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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION POUR LE CONTROLE DE L'APPLICATION DES LOIS


Mardi 19 juin 2012

- Présidence de M. David Assouline, président -

Réforme du crédit à la consommation - Application de la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 - Examen du rapport

La commission procède à l'examen du rapport de Mmes Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier sur l'application de la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.

M. David Assouline, président. - Alors que la France avait les yeux rivés sur la campagne électorale, Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier ont procédé à l'évaluation de la loi portant réforme du crédit à la consommation de 2010, dite loi Lagarde. Si le sujet ne suscite pas forcément la curiosité des médias, il touche un très grand nombre de Français au quotidien. C'est la valeur ajoutée de notre commission que de lui consacrer des travaux qui, j'en suis persuadé, feront date par leur qualité et méritent d'être portés à la connaissance du plus grand nombre.

Je rappelle que la réunion est ouverte à la commission des finances, qui avait été saisie au fond de ce texte.

Mme Muguette Dini, co-rapporteur. - En janvier 2012, l'un des principaux établissements spécialisés dans le crédit renouvelable a annoncé un plan de restructuration accompagné de la suppression de plusieurs centaines d'emplois. Faut-il y voir un effet de l'application de la loi Lagarde ou de la crise ? Nul ne peut le dire exactement. On peut noter que dans le même temps, d'après les statistiques de la Banque de France de 2011, le nombre de dépôts de dossiers de surendettement a fortement augmenté...

Notre rapport s'ouvre sur un bref rappel des objectifs de la loi Lagarde : un emprunteur mieux éclairé, un emprunteur mieux protégé et un prêteur davantage responsabilisé. Ce texte, le plus structurant depuis la loi Neiertz de 1989, concluait un travail de longue haleine, qui s'est traduit par de nombreuses propositions de loi. Il a rempli partiellement ses objectifs ; il est temps de le compléter et de l'améliorer.

Durant trois mois, nous avons auditionné vingt personnes et effectué quatre déplacements : à Lyon, Lille, Strasbourg et en Seine-Saint-Denis, tous lieux stratégiques pour le surendettement. Au terme de cette enquête, il apparaît que l'application de la loi est satisfaisante. La concertation sur la rédaction des décrets a été réelle, en amont comme en aval. Le texte comportait 35 mesures d'application, il en reste seulement quatre à prendre et, de surcroît, sur des aspects qui ne sont pas fondamentaux. Au total, le taux d'application est de 90%, ce dont on peut se réjouir.

Dans une deuxième partie du rapport, Anne-Marie Escoffier et moi-même détaillons la restructuration profonde du crédit à la consommation qu'a entraînée la loi Lagarde. Pour les organismes de crédit, la mise en conformité avec la réforme a été un chantier lourd et coûteux, à commencer par l'encadrement de la publicité. Celui-ci passe par le renforcement des mentions obligatoires qui doivent figurer dans une police de taille plus importante que les autres éléments du texte. Il s'agit des principales données du crédit, illustrées par un exemple représentatif, ainsi que de la mention : « Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager. » Il est interdit en outre de prétendre que le crédit améliore la situation financière de l'emprunteur.

Deuxième chantier, la refonte des contrats. En principe, un encadré résumant les principales caractéristiques du crédit doit les rendre plus lisibles ; la liasse contractuelle est plus complète, à telle enseigne qu'elle compte parfois 36 pages ! Un emprunteur moyen y comprend-il quelque chose ? La question est posée.

Je précise que, pour mettre un terme à ces crédits qu'on n'avait jamais fini de rembourser, le crédit renouvelable peut évoluer en un crédit amortissable. En outre, la loi a fixé la durée de remboursement du crédit renouvelable à 36 mois pour un crédit inférieur à 3 000 euros et à 60 mois pour un crédit supérieur à 3 000 euros. En outre, la mensualité comporte dorénavant une part non négligeable de remboursement du capital.

Troisième chantier, la formation des vendeurs, une obligation que les organismes de crédit avaient largement anticipée. Les programmes concernent les responsables de vente, les vendeurs de crédit mais aussi les vendeurs en magasin. L'obligation de formation, confirmée par une attestation à présenter en cas de contrôle, entre en vigueur au 1er juillet 2012.

Enfin, le chantier informatique qui, selon les organismes de crédit a coûté davantage que le passage du franc à l'euro et la prévention du bug de l'an 2000. Je rappelle que la chaîne informatique permet notamment à la maison-mère de valider ou de refuser à distance un crédit.

Le contrôle est indispensable pour une bonne application de la loi. Deux institutions en sont chargées : l'Autorité de contrôle prudentiel, qui intervient a priori, et, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) qui est chargée de constater les manquements sur le terrain. Pour l'heure, la DGCCRF a lancé une enquête nationale ainsi que des enquêtes locales ciblées. Ces derniers mois, le but était pédagogique : accompagner les professionnels, plutôt que les sanctionner - ce qui viendra dans un second temps. Pour améliorer le contrôle sur l'information orale délivrée par le vendeur, nous suggérons d'autoriser les agents de la DGCCRF à travailler de manière anonyme.

Quel a été l'impact de la loi de 2010 sur le marché du crédit à la consommation ? Depuis la forte baisse de 2009, le marché était resté globalement stable. Au premier trimestre 2012, il a cependant accusé une forte baisse de 10,5%. Il faut certainement y voir aussi l'impact de la crise et des incertitudes liées à la période électorale, auquel le marché de l'immobilier est très sensible. Cela dit, le recours au crédit renouvelable diminue : en 2011, il a baissé de 6,5% tandis que les prêts personnels amortissables ont augmenté de 8,4%. Autrement dit, le crédit renouvelable commence à se recentrer sur sa vocation originelle : des crédits de trésorerie pour des achats de faible montant. Entre 2010 et 2011, le nombre de crédits renouvelables supérieurs à 3 000 euros a baissé de 26%.

Cette diminution en volume du crédit renouvelable s'accompagne d'une réduction de la durée et du coût du crédit, mais seulement dans le cas d'une utilisation unique. Nous manquons de chiffres pour mesurer le phénomène de réutilisation de crédit. De là notre proposition de statistiques consolidées et cohérentes entre la Banque de France et les fédérations professionnelles sur le crédit renouvelable et le regroupement de crédits.

Malgré ces avancées, l'application de la loi est trop restrictive, ce qui n'est pas conforme à ce que Mme Lagarde ni le législateur ont voulu. Les publicités sont encadrées, mais les sollicitations commerciales restent trop nombreuses. Je pense notamment aux relances pour inciter les clients à atteindre leur plafond de crédit ; le démarchage par téléphone ou courrier continue. Nous préconisons d'élargir la notion de lots promotionnels aux réductions en numéraire et d'interdire le démarchage commercial.

De même, il faut interdire les cartes « confuses » que proposent les grandes surfaces à leurs clients. Souvent, le client veut simplement voir sa fidélité récompensée sans disposer forcément d'une nouvelle carte de crédit.

La formation, qui n'est pas toujours totalement assimilée par les vendeurs de terrain, est à poursuivre. Dans les grandes surfaces, les vendeurs proposent souvent un crédit. Si la vente dépasse 1 000 euros, ils doivent faire mention de la possibilité d'un crédit amortissable. Ils doivent être incités à proposer d'abord l'achat comptant puis, si ce n'est pas possible, la souscription d'un crédit amortissable ; le crédit renouvelable ne doit venir qu'ensuite.

Enfin, la vérification de la solvabilité est à renforcer. Aujourd'hui, les vendeurs ont l'obligation de remplir une fiche de dialogue qui, comme son nom l'indique, est largement déclarative. Aujourd'hui, aucune pièce justificative n'est exigée pour un crédit inférieur à 1 000 euros ; un justificatif de domicile, une pièce d'identité et un justificatif de revenu suffisent pour un prêt supérieur à 1 000 euros. Vérifier sérieusement la solvabilité de l'emprunteur suppose d'évaluer ses ressources mais de prendre aussi en compte ses charges. Cela impose, à notre sens, de rendre obligatoire la présentation des trois derniers relevés de compte bancaire pour toute souscription de crédit.

Pour terminer, quelques pistes d'amélioration. Des activités connexes au crédit à la consommation restent mal surveillées. C'est le cas du regroupement de crédits, qui fait souvent figure de dernier recours avant le dépôt d'un dossier de surendettement. Il présente l'inconvénient majeur d'allonger les durées de remboursement, parfois jusqu'à dix ans. Or, durant cette longue période, le souscripteur peut connaître bien des aléas. Il faut donc, à notre sens, soumettre les intermédiaires de crédit aux mêmes règles que les banques et organismes de crédit et limiter les durées de remboursement des opérations de regroupement de crédits.

Autre point, l'assurance sur le crédit, qui est souvent obligatoire pour les crédits immobiliers ou les prêts automobile. Seuls les emprunteurs les plus avertis savent qu'elle peut être découplée du prêt. Il faut remédier au manque de communication sur ce point.

Enfin, les découverts bancaires. Ils progressent à mesure que diminue l'utilisation des crédits renouvelables, ce qui contribue, mois après mois, à aggraver la situation de certains ménages. Le phénomène doit faire l'objet d'un suivi attentif, qui pourra être confié à un comité de suivi de l'usure pérennisé.

Mme Anne-Marie Escoffier, co-rapporteur. - Le surendettement, auquel nous consacrons la troisième partie du rapport, est un problème au moins aussi important que les conditions d'octroi du crédit ; ce n'est pas le moindre des intérêts de la loi Lagarde que d'en traiter ensemble.

Quelle est la situation ? Avec la crise, le nombre de dossiers de surendettement déposés a progressé de 6% entre 2010 et 2011, soit 232 000 dossiers de plus qui viennent s'ajouter aux procédures en cours pour atteindre un total de 746 000 dossiers. La détresse des personnes surendettées est financière, sociale et psychologique. On ne le dira jamais assez car, très souvent, les personnes concernées, précarisées, préfèrent rester dans l'ombre. De plus en plus, le surendettement vient, non d'un excès de crédit, mais de ressources structurellement trop faibles pour faire face aux charges. La précarisation est forte ; en dix ans, le nombre de retraités surendettés a doublé.

Le législateur, qui a pressenti cette évolution, a cherché à la contrecarrer en confortant la loi Neiertz. Le premier objectif de la loi Lagarde est d'accélérer les procédures afin d'éviter que la dette ne gonfle durant le traitement du dossier de surendettement. La loi a imposé un délai d'examen de la recevabilité du dossier de 3 mois, contre 6 auparavant, ce qui correspond d'ailleurs à la pratique. Surtout, les commissions de surendettement, dont le secrétariat est confié à la Banque de France, et qui sont présidées par le préfet ou son représentant, peuvent décider directement un rééchelonnement de la dette ou un effacement des intérêts sans passer par une procédure judiciaire. Enfin, une procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire a été créée lorsque la situation de la personne est « irrémédiablement compromise ». Celle-ci rend possible de façon plus efficace un effacement des dettes après une homologation par le juge.

Le deuxième objectif de la loi Lagarde est de mieux protéger le débiteur dès lors que son dossier est déclaré recevable. Cela passe par la suspension des mesures d'exécution et le rétablissement le plus rapidement possible du droit aux allocations personnalisées au logement. Aujourd'hui, la suspension dure un an maximum jusqu'au plan conventionnel de redressement, aux mesures imposées ou recommandées ou encore jusqu'à la procédure de rétablissement personnel avec ou sans liquidation judiciaire. Autres mesures de protection, la réduction à cinq ans de la durée maximale d'inscription au fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) tenu par la Banque de France et à huit ans celle des mesures de redressement. Grâce au travail minutieux de la Banque de France, le mode de calcul du budget « vie courante » est enfin harmonisé. Aujourd'hui, ce budget, qui inclue les frais de garde des enfants et les frais de déplacement professionnel, représente 700 euros en moyenne, la grille étant cependant suffisamment souple pour s'adapter à la réalité du terrain. Enfin, l'accompagnement social.

En dépit de ses avantages, la loi présente toujours, à entendre les personnes concernées, des inconvénients. D'abord, le nouveau dispositif de rétablissement personnel ne fait pas intervenir le juge, sauf liquidation judiciaire : le débiteur peut déposer un dossier auprès de la commission de surendettement sans jamais être entendu. La démarche s'en trouve banalisée et peut conduire à un nouveau dépôt de dossier. Le pourcentage de redépôt est de l'ordre de 40% ; les juges estiment qu'il y a là une lacune de la loi.

Ensuite, les créanciers mettent à mal la suspension des mesures d'exécution en exigeant des « mensualités de contact » ou, dans le cas des Caisses d'allocations familiales (CAF) par exemple, en prélevant le remboursement des indus sur les aides versées.

Le décalage entre la durée maximale d'inscription au fichier des incidents et celle des mesures de redressement peut également inciter certains débiteurs, qui se sentent « libérés » de l'inscription au FICP, à souscrire de nouveaux crédits. Nous suggérons d'aligner les deux durées sur 8 ans.

Enfin, si le fonctionnement des commissions de surendettement est relativement satisfaisant, il faut que le conseil général et la CAF y soient systématiquement représentés. Il convient également de fusionner les décisions de recevabilité et d'orientation afin de gagner du temps et d'autoriser un recours unique - ce qui revient d'ailleurs à entériner la pratique actuelle.

J'en finis par nos autres propositions. Pour mieux tenir compte de la longueur des procédures, nous préconisons de porter la durée maximale de suspension des mesures d'exécution de 12 à 18 mois. Une autre idée nous tient à coeur : mieux articuler droit du surendettement et droit au logement. Aujourd'hui, des ménages sont expulsés faute de n'avoir pas payé leurs loyers alors que la commission de surendettement leur interdit le paiement des dettes. Le recours au juge est possible, mais il est compliqué.

Il faut également poser le principe de l'accompagnement social obligatoire de tous ceux qui déposent un dossier pour la deuxième fois. Et, comme l'avait proposé Muguette Dini dans un amendement qui a été rejeté, il est nécessaire de donner, dans le cadre scolaire, des notions de base sur la gestion d'un budget familial, et l'équilibre à trouver entre ressources et dépenses.

Merci aux collègues du Sénat qui ont porté cette loi efficace, au premier rang desquels Philippe Dominati.

M. David Assouline, président. - Je m'interroge sur le budget « vie courante ». Comprend-il le logement ? Si c'est le cas, il faut le dire clairement car cela à revient à créer un seuil inférieur au seuil de pauvreté qui se situe actuellement autour de 900 euros.

Mme Anne-Marie Escoffier, co-rapporteur. - Le logement n'est pas compris.

M. David Assouline, président. - Merci d'avoir utilisé la possibilité, que donne notre commission, de faire des propositions pour légiférer.

Mme Corinne Bouchoux. - En fait, le but est d'éviter que la rencontre entre l'offre et la demande de crédit ne devienne explosive. Pardonnez-moi cette question naïve : dans la panoplie des mesures de protection des consommateurs, avez-vous pensé à l'option de la class action à l'américaine ? Si oui, pourquoi l'avoir écartée ?

M. David Assouline, président. - Une proposition de loi consacré à l'adaptation en droit français des class actions est en cours de préparation. Cela dit, rien n'interdit d'en faire mention dans le rapport.

M. Claude Dilain. - Sait-on quel est l'objet du crédit renouvelable ? Quelle est la part de crédit renouvelable qui aurait pu faire l'objet d'un crédit amortissable ou qui est lié à une carte « confuse » ?

Je suis frappé par le taux de 40% de récidive. Un accompagnement social suffira-t-il ou la procédure est-elle à revoir ?

Mme Muguette Dini, co-rapporteur. - Nous ne disposons pas de chiffres précis. D'autant qu'un acheteur peut cumuler plusieurs crédits inférieurs à 1 000 euros dans des magasins différents ; dès lors, les règles relatives aux crédits supérieurs à 3 000 euros ne s'appliquent pas. Faute de statistiques, la tenue d'un fichier est impossible.

Mme Anne-Marie Escoffier, co-rapporteur. - Le taux de 40% tient compte aussi de la fin du moratoire de deux ans. On a senti, ces dernières années, une véritable évolution : le contexte social pèse très lourdement. Limiter le délai maximal des mesures de redressement à huit ans est une bonne chose, mais la situation sociale et familiale reste, dans bien des cas, difficile. D'où l'importance de l'accompagnement social, que nous voulons rendre obligatoire, et qui doit être le fait de professionnels.

Mme Muguette Dini, co-rapporteur. - Beaucoup de personnes sont structurellement surendettées, elles n'ont pas assez pour vivre.

M. François Trucy. - Ce rapport est passionnant et vos propositions utiles, entre autres sur les cartes « confuses » ou les commissions des vendeurs.

Je m'interroge : comment la DGCCRF peut-elle procéder à des contrôles anonymes ? Combien de dossiers donnent lieu à des rééchelonnements de dette ou à des effacements de dette ? Dispose-t-on de statistiques sur le sujet ? Les commissions de surendettement ont-elles les moyens de tenir compte de l'ensemble des données familiales, économiques et sociales de l'emprunteur ? Il peut être difficile pour un vendeur de procéder à un examen approfondi de la situation de l'emprunteur pour la simple raison que celui-ci peut détenir plusieurs comptes et cartes bancaires.

Mme Muguette Dini, co-rapporteur. - La DGCCRF a déjà la possibilité de procéder à des contrôles anonymes sous certaines conditions, l'idée est de l'inscrire clairement dans la loi.

Concernant les comptes multiples, vous avez raison. La présentation des trois derniers relevés de compte, que nous proposons, remédie à cette difficulté : s'il y a des virements réguliers vers d'autres comptes, le vendeur pourra se faire une idée de la situation générale de l'emprunteur.

Mme Anne-Marie Escoffier, co-rapporteur. - Les statistiques relatives à la lutte contre le surendettement sont tenues par la Banque de France. Dans le rapport, vous trouverez page 66 un tableau retraçant entre autres les sorties de plans conventionnels. Il laisse entrevoir la place grandissante qu'occupent dans l'orientation la procédure de rétablissement personnel, avec ou sans liquidation judiciaire, ainsi que les mesures de redressement imposées ou recommandées.

M. Yannick Botrel. - La vérification de la solvabilité est une question délicate. De quels moyens un vendeur consciencieux dispose-t-il ? J'ajoute que ce qui est dû au Trésor public est rarement pris en compte. Or, dans nos collectivités territoriales, nous savons, pour peu qu'elles possèdent un parc immobilier, le très grand nombre d'impayés de loyers.

Interdire le démarchage commercial, qui est parfois à la limite de l'abus de faiblesse, est fondamental.

Mme Anne-Marie Escoffier, co-rapporteur. - Le logement ne figure pas dans le reste à vivre. La commission de surendettement doit veiller, en principe, à ce que les bailleurs privilégiés soient remboursés.

M. Philippe Dominati - Je remercie nos deux co-rapporteurs. Nos interrogations demeurent sur les raisons de la baisse des crédits à la consommation : la crise, les contraintes de la loi ? A-t-on des statistiques européennes à ce sujet ?

Mme Anne-Marie Escoffier, co-rapporteur.- Il semble qu'on constate une baisse similaire dans les pays du sud de l'Europe. Nous n'avons pas d'autres statistiques.

La commission décide d'autoriser la publication du rapport.

M. David Assouline, président. - Nous attendons maintenant la publication de ce rapport. J'espère que nous pourrons légiférer rapidement sur le fondement de ses propositions.