augmentation proposée ne représente que 1 % du budget total de l'Union, il serait dommage que le Gouvernement français s'y oppose, d'autant que le mode de calcul du taux de retour pour la France n'intègre pas toutes les externalités positives et qualitatives.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

L'amendement rédactionnel n° 1 est adopté.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - L'amendement n° 2 corrige une erreur matérielle.

L'amendement n° 2 est adopté.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - Mon troisième amendement précise la fin du huitième alinéa. Il s'agit « de sanctuariser les moyens de certaines politiques pourtant pertinentes et de garantir l'éligibilité aux fonds communautaires de publics cibles spécifiques ainsi que l'égalité d'accès de tous les bénéficiaires potentiels à l'information sur les dispositifs de mobilité et de formation les concernant ».

M. Claude Domeizel. - Je suggère de remplacer le mot « pourtant » par l'expression « reconnues », de façon à en renforcer le propos.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - Je rectifie mon amendement.

L'amendement n° 3 rectifié est adopté.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - L'amendement n° 4 insère après le huitième alinéa, un alinéa appelant les États membres à réfléchir ensemble à la possibilité de systématiser l'expérience de la mobilité étudiante dans leurs cursus universitaires nationaux, en définissant un cadre commun d'évaluation et de valorisation de cette mobilité sur le plan académique et en procédant à l'harmonisation et à la simplification des démarches dans l'organisation des séjours d'études à l'étranger.

M. Jacques Legendre. - Je suis séduit par l'idée, mais j'avais le sentiment que l'Union européenne s'était déjà largement manifestée dans ce domaine.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - L'Union européenne, non les États membres.

M. Jacques Legendre. - L'Union européenne est aussi une organisation interétatique.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - Nous introduisons ici une incitation pour les universités des États membres vers une systémisation des séjours à l'étranger pour tous les étudiants. Le caractère obligatoire de l'année d'études à l'étranger ne vaut encore, aujourd'hui, essentiellement que pour les grandes écoles.

M. Jacques Legendre. - Cela mériterait d'être creusé...

L'amendement n° 4 est adopté.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - Mon dernier amendement insère un alinéa additionnel après l'article 8 pour, comme je l'indiquais, insister sur la nécessité de préserver les spécificités et les moyens d'instruments tels qu'Erasmus Mundus et Tempus. Il s'agit d'une très forte demande des présidents d'université.

L'amendement n° 5 est adopté.

La proposition de résolution est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je vous précise que ce texte deviendra résolution du Sénat au terme d'un délai de trois jours francs suivant la publication du rapport de notre commission, sauf si le Président du Sénat, le président d'un groupe, le président d'une commission permanente, le président de la commission des affaires européennes ou le Gouvernement demande, dans ce délai, qu'elle soit examinée par le Sénat.

Communication de M. Vincent Eblé, président du groupe de travail sur l'influence du droit communautaire sur le financement des services culturels par les collectivités territoriales

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - M. Vincent Eblé nous présente une communication au nom du groupe de travail constitué de membres de la commission, Mme Catherine Morin-Desailly assurant, par délégation du président Sutour, la représentation de la commission des affaires européennes.

M. Vincent Eblé, président du groupe de travail. - Nous sommes régulièrement alertés sur la complexité et l'insécurité juridique engendrées par l'accroissement de la place du droit communautaire, en particulier dans le domaine culturel, ce qui m'a conduit à proposer la création d'un groupe de travail sur l'influence du droit communautaire sur le financement des services culturels, et même plus largement des politiques culturelles, par les collectivités territoriales.

En complément des auditions au Sénat, nous avons rencontré à Bruxelles les cabinets des trois commissaires européens concernés, ainsi que les représentations permanentes de la France et de l'Allemagne, notre objectif étant de comprendre la réalité et l'ampleur du problème et d'identifier les marges de manoeuvre de la France et, plus spécifiquement, du Sénat.

Si la situation est globalement moins dramatique que pourraient le laisser supposer certaines réactions exprimées sur le terrain, la superposition des règles européennes et nationales, leur évolution et la récente prise de conscience de la nécessité de les appliquer pleinement ont cependant entraîné un sentiment d'insécurité juridique conduisant à des réactions de prudence par crainte de ne pas être dans les clous, et parfois à une adaptation des procédures au-delà de la stricte exigence légale. Or, il faudrait appliquer, au cas par cas, une sorte de principe de proportionnalité consistant à ne retenir que la procédure juridique adaptée à la réalité des exigences. Cela suppose une bonne connaissance du cadre juridique.

L'incidence du droit communautaire s'exerce principalement à deux niveaux : les aides publiques doivent respecter le droit dit des « aides d'État » ; la passation de contrats est encadrée par le droit de la commande publique. En outre, le droit communautaire assimile les opérateurs culturels aux autres opérateurs économiques, apparentés aux entreprises, d'où le décalage entre notre conception des activités culturelles et leur traitement juridique au niveau communautaire.

Le droit des aides d'État recouvre l'ensemble des aides publiques, y compris celles des collectivités publiques. Cette dénomination englobante est sans doute la source du désintérêt des collectivités locales pour la question. La publication de la circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations, semble cependant avoir amorcé une prise de conscience.

Le droit communautaire évolue. Le paquet Monti-Kroes, datant de juillet 2005, a été remplacé par le paquet Almunia, adopté par la Commission européenne le 20 décembre 2011 et applicable en France depuis le 1er février 2012. S'adressant à l'ensemble des pouvoirs publics, nationaux et locaux, il émet un principe général d'interdiction des aides d'État, tout en autorisant certaines compensations notamment pour la fourniture de « services d'intérêt économique général » (SIEG). Au-delà d'un certain seuil de subvention, le seuil de minimis, qui devrait prochainement être fixé à 500 000 euros sur trois ans, toute compensation fait l'objet d'une notification.

Le seuil de l'exemption de notification pour les aides d'État accordées aux SIEG, en dehors des services sociaux, a quant à lui été abaissé de 30 à 15 millions d'euros. La Commission européenne n'a pas souhaité intégrer la culture dans un règlement général d'exemption, comme la France et d'autres le demandaient.

Ces seuils sont à apprécier toutes aides confondues, avantages fiscaux ou mises à disposition de locaux ou de personnels compris. L'obligation de notification est donc difficile à appréhender pour les acteurs locaux qui ne connaissent pas à l'avance les subventions qui leur seront versées sur trois ans.

Il y a également des régimes d'aides notifiés à la Commission européenne, comme pour le cinéma et l'audiovisuel, dont les montants dépassaient manifestement le seuil de minimis et dont les acteurs se sont beaucoup mobilisés. Cette voie ne concerne pas d'autres secteurs culturels pour le moment.

Enfin, l'article 107-3 du Traité de fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) considère cinq catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur, dont celles « destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l'Union dans une mesure contraire à l'intérêt commun ». Quoique la jurisprudence ait dégagé une interprétation extensive de l'atteinte aux échanges intra-communautaires, cet outil juridique n'a pas été beaucoup exploité jusqu'ici.

Le paquet Almunia définit de nouvelles règles pour encadrer davantage les aides compatibles, avec par exemple un calcul plus précis du montant de la compensation, ou l'obligation pour l'État membre de prévoir des gains d'efficience. Celles-ci semblent plonger les associations dans un certain désarroi, car elles imposent une rigueur comptable et une lourdeur administrative qu'il leur est difficile d'assumer.

La directive « marchés publics » de 2004 a pris en compte les spécificités culturelles en identifiant les services dits non prioritaires, pouvant bénéficier de procédures allégées, c'est-à-dire, pour la France, de l'article 30 du code des marchés publics qui prévoit une procédure adaptée. Le projet de nouvelle directive, présenté en décembre dernier, conserve le principe de la spécificité culturelle à la faveur de nouvelles notions comme celle des services spécifiques.

Le droit communautaire reconnaît la notion de quasi-régie, la relation in-house, admise au titre des dérogations aux règles de concurrence. Il est possible de confier une mission culturelle à une personne privée à condition qu'elle réalise l'essentiel de son activité avec la personne publique et que cette dernière exerce un contrôle analogue à celui auquel elle soumet ses propres services. Toutefois, il faut prendre garde aux risques de transparence et de gestion de fait. Il y a là un risque par rapport à nos règles traditionnelles de transparence et sur la gestion de fait.

La réglementation communautaire n'impose pas le recours au marché public pour le financement d'associations qui assurent des prestations de service public. La subvention peut constituer un mode de financement d'un service public dès lors qu'elle respecte les critères du mandatement, de la juste compensation, et des obligations de service public. Mais ces critères sont particulièrement délicats à respecter pour bon nombre d'acteurs culturels, en particulier pour les associations pour lesquelles la comptabilité analytique est peu adaptée. Maryvonne Blondin a bien souligné la complexité du sujet dans une question orale : la collectivité doit définir dans le cadre du mandatement la compensation des missions de service public susceptibles d'être subventionnées.

Le droit français de la commande publique limite le recours à la subvention aux seuls projets engagés à l'initiative de l'association. Si l'initiative émane d'une personne publique, deux modalités d'intervention sont envisageables : la procédure de marché public, ou la délégation de service public, régie par la loi Sapin de 1993. Un projet de directive sur les contrats de concession, présenté en décembre 2011, pourrait cependant renforcer la rigidité du cadre juridique de la délégation de service public.

Bien souvent, le projet émane de la rencontre de deux initiatives : il est alors possible de recourir à la convention de partenariat. La circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre pouvoirs publics et associations préconise d'ailleurs la convention d'objectifs, même si de nombreux acteurs culturels critiquent son imprécision. L'adoption du paquet Alumnia ayant rendu obsolètes certaines de ses dispositions, sa révision paraît souhaitable, notamment sur le mandatement.

Enfin, je souhaite souligner les exigences contradictoires entre le droit communautaire des aides d'État, qui impose un mandat de la personne publique dans le cadre des SIEG, et le droit français de la commande publique, qui exige que la structure subventionnée soit à l'initiative du projet.

Nous avons tout d'abord pensé que l'inquiétude ressentie face à ce cadre juridique complexe était liée à un contentieux assez abondant - j'en ai subi un moi-même, en tant que président du conseil général de Seine-et-Marne. Il est cependant très limité pour le moment, avec trois principales affaires dont celle de la Ferme du Buisson, que j'ai directement vécue, ainsi que deux annulations de délibérations de conseils municipaux en 2007 et en 2011.

Néanmoins, cette crainte d'une multiplication des contentieux a entraîné de la part des services juridiques des collectivités et des élus, une frilosité à l'égard des subventions qui confine parfois à l'autocensure. De ce fait, on recourt plus aux procédures formalisées comme l'appel d'offres, alors que l'essentiel des projets culturels et artistiques initiés et menés par des associations ne relèvent pas de la commande publique. Ce phénomène est paradoxal quand on sait que le risque de contentieux des marchés publics est important, et quasi nul pour les subventions.

Plus généralement, des structures traditionnelles exerçant des missions de service public se trouvent exclues de projets. En effet, les réponses aux appels d'offres provoquent des coûts non négligeables. On nous dit que de plus en plus d'entreprises privées candidatent et gagnent des marchés compte tenu de la qualité de prestations annexes au projet artistique (restauration notamment). Enfin, certaines structures publiques de spectacle vivant estiment ne pas avoir à entrer dans ce schéma juridique assimilé au champ concurrentiel.

La conjonction d'un cadre juridique complexe et de l'évolution des pratiques entretient un climat d'inquiétude d'autant plus pesant qu'il succède à des années de politique de l'autruche ou de « pas vu, pas pris ». Car si les risques d'annulation apparaissent limités dans les faits, ils sont importants sur le plan théorique : le droit des aides d'État condamne non seulement les aides incompatibles, mais aussi les aides compatibles non notifiées. La vigilance reste de mise...

Quelles inflexions apporter ? Nous avons dû renoncer à des pistes séduisantes mais juridiquement irréalisables. Nous avons abandonné l'idée d'un service public culturel. La France, l'Allemagne, l'Autriche, l'Espagne, la Hongrie, le Luxembourg et les Pays-Bas avaient demandé que les services culturels bénéficient d'un régime d'exemption comparable à celui des services publics sociaux. Bruxelles a estimé cette approche contreproductive et l'a rejetée, au motif qu'elle répondait à une problématique uniquement française.

L'hypothèse d'une déconnection entre sphère économique et sphère culturelle n'a pas non plus été retenue tant l'exercice apparaît difficile, voire périlleux, notamment pour les associations. Nous visons la sécurité juridique, plutôt qu'un nid à contentieux. L'intégration aux services sociaux d'intérêt général a également été envisagée, sans grande conviction, au vu du caractère très limitatif de leur liste.

Pour faire évoluer le droit communautaire, il est indispensable d'étendre notre influence à Bruxelles. Le lobbying culturel français est peu actif et désordonné. S'il est un peu tard pour engager une nouvelle phase de lobbying relative au seuil de minimis, il est encore temps d'identifier les cas qui dépasseraient ces seuils et de définir une stratégie juridique appropriée. Par exemple, il est important de s'assurer que les aides qu'ils reçoivent ne fragilisent pas l'Inrap ou le Centre des monuments nationaux. L'art lyrique et le spectacle vivant sont également concernés - s'ils concernent d'abord les grandes collectivités, les moyennes le sont également en raison du croisement des aides. On pourrait renforcer la sécurité juridique par la notification de régimes d'aides, comme pour le cinéma ou l'audiovisuel.

Pourquoi ne pas incorporer des secteurs culturels dans un règlement général d'exemption et envisager de recourir à l'article 107-3-d du TFUE, qui reste aujourd'hui assez peu exploité ? Le ministère de la culture a déjà tenté de l'utiliser mais la Commission semble requalifier les aides identifiées comme compatibles par la France. Aussi une mobilisation des élus locaux sur un tel projet serait-elle absolument nécessaire pour convaincre les autorités européennes. La coordination avec l'État serait d'autant plus cruciale que les collectivités ne sont pas compétentes pour notifier des aides.

Autre piste, l'amélioration du projet actuel de directive sur les concessions aujourd'hui susceptible d'induire de nouvelles rigidités opposables aux associations, comme par exemple l'interdiction de toute participation privée dans le cadre de relations in-house ou la fixation d'un critère de seuil de contrôle à 90 %.

Enfin, dans le contexte récent d'ouverture et d'assouplissement manifesté par Bruxelles, on peut imaginer le développement d'argumentaires démontrant que certaines aides n'affectent pas le commerce entre États membres. Lors de sa communication du 11 janvier 2012, la Commission européenne a en effet indiqué que des aides allouées à des musées locaux peu susceptibles d'attirer des visiteurs étrangers, ou à des événements culturels locaux dont le public potentiel se limite à la population locale, ainsi du théâtre en langue basque, n'affectent pas les échanges et échappent ainsi au droit des aides d'État.

En tout état de cause, ces évolutions supposent que la France trouve des « alliés », et qu'une meilleure coordination puisse naître entre Parlements des États membres et avec le Parlement européen.

Au niveau national, une des priorités va à la révision de la circulaire du 18 janvier 2010. Elle demande à être clarifiée sur certains points : règles de compensation, de compléments de prix, de bénéfice raisonnable, de mandatement... Les modalités de calcul des aides en cas de financements croisés entre plusieurs personnes publiques doivent également être précisées, ce qui suppose une concertation des pouvoirs publics. Ce dernier point relève d'ailleurs d'une stratégie de pédagogie que rejoint le projet de vade-mecum annoncé par le Gouvernement en réponse à la question de Maryvonne Blondin. Il serait utile que nous soyons consultés avant sa diffusion, afin que l'on s'assure que le volet culturel y trouve toute sa place.

Nous devons aider les élus et les professionnels de la culture à identifier clairement les risques juridiques, les rassurer, et les inciter à définir une stratégie efficace de financement des politiques culturelles sans les obliger à des contraintes inutiles - cela vaut aussi pour l'État et les collectivités territoriales. A cet égard, je salue la forte implication de l'Association des départements de France ainsi que la majeure partie des personnes auditionnées.

Pour aider les services des collectivités publiques, les élus chargés de la culture et les professionnels à appliquer les textes de façon adaptée à chaque cas, d'importants efforts de formation seraient entrepris, notamment à l'intention du personnel des DRAC, qui pourraient désigner en leur sein un référent pour ces questions.

La concertation doit donc être développée au sein de l'État lui-même ainsi qu'entre l'État et les représentants des différents niveaux de collectivités territoriales.

La feuille de route que je vous présente devrait nous permettre de sortir par le haut du climat d'inquiétude, voire d'exaspération, que nous rencontrons sur le terrain.

Les travaux du Sénat, ceux de notre groupe de travail mais aussi ceux de la commission de l'économie, avec le rapport de Marie-Noëlle Lienemann sur les SIEG, et ceux de la commission des affaires européennes, avec ses propositions de résolution et le rapport de Bernard Piras, auront contribué à clarifier, et peut-être à dédramatiser l'appréhension de ce domaine complexe du droit.

Je propose donc de rendre publique cette communication, dont Catherine Morin-Desailly rendra compte devant la commission des affaires européennes et de la synthétiser dans un quatre-pages couleur.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je vous remercie de nous avoir éclairés sur ces questions complexes par un diagnostic minutieux et j'accède bien volontiers à votre demande de publication. Votre travail répond à une demande forte des collectivités territoriales et fait écho aux inquiétudes que manifestent de nombreuses structures culturelles. Notre commission doit désormais s'attacher à intensifier son lobbying pour demander la clarification des textes, indispensable à la préservation du droit à l'action culturelle.