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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 26 septembre 2012

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Nomination de rapporteurs

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous sommes appelés à désigner un rapporteur sur la proposition de loi présentée par Alain Richard et plusieurs de ses collègues, relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération. J'ai reçu la candidature de Mme Virginie Klès.

Mme Virginie Klès est désignée rapporteur.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous propose de nommer aussi un rapporteur sur le projet de loi relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme, qui doit être bientôt présenté en conseil des ministres. Cela évitera de travailler dans la précipitation, comme sur un texte récent... Jacques Mézard s'est porté candidat.

M. Jacques Mézard est désigné rapporteur.

Régulation économique outre-mer - Examen du rapport pour avis

Puis la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Thani Mohamed Soilihi sur le projet de loi n° 751 (2011-2012) relatif à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer.

EXAMEN DU RAPPORT POUR AVIS

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Permettez-moi, tout d'abord, de vous remercier de m'avoir désigné rapporteur pour avis sur ce texte, M. Desplan s'étant aimablement désisté en ma faveur. Le délai qui nous a été imparti était court, trop court : le projet de loi a été déposé sur le bureau du Sénat le 5 septembre, pour être examiné en séance publique le 26. Consultées en urgence, les collectivités d'outre-mer concernées n'ont pu rendre leur avis à temps, de sorte que nous n'en avons pas formellement connaissance dans l'étude d'impact. C'est d'autant plus regrettable que les effets de ce texte ne se feront sentir qu'à moyen et long terme. Il y avait cependant urgence à s'attaquer aux facteurs structurels de la vie chère outre-mer.

Depuis 2009, les outre-mer ont été secoués par des crises sociales, parfois violentes, souvent très dures, dues à la cherté de la vie, et notamment des produits alimentaires. La crise aux Antilles a conduit notre Haute Assemblée à constituer une mission commune d'information sous la présidence de notre collègue Serge Larcher, consacrée à la situation des départements d'outre-mer. La contestation a également éclaté à Mayotte en 2011, puis à la Réunion au début de cette année. Nos trois collègues Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan ont fait le point sur la situation de Mayotte et La Réunion, en approfondissant la question de la vie chère dans leurs deux rapports, à la suite de leur mission en 2012 dans ces deux départements.

Dans son avis du 8 septembre 2009 sur le commerce de détail en outre-mer, l'Autorité de la concurrence estimait que les écarts de prix en magasin avec la métropole étaient supérieurs de 55 % pour plus de la moitié des produits examinés. L'Insee a confirmé cette analyse en 2010, estimant que le coût général des prix à la caisse est supérieur de 6 à 13 % dans les départements d'outre-mer, ce qui peut apparaître peu élevé, mais de 34 à 49 % pour les produits alimentaires.

Ces écarts s'expliquent par l'éloignement, l'insularité, l'étroitesse des marchés ultramarins, mais aussi par l'insuffisance de la concurrence, due à des barrières spécifiques à l'entrée, à des oligopoles, voire des monopoles, en particulier sur l'importation de certains produits, à la présence d'importateurs-grossistes, au cumul des activités d'importation et de distribution dans le commerce de détail, aux marges importantes des distributeurs. L'Autorité de la concurrence avait relevé en 2009 tous ces facteurs structurels : je vous renvoie à mon rapport pour disposer de plus de précisions.

Il faut aussi évoquer la situation budgétaire dramatique des collectivités territoriales d'outre-mer. Comme la Cour des comptes et notre commission l'ont souvent relevé, leurs recettes fiscales sont en grande partie d'origine douanière et dépendent donc étroitement de l'activité économique. En outre, ces collectivités doivent assumer des dépenses de personnel élevées, à la suite de recrutements massifs, politique d'équité sociale qu'elles ont aujourd'hui beaucoup de mal à financer. De nombreuses collectivités d'outre-mer font l'objet de procédures de redressement, de plus en plus difficile à mettre en oeuvre, sous l'égide des chambres régionales des comptes. Faute de ressources, elles sont incapables de réaliser des projets d'investissements pourtant nécessaires. Elles ont donc besoin de nouveaux outils afin de combattre la vie chère et de résoudre leurs problèmes budgétaires.

C'est l'objet de ce projet de loi, qui va dans le bon sens. Il s'attaque aux facteurs structurels limitant la concurrence, qui résident principalement dans les marchés de gros et les conditions d'approvisionnement. Le texte s'inspire largement des préconisations de nos collègues Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan.

Je vais rapidement présenter les dispositions pour lesquelles je vous propose de formuler un avis, à savoir les articles 1er, 2, 3 et 5. Nous avons en outre reçu une délégation au fond de la commission des affaires économiques pour les articles 8, 9 et 10, qui sont de notre seule compétence. Nous avons également examiné pour avis l'article 11.

Dans son chapitre Ier relatif à la régulation économique, le projet de loi institue des dispositifs spécifiques à l'outre-mer dans le domaine du droit de la concurrence, qui trouvent leur fondement - pour ce qui est des DOM - dans les adaptations autorisées par l'article 73 de la Constitution. Le Gouvernement pourra prendre des mesures de régulation des marchés de gros. Dans les contrats commerciaux, les clauses attribuant des droits exclusifs d'importation à un opérateur seront interdites. Les régions d'outre-mer et certaines collectivités d'outre-mer pourront saisir l'Autorité de la concurrence, et celle-ci délivrer une injonction structurelle en cas de position dominante conduisant à des prix ou marges abusifs dans le secteur du commerce de détail. L'Autorité sera aussi chargée de contrôler et de sanctionner les infractions instituées par le projet de loi.

On a longtemps cherché à réglementer les prix de détail ; cette nouvelle stratégie, qui consiste à s'attaquer aux facteurs structurels de la cherté, me semble plus économe des deniers publics et plus efficace à long terme. On ne doit cependant pas renoncer à agir sur les prix de détail dans certains secteurs.

L'essentiel de mes préoccupations, tant rédactionnelles que sur le fond, ayant été prises en compte par la commission des affaires économiques, je ne vous présenterai pas d'amendements sur ces premiers articles. Le rapporteur de la commission de l'économie, Serge Larcher, et moi-même avons travaillé en bonne intelligence.

J'en viens aux articles qui nous ont été délégués au fond, au sein du chapitre 2 du projet de loi, qui comporte diverses dispositions relatives à l'outre-mer. Ils ont d'abord pour objet d'étendre et adapter à Mayotte la législation métropolitaine : le Gouvernement nous propose à l'article 11 de ratifier la plupart des ordonnances prises sur le fondement de l'article 33 de la loi du 7 décembre 2010. Dans la perspective de l'accession de ce département au statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne, prévue en 2014, il nous demande à l'article 9 une nouvelle habilitation afin d'étendre et d'adapter la législation sociale et de modifier l'ordonnance relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte.

L'article 8, quant à lui, exonère certaines collectivités d'outre-mer et notamment les DOM, des dispositions de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales qui fixe une participation minimale de 20 % pour le financement des projets d'investissement dont une collectivité est maître d'ouvrage. L'application de ce principe, introduit par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, interdit, de fait, à de nombreuses collectivités ultramarines de conduire des projets d'investissement, en raison de leur situation budgétaire dégradée.

L'article 10 tend à homologuer, afin d'autoriser leur entrée en vigueur, des peines d'emprisonnement instaurées par l'assemblée de Polynésie française et le congrès de la Nouvelle-Calédonie pour sanctionner des infractions ressortissant à leur domaine de compétence. Nous avons examiné avec le plus grand soin ces peines, qui doivent respecter l'échelle nationale des peines et ne pas excéder celles de droit commun. Certaines d'entre elles datent de plus de dix ans : le Gouvernement doit être plus diligent à l'avenir car, faute d'homologation, les infractions concernées ne peuvent être sanctionnées que par des amendes.

Enfin, l'article 11 propose de ratifier vingt-six ordonnances, dont six de la compétence de notre commission. Après examen, ces six ordonnances ne posent aucun problème particulier à l'exception de celle relative à l'extension des dispositions de la loi du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna. Sur ce chapitre II, je vous soumettrai plusieurs amendements.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - En ce qui concerne l'article 9, MM. Desplan, Cointat et moi-même avons pu prendre la mesure des migrations depuis les Comores vers Mayotte. Des mesures doivent être prises rapidement, s'inspirant des conclusions de la mission Christnacht. Je ne suis pas hostile à ce que le Gouvernement procède par ordonnances mais nos collègues et moi-même, qui entendrons prochainement les ministres de l'intérieur et des affaires étrangères ainsi que l'ambassadeur de France aux Comores à ce sujet, continuerons à suivre de près cette question cruciale.

M. Alain Richard. - Pour améliorer l'efficacité des marchés, le plus important est de mettre fin aux clauses d'exclusivité. Mais cela s'appliquera-t-il aux contrats en cours ? Une mesure transitoire est-elle prévue ? Il y a là un problème d'intégrité des contrats.

Mme Éliane Assassi. - Merci à Thani Mohamed Soilihi pour ce premier et excellent rapport. La situation de l'outre-mer nous concerne tous, et nous avons suivi avec attention les récents mouvements sociaux. Ce texte, s'il ne saurait suffire, est une première étape dans le rétablissement de l'égalité des prix entre l'outre-mer et la métropole : nous le voterons.

M. Christian Cointat. - Le rapporteur a tout dit. Mais l'article 6 bis nouveau, qui autorise l'encadrement des prix, me semble rompre avec la philosophie initiale du texte, plutôt incitative.

M. François Pillet. - J'ai été très heureux d'entendre Thani Mohamed Soilihi présenter ce rapport, moi qui ai jadis été son professeur.

M. Christian Cointat. - C'est pour cela qu'il est bon !

M. François Pillet. - Peut-on avoir quelques éclaircissements sur le problème de l'immigration clandestine à Mayotte ?

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Pour répondre à Alain Richard, l'article 12 donne quatre mois aux parties aux contrats en cours pour se mettre en conformité avec la loi.

Je remercie Eliane Assassi de son soutien.

Christian Cointat pose la question du « bouclier qualité-prix » : il donnera lieu à des négociations annuelles entre le préfet et les représentants de la grande distribution.

M. Christian Cointat. - En cas d'échec des négociations, le préfet pourra-t-il décider seul ?

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Oui.

Cher collègue François Pillet, qui fûtes mon professeur, vous m'interrogez sur l'immigration à Mayotte : c'est là, sur ce territoire de 374 kilomètres carrés, qu'ont lieu la moitié des reconduites à la frontière en France ! Cela nous fait perdre du temps et nous empêche de nous consacrer pleinement aux projets de développement. Le rapport Sueur-Cointat-Desplan ouvre des pistes. On a beaucoup parlé de coopération régionale, il est temps d'agir : que les ministres de l'intérieur et des affaires étrangères coopèrent est une bonne chose. Ce problème ne concerne pas seulement les Mahorais, mais tous les Français.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les reconduites à la frontière d'immigrés clandestins comoriens coûtent chaque année 50 millions d'euros, qu'il serait sans doute possible d'employer plus efficacement. Des passeurs gagnent beaucoup d'argent en convoyant des gens sur des embarcations de fortune, les « kwassas kwassas », ce qui occasionne souvent des tragédies. Une fois arrivés à Mayotte, les clandestins, s'ils ne passent pas entre les mailles du filet, sont placés dans un centre de rétention que je vous conseille de visiter, puis reconduits à la frontière... avant de revenir. Il est indispensable de renforcer notre coopération avec les Comores, et de surmonter les réticences dues à l'Histoire.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 8

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 12 vise à prendre en compte les projets d'investissement lancés par les collectivités territoriales ultramarines depuis 1er janvier 2012, c'est-à-dire à compter de l'entrée en vigueur de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

L'amendement n° 12 est adopté.

Article 9

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 13 encadre l'habilitation donnée au Gouvernement pour adapter l'ordonnance du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte. Le rapport Sueur-Cointat-Desplan a montré l'urgence d'une nouvelle législation applicable à Mayotte en la matière ; le visa Balladur, mis en place en 1995 et qui n'a pas mis fin aux drames des kwassas kwassas, doit être remplacé par un nouveau visa plus réaliste et mieux adapté, car il y a des gens à qui on refuse sans raison un visa d'entrée régulière alors qu'ils repartiraient sans difficulté. En revanche, les clandestins représentent près de la moitié de la population locale, ce qu'aucun territoire ne peut supporter.

M. Christian Cointat. - Cet encadrement est judicieux.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Notre rapport a donné lieu à une polémique parfaitement déplacée. Nous disions simplement qu'il était absurde d'imposer des conditions aussi strictes pour obtenir un visa, alors que la frontière est une passoire. Il faut un dispositif plus efficace, et l'amendement va dans ce sens.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - L'enjeu est bien de diminuer autant que possible l'immigration clandestine, sans pour autant fermer totalement les frontières.

M. André Reichardt. - Le troisième alinéa de l'article 9 autorise le Gouvernement à modifier par ordonnance « les dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives à l'adoption, à l'allocation personnalisée d'autonomie et à la prestation de compensation du handicap ». De quoi est-il question ?

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - L'objectif est d'étendre à Mayotte certaines prestations sociales, comme l'a déjà fait le précédent Gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les dépenses sociales ne représentent que 7 à 8 % du budget de Mayotte : c'est dire le retard à rattraper. Or, la situation financière du département est très délicate.

Mme Éliane Assassi. - Nous avons combattu le visa Balladur. Le remplacer par un autre visa nous gêne. Pour l'heure, nous nous abstiendrons sur cet amendement.

M. Alain Richard. - Tout système de contrôle du droit au séjour suppose des reconduites à la frontière. Sinon, on ouvre complètement les frontières.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Notre rapporteur ne propose pas de supprimer tout visa, mais de substituer au visa Balladur un autre visa. Ne rien prévoir serait irresponsable.

L'amendement n° 13 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je souhaite la bienvenue à Cécile Cukierman, que le groupe CRC a désignée pour remplacer l'irremplaçable Nicole Borvo Cohen-Seat, démissionnaire de son mandat de sénateur.

Article 10

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 14 précise et rectifie des références, et autorise l'homologation de la peine prévue à l'article 15 de la délibération du 20 avril 2011 du congrès de Nouvelle-Calédonie, relative à la définition des aires protégées dans l'espace maritime de l'archipel et sur les îles appartenant à son domaine public.

Mme Hélène Lipietz. - De quelles peines s'agit-il ?

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Les peines d'emprisonnement prévues par les délibérations du congrès de Nouvelle-Calédonie sont similaires à celles de métropole.

M. Alain Anziani. - Ces peines peuvent être inférieures, mais non supérieures à celles du code pénal.

L'amendement n° 14 est adopté.

Article 11

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 15 met fin à l'extension de la loi du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française, prévue par l'article 3 de l'ordonnance du 15 décembre 2011 que le présent projet de loi tend à ratifier. Le président de l'Assemblée de Polynésie française s'en est ému, considérant que l'Etat excédait sa compétence encadrée par la loi organique. En effet, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie sont compétentes en matière de procédure civile, tandis que l'État reste compétent en matière d'organisation judiciaire. Les règles relatives aux experts judiciaires relèvent-elles de la procédure civile ou de l'organisation judiciaire ? Telle est la question. Elle se double d'une difficulté pratique puisque la Polynésie française a adopté à ce sujet la délibération du 22 avril 1999. Depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 15 décembre 2011, un conflit de normes existe donc en Polynésie française entre un acte local et la loi nationale. A notre connaissance, la délibération de 1999 n'a pas été contestée devant le juge administratif par le représentant de l'État, ce qui peut plaider en faveur de la compétence de la Polynésie française.

M. Christian Cointat. - Que le représentant de l'Etat n'ait pas contesté cette délibération ne doit pas être considéré comme une source de droit, car un oubli est toujours possible. Cela dit, il est normal que les transferts de compétences aillent à leur terme, dans l'esprit des accords de Nouméa et de la loi organique.

L'amendement n° 15 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS EXTÉRIEURS

Article 9

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - La commission doit enfin se prononcer sur les amendements aux articles qu'elle est chargée par délégation d'examiner au fond. Par l'amendement n° 1 qui nous est parvenu hier soir, le Gouvernement nous demande de nouvelles habilitations afin d'étendre la législation française à Mayotte, pour tenir compte de son changement de statut au niveau national et européen. Pourquoi une demande d'habilitation par voie d'amendement déposé au dernier moment au lieu d'une inscription dans le projet de loi initial ? Je suis surpris... Par cette méthode, nous ignorons quelles sont les intentions du Gouvernement en la matière. La commission restera vigilante sur les habilitations.... Sous cette réserve, je vous propose de donner à l'amendement un avis favorable.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Votre conclusion, me semble-t-il, ne s'accorde pas avec les réserves que vous avez exprimées...

M. Christian Cointat. - Je me félicite de la continuité gouvernementale, mais j'aimerais qu'elle s'exerçât de façon plus positive ! Il est toujours pénible d'avoir à se prononcer sur un amendement de dernière minute, comme si le ministère n'y avait pas réfléchi plus tôt. Cela dit, je suivrai le rapporteur, qui sait ce qu'il fait.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Vous avez bien perçu mon manque d'enthousiasme. Réflexion faite, je m'en remets à la sagesse de la commission.

M. Christian Cointat. - Je ne sais plus à quel saint me vouer !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cet amendement, présenté au dernier moment et qui ajoute des ordonnances aux ordonnances, ne m'enthousiasme pas non plus. Je suggère plutôt de lui donner un avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

M. Christian Cointat. - Pouvez-vous m'éclairer sur la procédure ? Il me semblait que notre commission, s'étant vu déléguer l'examen au fond de ces articles, devait en élaborer sa propre rédaction.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Non, seule la commission saisie au fond de l'ensemble du projet de loi adopte le texte qui doit être examiné en séance.

Articles additionnels après l'article 8

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Nous en venons aux amendements sénatoriaux. L'amendement n° COM-20 étend l'exemption dont bénéficieraient les collectivités territoriales d'outre-mer en vertu de l'article L. 1111-10, modifié par l'article 8 du projet de loi. Il fait référence aux projets financés par le Fonds européen de développement régional ou le Fonds social européen. Mais les règles applicables aux projets ainsi financés sont définies par les règlements européens, la France ne saurait les modifier, étant tenue par ses engagements internationaux. D'où un avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° COM-20.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-4 tend à demander au Gouvernement un rapport sur les concours financiers de l'Etat aux collectivités ultramarines. Est-ce bien utile ? La commission des finances pourrait se saisir de cette question. Avis défavorable.

M. Jean-Jacques Hyest. - S'il faut modifier certaines pratiques, modifions-les, au lieu d'exiger un énième rapport ! Peut-être serait-il intéressant d'étudier auparavant ce qui ne va pas, mais nous n'avons pas besoin pour cela d'un rapport gouvernemental.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° COM-4.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - La commission des affaires économiques a adopté hier un amendement qui étend aux infractions à l'interdiction des droits exclusifs d'importation outre-mer les peines d'emprisonnement et d'amende prévues par le code de commerce en cas d'entente ou d'abus de position dominante. Mais l'Autorité de la concurrence pourra déjà prononcer des sanctions financières. Compte tenu de l'échelle des sanctions réprimant les pratiques anticoncurrentielles, cette mesure me paraît contraire au principe constitutionnel de proportionnalité des délits et des peines : une telle infraction nuit moins qu'un cartel ou un abus de position dominante à l'ordre public économique.

Je veux encore réfléchir à la question, mais je vous demande de me donner mandat pour déposer au nom de la commission un amendement de suppression, si mon analyse se confirme.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Quel est votre sentiment, chers collègues ?

M. Philippe Bas. - Positif !

M. Alain Richard. - Le problème de proportionnalité est évident.

M. Christian Cointat. - Je suis moi aussi d'accord avec le rapporteur pour avis.

La proposition de M. le rapporteur pour avis fait l'objet d'un assentiment général.

Examen des amendements du rapporteur

Article

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article 8

Exemption des collectivités territoriales d'outre-mer du principe de participation minimale au financement des projets dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage

12

M. Thani Mohamed Soilihi

Adopté

Article 9

Habilitation du Gouvernement à étendre ou adapter plusieurs législations en vue de rapprocher du droit commun les règles en vigueur à Mayotte

13

Adopté

Article 10

Homologation de peines d'emprisonnement édictées par le congrès de la Nouvelle-Calédonie et l'assemblée de la Polynésie française

14

Adopté

Article 11

Ratification de diverses ordonnances relatives à l'outre-mer

15

Adopté

Examen des amendements extérieurs

Article

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article 9

Habilitation du Gouvernement à étendre ou adapter plusieurs législations en vue de rapprocher du droit commun les règles en vigueur à Mayotte

1

Gouvernement

Défavorable

Article additionnel après l'article 8

Règles de financement des projets d'investissement des collectivités

Com 20

M. Jean-Etienne Antoinette et plusieurs des ses collègues

Défavorable

Remboursement du FCTVA

Com 4

M. Georges Patient et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Polices municipales - Examen du rapport d'information

La commission procède à l'examen du rapport d'information de MM. François Pillet et René Vandierendonck sur les polices municipales.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - MM. Pillet et Vandierendonck ont travaillé pendant presqu'une année sur ce sujet important.

M. François Pillet, rapporteur. - Pourquoi un rapport quand les textes sont clairs ? Le maire est chargé de la police municipale qui a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Cet article bien écrit évoque dans un autre alinéa la tranquillité publique : tout semble dit.

Sur le terrain, cependant, les compétences apparaissent beaucoup plus floues, des dérives sont apparues, découlant sans doute d'un désengagement des forces régaliennes. Les effectifs de la police nationale comme le nombre des implantations ont diminué ces dernières années. Les maires doivent bien souvent pallier le manque.

Il en résulte une situation confuse, brouillée ; des questions se posent sur le statut des personnels, les modes opératoires, la coopération entre les différents intervenants et sur l'augmentation progressive des pouvoirs judiciaires des polices municipales.

Vous nous avez confié le soin d'établir un rapport : M. Vandierendonck et moi-même avons été en accord complet sur les méthodes, sur le constat et sur les objectifs, ce qui est assez rare pour être souligné.

Traditionnellement, la police municipale assure la mise en oeuvre des pouvoirs de police administrative du maire, dans une optique de prévention. Il s'agit de régler des conflits sociaux par la médiation, la persuasion, la dissuasion en s'appuyant sur le sens civique des citoyens - un peu à l'image de la mission des gardes-champêtres en milieu rural, qui jouent cependant un rôle un peu différent.

Une part de l'activité de la police municipale relève pourtant de la répression. Ce qui nous a amenés à réfléchir sur la diversité des compétences municipales : les policiers municipaux peuvent verbaliser des infractions au code de la santé publique, au code rural, au code de la voirie routière, à celui des débits de boisson ou de l'urbanisme. La notion de tranquillité publique est du reste interprétée dans un sens de plus en plus large. Quelle que soit leur tendance politique, les maires mènent une politique comportant une dose de répression, en raison du sentiment d'insécurité exprimé par leurs administrés et en réponse à des comportements incivils de plus en plus nombreux. Naguère considérés obsolètes, les pouvoirs de police liés à la tranquillité publique sont réactivés... On connaît les orientations à Nice ; mais c'est une conception identique qui est mise en oeuvre à Evry. Même réactivité, même professionnalisme, mêmes équipements modernes impressionnants.

Au-delà de la tranquillité publique, les missions des agents de police municipale ont tendance à se rapprocher de celles des forces nationales et se judiciariser. Tout citoyen peut et doit, face à un délit, se saisir de sa constatation en attendant l'arrivée des forces de l'ordre. C'est cette règle, applicable à chaque citoyen, que les polices municipales exploitent pour fonder juridiquement leur activité.

Selon de nombreux maires, cette évolution résulte largement d'une volonté des forces nationales de se délester de certaines fonctions. Il arrive aussi que les policiers municipaux soient réquisitionnés par le procureur de la République pour mener des opérations proches de celles des forces nationales. Il existe donc un décalage entre les pouvoirs exercés et les moyens juridiques. S'ajoute à cela la surenchère des syndicats de policiers municipaux qui aspirent à obtenir les mêmes pouvoirs que leurs collègues et revendiquent le port d'armes de quatrième catégorie.

Ce rapprochement, que je qualifierais de filandreux, entre les polices municipales et nationales, crée une grande confusion dans l'esprit des citoyens, entretenue par la ressemblance des uniformes, des équipements et des sérigraphies des véhicules. Difficile de distinguer à quelle police on a affaire ! Dès lors, certains administrés ne comprennent pas pourquoi ils ne peuvent déposer plainte auprès de la police municipale, ni pourquoi celle-ci ne mène pas d'enquête quand elle constate un flagrant délit. Quant aux maires, beaucoup disent craindre qu'un renforcement des missions répressives et des pouvoirs de police judiciaires ne les coupe de la population.

La police nationale tend à s'éloigner du terrain ; les polices municipales aussi. Autrefois, à la sortie des écoles, des policiers nationaux étaient présents ; puis ce furent des policiers municipaux... qui ont fini par déléguer leur tâche aux agents de surveillance de la voie publique (ASVP). Et aujourd'hui, plus d'ASVP, mais des « papis » et « mamies trafic » !

Une précision sur la méthode : nous avons interrogé par questionnaire 3.935 maires, représentant des communes ayant entre un garde-champêtre et 537 policiers municipaux (dans le cas de Nice). Le taux de retour a été excellent, 50%, mais les maires ne se sont pas contentés de répondre par une croix, ils ont ajouté leurs commentaires, fort intéressants.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Ce fut un grand plaisir de travailler avec M. Pillet. Le sujet a déjà donné lieu à des rapports, celui de MM. Hyest et Carraz, celui de Mme Assassi. On assiste à un reflux des effectifs de la gendarmerie et de la police nationale ces dernières années, provoqué par la réforme des cartes territoriales, la LOPPSI et la RGPP. Les maires en déplorent les conséquences sur le terrain.

Y a-t-il une rationalité dans les critères qui ont présidé aux redéploiements ? Ont-t-ils obéi au critère proposé par M. Hyest à l'époque, affectation des effectifs prioritairement aux régions ayant le plus fort taux de délinquance sur la voie publique ? Pas plus que la Cour des comptes en 2011, nous n'avons trouvé trace d'une telle rationalité. En revanche, l'uniformité des discours des maires est impressionnante : tous, quelle que soit leur appartenance politique et la taille de leur commune, expliquent que la judiciarisation des procédures, associée à la baisse des effectifs des forces nationales, a accentué le caractère répressif de leurs tâches. Gardons-nous cependant de tout manichéisme - on se souvient du rapport Bonnemaison, Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité.

Nous avons constaté les transferts de compétences et de charges. Comment les territoires s'organisent-ils pour y faire face ? L'inégalité du pauvre au riche est de plus en plus manifeste. L'article L.411-1 du code de la sécurité publique fait obligation à l'Etat « d'assurer la sécurité en veillant, sur l'ensemble du territoire de la République, à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l'ordre publics, à la protection des personnes et des biens. » Telle commune périurbaine n'a pas les moyens de sa voisine plus riche dotée d'une police municipale. Or, la police nationale applique la même doctrine d'emplois dans les deux. La plus pauvre est deux fois victime.

L'espace périurbain connaît des changements sociologiques profonds - voyez les études sur le périurbain choisi ou subi et sur l'implantation du Front national. Or ces zones subissent de plein fouet le désengagement de l'Etat. Nous nous sommes interrogés sur la coopération entre polices municipales et police nationale. Quand j'étais étudiant, élève du professeur Gélard, j'ai appris ce qu'étaient les contrats d'adhésion, ceux réclamant le moins d'autonomie du consentement - par exemple, l'abonnement au gaz. La première génération des conventions de coordination proposées aux maires relevaient de cette catégorie ! Signée entre le maire et le préfet, la convention avalisait un état de subordination et une tutelle contractualisée. Ce fut un échec.

M. Guéant avait demandé un rapport à l'Inspection générale de la police nationale afin de réfléchir à de nouvelles conventions-types, opératoires depuis le 1er janvier 2012. Nous connaissons des cas où elles fonctionnent. Ces expériences méritent d'être partagées. Les conventions équilibrées reposent toutes sur un diagnostic partagé de la situation ; toutes elles mentionnent, comme obligation pour l'Etat, le partage des données sur la délinquance. Certaines vont jusqu'à prévoir un logiciel commun de traitement informatique des données (anonymes), qui va de pair avec une géolocalisation de la délinquance et une affectation des moyens en conséquence.

La vidéosurveillance constitue un axe structurant de la coopération entre les polices municipale et nationale. Là où l'on implante un centre de supervision urbaine (CSU), le dialogue naît. Nous l'avons constaté à Amiens ou ailleurs. L'attitude de la police nationale se transforme, il n'est plus question de relations entre un suzerain et ses vassaux mais entre des partenaires complémentaires.

Nous avons vu des intercommunalités où la mutualisation a été préférée à des transferts juridiques de compétences. Cela fonctionne bien, y compris avec les communes périurbaines. Il s'agit d'une vraie coopération, doublée d'une optimisation des coûts, d'une mise en commun des supports techniques, les maires conservant l'intégralité de leurs pouvoirs de police. Nous avons été très impressionnés lors de notre visite à la communauté d'agglomération du Val de Montmorency, qui, avec ses 110.000 habitants, a réussi une intégration parfaite. Dans les zones rurales, la problématique est identique ; la mutualisation se justifie, tout en conservant la proximité de mise en oeuvre. L'intercommunalité de Roissy-Porte-de-France, bien que moins complète, est aussi un exemple à suivre.

M. François Pillet, rapporteur. - Un bémol concernant Montmorency : il n'y subsiste qu'un dernier cerisier !

J'en viens à nos propositions, que nous avons souhaitées concrètes. Nous avons tenus à informer la commission des lois de l'Assemblée nationale, pour éviter les doublons, ainsi que l'ensemble des directions du ministère de l'intérieur. Nous avons travaillé avec la Commission consultative des polices municipales et son président M. Christian Estrosi, par ailleurs vice-président de l'AMF.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avec notre première proposition, nous ne tournons pas autour du pot : il s'agit d'éviter l'effet Canada-dry lié à cette chaîne de supplétifs. Il s'agit aussi de rendre au garde champêtre tout son rôle dans la police de l'environnement. Nous intégrons les agents des polices municipales et les gardes champêtres dans un seul cadre d'emploi en créant une police territoriale.

M. François Pillet, rapporteur. - Nous souhaitons réaffirmer la force des conventions de coopération et leur donner tout leur sens, car les conventions de la première génération étaient de simples formulaires sans portée. Les engagements de l'Etat doivent être précisés, y compris sur les effectifs. Le procureur doit être partie au contrat au même titre que le préfet, quel que soit le nombre de policiers concernés. Un procureur se demandait : « pourquoi signer pour deux ou trois policiers ? » mais ce n'est pas un argument pertinent.

Nous proposons également de réaffirmer la spécificité de la police du maire. Des mises à jour du code des collectivités territoriales sont nécessaires. Nous suggérons de maintenir le dispositif actuel d'armement mais en précisant son usage dans la convention.

Veillons à ce que les polices municipales ne puissent être confondues avec la police nationale : voitures, uniformes... Si l'on veut que le public identifie les corps administratifs et distingue les fonctions, il faut bien que les tenues vestimentaires soient différentes.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Sur le volet social, nos réflexions et les propositions en discussion à la Commission consultative des polices municipales convergent, comme sur la création d'un poste de directeur de police municipale au-delà d'un seuil de 20.000 habitants ou de 20 agents, la réforme de l'indemnité spéciale de fonction - elle est en cours -, la création d'un échelon supplémentaire pour les brigadiers-chefs principaux et chefs de police. Nous proposons la création d'un cadre d'emplois d'ASVP, avec une vraie formation.

Les maires évoquent souvent, dans les questionnaires, la qualité et l'adéquation de la formation aux besoins : certains champs d'intervention des polices municipales ne sont pas couverts - les chiens dangereux par exemple. Nous sommes favorables à une police du maire, à un statut de police territoriale ; nous avons beaucoup discuté avec le CNFPT, dont nous souhaitons l'intervention, dès lors qu'il améliore ses référentiels - il y travaille, notamment sur les référencements ISO. Nous sommes en désaccord avec M. Estrosi qui est favorable à une grande école nationale de la police municipale. Mieux vaut selon nous, pour des raisons pratiques, une formation délivrée à un niveau interrégional. Enfin, nous proposons d'aligner la formation continue, encore défaillante, sur un rythme triennal.

M. François Pillet, rapporteur. - Nous ne soutenons pas l'extension des pouvoirs de la police municipale, mais leur optimisation, par la mutualisation des moyens au niveau intercommunal. Peut-être faudra-t-il en conséquence introduire dans la loi la possibilité d'un transfert de certains pouvoirs de police générale du maire au président de l'intercommunalité. En outre, un accès direct des polices municipales au système d'immatriculation des véhicules (SIV), au fichier des permis de conduire et au fichier des véhicules volés s'impose, comme une interconnexion des radiotransmissions entre la police municipale et la police nationale.

M. René Vandierendonck, rapporteur. -La gendarmerie fait mieux avec Rubis que la police nationale avec Acropole.

M. François Pillet, rapporteur. - Certaines contraventions pourraient être verbalisées par timbre-amende. Pour un simple dépôt sauvage d'ordures, il faut aujourd'hui un rapport qui doit remonter à la police nationale via la chaîne hiérarchique... N'est-ce pas un peu compliqué ? Il y a également les contrôles préalables en matière routière. Enfin, cela nous a étonnés, il n'existe pas de bible commune, pas de formulaires communs, pas d'aide matérielle comme un guide des procédures - qui éviterait bien des irrégularités...

M. Yves Détraigne. - L'actuelle confusion entre les rôles de la police municipale et de la police nationale donne tout son intérêt au travail de nos deux collègues. Toutes les polices municipales n'assurent pas les mêmes fonctions et la liaison entre polices nationale et municipale n'est pas identique partout. Il est nécessaire d'encadrer les missions, les équipements et la formation des polices municipales et de bien coordonner leur action avec celle de la police nationale ou de la gendarmerie. Pas seulement en raison de notre goût pour les jardins à la française, mais parce que l'on a parfois affaire à des maires shérifs, ce qui peut poser quelques problèmes. Encadrer les polices municipales, c'est aussi encadrer l'action des maires, responsables de la police de leur commune. Le développement des polices municipales ne saurait être un prétexte à l'accélération de la RGPP au niveau national.

Les policiers municipaux ne sont pas de simples îlotiers, même si, souvent, cela commence ainsi. Vos propositions tendant à accorder plus de pouvoirs au niveau municipal m'intéressent, mais veillons à réaffirmer le rôle essentiel et spécifique de la police nationale. En milieu rural, comme en ville, la gendarmerie nationale opère sur de vastes territoires ; or la population ne comprend pas qu'elle n'intervienne pas pour des broutilles - une voiture qui bloque un trottoir... Il y a là des choses à clarifier.

J'ajoute que la gendarmerie ne doit pas se replier sur ses fonctions régaliennes mais rester présente sur le territoire : qu'elle ne s'isole pas et ne se coupe pas de la population ! Naguère encore, les policiers étaient dans leurs commissariats, les gendarmes, sur le terrain - de moins en moins, hélas.

M. Jean-Jacques Hyest. - Certains questions approfondies dans le rapport sont récurrentes. Je partage les observations de M. Détraigne. De manière croissante, on a confié des missions de police judiciaire aux agents de police municipale : ils ne sont pas faits pour cela. Puis on a créé pour eux le titre d'agent de police judiciaire adjoint : les cartes ont été brouillées. Le rôle des gardes champêtres était clair, ces derniers faisaient appliquer les arrêtés de police municipaux, circulation, stationnement, etc. Mais combien reste-t-il de gardes champêtres ?

M. François Pillet, rapporteur. - 1.450 !

M. Jean-Jacques Hyest. - Ils sont, reconnaissons-le, les hommes à tout faire des maires. Dans la plupart des communes, il y en a un seul et il est aussi l'unique agent municipal...

Un certain président de la République, lorsqu'il était ministre de l'intérieur, avait obtenu une forte augmentation des effectifs... pour mieux faire passer la pilule de la réforme. Le nombre de policiers a ensuite reflué avec la RGPP - sans redescendre, cependant, au niveau d'il y a quinze ans. Le rapport que j'avais établi m'avait été demandé par le ministre de la défense d'alors... M. Alain Richard. On déplore un manque de policiers, mais la question n'est-elle pas aussi : comment les emploie-t-on ?

Je m'interroge fortement, ayant siégé pendant quinze ans au conseil d'administration du CNFPT sans parvenir à changer ce qui devait l'être, sur sa capacité à assurer la mission que vous souhaitez lui assigner. Une autre option serait de s'adresser à un organisme spécialisé. Il n'est pas simple de mettre sur pieds ces formations très spécialisées. Pour le reste, vos conclusions me conviennent.

Mme Virginie Klès. - Je partage ce qui a été dit. Je suis d'accord pour bien différencier les différentes forces de l'ordre, à condition que les missions puissent elles aussi être clairement distinguées par les citoyens.

J'ai fait partie des maires ayant signé une convention de la première génération. A Châteaubourg, le processus a été très long car j'ai exigé que l'échange d'informations y soit mentionné. Dans la pratique, les relations avec la gendarmerie étaient bonnes, mais quelle difficulté pour faire écrire noir sur blanc l'obligation d'information !

Sur le plan de l'armement, je suis plus dubitative. Un policier d'une commune voisine s'est récemment fait voler son arme : le maire a alors pris toute la mesure de sa responsabilité, il a bien regretté son choix. N'oublions pas non plus que la formation à l'usage de l'arme doit avant tout... former à son non-usage ! Réclamer plus de séances de tir me gêne.

Je partage également les doutes de M. Hyest au sujet du CNFPT. L'idée d'une école nationale de la police municipale me semble intéressante, à condition qu'il s'agisse d'une véritable école de la sécurité avec des passerelles. A Châteaubourg, nous allons doubler les effectifs de la police municipale... nous passons de 1 à 2. Or 80 % des curriculum vitae que nous recevons émanent de gendarmes, 17 % d'agents de la police nationale et seulement 2 à 3 % de policiers municipaux ou d'agents de sécurité du privé. Les passerelles existent, prenons-en acte et créons une école de la sécurité.

M. André Reichardt . - Je tiens à mon tour à saluer la qualité du travail de nos rapporteurs. Je suis maire d'une commune où la police municipale compte 4 agents. La police territoriale est une bonne idée. Me paraît plus fondamentale votre proposition d'améliorer la coopération avec les forces nationales dans le cadre de conventions de coordination rénovées. Les conventions actuelles sont obligatoires mais à quoi servent-elles ? Chez moi, c'est comme si le document n'existait pas. Nous avons d'excellentes relations avec la gendarmerie nationale, mais j'ai beau répéter au commandant de brigade : « J'ai besoin d'être informé de ce qui se passe sur ma commune à cause de mes pouvoirs de police municipale... », c'est dans la presse que j'apprends, le lendemain, une arrestation mouvementée. Il faudrait définir comment les choses doivent fonctionner.

De même, pour la politique partenariale de prévention de la délinquance, nous avons un comité intercommunal, tout le monde y siège, les réunions durent longtemps... pour rien. Et la convention de coordination signée avec le préfet ne traite pas de ce volet.

Vous proposez de préciser les spécificités des pouvoirs de police du maire : il est effectivement temps de mettre à jour les dispositions du code général des collectivités territoriales. Je suis souvent interpellé par mes citoyens sur des problèmes auxquels je ne peux rien, et pourtant je suis responsable. Si on nous donne des pouvoirs de police générale, il faut nous en donner les moyens. Moi, je ne les ai pas ! L'Alsace compte 800 policiers municipaux, que nous nous arrachons - les candidats au concours sont démarchés avant la publication des résultats ! Ils vont là où l'indemnité de fonction est la plus élevée.

Enfin, sur la mutualisation intercommunale, un petit exemple : en prévision d'une manifestation importante dans ma commune, j'ai demandé des renforts de police municipale à Strasbourg, ville-centre de notre communauté urbaine ; le maire m'a répondu : « impossible, car mes agents ne détiennent pas de pouvoirs ailleurs que sur le territoire de Strasbourg ». Mutualisation, oui, si les moyens de la commune centre peuvent être employés ailleurs.

M. Alain Richard. - N'oublions pas la densité de la délinquance et sa nature, car c'est ce facteur qui a poussé à développer les polices municipales, non la fantaisie des maires. Les atteintes aux personnes se sont multipliées. Mettre sur pied une force de l'ordre a été une obligation, les élus locaux auraient préféré utiliser les crédits autrement !

En milieu urbain, le policier exerce un métier de chien, un métier dur où il est à tout instant exposé à l'agressivité - les agents préfèrent partir en milieu rural, quitte à gagner moins. D'où la surenchère entre communes, certaines ajoutant, à une indemnité au plafond, un logement. Je suis très réservé quant à la modification de l'uniforme, la ressemblance avec celui de la police nationale constituant une garantie de sécurité. Les petits délinquants se comportent différemment, plus prudemment, face à la police nationale. S'ils savent qu'il s'agit de la police municipale, ils seront plus expansifs...

Ce rapport est très pertinent. Je m'interroge néanmoins sur la façon dont l'Etat doit prendre en compte l'inégalité des situations locales. Doit-il compenser ? Egaliser ? Devons-nous tendre vers un quota de police municipale ? La commune qui n'a fait aucun effort doit-elle obtenir plus de moyens que celle qui en a fait ? Aucun ministre de l'intérieur ne m'a jamais répondu clairement.

Dernier point, la mutualisation. Nous avons deux solutions : soit une totale intercommunalité des polices municipales, qui exige un lien de confiance très intime entre les communes, ce qui n'est pas le cas partout. Soit... rien. La communauté de communes de Roissy n'étant pas la plus désargentée, elle assure la compensation salariale des agents municipaux. Il n'y a pas d'autre support de mutualisation. Aujourd'hui, la collaboration entre polices de part et d'autre d'une frontière est plus étroite qu'entre polices municipales voisines. Chez moi, nous avons créé un centre de supervision urbain à compétence intercommunale. Il serait bon que de telles initiatives soient bordées juridiquement. Notre devoir de législateur est de faciliter des solutions intermédiaires de mutualisation.

M. Gaëtan Gorce. - Je suis un peu embarrassé par ce débat.

On confie à la police municipale un travail pour lequel elle n'est pas légalement armée : lutter contre la délinquance est une mission dévolue par la loi à la police nationale. Aujourd'hui la confusion règne sur les responsabilités de maires et les missions de la police municipale, ses moyens, ses modalités d'action. L'armement est l'aboutissement logique du retrait de la police nationale - les policiers municipaux sont de plus en plus exposés. L'harmonisation des uniformes ou des conditions d'intervention, du point de vue des libertés publiques, pose un problème majeur. Dans l'ordre républicain, l'essentiel de la lutte de la délinquance relève de l'Etat. Dans quelles conditions - notamment de transparence - peut-elle être confiée à des polices municipales ? Si l'Etat n'est pas en mesure d'assurer sa mission, il faut renforcer les responsabilités et les moyens des maires. Mais le flou actuel est contestable !

Je ne suis pas du même avis que M. Alain Richard : je pense qu'il faut une différenciation nette et visible des uniformes. Les précédents orateurs se sont placés du point de vue du délinquant. Je me placerai du point de vue du citoyen. Celui-ci doit savoir à qui il a affaire. J'ai été le témoin de comportements, de la part de policiers municipaux, qui ne correspondent pas à l'idée que je me fais du respect des libertés publiques.

M. Christian Cointat. - J'approuve vos propositions mais je reste sur ma faim et je partage l'avis de M. Gorce. La situation actuelle des polices municipales résulte d'un empilement de nouvelles missions - on ajoute toujours, on ne supprime jamais, les incohérences dans l'organisation sont inévitables ! Qui fait quoi ? Les citoyens ne s'y retrouvent plus. Ils connaissent la police judicaire, la lutte contre le banditisme ; ils identifient moins facilement la police municipale ou la police nationale de quartier. Et quand ils doutent, ils s'inquiètent pour leurs impôts ! S'ensuivent des récriminations et un mauvais état d'esprit. J'aurais souhaité une vraie remise à plat ; mais comme vous avancez dans la bonne direction, je soutiendrai ce rapport.

M. Christophe Béchu. - Je me réjouis du consensus entre nos deux rapporteurs. Mais il y a entre nous des différences, qui ne correspondent pas aux clivages politiques. Je me situe plutôt sur la ligne Détraigne-Richard et je partage la position de Mme Klès sur la formation. C'est dans ma région que les policiers municipaux sont le moins armés. Je suis très réservé sur l'idée de les équiper d'armes de quatrième catégorie ; et très hostile à la proposition de mieux différencier les uniformes. Qu'apporterait cette distinction ? Elle ne servirait ni la sécurité des policiers, ni celle des citoyens, ni la dissuasion à l'égard des délinquants. En revanche, une formation spécifique est souhaitable, aussi bien pour les policiers municipaux que pour les opérateurs de vidéosurveillance.

Enfin, je note que vous ne proposez pas la délivrance de récépissés dans le cadre des contrôles de véhicules : au cours des dernières semaines, le discours a évolué...

Mme Cécile Cukierman. - Je salue la qualité de ce travail. Il est indispensable d'éclaircir les rapports entre police municipale et police nationale, tant pour les policiers que pour nos concitoyens. Avec des tenues différenciées, le citoyen saura qui est en face de lui.

Sur le port d'arme, je rejoins Mme Klès. Sur l'intercommunalité et la mutualisation, que disent les élus qui en ont l'expérience ? Ne se sentent-ils pas dépossédés de leurs pouvoirs de police ?

Mme Hélène Lipietz. - En tant qu'ancien membre de conseil de discipline de recours de la fonction publique territoriale, j'ai été étonnée par la perméabilité entre les deux polices, municipale et nationale. Il est arrivé que d'anciens policiers nationaux rejoignent une police municipale. Mais le maire se sent parfois dépossédé de ses pouvoirs par ces « professionnels » qui estiment mieux connaître le domaine.

Quant à la tenue vestimentaire, il y a eu un drame en Seine-et-Marne : une policière municipale a été abattue par des délinquants qui l'ont prise pour un policier national. Un incident similaire dans un hôpital psychiatrique - un patient a tué une femme de ménage habillée en blanc, la prenant pour un médecin - avait conduit à différencier les blouses selon la catégorie d'intervenants. Ne pourrait-on s'en inspirer ?

Enfin, le débat est faussé par la polysémie du terme. La police municipale est l'organe de police du maire, mais elle renvoie aussi au pouvoir d'expression politique du maire...

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'intercommunalité, on l'a bien compris, ne se limite pas à une question de transfert de compétences. Nous avons plutôt exploré les voies de la mutualisation et nous sommes penchés sur les textes, souvent mal connus. La réponse du maire de Strasbourg est infondée car les mises en commun d'agents sont possibles, au terme de l'article L. 2212-9 du code des collectivités territoriales. «  Lors d'une manifestation exceptionnelle, notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif, à l'occasion d'un afflux important de population ou en cas de catastrophe naturelle, les maires de communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération peuvent être autorisés à utiliser en commun, sur le territoire d'une ou plusieurs communes, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale. »

Le maire de Tours m'a expliqué que les agents de police municipale présents dans les tramways ou les autobus descendent lorsque les trains entrent sur le territoire d'une commune limitrophe, car ils n'y ont aucun pouvoir. Je rappelle que la compétence transports est souvent exercée par les intercommunalités ; et que la police des transports est un objectif de développement durable...

Le maire de Nice, faute d'autre solution, va mettre fin à la délégation de service public transports pour mettre en régie les transports et en particulier intégrer sa police des transports et sa police de l'espace public.

Les intercommunalités peuvent mutualiser leurs moyens et doivent définir une doctrine d'emploi de leur police, laquelle sera alors mieux respectée par la police nationale. Mutualisation des supports techniques, du recrutement, du déroulement des carrières, et mise en oeuvre infra-communautaire. N'oublions pas que le pouvoir de police est consubstantiel à la fonction du maire.

M. François Pillet, rapporteur. - Si nous n'avons pas proposé une école commune à toutes les forces de sécurité, que tous les syndicats du reste ne souhaitent pas, c'est pour une raison simple : si tous les agents ont la même formation, ils ne comprendront pas pourquoi ils ne peuvent faire le même travail. Une affectation selon le classement ne me semble pas plus judicieuse. Les derniers seraient affectés dans les rangs municipaux...

Le CNFPT est actuellement en pleine refonte : il est engagé dans une démarche de certification des formateurs ; L'organisation des formations remonte au niveau de regroupements interrégionaux correspondant aux zones de défense. En outre, pour des formations spécialisées, le centre a conventionné avec les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales en 2008. Il y a déjà des brassages !

Enfin, l'uniforme : que veut-on au juste ? Les policiers municipaux nous disent qu'ils sont pris pour cible parce que confondus avec des agents de la police nationale. Une meilleure identification des corps de police nationale est souhaitable. Les agents de l'Office national de la chasse sont armés, ils ont un uniforme propre, il n'y a jamais de problème. Quant aux gardes champêtres, ils sont plus armés que les policiers municipaux.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Pour prendre en compte vos remarques sur les uniformes, je propose, dans notre proposition n° 9, de supprimer les mots « abandonner le bleu ».

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci pour le travail accompli ainsi que pour cette ultime modification à l'issue de notre débat.

La commission autorise la publication du rapport.