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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mardi 31 juillet 2012

- Présidence de M. Michel Teston, vice-président -

Audition de M. Philippe Duron, candidat désigné aux fonctions de président du conseil d'administration de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France

La commission entend M. Philippe Duron, candidat désigné aux fonctions de président du conseil d'administration de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

M. Michel Teston, vice-président. - Je vous prie d'excuser le président Vall, retenu dans son département.

En application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, nous devons procéder à l'audition de M. Philippe Duron, candidat aux fonctions de Président du conseil d'administration de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Cette nomination par décret en Conseil des ministres ne peut en effet intervenir qu'après l'audition du candidat devant les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, suivie d'un vote. Les modalités en ont été précisées par la loi organique du 23 juillet 2010 et la loi ordinaire de la même date. Il ne pourrait être procédé à cette nomination si l'addition des votes négatifs de chaque commission représentait au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions.

Monsieur Duron, vous êtes actuellement maire de Caen et député, membre de la commission du développement durable de l'Assemblée nationale. Vous êtes également, depuis 2005, membre du conseil d'administration de l'AFITF : c'est donc pour présider un organisme que vous connaissez bien que vous êtes ici aujourd'hui. Selon les statuts de l'Agence, la présidence de son conseil d'administration doit revenir à un parlementaire. Dominique Perben, qui assurait cette présidence depuis un an, n'étant plus membre du Parlement, il faut nommer un nouveau président. Quelle est votre motivation pour occuper cette fonction, et comment l'exercerez-vous ? Estimez-vous nécessaire de faire évoluer les missions de l'AFITF - chargée, je le rappelle, de coordonner le financement de grands projets d'infrastructures routières, ferroviaires, fluviales ou portuaires - par exemple en l'associant mieux à la définition des schémas ainsi qu'à l'évaluation et à la sélection des projets ? Quelles devraient être, selon vous, les ressources de l'Agence, et que pensez-vous de l'écotaxe poids lourds ? Enfin, faut-il, à votre avis, modifier la gouvernance de l'Agence ?

M. Philippe Duron. - C'est un honneur pour moi d'avoir été proposé à la présidence de l'AFITF par le Président de la République et d'être devant votre commission pour cette audition. L'AFITF fait partie des établissements publics de l'Etat dont la nomination par le Président de la République est soumise à un avis des commissions compétentes des deux assemblées parlementaires. Si le Président de la République a proposé ma candidature, c'est bien sûr parce que je suis parlementaire, comme l'étaient avant moi les deux précédents présidents Gérard Longuet et Dominique Perben, mais ce n'est pas une raison suffisante. Comme beaucoup de parlementaires, je porte une attention particulière aux questions de transports et de mobilité. Alors que j'étais rapporteur pour l'Assemblée Nationale de la loi d'orientation et d'aménagement durable du territoire, j'ai mesuré le retard pris par notre pays dans le domaine des transports : il ne suffit pas de reconnaître un droit à la mobilité pour tous ou de militer pour le transfert modal pour atteindre ces objectifs. Avec Jacques Oudin, alors sénateur, j'ai créé l'association Transport Développement Intermodalité Environnement (TDIE) pour militer en faveur d'infrastructures financées, programmées, acceptables pour nos concitoyens, compatibles avec les exigences du développement durable, car il n'y a pas de politique de transports sans un financement régulier et protégé. Voilà pourquoi nous avons plaidé dès 2001 pour l'affectation d'une recette à une structure de cantonnement. En décembre 2003, le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) dressait la liste des infrastructures nécessaires à l'horizon 2020 ; la création de l'AFITF, bénéficiant d'une recette robuste et croissante - les dividendes des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (Semca) - rendait crédible ce qui aurait pu ne rester qu'un catalogue. Le décret de création fut publié en décembre 2004 ; M. Oudin et moi-même avons été nommés au conseil d'administration en qualité de personnes qualifiées.

Au sein de l'Agence, l'expérience des élus locaux est précieuse, et j'ai moi-même tiré parti, sur les questions ferroviaires, de celle que j'avais acquise en tant que président de conseil régional et, sur les transports en commun en site propre (TCSP), en tant qu'élu d'une grande ville. Comme beaucoup d'élus, nous savons qu'il faut doter notre pays d'infrastructures de transport suffisantes et efficaces qui garantissent l'accessibilité et la compétitivité de tous nos territoires. A en croire certains experts, les réseaux existants, denses et de bonne qualité, suffiraient ; mais nous savons qu'il reste beaucoup à faire, aussi bien dans les territoires denses comme l'Ile-de-France que dans les régions périphériques ou rurales.

Ayant pris conscience, depuis plus de dix ans, de l'importance des externalités du transport - bruits, pollutions diverses, accidentologie, coût de la congestion -, nous sommes amenés à revoir les politiques menées depuis plusieurs décennies : un consensus s'est dégagé à ce sujet lors du Grenelle de l'environnement. Mais le contexte économique et budgétaire contraint impose des réaménagements : le ministre délégué aux transports y invite lorsqu'il déclare qu' « il faut mettre de l'ordre dans le SNIT », et le rapport récent du Cercle des transports intitulé Transports et dette publique va dans le même sens.

L'AFITF est un outil et une garantie au service de cette ambition politique, mais aussi un lieu d'expertise et d'échange pour mieux prendre en compte les contraintes liées à la crise. Elle assure la continuité de la politique d'investissement et l'affectation plus que jamais indispensable de certaines recettes. C'est le lieu unique de programmation de l'effort national pour les infrastructures. À une époque où les grandes infrastructures nationales appellent des financements croisés et une participation importante des collectivités territoriales, l'AFITF est un lieu d'échange et de codécision encore imparfait entre l'Etat central et les parlementaires qui, pour certains d'entre eux, sont encore responsables de grandes collectivités territoriales.

M. Charles Revet. - Pourquoi « encore » ?

M. Philippe Duron. - J'ai cru comprendre qu'une réforme était envisagée...

Depuis sa création fin 2004 et jusqu'en 2011, l'Agence a rempli la mission qui lui était confiée. Elle a accordé 27,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, et versé 13,5 milliards d'euros de crédits de paiement aux maîtres d'ouvrage. Elle a joué pleinement son rôle en faveur du report modal, conformément à la règle voulant que 70 % des fonds soient affectés à des modes de transport alternatifs à la route : sur 27,7 milliards d'autorisations d'engagements, 20,35 milliards sont destinés à ces modes alternatifs. Le ratio est un peu moins bon pour ce qui est des crédits de paiement, en raison d'une certaine inertie et parce qu'il a fallu financer des contrats de plan ainsi que des programmes de développement et de modernisation des itinéraires routiers (PDMI) comportant encore des travaux routiers. L'AFITF a donc permis la mise en oeuvre des politiques proposées par les gouvernements successifs et votées par le Parlement.

Certes, l'Agence n'est pas exempte de tout reproche. La Cour des comptes a même suggéré de la supprimer. Certains reproches sont fondés, mais l'AFITF n'est pas toujours responsable des dysfonctionnements mis en lumière. Elle s'est vu confier le financement des contrats de plan et de projet, des PDMI, de la régénération ferroviaire et de la mise en oeuvre des décisions du Grenelle, ce qui n'était pas prévu lors du CIADT de 2003. Ses ressources ont également été modifiées. La privatisation des autoroutes par le Gouvernement Villepin, qui ne fut sans doute pas la mesure la plus opportune, a privé l'Agence d'une ressource dynamique et pérenne. Certes, M. Perben s'est « racheté » en obtenant 4 milliards d'euros sur les recettes de la privatisation... La mise en oeuvre de l'écotaxe, ou taxe kilométrique sur les poids lourds, a pris du retard, ce qui oblige l'Etat à verser depuis 2009 une subvention d'équilibre à l'Agence. La Cour des comptes, dans le rapport qu'elle vient tout juste de remettre sur l'état des finances publiques, reproche à l'AFITF de ne pas sélectionner suffisamment les projets et de s'abstraire de la discipline budgétaire, mais cette critique est excessive, car l'Agence agit sous une tutelle étroite du Gouvernement et de l'administration. Chaque grand projet financé découle directement de la loi de programmation du Grenelle de l'environnement, que nous avons votée à la quasi unanimité. Le conseil d'administration veille à se faire présenter par le maître d'ouvrage ou l'administration les indicateurs de rentabilité socio-économique. Quant aux « reste à payer », ils ont subi en 2011 et 2012 le démarrage de projets importants dont le paiement s'étalera dans le temps : lignes à grande vitesse (LGV) Sud Europe Atlantique et Bretagne Pays-de-la-Loire, contournement Nîmes-Montpellier.

Vous l'aurez compris, je ne fais pas miennes les conclusions de la Cour sur le sort à réserver à l'AFITF. Celle-ci constitue une garantie pour la réalisation des politiques de transport. Des évolutions sont néanmoins nécessaires. Le rapport Gressier avait formulé des recommandations, certaines ont été appliquées par les précédents gouvernements, qui ne sont toutefois pas allés assez loin. On aimerait qu'en matière d'ingénierie financière, l'AFITF eût la même expertise que l'agence allemande, composée différemment. On aimerait aussi qu'elle participât davantage à l'évaluation et à la hiérarchisation des projets. Si vous m'accordez votre confiance, je proposerai au conseil d'administration et au Gouvernement d'améliorer la gouvernance de l'Agence en faisant en sorte que les collectivités territoriales, partenaires incontournables, y soient représentées ès qualités, et en faisant nommer un vice-président qui ne soit pas de la même famille politique que le président. Je renforcerai aussi la transparence de nos travaux vis-à-vis du Parlement et de l'opinion publique : on reproche souvent à l'Agence d'empiéter sur les prérogatives du Parlement, ce qui n'est pas infondé, mais il faut rappeler que l'Agence ne fait qu'adopter des propositions du Gouvernement. Pour améliorer l'information des parlementaires, outre le rapport adressé aux commissions des finances, des auditions annuelles pourraient être organisées devant les commissions du développement durable. Enfin l'Agence doit se voir affecter des ressources nouvelles, afin de ne pas dépendre d'une subvention d'équilibre que Bercy rechignera toujours davantage à verser. Il faudra pour cela dialoguer avec le Parlement.

Soyez convaincus que vous avez devant vous un fervent défenseur de l'AFITF, qui l'aidera à se doter de ressources et de modes de fonctionnement garantissant sa visibilité, son acceptabilité et son efficacité.

M. Michel Teston, vice-président. - Merci de vos réponses et du souci que vous avez manifesté de faire évoluer les missions et la gouvernance de l'Agence.

M. Louis Nègre. - M. Duron a un défaut : il est socialiste. Nul n'est parfait. Cela mis à part, c'est la personne idoine pour occuper ce poste. D'une part, il n'est pas anormal que l'AFITF soit dirigée par quelqu'un de la même sensibilité politique que le Gouvernement. D'autre part, M. Duron a les qualités requises. Depuis sa création en 2004, l'AFITF est sur le fil du rasoir. Nous avons décidé alors de cantonner des fonds publics pour financer les projets d'infrastructures de transport qui contribuent à l'attractivité de notre territoire. A cet égard, je regrette comme vous que les autoroutes aient été privatisées comme elles l'ont été. Si des recettes spéciales n'étaient pas affectées à l'AFITF mais versées au budget général, elles auraient tôt fait de s'évaporer...

Les critiques de la Cour des comptes sont formelles. Pour notre part, nous sommes pragmatiques, et nous savons que supprimer l'AFITF serait une erreur. Il faut au contraire renforcer ses missions, tout en rendant son fonctionnement plus transparent et en y associant davantage le Parlement.

M. Duron est reconnu en France comme à l'étranger comme l'un des parlementaires qui connaissent le mieux les problèmes des infrastructures et des transports : son rôle à la tête de TDIE et ses travaux personnels en attestent. En tant que vice-président de TDIE, j'ai pu constater que, malgré nos divergences politiques, nous pouvions collaborer sans difficulté au service de l'intérêt général. Comme on dit chez moi, les trottoirs ne sont ni de droite, ni de gauche !

L'AFITF doit être modernisée, ses missions confortées, comme j'en avais fait la demande à Mme Kosciusko-Morizet, afin qu'elle ne soit pas qu'une boîte aux lettres. Oui, il faut lui confier une mission d'expertise financière à l'allemande : parlementaires et magistrats financiers pourraient l'aider à ne pas s'attirer des reproches d'ailleurs excessifs. Chacun sait que le SNIT n'est plus en phase avec nos moyens budgétaires. L'AFITF, institution où les diverses orientations politiques sont représentées, serait donc bien placée pour proposer - je dis bien : proposer - une hiérarchisation, voire une sélection des projets.

Il faut aussi faire évoluer sa gouvernance : les collectivités territoriales, qui participent au financement des infrastructures, doivent y être représentées ès qualités, et la nomination d'un vice-président serait un bon moyen d'en garantir l'équilibre politique. Dans un souci de transparence, les réunions du conseil d'administration pourraient être ouvertes au public et à la presse : nous n'avons rien à cacher, les dossiers qui nous sont soumis sont très bien constitués, grâce notamment à Jean-Claude Paravy, secrétaire général de l'Agence. Enfin, il est nécessaire de mieux associer le Parlement à ses travaux.

Vous saurez donc, je n'en doute pas, faire en sorte que l'Agence remplisse ses missions avec rigueur et soit de ce fait inattaquable.

M. Jean-Jacques Filleul. - L'AFITF joue un rôle majeur dans la mise en oeuvre des projets d'infrastructures de transport, et M. Duron est tout à fait digne de présider son conseil d'administration : pour le côtoyer depuis longtemps, je connais ses compétences en la matière et lui fais pleine confiance. J'aimerais entendre son avis sur quelques points. L'Agence doit-elle jouer un rôle plus important dans les choix d'investissements du Gouvernement et des collectivités ? Dispose-t-elle des capacités nécessaires pour mener un audit financier des investissements ? Souhaite-t-elle participer à la résorption de la dette de 30  milliards d'euros de Réseau ferré de France (RFF) ?

M. Charles Revet. - Si j'avais eu des doutes sur l'issue du vote, les interventions précédentes les auraient dissipés... Je souhaite - mais je ne demande pas à M. Duron de répondre sur ce point, car la décision ne lui reviendra pas - que l'on n'oublie pas le projet de ligne à grande vitesse Caen-Le Havre-Rouen. L'AFITF a besoin de ressources nouvelles, pour financer des projets d'envergure. Des recettes lui ont été affectées, mais elles ne sont pas toujours pérennes... En l'état actuel des choses, pour combien d'années estimez-vous l'Agence assurée de son financement ? De quelle marge de manoeuvre l'Agence souhaite-t-elle disposer dans la sélection des projets ?

M. Philippe Duron. - Je suis presque gêné des compliments que vous m'adressez... Je ne vous décevrai pas.

Monsieur Nègre, les membres du conseil d'administration de l'Agence reconnaissent tous l'utilité de celle-ci pour assurer la continuité des politiques publiques de transport, mais ils s'accordent aussi sur la nécessité de faire évoluer ses missions, son fonctionnement et pérenniser ses ressources.

Actuellement, Monsieur Revet, nous percevons chaque année un peu plus de 900 millions d'euros tirés du produit de la taxe d'aménagement du territoire, de la taxe domaniale et des amendes radars. C'est très insuffisant, nos besoins étant estimés entre 2 et 2,5 milliards d'euros. Pour compenser la privatisation des autoroutes, une subvention d'équilibre d'un peu moins d'un milliard nous est accordée depuis 2009. L'écotaxe rapportera un peu plus d'1,2 milliard, dont une partie sera reversée aux conseils généraux - car pour éviter un report de trafic, les routes départementales les plus importantes ont été intégrées au dispositif, sur proposition des départements et après validation du Conseil d'Etat - et dont il faut déduire d'importants coûts de perception : finalement, environ 800 millions d'euros devraient nous revenir à partir de 2014. Techniquement, il serait possible d'appliquer la taxe dès juillet 2013, mais des discussions devront encore avoir lieu avec les professionnels pour éviter de déstabiliser un secteur déjà malmené par la concurrence étrangère.

L'AFITF, Monsieur Filleul, pourrait participer à l'évaluation des différents modes de financement : financement direct par fonds de concours, délégation de service public ou contrat de partenariat public-privé.

Claude Martinand et Noël de Saint-Pulgent ont beaucoup travaillé sur ces contrats de partenariat. Leur coût initial est élevé, leur mise en place complexe, mais il ne faut pas oublier que l'Etat a le plus grand mal à entretenir son patrimoine : à Caen, par exemple, il laisse se délabrer le Tribunal de grande instance, la maison d'arrêt et un centre de détention. Or les routes et chemins de fer requièrent des investissements constants pour être maintenus en état : je vous renvoie à l'audit de l'Ecole polytechnique de Lausanne sur le réseau ferré, qui a mis en évidence sa dégradation. Les routes nationales aussi se détériorent. Il faut donc calculer le coût de l'opération sur toute la durée de vie d'un équipement, en y intégrant les coûts de maintenance. L'AFITF peut conseiller intelligemment les pouvoirs publics, pour les aider à choisir entre ces modes de financement.

L'AFITF n'est pas en mesure, pour l'instant, de mener un audit financier des financements ou des infrastructures. En revanche, elle peut contribuer à l'élaboration du cahier des charges. Elle pourrait aussi être mieux associée au suivi des travaux : jusqu'ici, elle a été mise en difficulté par la vitesse d'exécution de certains grands travaux comme ceux des lignes à grande vitesse, qu'il s'agisse de concessions ou de partenariats public-privé.

Au sujet de la ligne Paris-Normandie, je ne puis m'exprimer qu'en tant que membre du conseil d'administration... Je me contenterai de rappeler que le Président de la République a pris des engagements, et qu'il est d'usage qu'il les tienne.

M. Louis Nègre. - Même avec l'écotaxe, il manquera encore 200 à 300 millions d'euros, car les besoins de l'Agence se situent entre 2 et 2,5 milliards. Il faut donc imaginer des recettes nouvelles ou prélever une subvention sur le budget de l'Etat, au risque de se faire taper sur les doigts par la Cour des comptes... Or la question du coût des externalités négatives du transport routier revient comme un serpent de mer. J'avais proposé au Gouvernement précédent de confier à un organisme indépendant le soin d'étudier ce que coûtent réellement ces externalités. L'AFITF est compétente en la matière, et représentative de la diversité des opinions politiques...

M. Michel Teston, vice-président. - A ma connaissance, l'Union européenne a commandé une étude à ce sujet. Le coût des externalités négatives de la route est très élevé, mais il ne m'appartient pas de répondre sur ce que pourrait faire l'AFITF.

M. Louis Nègre. - La Suède évalue très bien les externalités négatives. L'Union européenne aussi procède à des calculs, mais ses résultats seront contestés, car les situations varient très fortement d'un pays à l'autre.

M. Michel Teston, vice-président. - Nous pourrons revenir sur ce sujet en commission.

M. Philippe Duron. - J'entends la suggestion de M. Nègre. Le problème des externalités négatives sera bientôt incontournable. Il faut parer au plus urgent, mais à plus long terme, le Gouvernement et les parlementaires devront convaincre leurs mandants.

M. le Président de la commission raccompagne M. Philippe Duron hors de la salle.

La commission procède au vote à bulletin secret sur la candidature de M. Philippe Duron à la présidence de l'AFITF.

Avis sur une candidature aux fonctions de président de l'AFITF

M. Michel Teston, vice-président. - Voici les résultats du scrutin : sur 6 votants, il y a 6 votes favorables.