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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION ET DE LA COMMUNICATION


Mercredi 4 juillet 2012

- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -

Audition de M. Didier Salzgeber, coordinateur du Comité national de liaison des établissements publics de coopération culturelle (EPCC)

La commission entend M. Didier Salzgeber, coordinateur du Comité national de liaison des établissements publics de coopération culturelle (EPCC), accompagné de MM. Frédéric Hocquard, directeur de l'Agence culturelle d'Ile-de-France (Arcadi), chargé du secrétariat général du comité, et Christian Mousseau-Fernandez, directeur du théâtre Le Quai d'Angers.

M. Didier Salzgeber, coordinateur du comité national de liaison des établissements publics de coopération culturelle (EPCC). - 2012 correspond au dixième anniversaire de la loi portant création de l'EPCC. Frédéric Hocquard et moi-même allons intervenir successivement.

M. Frédéric Hocquard, directeur de l'Agence culturelle d'Ile-de-France (Arcadi), chargé du secrétariat général du comité. - Le Comité national de liaison des établissements publics de coopération culturelle (EPCC), créé en 2004, regroupe vingt-cinq EPCC et son secrétariat général est assuré par Arcadi. Je rappelle que l'objectif de la loi de 2002 était de créer un nouvel outil de décentralisation et de coopération culturelle permettant à des collectivités territoriales, avec ou sans la participation de l'État, de développer un établissement public autour d'un objet qui peut être très divers : théâtre, patrimoine, agence culturelle régionale... Cet outil se caractérise par sa trans-disciplinarité : il s'agit de l'un des rares statuts permettant de balayer un champ culturel très large. Si la présence de l'État a tout d'abord été importante, la majeure partie des EPCC réunissent aujourd'hui exclusivement des collectivités territoriales.

Le comité de liaison a pour objet de travailler à une logique d'entraide, entre établissements et entre directeurs, et de partage de bonnes pratiques. A l'issue d'un travail sur les questions de gouvernance et de fonctionnement, il a élaboré un vademecum structuré autour des réponses à cinquante questions.

On a connu plusieurs vagues de créations d'EPCC :

- la première répondait à un besoin de regroupement de structures, en général existantes et souvent associatives ;

- une nouvelle génération d'établissements a répondu au choix d'un statut permettant de développer de nouvelles missions, le recours à ce statut ayant parfois été fait par défaut (en raison du manque de disponibilité ou d'une trop grande rigidité d'autres structures juridiques) ;

- la troisième vague concerne les écoles d'art, le gouvernement ayant décidé la transformation de quasiment toutes ces écoles en EPCC, à marche forcée, afin de développer des pôles d'enseignement supérieur culturel et de pouvoir dispenser des diplômes nationaux. Sur la forme, ceci s'est fait de façon un peu rigide et coercitive, l'aspect coopération de la loi ayant été mis de côté.

L'EPCC est un outil de coopération culturel reconnu. On en compte aujourd'hui plus de 70, mais il n'y a pas de centralisation nationale des arrêtés préfectoraux de création.

M. Didier Salzgeber. - Au dixième anniversaire de la loi, quels enseignements pouvons-nous tirer ? Tout d'abord, ce statut permet réellement aux collectivités territoriales des projets inédits. Il marche ! Ceci n'est pas tant lié au statut qu'à une véritable volonté de s'engager dans un projet pérenne.

C'est aussi une manière de gérer les personnels, même si cela pose quelquefois quelques difficultés (comme pour les écoles d'art) ; on peut ainsi attirer des profils particuliers et faire venir notamment des directeurs dans la sphère publique. Nous insistons sur la dimension du mandat, qui définit les conditions de l'autonomie du directeur.

Plusieurs conditions doivent être réunies pour accroître la pertinence de l'outil :

- il est important que les élus l'investissent vraiment comme un outil de coopération, avec une personne morale voulant développer un projet culturel, et non comme la simple prolongation d'un service local ;

- il faut le considérer aussi comme un outil de décision ;

- ne pas l'appréhender comme homogène : il existe des logiques industrielles dans certains secteurs et, dans d'autres, des projets beaucoup plus fragiles soutenus par les pouvoirs publics sur les territoires.

L'EPCC a finalement servi de laboratoire de décision depuis dix ans. Ses enseignements peuvent être utiles et pourraient être pris en compte à l'occasion des États généraux de la décentralisation organisés par le Sénat.

Nous avons poursuivi les réflexions engagées par le groupe de travail de votre commission, sous la conduite de Vincent Éblé, sur l'impact du droit communautaire sur les aides des collectivités territoriales à la culture. Selon l'étude d'un cabinet extérieur, l'EPCC serait bien positionné à cet égard, car étant un prolongement de l'action publique.

Nous avons aussi pour objectif de proposer des améliorations à la loi sur plusieurs aspects, par exemple : permettre à un EPCC d'assurer la maîtrise d'ouvrage et donc de bénéficier du fonds de compensation de la TVA.

Enfin, nous voulons être un observatoire de la coopération culturelle, ce qui s'avère très difficile en l'absence de centralisation des arrêtés préfectoraux comme l'a dit mon collègue.

M. Pierre Bordier. - Dans mon département s'est créé un EPCC. Il est important d'en percevoir les limites. Un travail avait été initié l'année dernière au sein de notre commission avec Ivan Renar, auteur de la proposition de loi à l'origine de la création des EPCC. Il y a eu, me semble-t-il, un coup d'arrêt à la démarche initiée. Sur l'état des lieux, je suis d'accord avec vos propos. La loi a en effet besoin d'un toilettage. Certains points n'ont pas été initialement pris en compte lors de la création des EPCC.

Un travail intéressant a été réalisé depuis quatre ans au sein de cet EPCC, qui comprend le conseil général de l'Yonne et la ville d'Auxerre. Son fonctionnement est tout à fait satisfaisant, à un point près.

Bien que siégeaient au conseil d'administration le trésorier-payeur départemental, l'ancien directeur des collectivités à la préfecture, personne n'a rien venu venir. Et au bout de deux ans et demi de fonctionnement, les services fiscaux nous ont réclamé le paiement de la taxe sur les salaires alors que la ville d'Auxerre et le conseil général n'y sont pas assujettis. C'est un élément extrêmement important sur le plan de la gestion, au point que nous envisageons de mettre fin à l'EPCC et de revenir au syndicat de communes qui permet plus de souplesse. Cela est dommage !

Mme Catherine Morin-Desailly. - Je suis heureuse d'avoir entendu des propos aussi enthousiastes. En tant qu'administrateur de l'EPCC de l'Opéra de Rouen depuis plusieurs années, je voudrais témoigner de son bon fonctionnement qui a permis de stabiliser sur le territoire un projet ambitieux et d'en assurer sa pérennité. Certes il existe des dysfonctionnements auxquels il faut apporter des solutions.

Dans mon rapport d'information sur la décentralisation des enseignements artistiques, je faisais observer que l'EPCC était le bon outil de mise en oeuvre de la réforme de 2004. Au moment où le gouvernement engage l'acte III de la décentralisation, j'espère que ce dossier va enfin avancer. Il est important de bien suivre vos travaux, notamment sur les écoles d'art, pour permettre une réforme effective de cet outil, les problématiques étant assez proches de celles des conservatoires.

Mme Maryvonne Blondin. - L'intérêt du comité de liaison est d'être une instance de discussion et d'évolution. Le Sénat avait soutenu le maintien d'une compétence générale pour le sport, le patrimoine et le tourisme.

Le statut de l'EPCC a démontré son utilité pour porter des politiques culturelles territoriales. Sur le terrain, il existe de nombreuses structures qui oeuvrent en faveur de politiques culturelles et qui sont adaptées à la réalité.

Je voudrais dire l'étonnement des collectivités territoriales quant à l'assujettissement des EPCC à la taxe sur les salaires.

Vous avez évoqué d'autres questions, telles que la gouvernance, la possibilité de maîtrise d'ouvrage et d'éligibilité au FCTVA (fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée) et la durée du mandat du directeur. Comment envisagez-vous de continuer à réfléchir sur les EPCC ?

Dans le Finistère, des écoles d'art se sont constituées récemment en EPCC ; cet outil a permis de les sauver. En effet, elles auraient disparu s'il n'y avait pas eu cette mutualisation et cette coopération. Il est important de pouvoir poursuivre cette réflexion et cette adaptation au contexte législatif et politique.

M. Claude Domeizel. - Je découvre aujourd'hui l'existence des EPCC. Quel est le statut de leurs personnels ? Comment s'articule l'existence de ces établissements avec le regroupement de communes en communautés de communes ou d'agglomérations ?

Mme Cécile Cukierman. - Un toilettage a été nécessaire en 2010 pour adapter la loi aux contraintes qui se sont posées au fur et à mesure de son application. Pour une grande majorité d'EPCC, cela a conduit à de très bonnes expérimentations. Mais il ne faut pas oublier la troisième vague qui a été la transformation rapide des écoles d'art en EPCC avec des avantages, notamment pour les étudiants et la reconnaissance des diplômes, mais aussi des difficultés dans le dialogue social avec l'ensemble des salariés et des enseignants. Il nous faut mieux évaluer la mise en place de cette loi à travers la spécificité de chacun des EPCC.

La volonté première a été d'assurer une décentralisation culturelle en lien avec la coopération. Il est important de conserver cet esprit de travail entre les différentes collectivités ainsi qu'avec l'État pour assurer la proximité et la réussite des projets culturels. N'oublions pas aussi la nécessité de donner à l'ensemble des acteurs les moyens de pouvoir investir. Si l'EPCC est un établissement de coopération, il doit l'être aussi en matière financière. A ce titre, la place de l'État est essentielle et les efforts ne peuvent pas simplement reposer sur les collectivités territoriales.

S'agissant de la maîtrise d'ouvrage, disposez-vous d'une liste des situations dans lesquelles cette opportunité pourrait être intéressante ? Cela doit-il être généralisé ou non ? Dans le cas où vous récupéreriez la maîtrise d'ouvrage sans bénéficier du FCTVA, n'est-ce pas créer des charges supplémentaires ?

Vous avez souligné la nécessité d'avoir connaissance des arrêtés préfectoraux et d'assurer un lien national entre les EPCC, non pour les uniformiser, ce qui serait contraire à l'objet de la loi, mais pour créer un véritable espace de dialogue et d'échanges.

M. Didier Salzgeber. - Ce toilettage de la loi nous semble également nécessaire pour améliorer le fonctionnement de cet outil de coopération.

Sur la fiscalité, c'est vraiment la boîte de Pandore ! Un EPCC qui gère du spectacle n'a pas les mêmes avantages qu'un autre qui s'occupe du patrimoine ou d'une agence qui intervient dans le domaine du cinéma. Ce dossier fiscal est particulièrement complexe. Ce n'est pas parce que ce sont des établissements publics qu'ils doivent s'exonérer de toutes les logiques fiscales et de solidarité nationale. Il faut trouver un dosage entre le fait de contribuer aux taxes habituelles comme n'importe quel établissement et cette possibilité de bien positionner l'EPCC au niveau de sa fiscalité. Il s'agit d'être vigilant. Passer en syndicat mixte, c'est se priver de la possibilité de se diriger vers des logiques de coopération avec d'autres partenaires, mais peut-être que cela convient au cas évoqué. Le comité de liaison fait peu de prosélytisme. Il y a d'autres statuts qui permettent à la puissance publique de s'organiser ou de coopérer : régie personnalisée, syndicat mixte, société publique locale... L'EPCC a cette particularité de s'appuyer sur un mandat dans le cadre d'une relation privilégiée avec le directeur.

Un EPCC peut être à caractère industriel et commercial, ou à caractère administratif. Dans le premier cas, vous pouvez avoir toutes les situations : du personnel privé soumis au droit du travail, des fonctionnaires mis à disposition ou en détachement. Le fait de recruter des professionnels ne relevant pas des cadres d'emploi offre à l'EPCC des souplesses que n'ont pas les services au sein des collectivités. Cela amène parfois les syndicats à affirmer que l'EPCC est le démantèlement de la puissance publique. Quel paradoxe ! L'EPCC est l'émanation de la puissance publique. Mais d'un point de vue syndical, la question des cadres d'emploi et des profils de carrière est posée. Ce sont les conventions collectives sectorielles qui guident la gouvernance sociale des établissements.

Sur le lien entre EPCC et intercommunalité, je pense que la réforme de la carte intercommunale risque de produire de nouveaux EPCC. Imaginez une commune qui intègre une intercommunalité et qui refuse de transférer sa compétence culturelle. On va alors constituer un EPCC puisque l'intercommunalité ne peut pas re-municipaliser cette compétence. L'EPCC est ainsi une réponse technique à des résolutions de cette nouvelle carte intercommunale.

Les crispations autour de l'EPCC nous font sans doute oublier les enjeux liés aux enseignements supérieurs artistiques. Pourquoi créer un EPCC alors que les accords de Bologne demandaient seulement une autonomie juridique ? Je pense qu'il y avait peut-être une logique de similitude de forme entre des établissements publics de coopération scientifique, statut très présent dans l'enseignement supérieur, et l'EPCC, qui a incité à choisir ce dernier.

Les écoles d'art sont nées de cours du soir pour des amateurs d'art. Elles se retrouvent en moins d'un siècle projetées dans l'espace des enseignements supérieurs et européens. Il faut être vigilant à les situer dans une histoire des établissements.

Ce sera moins le statut que la tutelle publique sur les diplômes qui sera au coeur des débats : est-ce que le modèle retenu sera toujours celui de la double tutelle des ministères de l'enseignement supérieur et de la culture ? C'est un enjeu crucial à l'échelle européenne pour l'appareil de formation initiale et continue dans les quinze années à venir. Le fait cependant que le directeur n'ait pas autorité hiérarchique sur les professeurs mis à disposition est une anomalie qui pose problème.

M. Christian Mousseau-Fernandez. - L'EPCC est aujourd'hui un outil qui correspond à la nécessité pour tout projet culturel de rentrer dans un schéma de coopération. Vous avez inventé un dispositif qui est un véritable service public de la culture. Dans le débat qui doit s'engager sur la décentralisation, nous souhaitons vous informer sur cet outil très pertinent.

M. Frédéric Hocquard. - S'agissant des enseignements artistiques, se pose une question de méthode. A un moment donné, les écoles d'art n'étaient pas obligées de se transformer en EPCC. La méthode utilisée a été à l'encontre de l'esprit de loi puisqu'on n'est plus dans un exemple de coopération territoriale et de volontariat. Il faut tirer les enseignements des difficultés rencontrées avec les écoles d'art.

Une autre question est celle de la spécificité de chaque territoire. L'EPCC, par la composition de son conseil d'administration, apporte un certain nombre de garanties pour ne pas être dans le « qui paye décide ». Par exemple, Arcadi est financée à 95 % par la région Île-de-France et à 5 % par l'État. Mais l'État occupe une part plus importante au conseil d'administration, la région ayant souhaité que ce partenariat soit affiché au-delà des financements croisés. La clef de répartition au sein du conseil d'administration ne correspond donc pas à celle des financements. La spécificité des dynamiques territoriales peut être prise en compte dans ce cadre.

Le mandat du directeur est de trois ans renouvelable sans limitation. C'est une durée un peu courte pour développer un projet. En outre, les six derniers mois sont consacrés à l'évaluation finale. Un mandat de cinq ans serait plus satisfaisant et permettrait d'avoir une évaluation au bout de quatre ans et demi.

M. Didier Salzgeber. - Concernant le FCTVA, l'idée est moins d'être dans la revendication que d'inscrire dans les statuts le fait de pouvoir mobiliser ce fonds. Lors de la construction d'un nouvel équipement, le fait pour un EPCC de ne pas assurer la maîtrise d'ouvrage est un frein à la bonne conduite du projet public. L'idée était de donner une possibilité d'options.

M. Jean-Jacques Lozach. - J'ai une observation à faire et une question à poser.

La décentralisation culturelle n'implique pas systématiquement l'évaporation de la présence de l'État quant aux pratiques culturelles des territoires. Vous avez noté une croissance forte du nombre d'EPCC qui sont apparus ces dernières années. Personnellement, je distinguerai les EPCC avec présence de l'État de ceux où l'État est absent. La présence de l'État est un moyen de sécuriser le fonctionnement des équipements culturels sur le moyen terme.

Par ailleurs, leurs relations avec les scènes labellisées se sont-elles apaisées ?

Mme Claudine Lepage. - Représentant les Français établis hors de France, je découvre également les EPCC. Certains d'entre eux ont-ils un lien avec l'Institut français ? Y a-t-il des échanges ? Les deux entités sont comparables, ce sont des EPIC. Je pense qu'un tel rapprochement serait bénéfique aux deux structures.

M. Jean-Étienne Antoinette. - A l'heure du bilan, je souhaiterais connaître comment se sont développées les relations entre les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et les EPCC. Dans la perspective de la phase III de la décentralisation, comment voyez-vous la place et le rôle de ces services déconcentrés de l'État ? Y a-t-il nécessité de les maintenir ou pas ?

J'aimerais enfin savoir s'il existe une étude comparative de ces structures en Europe et s'il existe des exemples de coopération entre EPCC de différents pays.

M. Christian Mousseau-Fernandez. - Concernant les scènes labellisées, certaines sont des EPCC. S'il y a eu une méfiance à origine, lors de la création des EPCC, de la part des scènes labellisées, aujourd'hui, cette méfiance a disparu et, par exemple, la plupart des conseillers des DRAC siègent dans les EPCC. Le questionnement porte davantage sur la nature de la coopération. Dans une logique territoriale, je vous confirme l'utilité des DRAC, ne serait-ce que comme interlocuteur sur le terrain.

M. Frédéric Hocquard. - La place de l'État dans les EPCC est aujourd'hui optionnelle. Mais, dans l'esprit de la loi, sa présence devait être la règle. Hormis pour les écoles d'art, dans la majorité des EPCC, l'État n'est pas présent. Et je ne pense pas que ce soit souhaitable de systématiser sa présence. Sur la question plus large de la réforme de la décentralisation culturelle : quel rôle veut-on donner à l'État ? Quel rôle veut-on confier aux DRAC ? Il s'agit d'un débat plus global. Je vous rappelle que 70 % du financement de la culture provient des collectivités territoriales et 30 % de l'État.

Sur la question des scènes nationales, le ministère de la culture et de la communication a rendu l'année dernière un rapport sur les EPCC dont l'une des préconisations était que l'ensemble de ces scènes et des centres dramatiques nationaux soient transformés en EPCC. Je souhaite que l'on ne répète pas l'erreur faite avec les écoles d'art car cela risque d'être contreproductif. Il faut garder l'esprit de la loi.

M. Didier Salzgeber. - Nous avons publié un vademecum sur le sujet qui est à consulter en parallèle avec le rapport de M. Michel Berthod de l'inspection générale du ministère de la culture et de la communication.

Se pose plus largement la question de la territorialisation des politiques publiques. Le gouvernement a beaucoup insisté sur les outils contractuels mis à disposition des collectivités territoriales : contrats de projet État-région, schémas d'organisation des services...

A l'échelle européenne, l'EPCC est vu comme une structure intéressante. Mais dans un État très décentralisé, comme par exemple l'Italie, l'EPCC serait-il aussi pertinent ? Je vous rappelle que l'EPCC répond à des objectifs d'intérêt national, lui-même défini par l'État.

Quel mode de gouvernance veut-on mettre en place entre des acteurs ayant des statuts différents, des intérêts parfois divergents et des modalités d'intervention variées ?

Certains EPCC ne marchent pas parce qu'il y a confusion sur leur statut. On croit que l'on coopère mais, en fait, il y a une addition de ce que met chacun. Cela consolide ou bien fragilise le projet.

La question du projet politique que l'on veut porter sur le territoire est centrale ainsi que sa projection dans la dimension européenne et internationale. Le périmètre du projet doit être bien défini au départ. De même, il s'agit de choisir le statut adapté.

Il n'existe pas d'EPCC européen mais le groupement européen de coopération transfrontalière (GECT) a été créé et permet de s'associer.

A ma connaissance, il n'y a pas de rapprochement avec l'Institut français. Mais ce serait très intéressant de mettre en place des passerelles avec cette structure.

Mme Marie-Christine Blandin. - J'ai bien retenu que l'EPCC devait être un objet commun de désir. L'outil est inachevé et je note que vous restez à notre disposition. Je vous rappelle que les 4 et 5 octobre prochains se tiendra au Sénat la suite des États généraux de la décentralisation avec des ateliers thématiques dont nous ne connaissons pas encore les sujets. La coopération dans le domaine culturel et ses supports en serait un intéressant.

M. Pierre Bordier. - Est-il envisageable de continuer à travailler de façon approfondie sur le sujet ?

Mme Marie-Christine Blandin. - Je pense qu'un certain nombre de collègues sont motivés par ce sujet.

J'accueille en votre nom dans notre commission, Mme Corinne Bouchoux, qui remplace M. Rebsamen. D'autre part, M. Pignard, dont le mandat a pris fin avec le retour de M. Mercier, sera remplacé par M. Jean-Léonce Dupont.

Pour votre information, à la dernière Conférence des présidents, j'ai annoncé que les deux missions sur le métier d'enseignant et sur la carte scolaire étaient terminées dans les délais. Au nom des deux rapporteures, j'ai signalé la demande d'investigation plus particulière sur l'outre-mer et la question de la transversalité entre la délégation à l'outre-mer et notre commission, qui ont l'une et l'autre des moyens modestes.

Enfin, au vu de la déclaration de politique générale, le programme pour notre commission s'annonce très chargé : modification du Conseil supérieur de l'audiovisuel, concertation sur l'éducation et projet de loi d'orientation, enseignement supérieur et recherche revisités, loi sur la création et le spectacle vivant... Et puis l'arrivée d'échéances, comme la fin de la durée du protocole sur l'intermittence, et des nouveaux chantiers comme l'éducation artistique.

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats

La commission propose les candidatures de M. Jean Boyer et Mme Dominique Gillot à la nomination du Sénat pour siéger respectivement comme membre suppléant de l'Observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d'enseignement en application de l'article D. 239-27 du code de l'éducation, et comme membre titulaire du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Nomination de rapporteurs

La commission nomme les rapporteurs sur les textes suivants :

- M. David Assouline sur le projet de loi n° 515 (2011-2012) portant abrogation des canaux compensatoires de la télévision numérique terrestre ;

- M. Jacques-Bernard Magner sur la proposition de loi n° 380 (2011-2012) adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à la modification de certaines dispositions encadrant la formation des maîtres ;

- Mme Dominique Gillot sur la proposition de loi n° 552 (2011-2012) de Mme Brigitte Gonthier-Maurin et plusieurs de ses collègues, tendant à abroger la loi relative à l'autonomie des universités ;

- Mme Cécile Cukierman sur la proposition de loi n° 554 (2011-2012) de Mme Brigitte Gonthier-Maurin et plusieurs de ses collègues, tendant à abroger les dispositions tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence ;

- Mme Françoise Cartron sur la proposition de loi n° 559 (2011-2012) de Mme Brigitte Gonthier-Maurin et plusieurs de ses collègues, visant à garantir et développer une école maternelle favorisant la réussite de toutes et tous ;

- M. Claude Domeizel sur la proposition de loi n° 561 (2011-2012) de Mme Brigitte Gonthier-Maurin et plusieurs de ses collègues, visant à garantir l'accès de tous les enfants à la restauration scolaire ;

- M. Jean-Jacques Lozach sur la proposition de loi n° 604 (2011-2012) de Mme Brigitte Gonthier-Maurin et plusieurs de ses collègues, mettant fin à l'orientation précoce.