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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 13 juin 2012

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Organisme extraparlementaire - Désignation d'un candidat

La commission désigne M. Jean-Pierre Vial en qualité de candidat proposé à la nomination du Sénat pour siéger comme membre titulaire au sein du Conseil national de la montagne.

Nomination d'un rapporteur

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il nous faut nommer le rapporteur du projet de loi sur le harcèlement sexuel et des sept propositions de loi déposées sur le sujet. Je rappelle que la Constitution n'établit pas de hiérarchie dans l'initiative législative. Lors de la prochaine Conférence des Présidents, je défendrai l'inscription de l'ensemble des textes à l'ordre du jour. Je vous propose de désigner M. Alain Anziani.

M. Jean-Jacques Hyest. - Peut-il être rapporteur alors qu'il est l'auteur d'une des propositions de loi?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons déjà connu ce cas de figure. Il n'y a pas de difficulté.

M. Alain Anziani est nommé rapporteur des propositions de loi n° 536 (2011-2012) de M. Philippe Kaltenbach tendant à qualifier le délit de harcèlement sexuel, n° 539 (2011-2012) de M. Roland Courteau relative à la définition du délit de harcèlement sexuel, n° 540 (2011-2012) de M. Alain Anziani relative au délit de harcèlement sexuel, n° 556 (2011-2012) de Mme Muguette Dini et plusieurs de ses collègues relative à la définition du harcèlement sexuel, n° 558 (2011-2012) de Mme Brigitte Gonthier-Maurin et plusieurs de ses collègues tendant à qualifier le délit de harcèlement sexuel, n° 565 (2011-2012) de Mme Chantal Jouanno et plusieurs de leurs collègues relative au délit de harcèlement sexuel et n° 579 (2011-2012) de Mme Esther Benbassa et plusieurs de ses collègues relative à la définition et à la répression du harcèlement sexuel et du projet de loi n° 592 relatif au harcèlement sexuel.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous informe que nous entendrons Mme Christiane Taubira, Garde des sceaux, ministre de la justice, et Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes, le 26 juin prochain. Il est en effet fondamental que cette audition puisse avoir lieu sans retard, ce qu'a bien voulu accepter le gouvernement à ma demande. Elle viendra compléter utilement la réflexion menée par le groupe de travail sur le harcèlement sexuel et par notre rapporteur.

- Présidence conjointe de M. Jean-Pierre Sueur, président et de M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois -

Application de la loi pénitentiaire - Audition de M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté

M. David Assouline, président. - Je suis heureux d'accueillir M. Jean-Marie Delarue dans le cadre de la préparation de notre rapport commun avec la commission des lois, sur l'application de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Grâce à son regard précis, ouvert et sans complaisance sur la situation des lieux de privation de liberté, il pourra nous apporter une aide précieuse dans l'évaluation de ce texte. La question des lieux de privation de liberté est de celles qui montrent comment une société se vit et se projette dans l'avenir. Nous sommes au début d'une législature au cours de laquelle cette question reviendra en débat.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'entendais ce matin à la radio que M. le Contrôleur général formulait quelques propositions sur une éventuelle loi d'amnistie. Nous en dira-t-il quelques mots ?

M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté. - Je me réjouis qu'un bilan soit fait de la loi du 24 novembre 2009 ; je ne suis pas sûr que, du côté de l'exécutif, une telle démarche ait été entreprise. Je me suis demandé quelle avait été l'appréciation de l'administration pénitentiaire, qui n'était pas forcément demanderesse d'un texte législatif et qui ne s'est pas véritablement approprié la loi pénitentiaire. Après 2006, elle s'était faite le champion de la réglementation européenne. Elle aurait pu faire de même avec la loi de 2009 ; cela n'a pas été le cas.

Nous sommes devant un service public dans lequel les agents d'exécution ont d'énormes possibilités. Ce n'est pas seulement la loi qui conditionne les pratiques, mais d'autres choses comme les effets de la formation sur le tas, le fait que beaucoup de choses se font de façon individuelle, les préoccupations de sécurité, qui l'emportent sur ce qui apparaît comme des notions abstraites.

Parmi les éléments qui modifient le contexte, je citerai aussi le facteur temps, sur lequel il faut évidemment compter. Le temps, en la matière est souvent long. L'appropriation des normes par le juge administratif ne se fait pas très vite.

Ne négligeons pas non plus d'autres facteurs de modification de l'environnement des prisons, comme la loi sur l'exécution des peines du 27 mars 2012 ou l'évolution du droit pénal avec le concept de dangerosité. L'évolution des procédures pénales explique largement l'actuelle surpopulation carcérale.

Je pense aussi aux conséquences d'évolutions administratives comme le changement de compétences intervenu entre la police et la gendarmerie d'une part, et l'administration pénitentiaire d'autre part, pour ce qui concerne les extractions. Enfin, j'observe que les nouvelles constructions pénitentiaires échappent à tout contrôle législatif et que nous en subissons, si je puis dire, la loi.

Parmi les dispositions législatives, certaines n'ont pas fait problème. Ce sont en particulier toutes celles qui ont rencontré des pratiques déjà en germe. Je pense ainsi à l'article 60 qui prévoit de donner une activité éducative aux mineurs ayant dépassé l'âge de l'obligation scolaire.

Certaines dispositions ont été suivies avec réticence. Celle qui prévoit un salaire minimal pour les détenus, lui-même indexé sur le smic, n'est pas appliquée. Les minimaux fixés par la loi sont en réalité considérés par l'administration pénitentiaire comme des objectifs et non des planchers. La loi avait également prévu que le détenu au travail devait signer un engagement fixant notamment les missions qui lui sont confiées. Or j'ai constaté qu'à cet engagement on pouvait ajouter ou retrancher beaucoup d'activités. Je me trouvais un jour dans le couloir d'une prison dont quelques détenus nettoyaient les murs à grande eau. Cette tâche, qu'ils réalisaient sans doute en raison de notre visite, ne figurait pas dans leur engagement de travail. Et, bien évidemment, ils n'osent pas protester.

Parfois, la loi a donné lieu à une lecture minimaliste. L'article 22 prévoit que le respect de la dignité des détenus ne peut être mis en cause que pour des raisons de sécurité. Cette disposition a caractère général doit être interprétée à la lumière des articles suivants qui en précisent la portée pour les différents droits reconnus aux personnes détenues. Ainsi l'article 43 prévoit que l'accès aux publications est libre, à moins que celles-ci comportent des imputations injurieuses pour le personnel. Un détenu s'était abonné à une revue licencieuse ; l'administration l'a bloquée au nom de l'article 22, sans considération des dispositions de l'article 43. Cette lecture minimaliste, qui justifie toutes les restrictions, ne me paraît pas conforme à l'intention du législateur.

Certains interprétations sont clairement contra legem. Le droit à l'image des personnes détenues n'est pas respecté, non plus que le secret médical. La plupart des consultations hospitalières se font en présence de surveillants, y compris dans le bloc opératoire, sans qu'aucune nécessité le justifie. La commission de prévention de la torture du Conseil de l'Europe s'en est récemment émue et nous-mêmes avons multiplié les recommandations au ministre. Les choses n'ont pas avancé d'un iota...

Certains dispositions restent lettre morte, comme celles sur les fouilles à corps. Vous aviez bien précisé que ces fouilles devaient être sélectives : les surveillants estiment qu'elles doivent être systématiques. Les quelques directeurs d'établissement qui ont tenté de mettre en place des fouilles sélectives se sont heurtés à leur résistance. L'administration pénitentiaire a réfléchi pendant dix-huit mois à l'application de la loi et, le 14 avril 2011, elle a autorisé les fouilles sélectives au sortir du parloir dès lors qu'un risque est avéré. Il suffit donc au directeur d'établissement de dire tous les trois mois qu'on a trouvé deux grammes de haschich ou un téléphone portable, pour rédiger une note de service autorisant les fouilles. Cela signifie qu'en pratique elles sont systématiques. Ce n'est respecter ni la lettre ni l'esprit de la loi.

Je crois d'ailleurs que dans la situation actuelle l'administration pénitentiaire est fondée à le faire. N'importe quelle personne insoupçonnable peut transporter une puce de téléphone parce qu'un codétenu le lui aura imposé. Ces fouilles sont nécessaires dans la mesure où l'administration pénitentiaire ne peut faire régner l'ordre dans l'établissement, étant incapable d'empêcher que des détenus qui ont les moyens imposent leur loi aux plus faibles. C'est ce problème-là qui est à résoudre si on veut régler celui des fouilles.

La loi a peut-être mésestimé le bénéfice que l'on pourrait tirer de l'expression collective et individuelle des détenus. Je pense notamment au traitement réservé aux requêtes et réclamations dans les établissements pénitentiaires. Beaucoup peut être fait en matière de liberté de communication, en particulier du côté informatique : à mon sens, les communications électroniques pourraient être traitées de la même façon que la correspondance manuscrite. Je visitais récemment un établissement de haute sécurité aux États-Unis : une demi-douzaine de claviers étaient mis à la disposition de la quarantaine de détenus dans une salle commune.

On peut également aller plus loin dans l'application de la réglementation du travail en détention, ainsi que pour les soins psychiatriques. Il n'est pas normal que plus de 16.000 détenus soient en souffrance mentale en détention. Le tiers d'entre eux devraient relever d'autres structures.

Avec l'hypertrophie des fichiers électroniques, nous devons nous préoccuper d'une bonne application en prison de la loi Informatique et libertés. Je voudrais aussi évoquer le malaise concernant le titre de séjour des étrangers en prison. Ces derniers ont les plus grandes difficultés à en obtenir le renouvellement pendant leur détention. Je subodore que l'administration estime qu'il sera plus facile d'obtenir des reconduites à la frontière à l'égard d'étrangers démunis de titres de séjour. Il convient de faciliter les conditions de renouvellement des titres de séjour pour les étrangers détenus.

M. David Assouline, président. - Vous avez été très complet ; j'aimerais toutefois vous entendre aussi sur deux aspects importants de la loi pénitentiaire : la prévention de la récidive et l'encellulement individuel.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteur. - Depuis les rapports des commissions d'enquête parlementaires vieux de dix ans, la problématique de la détention reste ouverte, le non-regard de la société sur les prisons n'a fait que s'aggraver. On atteint de tristes records ! Les lois se succèdent et la politique pénale effective contredit la loi pénitentiaire. Il me semble que l'analyse du Contrôleur général, que je partage, n'est pas sans lien avec cette contradiction.

J'écoutais hier soir les propos d'un surveillant s'exprimant dans un documentaire : on peut construire sans fin des prisons, élever des barbelés, les détenus sortiront un jour, sauf à les enfermer à vie ou les condamner à mort. La prison ne règle rien ; elle aggrave. Si l'on veut aider les gens, il faut des moyens. Voilà comment un surveillant de base, chichement payé, résume la situation. Nous sommes dans l'urgence, il va falloir décider quelque chose ! On atteint un niveau d'enfermement maximum ; les pouvoirs publics se sont engagés à construire de nouveaux établissements dans le cadre de partenariats public privé, ce qui nous engage dans une politique pénale en totale contradiction avec la loi pénitentiaire. Nous l'avons exprimé dans le cadre du débat au Sénat sur la loi de mars 2012 relative à l'exécution des peines et avons proposé une position plus conforme à l'esprit de la loi pénitentiaire. Nous n'avons pas été suivis à l'Assemblée nationale, mais il est encore temps de procéder à de nouveaux choix afin d'améliorer l'application de la loi pénitentiaire.

Vous avez évoqué les fouilles ? Lors d'une visite d'une prison, une organisation syndicale a refusé de nous parler parce qu'elle est en opposition totale à leur restriction prévue par la loi pénitentiaire. La fouille est un moyen pour les surveillants d'exercer leur autorité.

M. Jean-Jacques Hyest. - Ils ne le disent pas ainsi, tout de même !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, rapporteur. - Si, ce syndicat nous l'a dit ainsi. Humilier les détenus est-il vraiment le seul moyen? Il existe des moyens de détection plus perfectionnés : l'administration refuse de les fournir.

Il nous a semblé sur le terrain que la capacité maximale d'un établissement pénitentiaire devait être de l'ordre de quatre ou cinq cents places. Qu'en pensez-vous ? L'encellulement individuel ne peut pas être assuré à l'heure actuelle. Il faut donc des mesures très fortes pour diminuer la population détenue.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Je m'interroge sur la domiciliation possible du détenu dans l'établissement pénitentiaire, pour favoriser l'exercice du droit de vote par ceux, la majorité des détenus, qui ne l'ont pas perdu.

Le problème de la maladie mentale n'est pas davantage appréhendé par la loi pénitentiaire. Je ne parle pas des dépressions qui touchent 60 % des détenus mais du fait que, pour 10% des détenus, la peine n'a aucun sens. Une grande loi sur la santé mentale est-elle la solution ? La présence de ces personnes en prison est catastrophique pour tout le monde, tant pour elles que pour leurs codétenus. Pensons à ces détenus agressés par leur codétenu...

Tout ce qui a été prévu par la loi est loin d'être opérationnel. Manquent encore d'importants décrets, en particulier celui sur les règlements-cadre pour l'administration pénitentiaire. Celle-ci a un trop grand pouvoir discrétionnaire. Nous attendons toujours les statistiques de récidive par établissement, qui pourraient fournir de précieuses informations sur le rapport entre les conditions de détention et la récidive. Le risque de récidive est-il en rapport avec le degré d'ouverture de la prison ? Nous voudrions pouvoir l'évaluer précisément.

Ce qui me choque, c'est la difficulté à faire entrer dans la vie les intentions du législateur. En matière correctionnelle, l'emprisonnement devait être l'exception, le dernier recours ; cela suppose que soient proposées des peines alternatives. Où en sont le développement du travail d'intérêt général, la mise en place de l'aménagement des peines, les 1.000 emplois de conseillers de formation dont la mise en place avait été considérée comme le préalable indispensable à l'exercice des dispositions de la loi pénitentiaire ?

Enfin, certains éléments n'ont été qu'esquissés dans la loi : l'obligation d'activité et sa contrepartie, la consultation des détenus...

Je confirme le propos de Mme Borvo sur les fouilles : certains refusent la mise en place de portiques de détection parce qu'ils considèrent que la fouille intégrale comme un moyen d'assurer leur autorité.

Enfin, en matière de récidive, les statistiques sont claires : elle est beaucoup moins fréquente quand l'aménagement de la peine a été préféré à l'incarcération, un peu moins quand la détention n'est pas allée jusqu'au bout mais a été suivie d'un aménagement de peine, le taux le plus important concernant les sorties sèches.

Il faut aussi relever quelques points positifs, comme la disparition des fouilles corporelles internes, qui n'auraient jamais dû exister.

Mme Virginie Klès. - Que pensez-vous du cantinage, son prix et d'abord son institution même ? Comment former et mieux valoriser le métier de surveillant de prison ? Enfin, les petits établissements ne sont-ils pas de nature à diminuer les tensions ?

M. Pierre-Yves Collombat. - L'ordre public au sein des prisons relève-t-il d'une problématique financière ? Tout en découle !

Mme Catherine Tasca. - Dans une phase de changement, on peut espérer tirer profit de vos travaux, monsieur le Contrôleur général. Pourriez-vous nous en dire plus sur la façon dont circulent les requêtes et les réclamations des détenus ?

M. André Reichardt. - Je m'interroge comme M. Collombat sur le maintien de l'ordre public dans les prisons.

M. Louis Nègre. - M. le Contrôleur général s'oppose aux constructions nouvelles et Mme Borvo dénonce la surpopulation carcérale. Nous avons un taux d'emprisonnement très faible par rapport à la moyenne européenne, et plus encore par rapport aux États-Unis. Nous devrions donc, si j'ai bien entendu M. Lecerf, avoir peu de récidive...

M. David Assouline. - Quels sont les outils nécessaires à une bonne évaluation de l'application des lois ?

M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté. - Pour répondre à la question du président Jean-Pierre Sueur, je ne mets pas en cause la suppression du décret de grâce le jour de la fête nationale, ni la suppression de la corrélation entre l'élection présidentielle et la loi d'amnistie car son contenu ne peut en faire un rendez-vous automatique. Mais on peut réfléchir à une amnistie sagement pensée. L'amnistie est en effet un moyen de gouvernement comme un autre, ce n'est pas une incongruité démocratique.

Sur la prévention de la récidive, il est difficile de la séparer de l'insertion ou réinsertion de la personne.

Je suis favorable à l'encellulement individuel, car il faut préserver la vie privée y compris dans les établissements pénitentiaires. Cela n'empêche pas les détenus de se rencontrer.

L'évaluation des lois ne peut se limiter à la question de savoir si les décrets ont été pris. Le gouvernement doit fournir au parlement les connaissances dont il a besoin pour procéder à l'évaluation des lois, éventuellement par un canal central. Cela implique pour l'administration de modifier certaines habitudes. Aujourd'hui, l'administration pénitentiaire ne sait rien du devenir de ses pensionnaires ! Nous sommes le seul pays qui légifère sans évaluer les lois existantes.

Je confirme ce que vous avez dit à propos des fouilles. Leur efficacité ne tient pas à ce qu'on trouve à cette occasion : de ce point de vue, elle est très faible. Une fois sur trente, on trouve quelques grammes de cannabis, ce qui est très peu au regard des quantités de drogue qui circulent en prison. La vraie efficacité des fouilles relève effectivement de l'exercice de l'autorité - ce que je peux comprendre.

La majorité de nos maisons d'arrêt avoisine 150 détenus ; les relations y sont incomparablement meilleures que dans les gros établissements.

Je ne suis pas opposé à la construction de nouveaux établissements mais à la façon dont ceux-ci sont conçus depuis quinze ans, d'une manière qui renforce l'isolement des détenus.

La privatisation des cantines peut aboutir à des sauts de prix importants, que des contrats sont censés limiter : les prix ne peuvent être supérieurs de 10% à ceux du supermarché.

Il y a un décalage entre la formation théorique et la formation sur le tas des surveillants. Je serais favorable à ce que l'on retourne à l'ENAP un an après l'entrée en fonctions, de même qu'à la mise en place d'un dialogue horizontal entre les surveillants des différents établissements.

Sur l'ordre public, il existe beaucoup de règles de fonctionnement implicites. L'administration a souvent recours à des délateurs, ce qui suscite des conflits entre les détenus. Il faudrait qu'il y ait au minimum deux surveillants pour les 70 détenus d'une coursive, afin que l'un d'eux puisse être à l'écoute. Les détenus ne demandent qu'à parler de leurs malheurs ! Compte-tenu des effectifs et des dimensions des établissements, nous ne sommes pas en mesure d'assurer cette écoute. Or, l'ordre public en dépend.

Je crois aussi qu'il faut fixer aux directeurs d'établissement des objectifs de moyen terme, car ils ont tendance à organiser leur travail au jour le jour.

Sur les requêtes, je reconnais qu'il existe un réel problème de circulation du courrier, sur lequel j'ai émis un avis dont j'attends qu'il soit suivi d'effet.

Aux États-Unis, il y a 750 détenus pour 100.000 personnes, en France, 102. Pour retrouver un chiffre aussi élevé, il faut remonter à 1886. La population carcérale a beaucoup augmenté au cours des trente dernières années, bien plus que la délinquance qui a baissé. Il n'y a pas de lien entre le volume de la population carcérale et la délinquance : cette augmentation de la population carcérale est donc due à l'évolution de notre législation pénale. Les comparaisons européennes dont nous disposons sont réalisées dans le cadre du Conseil de l'Europe, qui intègre les chiffres de pays de l'Est qui ont gardé des habitudes soviétiques en la matière. Il est plus instructif de nous comparer aux autres pays de l'Union européenne et, là, nous sommes en haut de la fourchette.

M. Louis Nègre. - J'ai lu un article alarmant de Courrier international sur ce qui se passe dans une prison privée du Mississipi...

M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté. - Oui, certaines prisons américaines sont gérées par des sociétés privées. L'une d'elle, par exemple, qui était en difficulté financière, a supprimé un des trois repas quotidiens des détenus...

M. Pierre-Yves Collombat. - Il suffirait de quelques surveillants en plus pour faire régner l'ordre public dans les prisons ?

M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté. - Des surcroîts d'effectifs en détention, cela coûte. Les politiques actuelles ne prévoient pas d'augmentation des effectifs des personnels pénitentiaires et notamment du nombre de surveillants dans les coursives. L'information, la disponibilité et l'écoute sont des clés majeures pour faire régner l'ordre public en détention. Les moyens coercitifs viennent après.

Un médecin de Liancourt a montré que la toxicomanie augmentait en prison. Il est parfaitement possible d'identifier les personnes qui introduisent la drogue. Malheureusement, pour beaucoup de surveillants, la drogue est un élément de régulation en prison. Ce sont ces conceptions qu'il faut mettre à bas.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous vous remercions de la cohérence de votre discours. La vigilance reste de mise et nous continuerons avec plaisir à travailler avec vous.