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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Lundi 29 octobre 2012

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Programmation et gouvernance des finances publiques - Examen d'une motion

Au cours d'une première séance, la commission procède à l'examen d'une motion tendant à opposer la question préalable au texte n° 84 (2012-2013) de la commission sur le projet de loi organique n° 43 rectifié (2012-2013) relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

M. Philippe Marini, président. - Nous sommes saisis de la motion n° 75 tendant à opposer la question préalable au projet de loi organique déposé par le groupe CRC.

M. Éric Bocquet. - Vous avez entre les mains le document exposant les motifs de cette motion. Dans la continuité de notre refus du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), nous estimons que la loi organique ne fait que consacrer une logique d'austérité ; nous ne sommes pas convaincus par les arguments que nous avons entendus, même cet après-midi !

Ce texte organise le déclin de la dépense publique, erreur économique puisque cette voie n'a permis à aucun pays de surmonter ses difficultés. Au contraire, la crise économique et sociale actuelle appelle une intervention puissante de la force publique. En outre, elle prive le Parlement de nombre de ses prérogatives, les collectivités locales d'une part significative de leurs libertés et les partenaires sociaux de leur légitimité à promouvoir des politiques publiques partagées ; les garanties qui nous ont été données à ce propos nous laissent sceptiques. Enfin, elle confisque, notamment au profit d'un aréopage de prétendus sages sans légitimité démocratique, une bonne part du droit naturel des citoyens à vérifier l'utilisation des deniers publics.

M. François Marc, rapporteur. - Je ne suis pas favorable à cette question préalable, pour une raison simple : j'ai préconisé dans mon rapport que ce projet de loi organique, qui met en oeuvre le TSCG, puisse trouver un aboutissement au Sénat. Si cette motion était adoptée, il faudrait un autre texte et l'on reporterait la discussion de plusieurs semaines ou plusieurs mois. Mieux vaut l'avoir tout de suite, d'autant que beaucoup d'amendements ont été déposés, notamment par le groupe CRC. Nous souhaitons profiter de cette opportunité pour avoir un débat de fond.

M. Philippe Marini, président. - Ne frustrons pas les auteurs d'amendements.

La commission décide de proposer au Sénat le rejet de la motion n° 75 tendant à opposer la question préalable au projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Programmation et gouvernance des finances publiques - Examen des amendements au texte de la commission

Au cours d'une seconde séance, la commission procède à l'examen des amendements sur le texte n° 84 (2012-2013) de la commission sur le projet de loi organique n° 43 rectifié (2012-2013) relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Article 1er

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 21 déposé par le groupe CRC vise à réduire la portée de la loi organique : avis défavorable à cet amendement contraire à mon rapport comme à tous ceux qui poursuivent le même objectif.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 21.

M. François Marc, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 46 prévoyant que les lois de programmation présentent non seulement les calculs du solde effectif à partir du solde structurel mais aussi les hypothèses sur lesquelles ils se fondent.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 46.

M. François Marc, rapporteur. - Mme Goulet retirera peut-être son amendement n° 55 lorsque le ministre aura précisé que la loi de programmation ou son rapport annexé présentera bien entendu la répartition de l'effort, non seulement entre les catégories d'administrations publiques mais aussi entre les recettes et les dépenses. Dans l'attente d'un retrait, je propose de demander l'avis du gouvernement.

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 19.

Article 2

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 22

Article 4

M. François Marc, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 23 qui réduit la portée du texte.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 23.

Article 5

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 4 déposé par la commission des affaires sociales propose de faire un pas vers une meilleure programmation des dépenses sociales relatives à la vieillesse et à la famille. Donc avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 4.

M. François Marc, rapporteur. - Idem pour l'amendement n° 5 déposé par la même commission dont le but est de fournir au Parlement des informations utiles et qui lui font défaut aujourd'hui. Il est en effet arrivé, par le passé, que les programmations retiennent des objectifs par trop optimistes s'agissant du solde de l'assurance chômage.

Mme Marie-France Beaufils. - Je m'abstiendrai sur cet amendement car je n'ai pas eu le temps d'en prendre connaissance.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 5.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 56 poursuit un objectif légitime : expliquer comment on passe des chiffres habituellement utilisés par les administrations, selon les normes de la comptabilité générale, aux données de la comptabilité nationale. Des questions techniques se posent toutefois quant à son caractère opérationnel. Je propose de demander l'avis du gouvernement.

M. Philippe Marini, président. - Afin d'être agréable à l'auteur de cet amendement ?

M. François Marc, rapporteur. - Pas seulement, il procède d'une démarche tout à fait légitime.

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 56.

M. François Marc, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 24 qui rendrait les lois de programmation inopérantes.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 24.

M. François Marc, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 67 qui concerne les informations sur certains engagements hors bilan de l'Etat, sujet sur lequel nous aurons un débat lorsque nous recevrons les rapports que nous avons demandés à la Cour des comptes.

M. Philippe Marini, président. - Il y a d'autres amendements sur ce sujet. Parvient-on à bien les coordonner ?

M. François Marc, rapporteur. - Bien qu'ils soient déjà pris en compte, le Gouvernement doit préciser ce qu'il en est exactement des engagements hors bilan. Cet amendement va dans le bon sens.

M. Philippe Marini, président. - Oui, tout ce qui va dans le sens de la rigueur est bon...

M. Jean-Claude Frécon. - Cela va surtout dans celui de la connaissance des engagements financiers de l'Etat.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 67.

M. François Marc, rapporteur. - Sur l'amendement n° 48 qui apporte des précisions utiles pour le calcul du solde structurel, en proposant d'enrichir le rapport annexé d'une analyse de l'élasticité des recettes, je propose un avis favorable.

M. Jean Arthuis. - Maintenant que l'on sait que l'on peut dire n'importe quoi...

M. Philippe Marini, président. - Cela nourrira le rapport.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 48.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 1 de M. Delahaye propose que les commissions des finances valident les modalités de calcul du solde structurel retenues par la loi de programmation. Il est satisfait, et même au-delà, par le 8° de l'article 5 qui dispose que le mode de calcul du solde structurel figure dans le rapport annexé aux lois de programmation, lui-même soumis aux commissions de finances qui peuvent le modifier. Evidemment, il ne faudrait pas que le Parlement fixe de lui-même un mode de calcul de ce solde en décalage avec la pratique de l'ensemble des économistes. Je demande le retrait de cet amendement.

M. Philippe Marini, président. - M. Arthuis, un mot ?

M. Jean Arthuis. - M. Delahaye sera le plus à même de reprendre l'argumentation de cet amendement.

La commission décide de demander le retrait de l'amendement n° 1.

Article 5 bis

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 25 propose de supprimer un apport de l'Assemblée nationale alors qu'il me semble préférable de le prendre en compte.

M. Philippe Marini, président. - Effectivement, l'article va dans le sens de la sincérité ; on ne peut pas voter contre la sincérité !

Mme Marie-France Beaufils. - Encore faut-il savoir comment elle est mise en oeuvre.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 25.

Article 6

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 6 émanant de la commission des affaires sociales propose que l'article liminaire figure non seulement dans les lois de finances et les lois de finances rectificatives mais aussi dans les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale de façon à assurer une meilleure information. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 6.

M. François Marc, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 26 car il propose de rendre moins précise la définition du contenu de l'article liminaire en supprimant la distinction entre solde structurel et solde conjoncturel.

M. Philippe Marini, président. - C'est contraire à l'articulation même sur laquelle repose le texte.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 26.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 49 rectifié de MM. Placé et Gattolin apporte une précision utile. Donc avis favorable.

M. Philippe Marini, président. - D'après cet amendement, « Il est également indiqué, dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances rectificative, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. ».

M. François Marc, rapporteur. - Cela nous semblait aller de soi, mais le préciser est une bonne chose.

M. Philippe Marini, président. - Merci à M. Placé pour son importante contribution.

M. Jean-Vincent Placé. - Vos compliments me vont droit au coeur, même s'ils pourraient finalement m'inquiéter ...

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 49 rectifié.

M. François Marc, rapporteur. - Je propose de demander le retrait de l'amendement n° 57 qui ne vise pas le bon article, peut être source de confusion et qui est en outre, déjà partiellement satisfait par le I de l'article 16.

La commission décide de demander le retrait de l'amendement n° 57.

Article additionnel après l'article 6

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 7 de la commission des affaires sociales nécessite l'avis du gouvernement. Il propose de créer dans les lois de financements de la sécurité sociale un article liminaire limité au champ des administrations sociales, ce qui est sans doute réducteur compte tenue de la nécessité de disposer d'informations communes aux différents textes.

M. Philippe Marini, président. - Par souci de diplomatie entre nos commissions, vous demandez l'avis du gouvernement ?

M. François Marc, rapporteur. - Je crois que cela pourra éclairer tout le monde.

M. Richard Yung. - Oui, soyons prudents...

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 7.

Article 6 bis

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 27 propose de rendre moins précise la définition du contenu de l'article liminaire des lois de règlement, notamment en ne rendant plus obligatoire la distinction entre solde structurel et solde conjoncturel. Avis défavorable.

Mme Marie-France Beaufils. - Il est tout de même proposé d'y faire figurer l'état de réalisation de la loi de programmation.

M. François Marc, rapporteur. - Oui, mais cette appréciation ne peut se faire qu'à partir des éléments prévus par le projet de loi, faute de quoi elle serait aléatoire.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 27.

M. François Marc, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement de coordination n° 50 rectifié.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 50 rectifié.

Article 7 bis

M. François Marc, rapporteur. - Par son amendement n° 19, le grand juriste qu'est M. Portelli s'avance un peu car il n'est pas évident que la législation d'un Etat membre puisse conférer une nouvelle compétence à la Commission européenne. En revanche, il sera sans doute satisfait si le two-pack entre en vigueur comme prévu à la fin de l'année. Ce dernier prévoit en effet que les Etats adressent chaque année à la Commission européenne un projet de plan budgétaire pour l'année suivante. Donc, demande de retrait sinon défavorable.

M. Philippe Marini, président. - Pour être agréable à son auteur, notamment au cas où il viendrait défendre son amendement en séance, ne pourrait-on pas demander l'avis du gouvernement avant de demander un retrait ?

M. François Marc, rapporteur. - Nous pouvons effectivement demander au Gouvernement de confirmer le nécessaire retrait de l'amendement.

M. Jean Arthuis. - Cette proposition est tout de même intéressante...

M. Philippe Marini, président. - Oui, c'est une innovation juridique.

M. Richard Yung. - Cela va loin.

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 19.

Article 8

M. François Marc, rapporteur. - Evidemment, je propose un avis défavorable à l'amendement n° 28 qui propose de supprimer le Haut conseil des finances publiques (HCFP).

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 28.

M. François Marc, rapporteur. - Je propose un avis défavorable, sauf rectification, à l'amendement n° 8 de la commission des affaires sociales. En effet, il convient de ne pas bousculer l'équilibre trouvé à l'Assemblée nationale dans la composition du Haut Conseil où la Cour des comptes a, de peu, perdu la majorité. En revanche, la partie de l'amendement prévoyant que les membres nommés par le Parlement soient aussi auditionnés par la commission des affaires sociales pourrait être conservée.

M. Jean Arthuis. - Le budget social est plus important que celui de l'Etat.

M. Jean-Pierre Caffet. - Mais les déficits sociaux sont bien inférieurs à ceux de l'Etat.

M. Philippe Marini, président. - Les rapporteurs généraux des affaires sociales successifs se font un devoir de le rappeler.

M. François Marc, rapporteur. - Comme son nom l'indique, notre commission est en charge de l'ensemble des finances publiques et non du seul budget de l'Etat.

M. Jean Arthuis. - Alors, il n'y a qu'à reprendre les attributions de la commission des affaires sociales...

M. François Marc, rapporteur. - Et de l'économie pendant qu'on y est ! Sérieusement, je vous propose d'adopter un avis défavorable, sauf en cas de rectification limitant l'amendement à la partie que j'ai indiquée.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8, sauf en cas de rectification visant à n'en conserver que le dernier membre de phrase.

M. François Marc, rapporteur. - Défavorable aux amendements n° 8 et 44, je ne peux que l'être aussi au sous-amendement n° 76 qui en fait la synthèse. C'est mécanique.

La commission émet un avis défavorable au sous-amendement n° 76.

M. François Marc, rapporteur. - Le dispositif proposé par l'amendement n° 43 pour la nomination au Haut Conseil est habile car il cherche à concilier désignation par la majorité et l'opposition et désignation à une large majorité. Toutefois il est trop complexe. En outre, il suppose que les quatre membres nommés par les assemblées le soient en même temps alors qu'il est prévu de les renouveler deux par deux. Le système proposé est donc peu opérationnel.

M. Jean-Vincent Placé. - Il procède d'une philosophie favorable à l'instauration d'un vrai débat au sein de la commission, de façon à apprécier de la façon la plus large les compétences des personnalités proposées. Le système préconisé ne serait pas si compliqué à mettre en place ; il existe des dispositifs comparables dans de grandes démocraties, par exemple au Congrès des Etats-Unis. Je comprends les arguments du rapporteur mais je maintiendrai cet amendement.

M. Philippe Marini, président. - Votre proposition est tout à fait légitime. Il serait aussi possible de reprendre un mode de nomination proche de celui des personnalités nommées en conseil des ministres, susceptible d'être contesté par une majorité des trois cinquièmes de la commission.

M. Jean Arthuis. - C'est la voie à explorer ; cette responsabilité revenant aux commissions des finances et des affaires sociales, qui exercent des compétences financières.

M. Philippe Marini, président. - Le texte prévoit déjà de soumettre à des auditions les candidats à une nomination par le Parlement et nous allons vous proposer d'étendre cette règle aux membres de la Cour des comptes hormis le Premier président, siégeant ès-qualité. Il ne s'agit toutefois que d'auditions consultatives sans sanction juridique. Faut-il aller un peu plus loin en retenant ce qui a été instauré - à l'initiative du précédent Président de la République - pour les responsables du secteur public nommés en conseil des ministres ?

A l'occasion de l'audition de Jean-Pierre Jouyet, nous avons vu que, compte tenu du vote de la commission de l'Assemblée nationale après lequel la confirmation de l'intéressé était loin d'être acquise, notre avis a été très important.

M. Jean Arthuis. - Pour simplifier les choses, pourquoi ne pas appliquer cette règle du véto des trois cinquièmes à l'ensemble des nominations, qu'elles soient faites en conseil des ministres, par les présidents des assemblées ou par ceux des commissions des finances ?

M. Philippe Marini, président. - Nous allons examiner dans quelques instants des amendements en ce sens.

La commission décide de demander le retrait de l'amendement n° 43 et, pour les mêmes motifs, de l'amendement n° 44.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 68 déposé par Richard Yung pourrait être largement satisfait par l'amendement n° 69 qui préserve en outre l'équilibre défini par l'Assemblée nationale. Peut-être que, tout en maintenant son amendement pour le présenter lors du débat en séance, il pourrait accepter que nous en venions à la discussion de cet amendement n° 69 ?

M. Richard Yung. - Je m'y rallierai.

La commission décide de demander le retrait de l'amendement n° 68.

M. François Marc, rapporteur. - Cet amendement n° 69 propose que les commissions des finances puissent, à la majorité des trois cinquièmes, s'opposer, après leur audition, à une désignation proposée par le président de l'assemblée ou par le président de la commission des finances.

M. Philippe Marini, président. - Si nous étendions l'obligation d'audition aux membres de la Cour des comptes, seraient-ils soumis à cette règle des trois cinquièmes ?

M. Jean Arthuis. - Oui !

M. Philippe Marini, président. - Je le pense aussi ; il faudra alors coordonner nos différents amendements.

M. Jean Arthuis. - La décision doit être aussi prise par la commission des affaires sociales.

M. Philippe Marini, président. - La commission des finances compte moins de membres et pourrait donc se voir diluée. Prudence... Maintenons la rédaction actuelle prévoyant le vote de la commission des finances.

M. Richard Yung. - Il faut faire attention...

M. Philippe Marini, président. - Cette procédure s'appliquerait donc aussi aux personnalités nommée par le président du Conseil économique, sociale et environnemental (CESE) et aux magistrats de la Cour des comptes.

M. Richard Yung. - Seul le directeur général de l'INSEE en serait dispensé.

M. Jean Arthuis. - On ne peut pas laisser la commission des affaires sociales hors du coup. Je ne sais pas comment, mais il faut l'impliquer !

M. Philippe Marini, président. - La phrase de l'amendement indiquant que tout membre de la commission pourra demander un vote est-elle bien nécessaire ?

M. Richard Yung. - Ce point pourra être amendé.

M. Philippe Marini, président. - Nous pourrions donc être favorables à l'amendement n° 69 éventuellement rectifié ?

M. Joël Bourdin. - On ne parle donc pas de la commission des affaires sociales ?

Mme Marie-France Beaufils. - Il est difficile de l'associer à une audition et de ne pas la faire participer aux choix.

M. Jean-Vincent Placé. - Pourquoi pas deux votes ?

M. Joël Bourdin. - Mais lequel primera ?

M. François Marc, rapporteur. - Je maintiens ma proposition de demande de l'avis du gouvernement.

M. Philippe Marini, président. - Cela nous permettra de faire évoluer notre réflexion.

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 69.

M. François Marc, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 14 qui propose que les membres désignés par le Premier président de la Cour des comptes soient entendus par les commissions des finances avant leur désignation.

M. Jean Arthuis. - Quid du vote ?

M. François Marc, rapporteur. - Il sera prévu dés lors que nous trouvons un terrain d'entente avec le Gouvernement sur l'ensemble de ces amendements.

M. Jean-Claude Frécon. - Il faudra une discussion commune.

M. Philippe Marini, président. - Exactement.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 14.

M. François Marc, rapporteur. - La parité au sein du Haut Conseil, proposée par l'amendement n° 42 rectifié est un objectif louable. Elle est toutefois en contradiction avec les règles de tirage au sort et présente, en conséquence, le risque de figer la répartition des hommes et des femmes nommés par les présidents des deux assemblées et les présidents des commissions des finances.

M. Philippe Marini, président. - Cela nous garantit-il de disposer autour de la table, de toutes les compétences et des expertises les plus complémentaires ?

Mme Michèle André. - Monsieur le Président, il faut laisser vivre cet amendement car il pose des questions, notamment à certains hommes qui croient peut-être que l'on ne pourrait pas trouver de femmes présentant le bon profil. Cela mérite un débat.

M. François Marc, rapporteur. - Je propose de demander l'avis du gouvernement.

M. Jean-Vincent Placé. - Mercredi après mercredi, ce gouvernement nomme environ neuf hommes pour une femme dans les emplois de hauts fonctionnaires. Une action volontariste est donc nécessaire ! Qui aurait imaginé il y a encore quinze ans que le Gouvernement ou le bureau des assemblées puissent être paritaires ? Or, ils y tendent. Une majorité de gauche doit être attentive à ces questions et à cet amendement, non seulement pour le faire vivre mais pour l'adopter.

M. Jean-Pierre Caffet. - Pourquoi cela ne s'applique-t-il qu'aux membres nommés par les assemblées et non aux magistrats de la Cour des comptes ou au membre nommé par le CESE ?

M. Philippe Marini, président. - Cette question se pose en effet. De même, pour aller au bout de cette logique, il faudrait prendre en compte le point de savoir si le Premier président de la Cour des comptes et le directeur général de l'INSEE sont des messieurs ou des dames. On ne peut pas se contenter d'un petit bout de parité. La question est plus délicate qu'il n'y paraît, ce qui justifie sans doute l'appel à l'avis du gouvernement.

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 42 rectifié.

M. François Marc, rapporteur. - Je suis défavorable aux amendements n° 2 et 3 qui reviennent sur l'équilibre atteint à l'Assemblée nationale en supprimant la participation au Haut Conseil du directeur général de l'INSEE et d'une personne nommée par le président du CESE.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n° 2 et 3.

M. François Marc, rapporteur. - Je vous propose d'émettre un avis défavorable à l'amendement n° 40 ainsi qu'à l'amendement n° 41 qui proposent d'inscrire l'observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) dans un texte de niveau organique. Rien n'empêche en revanche qu'un de ses membres soit nommé au Haut Conseil pour ses compétences.

M. Philippe Marini, président. - Si l'on cherche des femmes de qualité, la directrice du Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) est remarquable.

M. Jean-Vincent Placé. - Une question est posée quant à l'indépendance du directeur de l'INSEE. Quelles que soient ses qualités, il est tout de même nommé en Conseil des ministres.

M. Philippe Marini, président. - L'OFCE, comme la plupart des organismes de recherche économique en France, est économiquement dépendant, dans la mesure où l'essentiel de son chiffre d'affaires est dû à la commande publique.

M. Jean Arthuis. - Le travail de l'OFCE est tout à fait remarquable. Il témoigne d'une certaine familiarité avec le déficit public et la dépense publique.

M. Philippe Marini, président. - Mieux vaut ne pas désigner dans la loi un organisme, aussi estimable soit-il, car il n'est pas le seul.

M. Joël Bourdin. - En effet !

M. Philippe Marini, président. - Le CEPII, par exemple, se trouve dans la même situation, il pourrait se croire mal considéré.

M. Jean-Pierre Caffet. - Pourquoi pas Rexecode ?

M. Jean Arthuis. - Il ne revient pas à la loi de désigner un organisme en particulier.

M. Philippe Marini, président. - Retrait ?

La commission décide de demander le retrait des amendements n° 40 et n° 41.

M. François Marc, rapporteur. - Même avis sur l'amendement n° 74 de Mme Goulet.

La commission décide de demander le retrait de l'amendement n° 74.

Article additionnel après l'article 8

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 73 est un amendement d'appel. Retrait ou rejet.

M. Philippe Dominati. - Je propose de supprimer le conseil des prélèvements obligatoires, parce qu'il relève du domaine de la loi, de nombreux autres organismes relevant du décret. Je suggère que le Gouvernement fasse le ménage entre ces organismes, toute création nouvelle devrait s'accompagner d'un allègement des structures existantes.

M. Philippe Marini, président. - Ce serait un bon principe, une sorte d'article 40 institutionnel. Il faudrait amender la Constitution en ce sens, pour étendre le champ de l'article 40 : à chaque fois qu'un organisme serait créé, un autre serait supprimé. Cela mérite d'être débattu.

M. François Marc, rapporteur. - Notre collègue développera ses arguments en séance.

La commission décide de demander le retrait de l'amendement n° 73.

Article 8 bis (nouveau)

M. François Marc, rapporteur. - Nous étions d'accord pour améliorer la portée de cet article. Tel est l'objet de l'amendement n° 70 rectifié de M. Caffet : lorsque le Haut Conseil donne un avis sur l'estimation du PIB potentiel sur lequel repose le projet de loi de programmation, il doit, selon ses auteurs, le motiver au regard des estimations du gouvernement et de la commission européenne...

M. Philippe Marini, président. - Amendement vertueux !

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 70 rectifié.

Article 9

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 29.

M. François Marc, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n° 47 de M. Placé qui propose que l'avis sur la loi de programmation porte sur la conformité aux engagements européens dans le domaine éco-environnemental. L'objectif poursuivi est très légitime, toutefois, la loi organique concernant les finances publiques, il est préférable que son avis se limite à ce domaine...

M. Jean-Vincent Placé. - Je vais y réfléchir...

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 47.

M. Jean Arthuis. - Mon amendement n° 60 vise à protéger le « thermomètre ». L'article 9 prévoit que le Haut Conseil rendrait un avis sur la trajectoire de PIB potentiel. En cas d'avis défavorable, c'est-à-dire d'abus manifeste, je propose que le Haut Conseil fixe lui-même la trajectoire nécessaire pour aboutir au solde structurel. Un amendement de coordination le complète à l'article 16.

M. François Marc, rapporteur. - Cet amendement revient à transférer au Haut Conseil la détermination du montant des mesures à prendre pour respecter la trajectoire des finances publiques...

M. Jean Arthuis. - Non ! S'il constate des abus, il souligne son appréciation de la trajectoire et tiendra compte de cette trajectoire pour fixer lui-même le solde structurel. Sinon, nous en revenons à l'argumentation du ministre en réponse à la question préalable et il serait permis de faire n'importe quoi !

M. François Marc, rapporteur. - Le Parlement et le gouvernement seraient dessaisis !

M. Richard Yung. - Bien sûr !

M. Jean Arthuis. - Non, il s'agit de prendre en compte, si elle diffère de celle du gouvernement, son opinion, pour apprécier le solde structurel.

M. Jean-Pierre Caffet. - Je suis complètement d'accord avec le rapporteur général : cet amendement tend à substituer le Haut Conseil au gouvernement et au Parlement, puisqu'à l'article 16, le Haut Conseil est chargé de vérifier la trajectoire des finances publiques...

M. Jean Arthuis. - Le solde structurel !

M. Jean-Pierre Caffet. - Soit !

M. Jean Arthuis. - Vous cassez le « thermomètre » !

M. Jean-Pierre Caffet. - En cas d'écart important - il est vrai que le texte du projet de loi organique est ambigu - le gouvernement serait obligé de prendre des mesures correctrices. Le calcul du solde structurel est sensible à l'hypothèse de PIB potentiel. Si la trajectoire est mise en cause par le Haut Conseil, celui-ci pourrait arguer d'un écart important pour imposer des mesures correctrices injustifiées au gouvernement. Je ne vois pas comment nous pouvons laisser cet organe chargé d'émettre un avis dessaisir ainsi le Parlement...

M. Jean Arthuis. - Nous en reparlerons en séance publique...

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 60.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 61 du même auteur relève de la même logique.

M. Jean Arthuis. - A quoi sert le Haut Conseil ?

M. Philippe Marini, président. - Vous citez dans l'exposé des motifs la décision du Conseil constitutionnel du 9 août 2012, selon laquelle celui-ci « aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place », notamment le Haut Conseil. Nous pouvons raisonnablement supposer que son avis négatif amènerait le Conseil constitutionnel à déclarer non sincère, donc inconstitutionnelle, la loi de programmation. Je ne pense pas qu'il soit convenable de placer le Conseil constitutionnel dans une situation où sa compétence serait liée. Cela me choque un peu.

M. Jean Arthuis. - J'entends votre argument. Je retirerai l'amendement.

La commission décide de demander le retrait de l'amendement n° 61.

Article 10

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 30.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 9 de la commission des affaires sociales permet au Haut Conseil de se prononcer sur la cohérence entre la loi de programmation et le contenu du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Philippe Marini, président. - Bien !

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 9.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 51 de Jean-Vincent Placé apporte une précision utile : un solde structurel donné peut correspondre à des réalités différentes selon l'estimation de PIB potentiel que l'on retient.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 51.

Elle décide de demander le retrait de l'amendement n° 62.

Article 11

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 31.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 15 présenté par le président de la commission prévoit que le Haut Conseil rend nécessairement un avis sur les projets de loi de finances rectificative et sur les projets de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, alors que dans le texte actuel il s'agit d'une simple faculté. L'idée est bonne. Elle a été débattue à l'Assemblée. Je suis favorable à ce type de démarche. Peut-être le Gouvernement s'expliquera-t-il en séance.

M. Philippe Marini, président. - Très bien !

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 15.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 52 rectifié de Jean-Vincent Placé apporte une précision utile.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 52 rectifié.

Elle décide de demander le retrait de l'amendement n° 63.

Article 12

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 32.

Elle émet un avis favorable à l'amendement n°16.

Elle décide de demander le retrait de l'amendement n° 64.

Article 13

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 33.

Article additionnel après l'article 13

M. François Marc, rapporteur. - L'objet de l'amendement n° 58 de Mme Goulet est légitime, mais il peut être source de confusion.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 58.

Article 14

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 34.

M. François Marc, rapporteur. - Sur l'amendement n° 17 rectifié, nous souhaitons entendre le ministre.

L'article 14 est très large puisqu'il prévoit la possibilité pour le Haut Conseil de « faire appel à des organismes ou personnalités extérieurs à l'administration ». Il pourra solliciter des prestataires extérieurs à chaque fois qu'il le jugera utile pour l'exercice de ses missions, sans qu'il soit besoin d'en dresser une liste.

S'il s'agissait de préciser que le Haut Conseil, pour exprimer des avis indépendants, pourra faire appel à une information indépendante, le compte rendu de nos débats attestera que nous partageons cette préoccupation.

M. Philippe Marini, président. - C'est un amendement de questionnement. Si le Gouvernement confirme que le Haut Conseil aura bien pleines liberté et indépendance pour commander de telles études, je m'estimerai satisfait.

M. François Marc, rapporteur. - Je pense qu'il ira dans ce sens.

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 17 rectifié.

Article additionnel après l'article 14

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 71 de Jean-Yves Leconte est le pendant de l'amendement n° 67 à l'article 5 sur le hors-bilan.

M. Philippe Marini, président. - Il est vertueux.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 71.

Article 14 bis

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 35.

Article 15

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 36.

M. Philippe Marini, président. - L'amendement suivant ouvre un débat intéressant.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 45 rectifié bis de MM. Gattolin et Placé ouvre la possibilité de publier des avis dissidents des membres du Haut Conseil. Je ne doute pas que notre collègue Placé sache cultiver la dissidence...

M. Jean-Vincent Placé. - Il s'agit de transparence...

M. François Marc, rapporteur. - ...mais son amendement est contraire à celui que la commission a proposé et adopté, lequel interdit des opinions divergentes. Le risque serait de rendre les décisions du Haut Conseil inaudibles...

M. Joël Bourdin. - Ce ne serait pas mal !

M. Jean Arthuis. - Cela le supprimerait instantanément. Ce serait n'importe quoi !

M. François Marc, rapporteur. - Avis défavorable.

M. Philippe Marini, président. - Ce débat est utile. M. Placé a évoqué le précédent du comité de politique monétaire de la réserve fédérale américaine...

M. Joël Bourdin. - Et le Conseil économique et social ?

M. Philippe Marini, président. - C'est une assemblée consultative, chacun a le droit de s'exprimer, mais là n'est pas la question. Le comité de politique monétaire est décisionnel. Le Haut Conseil, organe consultatif, ne sera crédible que s'il forge, en corps constitué, une doctrine. Etaler des dissentiments à chaque opinion ne le renforcerait pas.

M. Jean-Vincent Placé. - Votre vision exprime un biais très français : qu'il y ait des opinions divergentes n'empêche nullement qu'une décision soit prise et appliquée !

Tranché par un vote, à l'issue d'un débat, l'avis du Haut Conseil sera très clair. Le sujet mérite discussion. La Cour suprême des Etats-Unis fonctionne ainsi et personne ne prétend qu'elle est faible ! Des avis divergents peuvent aussi être publiés en marge des commissions d'enquête, ce qui n'affaiblit nullement leurs prises de position. Un débat intéressant pourra avoir lieu en séance.

Nous avons une position de repli, consistant à ne pas prescrire l'expression des avis divergents, mais à ne pas l'interdire non plus. Le Haut Conseil devra dire lui-même comment il a l'intention de fonctionner.

M. François Marc, rapporteur. - M. Placé souhaite corriger le texte adopté par la commission et il peut le faire...

M. Jean-Vincent Placé. - Le débat aura lieu en séance.

M. François Marc, rapporteur. - ...mais la commission y sera défavorable.

Mme Marie-France Beaufils. - Nous voterons pour cet amendement.

M. Philippe Marini, président. - Cela fait deux opinions dissidentes !

M. Joël Bourdin. - Je suis assez d'accord avec Jean-Vincent Placé, mais compte tenu du vote émis par la commission des finances, je m'abstiendrai.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 45 rectifié bis.

Article additionnel après l'article 15

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 18.

Article 16

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 37.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 10 rectifié de la commission des affaires sociales pose une difficulté de principe : il revient sur un apport de nos collègues députés Carrez et Eckert au projet de loi, ce qui ne nous semble pas pertinent.

M. Philippe Marini, président. - Ce serait indélicat !

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10 rectifié.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 72 de M. Caffet apporte une précision de bon sens.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 72.

Elle émet un avis défavorable à l'amendement de coordination n° 65.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 53 rectifié de M. Placé met le doigt sur un sujet important et montre qu'il est indispensable d'adopter l'amendement n° 72 de M. Caffet.

Si le respect de la trajectoire, donc le déclenchement ou non du mécanisme de correction automatique, ne s'apprécie pas au regard des hypothèses retenues par la programmation, l'ensemble du dispositif devient « flottant » et perd en sécurité.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 53 rectifié.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 20 de Mme Des Esgaulx renforce l'automaticité du mécanisme de correction. Le rendre juridiquement contraignant serait contraire à la Constitution.

M. Philippe Marini, président. - Je crois reconnaître un amendement défendu par M. Carrez à l'Assemblée nationale. Le reprendre lors du débat sera certainement utile.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 20.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 59 de Mme Goulet est satisfait.

La commission décide de demander le retrait de l'amendement n° 59.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 54 rectifié.

Article 17 A

M. Philippe Marini, président. - L'amendement n° 66 de M. Arthuis sur le hors bilan est un amendement de transparence financière.

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 66.

Elle émet un avis défavorable à l'amendement n° 38.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 11 de la commission des affaires sociales pourrait être retiré si l'amendement n° 7 n'était pas adopté.

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 11.

Article 17 B

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 12 de la commission des affaires sociales est symbolique, mais mériterait d'être rectifié.

La commission décide de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 12.

Article additionnel après l'article 17 C

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 13 de la commission des affaires sociales rectifie une erreur matérielle.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 13.

Article 17

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 39.

Mercredi 31 octobre 2012

- Présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, puis de M. Philippe Marini, président -

Programmation et gouvernance des finances publiques - Désignation des candidats à une éventuelle commission mixte paritaire

MM. Philippe Marini, François Marc, Richard Yung, Jean-Vincent Placé, Eric Bocquet, Roger Karoutchi et Jean Arthuis sont désignés comme candidats titulaires, et MM. Michel Berson, Jean-Claude Frécon, Jean-Pierre Caffet, François Fortassin, Philippe Dominati, François Trucy et Francis Delattre sont désignés comme candidats suppléants, pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Engagements financiers de l'Etat » (et article 65) ; comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » ; comptes d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » et « Participations financières de l'Etat » - Examen du rapport spécial

La commission procède ensuite à l'examen du rapport de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, sur la mission « Engagements financiers de l'Etat » (et l'article 65), les comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et les comptes d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » et « Participations financières de l'Etat ».

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - Il me revient de vous présenter neuf programmes.

M. Roland du Luart. - Quelle compétence !

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - La mission « Engagements financiers de l'Etat » concerne tout d'abord les conditions de financement de notre dette publique. Les crédits ouverts en 2013 au titre de la charge de la dette s'élèvent à 45,9 milliards d'euros, auxquels s'ajoute 1 milliard d'euros de charges de trésorerie. La diminution de 1,9 milliard d'euros par rapport au montant prévu en loi de finances initiale pour 2012 résulte de la baisse des taux d'intérêt.

Le besoin de financement de l'Etat s'élèvera à 171,1 milliards d'euros en 2013, en diminution de 11,7 milliards d'euros. L'Etat n'empruntera qu'à hauteur d'environ un tiers pour financer son nouveau déficit (établi à 61,6 milliards d'euros), et de deux tiers pour refinancer les déficits passés.

M. Jean-Paul Emorine. - C'est géré : on emprunte pour payer la dette.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - L'encours nominal de la dette négociable de l'Etat devrait augmenter de 65,4 milliards d'euros, pour s'établir à 1 452,4 milliards d'euros en fin d'année prochaine. Les quelque 1 700 milliards que l'on cite souvent incluent la dette des collectivités locales ainsi que celle des administrations publiques.

Il n'y a pas eu de nouvel abaissement de la note française depuis que Standard & Poor's avait ramené notre dette souveraine à AA+ en début d'année 2012, notre pays ayant conservé la note maximale AAA auprès de Moody's et de Fitch, même si les trois agences ont une perspective négative sur la dette française. Cela témoigne de la confiance des marchés à l'égard de notre signature. L'écart de financement des titres français et des titres allemands à échéance de dix ans est d'ailleurs revenu à un niveau de 50 points de base. C'est une bonne chose.

M. Roland du Luart. - Cela reste fragile !

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - Le programme « Appels en garantie de l'Etat » est doté de 208 millions d'euros, soit une hausse de 9,8 % par rapport à 2012. Je me félicite que, pour la première fois, le Gouvernement ait recensé l'ensemble des nouvelles garanties accordées en 2011 et en 2012 : c'était une demande ancienne de notre commission, dont le questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial ne recevait d'habitude pas de réponse sur ce point. Espérons que ce progrès perdurera. Une enquête a été officiellement demandée par notre commission à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, pour recenser et évaluer précisément l'ensemble des engagements hors bilan de l'Etat, sur lesquels Philippe Marini disait hier qu'il y avait eu trop de flou. Il s'agit non seulement de la dette garantie par l'Etat, mais aussi des garanties de protection des épargnants au titre des livrets d'épargne réglementée, ou encore des engagements vis-à-vis des banques multilatérales de développement.

Les crédits du programme 145 « Epargne » retracent les primes d'épargne-logement associées aux plans et comptes épargne-logement. Les crédits prévus à ce titre (721 millions) sont en diminution de 6,2 %, car le marché immobilier ne retrouve pas son dynamisme des années 2008 et 2009. Néanmoins, les annulations trop importantes opérées en début d'année requerront des ouvertures de crédits en fin d'année 2012 pour assurer le paiement de l'ensemble des primes d'épargne-logement, dont le montant s'établit pourtant en-deçà de la prévision de la loi de finances initiale. Cela témoigne d'une gestion un peu intempestive des gels et des annulations de crédits.

Deux nouveaux programmes apparaissent dans la maquette de la loi de finances initiale, qui concrétisent les engagements de la France au niveau européen pour lutter contre la crise financière. Le programme 336 « Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité (MES) » traduit la mise en place de ce nouvel instrument pour intervenir en soutien aux Etats membres. Les autorisations d'engagement du programme s'élèvent à 16,31 milliards d'euros et les ouvertures de crédits atteignent 6,52 milliards d'euros. L'autre programme nouveau (338) procède à l'augmentation du capital de la Banque européenne d'investissement. En effet, l'article 65 rattaché à la mission autorise le ministre des finances à souscrire à cette augmentation de capital pour un montant de 1,617 milliard d'euros. Cette opération fait suite à l'initiative du président de la République de compléter le TSCG par un Pacte pour la croissance et l'emploi. L'augmentation de capital de la BEI de 10 milliards d'euros lui assurera une capacité supplémentaire de prêt de 60 milliards d'euros. L'impact de cette augmentation de capital est loin d'être négligeable dans le contexte économique actuel, je vous appelle donc à voter cet article sans réserve.

L'article 66, relatif à la garantie de l'Etat apportée au Crédit immobilier de France était initialement, pour son examen, rattaché à la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Suite à la table ronde du 3 octobre, notre commission, sur la proposition du rapporteur général, a cependant décidé de procéder à des auditions complémentaires. Celles-ci vont se poursuivre au cours des prochains jours. Je vous propose par conséquent de prendre dès aujourd'hui la décision de renvoyer à l'examen des articles non rattachés notre position, qui sera ainsi défendue par le rapporteur général.

Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » retrace les opérations financières de l'Etat actionnaire, telles que des augmentations de capital, ou, à l'inverse, des privatisations ou des cessions. Les documents budgétaires n'apportent que des informations limitées. Côté recettes, le Gouvernement inscrit 13,15 milliards d'euros, dont 8,15 milliards, pour le MES et la BEI. Les 5 milliards restants correspondent à l'inscription conventionnelle du compte d'affectation spéciale et n'ont pas plus vocation que les années passées à être atteints. Dans cette situation économique incertaine, il est douteux que l'Etat réalise, en 2013, des cessions d'actifs de cette ampleur : au 31 août 2012, l'Etat actionnaire n'avait engrangé que 575 millions d'euros de recettes, soit 11 % des cinq milliards prévus.

Si l'on excepte le MES et la BEI, nous avons un peu plus de visibilité côté dépenses, puisque l'Etat devra encore investir 266 millions d'euros au titre de l'augmentation de capital de La Poste et il achètera des titres Areva, auprès du Commissariat à l'énergie atomique, pour un montant de 418 millions d'euros. Avec près de 740 millions d'euros de dépenses déjà certaines, face à des recettes probablement faibles, le déséquilibre du compte d'affectation spéciale ne pourra que s'accentuer courant 2013.

Le bilan consolidé de l'Etat actionnaire, quoique toujours solide, reflète l'activité économique générale, qui n'est pas bonne. Les entreprises possédées par l'Etat affichent malgré tout un résultat net d'environ 5,4 milliards d'euros à fin 2011.

Deux points sont toutefois sources d'inquiétude. Les ratios financiers globaux de ces entreprises sont quasiment tous en voie de dégradation, même si, pour l'instant, ils restent bons : en particulier, le rapport entre les fonds propres et l'endettement est toujours satisfaisant. En revanche, la valorisation boursière du portefeuille de l'Etat actionnaire chute cette année encore de près de 13 %  (60 milliards au 1er septembre 2012, contre 69 milliards un an avant et 95 milliards en septembre 2009), surtout en raison de la mauvaise performance d'EDF et de GDF, qui constituent plus de 70 % du portefeuille coté.

L'Agence des participations de l'Etat porte désormais un regard très attentif sur les enjeux stratégiques et industriels propres à chaque entreprise et à chaque filière. Se donnant les moyens de participer de manière constructive à la gouvernance des entreprises, l'Etat cherche à comprendre l'environnement de chacune et à influer sur les décisions, ce que traduit d'ailleurs la présence importante des administrateurs de l'Etat - ils suivent des formations ad hoc.

La Banque publique d'investissement (BPI), qui sera opérationnelle début 2013, est une chance pour nos entreprises, notamment pour les plus innovantes et pour les PME, mais aussi pour nos territoires. Pour ne pas préempter le débat, je m'en tiendrai ici à l'aspect patrimonial : l'Etat devrait posséder, au travers d'un établissement public, au moins 50 % de la structure de tête de la BPI en apportant sa participation dans Oséo et dans le FSI. Sachant qu'il ne possède que 49 % du FSI, il est probable qu'un apport supplémentaire, financé par le compte d'affectation spéciale, sera nécessaire.

Ma seule véritable réserve concerne la politique de distribution de dividendes des entreprises dont l'Etat est actionnaire. Année après année, le ratio de distribution est plus élevé ou au moins égal à celui constaté dans des entreprises privées. Il me semble important que l'Etat actionnaire infléchisse sa politique sur ce point, même si je n'ignore pas les nécessités du redressement des comptes publics.

En somme, dans un contexte difficile, le Gouvernement me semble pleinement déterminé à utiliser tous les outils pour redresser l'économie française, au premier rang desquels sa position d'actionnaire et la BPI. Pour ces raisons, je vous propose d'adopter le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ».

Sur le compte de concours financiers « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics », il convient d'observer, tout d'abord, l'inscription de 15 millions d'euros, au titre d'avances pour l'indemnisation des victimes du Mediator. Si le montant des avances octroyées au titre de la politique agricole commune est opportunément recalculé de 7,5 à 7,2 milliards d'euros au regard des dépenses effectivement constatées, je souhaiterais savoir ce qu'entend le Gouvernement quand il évoque les « incertitudes inhérentes au préfinancement des aides agricoles communautaires ».

Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux » est dédié à la coopération monétaire avec la zone franc. Comme les années précédentes, il n'est pas doté et ne fait l'objet d'aucun bleu budgétaire.

Enfin, pour la première fois en loi de finances initiale, le compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » correspond au reversement par les États membres à la Grèce des revenus futurs tirés, jusqu'en 2020, de la détention par leurs banques centrales de leurs obligations souveraines grecques. Ce compte, créé par la loi de finances rectificative d'août 2012 dans le cadre du second programme d'aide à la Grèce, présentera un solde positif de 407 millions d'euros en 2013, lequel devra progressivement être réduit jusqu'à la fin des remboursements prévue en 2020.

Dans la mesure où tous ces crédits traduisent des engagements financiers de notre pays, je vous propose, pour conclure, de les adopter, ainsi que l'article 65 rattaché, et de détacher l'examen de l'article 66.

M. Jean-Paul Emorine. - L'Agence des participations de l'Etat présente un bilan combiné de 656 milliards d'euros, avec 102 milliards de capitaux propres. Comme hier, je plaide aujourd'hui pour plus de transparence. La chute de la valorisation des placements est certes due à la conjoncture économique, une réflexion stratégique ne s'impose pas moins sur le choix des investissements. L'Etat doit-il conserver 15 % de Renault, rester au capital d'EADS, posséder 100 % de la SNCF, qui a 920 filiales et est présente à l'export, de même que la RATP ? Que l'Etat possède les grands ports peut conduire à des blocages. Pourquoi ne pas demander à la Cour des comptes, en vertu de l'article 58-2° de la LOLF, d'analyser précisément l'ensemble de ces participations, et de rédiger un rapport sur la stratégie de l'Etat actionnaire ?

Mme Fabienne Keller, présidente. - Votre grande connaissance de ces sujets inspire la proposition que vous formulez.

M. Vincent Delahaye. - J'avais compris que la moitié des 120 milliards du plan de relance européen était constituée de crédits qui existaient déjà. Vous nous annoncez que les 10 milliards supplémentaires affectés au capital de la BEI dégageront 60 milliards. Pouvez-vous préciser ce point ?

La BPI sera dotée de 42 milliards d'euros, ce qui est à la fois peu en comparaison des 70 milliards de son équivalent allemand, et substantiel. L'Etat doit apporter la moitié de cette somme, soit 21 milliards. Il met dans la corbeille ses participations dans Oséo et dans le FSI, mais il manque 1,68 milliard. J'aimerais connaître le coût réel de cette opération.

Vous avez mentionné, enfin, la nécessité d'abonder le budget consacré aux primes d'épargne logement. Savez-vous de quel montant il s'agit ?

M. Joël Bourdin. - Les taux à court terme étant les plus faibles, pourquoi se réjouir d'une réduction de la part de la dette de court terme ?

Les engagements de la COFACE augmentent avec les risques à l'exportation et la multiplication des procédures. Pouvez-vous nous en dire plus sur ce point, même si c'est traditionnellement du ressort du rapporteur spécial pour le commerce extérieur ?

M. Roland du Luart. - J'ai beaucoup apprécié la clarté de votre exposé. Je note avec satisfaction la diminution sensible du besoin de financement de l'Etat, qui baisse de 11,7 milliards d'euros. Quelle est l'évolution de la part de l'endettement à court terme ? Par ailleurs, pourquoi êtes-vous choqué que l'Etat actionnaire demande des dividendes aux sociétés dans lesquelles il détient une participation ?

M. Edmond Hervé. - Au cours de ce remarquable rapport, vous avez évoqué les administrateurs qui suivent les entreprises dans lesquelles l'Etat a une participation : ils ont montré leur talent récemment en s'exprimant sur la compétitivité. Ensuite, la critique doit être modeste, quand le besoin de financement de l'Etat indiqué en page 14 du bleu atteint 171 milliards.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - L'APE, qui a beaucoup amélioré la gestion de ses participations, reste toujours discrète sur ses intentions en matière de cessions ou d'acquisitions afin de ne pas provoquer de mouvements de prix dans un sens ou dans l'autre. Les 5 milliards prévus chaque année en dépenses comme en recettes ne sont donc qu'une indication grossière, qui ne correspond guère à la réalité. Il nous est certes possible de saisir la Cour des comptes sur le fondement de l'article 58-2° de la LOLF, mais nous l'avons déjà sollicitée cette année sur les engagements hors bilan de l'Etat. Il faudra sans doute attendre un peu avant de demander un deuxième rapport dans mon champ de compétences.

Je me réjouis de la baisse de la part de la dette de court terme dans notre endettement, parce qu'elle traduit la diminution du déficit budgétaire annuel. En 2009, la dette à moins d'un an avait culminé pour représenter 18,6 % de l'encours total. Fin 2013, les bons du Trésor à taux fixe devraient représenter 11,5 % du stock de dette.

Le budget de la COFACE, à propos duquel je vous renvoie à la page 25 de la note de présentation, est par définition difficile à établir, puisque ses dépenses dépendent en grande partie de la réalisation des risques qu'elle couvre. C'est un programme évaluatif par nature.

Quant aux dividendes que touche l'Etat, il serait incohérent qu'il en demande d'importants - même si cela contribue à la réduction du déficit - tout en exigeant des entreprises de la modération sur ce chapitre.

M. Roland du Luart. - Vous êtes un vrai libéral...

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - Disons plutôt que je cherche à être cohérent. Le schéma capitalistique de la BPI n'est pas encore arrêté, et je ne peux donc guère vous en dire plus.

L'article 65 rattaché autorise le ministre à souscrire aux 10 milliards d'euros d'augmentation de capital de la BEI.

M. Vincent Delahaye. - Nous apporterons donc 1,6 milliard d'euros. Combien cette dotation supplémentaire nous rapportera-t-elle ? Quel sera le montant des retours pour la France ?

Mme Fabienne Keller, présidente. - Nous ne le savons pas encore...

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - Les futures opérations d'investissement de la BEI ne sont pas encore connues. En 2011, elle a investi 4,5 milliards d'euros en France.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », ainsi que de l'article 65 du projet de loi de finances pour 2013.

Elle décide que l'article 66 sera examiné conjointement avec les mesures fiscales et budgétaires non rattachées de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2013.

Elle décide enfin de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits des comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » ainsi que des comptes d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » et « Participations financières de l'Etat ».

Mme Fabienne Keller, présidente. - Nous notons également la demande, à moyen terme, d'un rapport de la Cour des comptes sur la stratégie de l'Etat actionnaire.

Présidence de M. Philippe Marini, président

M. Philippe Marini, président. - Sur ce point, je vous renvoie à un opuscule intitulé Les Ambigüités de l'Etat actionnaire que j'avais écrit il y a quelques temps avec M. Arthuis, et dont les analyses sont toujours, je pense, d'actualité.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Sécurité civile » - Examen du rapport spécial

Puis la commission procède à l'examen du rapport de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité civile ».

M. Philippe Marini, président. - Nous passons à l'examen des crédits de la mission « Sécurité civile ». Devons-nous être tranquilles ou inquiets ?

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - La mission « Sécurité civile » recevra en 2013 440,3 millions d'euros de crédits de paiement (+ 0,8 %). La trajectoire des deux programmes qui la composent, toutefois, est nettement différenciée : augmentation de 6,8 % des moyens du programme « Intervention des services opérationnels », qui atteignent 278,3 millions d'euros ; baisse de 8 % des crédits du programme « Coordination des moyens de secours ». Cet effet de ciseau résulte des efforts importants consentis pour assurer le maintien en condition opérationnelle des appareils de la flotte aérienne. Leur maintenance absorbe 43,3 millions d'euros en 2013, contre 34,6 millions d'euros en 2012, soit une augmentation de 25 %. Cette forte hausse obère les marges de manoeuvre budgétaire au sein de la mission, et illustre le vieillissement des aéronefs, dont le remplacement est une préoccupation récurrente, qui appelle désormais une décision.

Cette mission ne contribue d'ailleurs que marginalement à l'effort global de sécurité civile : les dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) représentent 5,6 milliards d'euros en 2012.

L'infrastructure de communication Antares constituera l'un des principaux enjeux pour cette mission en 2013. Elle équipera trois SDIS sur quatre l'an prochain. Ce système a nécessité un investissement important, de 145,7 millions d'euros, ce qui a absorbé une part importante du Fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS. Il occasionne aussi des coûts cachés : son fonctionnement, assumé par les SDIS et les départements, a représenté 12 millions en 2012. Il faut souhaiter qu'il puisse être adapté aux avions de la sécurité civile, ce qui n'est pas le cas actuellement - il fonctionne à terre, mais pas dans les avions.

Le FAI ne sera plus doté en 2013 que de 3,9 millions d'euros en crédits de paiement, pour faire face à des engagements antérieurs. Les autorisations d'engagement sont ramenées à zéro : le projet de loi de finances pour 2013 signe l'arrêt de mort du FAI, qui manifestait pourtant une volonté de l'Etat de participer au financement des décisions qu'il prenait.

Autre enjeu important, le renouvellement de la flotte aérienne : selon les scénarios, le besoin de financement est évalué à 60 ou 160 million d'euros. L'on ne peut que s'inquiéter de l'absence de décision en la matière. La composante Trackers arrivera en fin de vie en 2016, et l'expérimentation de l'Air Tractor a été repoussée à 2013. Les montants en jeu incitent à s'interroger sur l'opportunité de l'acquisition d'appareils neufs. Le directeur général de l'aviation civile réfléchit à une solution clefs en main, les appareils ne servant que pendant une faible portion de l'année.

La décision de remplacement des Trackers doit en tout cas s'accompagner d'une véritable réflexion sur la stratégie actuellement mise en oeuvre dans la lutte contre les feux de forêts, le « guet aérien armé retardant » (GAAR), qui consiste à attaquer systématiquement tous les feux naissants. Or, certains feux ne présentent pas de danger, et contribuent de fait à assainir la garrigue non entretenue.

L'avenir de la base de Marignane demeure en suspens. Les hypothèses étaient, au printemps, son maintien sur le site actuel ou un déménagement à Nîmes. Or, la semaine dernière, Jean-Paul Kihl nous a appris que l'idée d'un transfert vers Salon-de-Provence, qui avait été écartée il y a quelques mois, redevenait d'actualité.

La nomination avant la fin de l'année 2012 d'un directeur à la tête de l'Ecole nationale supérieurs des officiers sapeurs-pompiers (ENSOSP) doit donner à celle-ci une nouvelle impulsion, autour de deux objectifs : prévenir le risque de surcapacité d'accueil, et former non seulement des ingénieurs du risque, mais aussi de bons gestionnaires et de vrais managers d'équipe.

En progression, les sorties des pompiers relèvent de plus en plus d'une prise en charge sociale ou médicale, ce qui appelle une meilleure collaboration des acteurs de l'urgence.

Je m'abstiendrai d'adopter les crédits de la mission, en raison des réserves que doivent susciter la disparition annoncée du FAI et l'absence très préjudiciable de décision sur le renouvellement de la flotte aérienne. Je m'en remettrai donc à la sagesse de notre commission.

M. Philippe Marini, président. - Vous nous avez montré qu'on pouvait faire un grand rapport sur un petit budget... Quelles variations dans les hypothèses expliquent l'écart considérable du coût de renouvellement de la flotte que vous avez évoqué ? Je comprends que votre intention lors du vote sur ces crédits est de vous abstenir.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - L'écart budgétaire tient d'abord à ce que nous ne sommes pas tout à fait au point en matière de stratégie. L'hypothèse basse correspond au choix de l'Air Tractor. Ce petit appareil, employé principalement dans l'agriculture, est-il bien adapté aux conditions de vol du sud de la France ? Aucun test n'a été fait. Le choix de stratégie retenue influera aussi sur le coût global : ne pourrait-on assurer une surveillance sans avoir à faire décoller des avions à chaque départ de feu ? Le nombre d'aéronefs est également un facteur important, ainsi que le coût de l'heure de vol : celle d'un Canadair est supérieure à celle d'un Air Tractor. On ne peut pas continuer à se plaindre de coûts d'entretien excessifs tout en ne faisant rien pour que la situation change : il nous faut tirer la sonnette d'alarme.

Le FAI n'a cessé de diminuer. C'était la seule ligne budgétaire par laquelle l'Etat aidait, modestement, les départements, quand ceux-ci s'engageaient dans le sens de ses préconisations. Aujourd'hui on le supprime.

Le budget proposé ne va pas dans le bon sens : il n'apporte aucune réponse à des questions pourtant récurrentes.

M. Philippe Marini, président. - Une traduction décomplexée de votre propos serait un vote contre.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - En effet.

M. François Trucy. - Mes compliments au rapporteur spécial, car ce budget n'est pas simple. Ce qu'il a mis en évidence m'inquiète. En ce qui concerne le guet aérien, que les responsables décident et, s'il est possible, grâce au progrès technique, qu'ils remplacent le système actuel, tant mieux.

Je ne suis pas, en revanche, le rapport spécial sur la lutte contre les feux naissants. La sécurité doit prévaloir, car on ne sait jamais quand un incendie se déclare, quels dégâts il provoquerait.

Les atermoiements des responsables quant au choix de la base aérienne me laissent perplexe. Faut-il comprendre que ce ne sont plus deux mais trois hypothèses qui sont désormais en concurrence, la rénovation de Marignane, le transfert à Nîmes, ou une troisième option, plus au nord ? Pourquoi quitter Marignane, qui donne satisfaction à tous les acteurs concernés ?

Mme Michèle André. - Je rejoins M. Trucy sur les feux naissants. On ne sait jamais comment vont tourner les choses. Ne pas conserver une surveillance active peut coûter très cher.

Des cohortes de pompiers venus des départements du nord doivent descendre vers le sud, en cas de propagation de feux importants, et le fonctionnement de nos SDIS en pâtit.

En ce qui concerne Antares, le problème n'est pas le même dans les Landes et dans les zones vallonnées, où le système fonctionne mal. Antares ne fonctionne pas en l'air, nous dit le rapporteur spécial, mais il ne fonctionne pas non plus toujours à terre, en particulier en zone de montagne. Je pense en particulier à l'Isère mais aussi au Puy-de-Dôme. Le ministère de l'Intérieur a élaboré un plan triennal pour résoudre ce problème. Quelle solution vous semblerait la plus appropriée ?

J'ai eu vent de difficultés, l'hiver dernier, pour payer les soldes des jeunes stagiaires dans des formations au métier de sapeur-pompier. Ces problèmes sont-ils derrière nous ? On ne peut laisser les familles supporter la charge de ces formations, au risque de décourager les jeunes volontaires, dont certains ont dû renoncer.

M. Philippe Marini, président. - « Louvois » aurait-il sévi en ce domaine ?

M. Claude Haut. - Je partage les inquiétudes de M. Trucy sur les dangers qui menacent les régions du sud. Il faut y maintenir une flotte de qualité. J'ai été rapporteur spécial sur ces crédits : nous tirons la sonnette depuis de nombreuses années pour qu'un plan se mette en place. Nous connaissions depuis dix ans le moment où les avions arriveraient en fin de vie, mais les gouvernements se sont succédé sans s'en préoccuper. Les décisions de dernière minute, bien dans les habitudes françaises, ne sont pas toujours les mieux adaptées.

Antares ? Songeons surtout que les départements financent un dispositif qui leur a été imposé, et qui de surcroît, ne fonctionne pas dans tous les cas. Situation bien délicate.

Il n'est pas inutile de rappeler que le FAI avait été mis en place pour remplacer le FCTVA, que percevaient les SDIS. Et voilà qu'on le supprime aujourd'hui. C'est un nouveau transfert de charges difficile à accepter.

M. Philippe Marini, président. - Je relève la continuité d'analyse entre l'ancien rapporteur spécial et le nouveau.

M. Joël Bourdin. - Qu'en est-il du décret annoncé depuis plus de douze ans sur la gestion des points d'eau destinée à assurer la sécurité ?

Mme Michèle André. - Bonne question !

M. Philippe Dominati. - Notre rapporteur a-t-il connaissance d'expérimentations de drones pour le guet aérien ? A Paris, on en a parlé pour les manifestations. Ne serait-il pas financièrement intéressant d'en faire usage à proximité des côtes ?

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Il faut évidemment maintenir le dispositif de guet aérien. La question est de savoir s'il faut poursuivre avec le système existant ou mettre autre chose en place. J'entends bien les préoccupations de mes collègues. Mais avec le réchauffement climatique, les risques de feux de forêt au nord vont croissant. Il faudra trancher : veut-on surveiller 100 % du territoire ou se concentrer sur les zones à risque humain et économique ? Chaque saison, des moyens importants sont sollicités dans des zones qui ne se limitent plus à la côte d'Azur.

Oui, monsieur Dominati, la direction de la sécurité civile réfléchit à l'utilisation de drones. Elle rencontre encore des problèmes techniques, mais la technique est faite pour surmonter les problèmes. On y gagnerait en disponibilité des appareils et en souplesse. Le renouvellement, monsieur Trucy ? Je m'intéresserai de près aux expérimentations conduites durant l'été 2013. Il s'agit de voir ce qui n'a pas été fait en 2012.

Les tergiversations sur la position de la base m'ont plongé dans la plus grande stupéfaction. Le site de Salon-de-Provence, apparemment situé en zone inondable, avait été éliminé. Mais la question du déménagement de Marignane restait posée, parce que la base a besoin de se développer, et c'est pourquoi Nîmes avait été retenue. Je suis donc étonné de voir réapparaître Salon. Je ne crois pas qu'il s'agisse là d'une demande de la direction de la sécurité civile, mais plutôt d'un voeu des personnels. C'est donc un problème de gestion des équipes...

En 2013, madame André, les trois quarts des départements seront concernés par Antares, mais le problème est le même que pour la couverture en téléphonie mobile : quand les opérateurs disent que 99 % des communes sont couvertes, cela ne signifie pas que 99 % du territoire soit couvert.

M. Jean-Claude Frécon. - Absolument !

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - La priorité est d'identifier les zones blanches ; c'est en cours. J'appelle cependant l'attention sur le fait qu'Antares était largement financé par le FAI. Je ne sais ce qu'il en sera à l'avenir, sauf à se tourner vers les SDIS...

Il y aurait eu des impayés, dites-vous ? J'ai fait cinq déplacements lors de mon récent contrôle budgétaire et à aucun moment ce problème n'a été soulevé. Peut-être est-il propre à certains SDIS ?

Mme Michèle André. - Le problème s'est posé pour des volontaires en formation à Nogent-le-Rotrou. C'est ainsi que l'on décourage des vocations.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Je me renseignerai et vous tiendrai informée.

Mes propos, monsieur Haut, sont en effet dans la ligne des vôtres ; c'est que j'ai lu attentivement vos travaux de rapporteur spécial. Il était bon de rappeler, comme vous l'avez fait, l'origine du FAI ; cela renforce notre analyse.

Je m'appliquerai à savoir où en est, monsieur Bourdin, le décret sur la gestion des points d'eau, et reviendrai vers vous.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat de rejeter les crédits de la mission « Sécurité civile ».

M. Philippe Adnot. - Un mot sur le FAI, dont vous avez dit qu'il a remplacé le FCTVA : les SDIS récupèrent toujours la TVA, je viens de m'en assurer.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Pouvoirs publics » - Examen du rapport spécial

La commission procède ensuite à l'examen du rapport de M. Jean-Paul Emorine, rapporteur spécial, sur la mission « Pouvoirs publics ».

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur spécial. - Les crédits inscrits à l'annexe « Pouvoirs publics » du projet de loi de finances pour 2013 concernent la Présidence de la République, les assemblées et les chaînes parlementaires, ainsi que le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République.

La dotation globale de la mission s'élève à un peu plus de 991 millions d'euros en 2013, en diminution de 0,6 % par rapport à 2012.

Les dotations des deux assemblées parlementaires sont stabilisées en euros courants, en dépit d'un taux d'inflation prévisionnel de 1,75 %. Les crédits demandés pour l'Assemblée nationale s'élèvent à près de 518 millions d'euros, soit 52,25 % du poids total de la mission. Pour le Sénat, ils s'établissent à un peu plus de 323 millions d'euros, soit un peu moins d'un tiers de l'enveloppe totale. Pour l'accomplissement de leurs missions institutionnelles, ces dotations sont complétées par un prélèvement sur ressources propres de 12,9 millions pour le Sénat et de 15,5 millions pour l'Assemblée nationale.

En 2012, le Sénat avait fourni un effort notable, abandonnant cinq opérations immobilières majeures, et réduisant sa dotation de 3 %. En 2013, il diminuera ses charges brutes de fonctionnement de 0,72 % tout en assumant les charges nouvelles liées à la création du groupe écologiste et de la commission du développement durable.

L'Assemblée nationale continue elle aussi à réduire ses charges d'investissement. Une part significative des économies prévisionnelles pour 2013 provient également de la diminution du budget des charges de construction, sachant que 2012, année d'élections, avait été l'occasion de travaux importants.

Les chaînes parlementaires maintiennent leur stratégie de développement à budget globalement constant. Leurs crédits représentent 3,5 % du montant total de la mission, avec une dotation de 16,6 millions pour LCP-AN (- 0,53 %) et de 17,9 millions pour Public Sénat. Malgré un gel en euros constants, cette chaîne a réaffirmé son ambition de développer des programmes relatifs au Sénat et aux territoires. Elle renonce à son opération de relocalisation et entend poursuivre un plan d'économies qui s'est déjà traduit par une réduction de 5 % de ses frais généraux.

La Présidence de la République poursuit la maîtrise de ses dépenses entreprise en 2008, en prévoyant pour 2013 une réduction de 5 % de sa dotation. Les crédits demandés s'élèvent à 103,5 millions, soit moins de 10,5 % du montant total de la mission. Ce budget n'appelle pas pour l'heure d'observation particulière. Son examen par la Cour des comptes l'an prochain sera certainement riche d'enseignements.

La dotation budgétaire du Conseil constitutionnel, qui représente moins de 1,1 % du budget total de la mission, s'élève à un peu moins de 11 millions en 2013. Après quatre années consécutives de baisse, elle est minorée de l % alors que l'année à venir sera à nouveau marquée par un accroissement de l'activité du Conseil, liée au développement des questions prioritaires de constitutionnalité.

D'une manière générale, le Conseil rend, dans le cadre de l'ensemble de ses missions, quatre fois plus de décisions qu'il y a dix ans. Sa gestion rigoureuse lui a permis de faire face à ses missions juridiques tout en réalisant, ces quatre dernières années, des travaux de rénovation qui n'avaient pas eu lieu depuis soixante-dix ans. Le Conseil s'est ainsi doté d'une salle d'audience et a réhabilité tout un étage inutilisé dans les combles.

Enfin, les crédits demandés pour 2013 au titre de la Cour de justice de la République s'élèvent à 922 000 euros, soit 0,09 % du montant total des dotations de la mission. Son activité étant par nature cyclique, le budget de la Cour progresse en 2013 de près de 105 000 euros en raison de deux dossiers en cours d'instruction.

Quant à sa situation locative, on peut en déplorer la précarité : son bail est arrivé à terme le 29 février 2012 sans que les négociations aient débouché sur un nouveau contrat. Or, le maintien dans ses locaux, rue de Constantine, est rendu nécessaire par l'instruction des affaires en cours. L'analyse financière plaide dans le même sens, en l'attente d'une relocalisation au Palais de justice dans les locaux du tribunal de grande instance de Paris, si ce dernier emménage, comme prévu, dans la nouvelle cité judiciaire des Batignolles. Il est donc légitime de prévoir la conclusion d'un nouveau bail dont le loyer, toutes charges comprises, soit compatible avec les normes de la politique immobilière de l'Etat, et comporte un droit de résiliation en cas de transfert de siège.

Je vous propose d'adopter sans modification les dotations de la mission.

M. Philippe Marini, président. - Je vous recommande la lecture in extenso de la note de synthèse. Vous y trouverez les éléments directement liés à nos activités, de même qu'à celles du Conseil constitutionnel, dont je constate qu'il devient de plus en plus productif, puisqu'il rend huit fois plus qu'il y a dix ans de décisions sur le seul contrôle de constitutionnalité.

Vous avez évoqué les prélèvements sur ressources propres qui viendront équilibrer les budgets des assemblées parlementaires. Or, les chiffres que vous avez mentionnés semblent indiquer que l'effort du Sénat est plus important, en proportion, que celui de l'Assemblée nationale.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur spécial. - En effet, l'effort du Sénat est proportionnellement très supérieur. Je peux, si vous le souhaitez, creuser plus avant sur ses ressources propres, mais si le Sénat peut s'appuyer sur elles, c'est grâce à la bonne gestion de nos questeurs.

M. Philippe Marini, président. - L'ancien président de la commission de contrôle des comptes qu'est François Marc en aura gardé souvenir.

M. François Marc, rapporteur général. - Le nouveau président de cette commission, Gérard Miquel, pourra vous apporter les dernières données.

M. Joël Bourdin. - Je m'inquiète du sort fait au Conseil constitutionnel, dont le travail a beaucoup évolué avec le développement, depuis deux ans, des questions prioritaires de constitutionnalité. Au regard de quoi, il ne me semble pas bon de réduire ses crédits. Dispose-t-on d'une estimation de l'évolution de ses coûts de fonctionnement ?

M. Francis Delattre. - J'avais cru comprendre qu'il était question de supprimer la Cour de justice de la République, pour appliquer le droit commun, y compris aux ministres. A quoi bon, dès lors, lui consacrer autant de crédits, quand seuls deux dossiers restent à instruire, et que, dans nos départements, les tribunaux de grande instance manquent cruellement de moyens ? Pourquoi renégocier un bail dont le montant n'est pas négligeable ? N'y a-t-il pas moyen de reloger à moindre coût une Cour qui ne se réunit que tous les trois ans ? Des journalistes qui s'y sont rendus n'y ont croisé qu'une secrétaire.

M. Philippe Marini, président. - J'ai été entendu comme témoin par la Cour : j'ai visité ce « désert des Tartares », situé rue de Constantine, où le mètre carré locatif est parmi les plus chers de Paris.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur spécial. - Les effectifs du Conseil constitutionnel, pour répondre à Joël Bourdin, sont passés de 50,3 ETP en 2008 à 53,9 en 2013. J'ai rencontré le président Jean-Louis Debré, qui relève que l'ensemble du personnel a accompli des efforts considérables, il est vrai rendus plus légers par des travaux de rénovation qui ont sensiblement amélioré le cadre de travail.

La Cour de justice, en réponse à Francis Delattre, travaille en permanence et il faut instruire les dossiers.

M. Roland du Luart. - J'ai également été entendu comme témoin sur l'affaire Tapie. Il est vrai que la Cour est bien installée, mais est-il de bonne gestion de la faire déménager avant qu'elle puisse reprendre les locaux du TGI ?

On peut, en effet, s'étonner de l'enveloppe dévolue au Conseil constitutionnel. Surtout si on la compare à celle, supérieure, du jardin du Luxembourg qui entoure notre vénérable maison et revient à 12 millions, en attendant mieux puisque le glissement vieillissement technicité (GVT) croît rapidement et que le mode de rémunération posera un jour problème : il faut déjà abonder sur les ressources propres ces rémunérations, qui représentent 90 % du budget du jardin. Est-il normal, en cette période de restrictions budgétaires, de consacrer autant à un jardin ?

M. Philippe Marini, président. - Comparaison délicate. Mieux vaudrait comparer ce qui est comparable, le coût du jardin du Luxembourg à celui d'autres jardins.

M. François Trucy. - Il y a quelques années, comme vice-président de la commission de contrôle des comptes, j'avais proposé de vendre le jardin du Luxembourg à la ville de Paris. La leçon fut cuisante...

M. Philippe Marini, président. - Comment fixer le prix de ce vénérable vestige du jardin des Chartreux et de ses poiriers ?

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur spécial. - Sachant que sa superficie est de 25 hectares, le coût à l'hectare s'établit à 500 000 euros... Mais c'est l'un des plus beaux jardins de Paris. Il faut le préserver.

M. Roland du Luart. - Il y a des limites.

M. Philippe Marini, président. - Quel est donc le coût des Tuileries ?

M. Jean-Paul Emorine. - Ce n'est pas comparable !

M. Philippe Marini, président. - Comment comparer, en effet, le jardin du roi au jardin du Parlement...

À l'issue de ce débat, la commission décide, à l'unanimité, de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des dotations de la mission « Pouvoirs publics ».

Programmation des finances publiques pour 2012 à 2017 - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède enfin à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur, sur le projet de loi n° 69 (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale, de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

EXAMEN DU RAPPORT

M. François Marc, rapporteur. - Après le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) puis la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, nous descendons encore d'un cran dans la hiérarchie des normes avec ce projet de loi de programmation des finances publiques, qui fixe des objectifs chiffrés en anticipant sur l'entrée en vigueur, le 1er mars 2013, de la loi organique.

Nous avons, jusqu'à présent, utilisé trois types de programmation. Nous connaissons les programmes de stabilité depuis la fin des années 1990 et le pacte de stabilité. Puis, pour assurer leur cohérence avec nos budgets, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a prévu qu'une annexe aux lois de finances présente une programmation pluriannuelle. Enfin, les lois de programmation ont été créées pour concourir à la réalisation de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques inscrit à l'article 34 de la Constitution lors de la révision constitutionnelle de 2008. Nous examinons la troisième. Ces lois de programmation, étant des lois ordinaires, ne sont pas de rang supérieur aux lois de finances, qui n'ont pas obligation de s'y conformer.

M. Philippe Marini, président. - La loi de programmation n'est pas, en effet, une loi de finances, et c'est pourquoi le ministre participera à nos travaux qui visent à établir un texte pour la séance publique.

M. François Marc, rapporteur. - Vous connaissez le graphique « en Iroquois » sur l'exécution des programmations : jusqu'en 2010, elles n'ont jamais été respectées. 1999 fut un temps béni où l'on pouvait espérer un retour à l'équilibre...

M. Philippe Marini, président. - M. Fabius...

M. François Marc, rapporteur. - Puis il y a eu un changement de gouvernement !

M. Philippe Marini, président. - C'est une interprétation.

M. François Marc, rapporteur. - La programmation actuelle, qui court sur la période 2012-2017, engage une démarche vertueuse visant à approcher l'équilibre. Observons qu'elle est en continuité avec celle qu'avait engagée le gouvernement précédent, ce qui devrait satisfaire nos collègues de l'opposition. Grâce au TSCG, la trajectoire structurelle est désormais placée sous tutorat, de sorte que tout écart donnerait lieu à une correction.

M. Philippe Marini, président. - Après intervention de notre cher Haut Conseil...

M. François Trucy. - ... paritaire.

M. François Marc, rapporteur. - Pourquoi les programmations n'ont-elles jamais été respectées ?

M. Jean Arthuis. - Pas de chance...

M. François Marc, rapporteur. - Parce que les hypothèses de croissance et d'évolution des dépenses en volume qui les sous-tendaient ont toujours été trop optimistes - cela appelle à la modestie ceux qui, dans l'ex-majorité, estiment que le Gouvernement n'en fait pas assez.

Pour la période 2012-2017, s'ajoute aux lois organiques relatives à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale, une loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques. La loi de programmation en tiendra compte : il s'agit bien d'anticiper en visant un objectif de moyen terme et une trajectoire du solde structurel.

Si les objectifs fixés par la loi de programmation ne sont pas, conformément à l'article 34 de la Constitution, juridiquement contraignants (articles 1 à 15), la contrainte politique est de plus en plus forte. Il est également possible, de faire figurer dans la loi de programmation des dispositions normatives sur la gouvernance des finances publiques (articles 16 à 21).

J'en viens aux grands équilibres sur lesquels est fondée cette programmation. La loi met en oeuvre les règles du TSCG en définissant une trajectoire de solde structurel à moyen terme. Pour approcher l'équilibre dès fin 2015, plus de la moitié de l'effort portera sur l'année prochaine, pour une réduction de deux points du solde structurel sur les 3,6 points prévus d'ici 2016.

La question de l'hypothèse de croissance potentielle nous a largement retenus lors de la discussion de la loi organique. Une hypothèse trop optimiste entraînerait une sous-estimation de l'effort à réaliser. D'où la nécessité du Haut Conseil, qui exprimera son avis sur son réalisme. L'une des conséquences de la crise de la zone euro est que l'on ne peut plus raisonner sur des hypothèses fantaisistes.

Le scénario retenu repose sur une estimation de la croissance potentielle qui semble réaliste, autour de 1,5 %. Il est vrai que la Commission européenne retient pour la France le chiffre de 1,1 %, mais sa méthode ne s'abstrait pas de considérations conjoncturelles. Il faudra songer à une harmonisation des méthodes de travail en Europe si l'on veut un jour pouvoir se fonder sur une règle commune fiable.

Le mécanisme de correction automatique fonctionne en deux temps. Si le Haut Conseil constate un écart en exécution par rapport à la trajectoire de solde structurel, le projet de loi de règlement est l'occasion pour le gouvernement d'en expliciter les raisons, avant que le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques n'expose les mesures correctives qu'il entend prendre. Une loi de finances rectificative peut ainsi intervenir avant l'été pour en tirer les conséquences. Le traité précise que le mécanisme de correction est à la fois automatique et pleinement respectueux des prérogatives des parlements nationaux.

La trajectoire de solde effectif repose sur deux échéances. La première fixe à 2013 un objectif de 3 % de déficit. S'il est atteint, la France ne sera plus soumise au volet correctif du pacte de stabilité, pour basculer vers le volet préventif, dans lequel il convient de s'inscrire au plus vite pour éviter de lourdes sanctions. La deuxième échéance est fixée à 2017, avec un retour, ou presque, à l'équilibre.

L'article 2 du projet de loi répartit cette trajectoire par catégorie d'administrations publiques. L'Etat ramène ainsi son déficit de 3,9 % à 1,1 %, tandis que les collectivités locales restent autour de l'équilibre et que les administrations de sécurité sociale passent d'un déficit de 0,5 point à un excédent de 0,8 point.

Cette programmation repose sur deux hypothèses de croissance : pour 2013, 0,8 % ; pour les années 2014 à 2017, 2 % par an. L'écart avec le consensus des conjoncturistes est du même ordre qu'habituellement. Depuis la fin des années 1990, la prévision n'a été inférieure à ce consensus qu'en 2000 et en 2010 ; les autres années, elle lui a été supérieure.

M. Joël Bourdin. - Cela continue !

M. Philippe Marini, président. - En 2011, nous avons fait un peu plus que le consensus, mais moins que la prévision associée au projet de loi de finances.

M. François Marc, rapporteur. - Oui, le consensus était à 1,5 %, la prévision à 2 % et nous avons fait 1,7 %.

M. Philippe Marini, président. - C'est une situation intermédiaire, peu éloignée de la vertu.

M. François Marc, rapporteur. - La prévision de 2 % ne diffère pas de celle du programme de stabilité du gouvernement Fillon adressé à Bruxelles en avril 2012, qui avait été examiné par les sénateurs, mais pas par les députés alors en campagne... Nicole Bricq avait félicité le Gouvernement d'avoir rompu avec la prévision de 2,5 % et de s'être rapproché de la prudence.

L'hypothèse de croissance des dépenses, de 0,7 % en volume en moyenne, impose une discipline exigeante. Les dépenses de l'Etat et de ses opérateurs augmenteront moins que l'inflation. La croissance des dépenses des administrations locales est alignée sur cet objectif global de 0,7 % en volume, celle des dépenses sociales limitée à 1,1 % en volume. Pour comprendre la portée contraignante de ces taux, il faut les comparer à l'évolution tendancielle des différentes catégories de dépenses, évaluée dans sa dynamique spontanée, selon le rapport achevé par l'Inspection générale des finances juste avant l'élection présidentielle, mais aussi à l'aune des règles habituelles de maîtrise des dépenses. La tendance spontanée est évaluée à 1,5 % en volume et à moins de 1 % en volume selon les efforts habituels, ce qui n'est guère éloigné de l'objectif de programmation. Cela est rassurant quant à notre capacité à le tenir. C'est une démarche vertueuse qui est engagée, et non une révolution subite qui s'annonce.

L'article 13 sur les recettes comprend, pour 2013, des mesures nouvelles de 24 milliards d'euros sur les prélèvements obligatoires, auxquels il faut ajouter les 7 milliards du collectif de juillet 2012 : les hausses d'impôts imputables à la nouvelle majorité en 2012 et 2013 s'élèvent donc à 31 milliards d'euros, à comparer aux 36 milliards votés par l'ancienne majorité entre 2011 et 2012.

Après les hausses d'impôts en 2012 et 2013, le Gouvernement prévoit une stabilisation en 2014, puis une baisse des prélèvements obligatoires en 2015, 2016 et 2017, pour une raison arithmétique. La trajectoire a été conçue pour que les effets de l'évolution des dépenses et des recettes soient répartis et équilibrés sur la période. L'effort est linéaire sur la période s'agissant des dépenses. Afin de respecter l'objectif de 3 % en 2013, il est nécessaire de produire un effort important sur les recettes en une seule année. Les années suivantes, les efforts en recettes seront ajustés en fonction des résultats attendus de la maîtrise des dépenses.

L'effort structurel tient compte de la conjoncture, en neutralisant l'incidence de l'élasticité des recettes. Le président de la République s'est engagé à équilibrer l'effort entre recettes et dépenses.

M. Francis Delattre. - En 2017.

M. François Marc, rapporteur. - Sur la période ! L'effort structurel penche tout de même un peu plus vers les dépenses, puisqu'il porte pour 1,9 point de PIB sur les dépenses et pour 1,5 point de PIB sur les recettes. Sur la période de programmation, le ratio des dépenses dans le PIB diminuerait de 2,7 points alors que le taux de prélèvements obligatoires augmenterait de 1,4 point par rapport au PIB et que le ratio de dette par rapport au PIB diminuerait de 7 points.

M. Jean-Paul Emorine. - C'est formidable !

M. François Marc, rapporteur. - Pour la programmation budgétaire de l'Etat et de ses opérateurs, la norme de dépense élargie (regroupant crédits budgétaires et prélèvements sur recettes) est conservée, mais étendue aux taxes affectées aux opérateurs entrant dans le champ du plafonnement. J'attire l'attention des rapporteurs spéciaux sur la conséquence : il faudra gager toute augmentation des plafonds des taxes affectées par des économies de dépenses ailleurs.

Les opérateurs participeront au respect de la trajectoire, par la diminution des taxes qui leur sont affectées ou des subventions qu'ils reçoivent. Les rapporteurs spéciaux noteront que le plafond d'emploi est stabilisé sur la période de programmation. Cela signifie que toutes les créations d'emplois dans les secteurs prioritaires seront compensées par des diminutions à due concurrence ailleurs.

Les collectivités territoriales sont associées au respect de l'objectif de moyen terme. Les concours financiers de l'Etat diminueront en 2014 et 2015. Les modalités seront fixées par la loi : le Parlement décidera comment faire, à l'issue d'un processus s'inscrivant dans le cadre de l'engagement du président de la République, qui a annoncé la création d'un Haut Conseil des collectivités territoriales. Le Sénat est bien informé des vertus des Hauts Conseils...

M. Philippe Marini, président. - Nous les ferons dialoguer entre eux...

M. François Marc, rapporteur. - Le comité des finances locales n'est pas ignoré, puisqu'il donnera son avis sur le bilan de la programmation.

M. Jean Arthuis. - C'est très bien...

M. François Marc, rapporteur. - Les règles de gouvernance, enfin. Les niches fiscales seraient stabilisées en valeur, ce qui figurait déjà dans la précédente loi de programmation, à l'initiative de l'Assemblée nationale...

M. Philippe Marini, président. - Un amendement dû à Gilles Carrez.

M. François Marc, rapporteur. - La règle de durée limitée des niches, même si elle n'est pas contraignante, aura des effets positifs. L'évaluation annuelle d'un cinquième des niches fiscales et sociales systématise la démarche du rapport Guillaume. Cependant cette règle très exigeante n'empêchera-t-elle pas un examen approfondi et, inversement, l'évaluation ne devrait-elle pas concerner l'ensemble des dispositifs dérogatoires, en y incluant les modalités de calcul de l'impôt ?

L'article 19 bis confirme l'obligation de transmettre en juin au Parlement, et non en septembre ou en octobre, le chiffrage du coût des dépenses fiscales l'année précédente. Cela lèvera une difficulté à laquelle nous étions régulièrement confrontés lors de l'examen des lois de règlement.

Les procédures existantes d'évaluation des projets d'investissements de l'Etat seront renforcées.

Plusieurs points techniques devront néanmoins être précisés : quelle articulation avec les instances déjà compétentes ? Quelles conséquences tirer des contre-expertises ? Quand les nouvelles procédures seront-elles lancées ?

Enfin, le projet conserve à juste titre deux articles de la précédente loi de programmation, dont l'un, sur la transmission du programme de stabilité au Parlement en vue d'un vote préalable à son envoi aux autorités européennes, issu d'un amendement du Sénat.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour cette présentation très claire et objective.

Vous considérez comme juridiquement contraignants les articles 16 et 17. La liste des projets d'investissement sera-t-elle contraignante pour les budgets de fonctionnement ? En quoi l'évaluation annuelle des niches fiscales et sociales peut-elle l'être ?

Vous soulignez à juste titre l'importance de l'hypothèse de croissance potentielle. Le débat sur la loi organique a montré qu'un document donnant des éclaircissements sur les notions de PIB potentiel, de solde structurel et d'effort structurel serait utile.

Le tableau d'évolution tendancielle des dépenses fait apparaître que le secteur connaissant la plus forte croissance spontanée des dépenses, selon l'Inspection générale des finances, tout comme la plus forte croissance effective, selon les efforts habituels (« zéro volume » pour l'Etat et 3 % en valeur pour l'ONDAM) est celui des organismes divers d'administrations centrale (ODAC) : même s'il doit être relativisé compte tenu de la masse des dépenses en cause, un taux de 2,3 % apparaît très important. Pouvez-vous commenter ce chiffre ? Peut-on agir sur les dépenses des ODAC, que j'avais à l'esprit à propos du principe de participation des opérateurs au respect de la trajectoire de solde structurel, posé à l'article 7 ? Quelle discipline le Centre national de la cinématographie (CNC) serait-il susceptible d'accepter en cette période financière rigoureuse ?

M. François Trucy. - Perseverare...

M. Philippe Marini, président. - La stabilisation en valeur des niches fiscales énoncée à l'article 13 reprend une disposition de la loi de programmation précédente. Comment est-elle appliquée et où en est-on ?

M. Jean-Paul Emorine. - Vous faites valoir que ce projet trace des perspectives. Le passé démontre que tout le monde s'est trompé, moi le premier. Vous avez répété l'épithète « vertueux ». Je tiens que la vertu se vérifie au fil des ans. Aussi suis-je très réservé sur vos hypothèses de croissance. Nous savons l'état de l'économie, nationale comme mondiale. Oh, bien sûr, les experts se trompent aussi. Certains d'entre eux prédisent qu'il n'y aura pas de croissance dans les années à venir et les bulletins de conjoncture en provenance des Etats-Unis, d'Inde ou de Chine, affichant tous des taux de croissance en baisse, ne les démentent pas. Tant qu'on a un peu de croissance, on peut créer des emplois. Les chiffres que vous nous présentez n'empêcheront pas notre taux de chômage de continuer à croître, au-dessus de la moyenne européenne.

Au risque de me répéter - si je ne détiens pas la vérité, au moins ai-je une ligne de conduite -, j'observe que la marge de réduction du personnel de l'Etat nous laisse peu d'espoir. En effet, nous avons cinq millions de fonctionnaires de l'Etat, soit 22 % des actifs, contre 11 % en Allemagne. En maintenant leurs effectifs et leur masse salariale, vous ne réalisez aucune économie sur ce poste ! La RGPP, elle, avait dégagé des économies et, comme la moitié a servi à augmenter la rémunération des agents, en cinq ans les fonctionnaires de l'Etat ont été augmentés de 10 %. La Cour des comptes a déclaré que cela réduisait l'utilité du dispositif. Mais vous vous refusez à toute économie, puisque vous annoncez une baisse de 1 000 fonctionnaires : sur cinq millions, ce sera invisible, en raison du glissement vieillesse-technicité.

Vous ne remettez pas en cause non plus le système des retraites, alors que l'âge de départ en France est très inférieur à celui des autres pays européens : nous en sommes à 60 ans et 9 mois, quant ils en sont à 65 ou 66 ans.

Quant aux recettes, vous vous fondez sur une hypothèse de croissance faible, mais comment pourrait-il y avoir croissance, alors que nos entreprises sont accablées de charges et que leur compétitivité n'est pas à la hauteur de leurs concurrentes européennes ?

Sur l'association des collectivités territoriales, méfions-nous des étreintes qui annoncent la rigueur... La diminution des concours de l'Etat ébranlera encore davantage leurs budgets déjà déstabilisés par l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et le revenu de solidarité active (RSA).

Pour toutes ces raisons, je ne pourrai pas voter une telle loi de programmation.

Mme Michèle André. - C'est étonnant.

M. Joël Bourdin. - Je remercie le rapporteur pour son travail, qui n'est pas aisé. Je me réjouis que nous ayons voté la création d'un Haut Conseil des finances publiques. Aujourd'hui, nous voilà réunis, à l'image de ses membres, pour examiner des hypothèses de croissance qui ont probablement été surestimées pour 2013, afin, bien sûr, d'équilibrer le budget. Le consensus des économistes se situe à 0,3 %. J'aurais souhaité que le texte soit ajusté en fonction de ce que nous connaissons aujourd'hui. Les tableaux qui nous sont présentés sont inexacts. Je doute que nous puissions respecter ces prévisions. Il y a des hypothèses sous-jacentes : le Gouvernement a choisi de régler le déficit par la hausse des impôts plutôt que par la baisse des dépenses. Les études économétriques - avec leurs avantages et leurs inconvénients - montreraient pourtant que l'on a plus de chances de revenir à l'équilibre en jouant sur les dépenses que sur les recettes.

Je doute que l'année 2017 soit aussi enchantée. L'intéressant concept de croissance potentielle résulte d'évaluations qui concernent l'évolution de la consommation mais aussi de l'investissement. Celui-ci n'est guère brillant et l'on voit mal comment les entreprises se mettraient subitement à investir, avec les mesures qui sont concoctées à leur attention... La productivité des facteurs est un élément très important.

J'aurais aimé que vous nous présentiez des estimations justifiées. L'évolution de la croissance potentielle dépend de celle de la productivité, qui n'a cessé de baisser ces dernières années. Je souhaiterais savoir pourquoi.

Mme Marie-France Beaufils. - Cette loi de programmation se situe dans la droite ligne de la loi organique dont nous avons beaucoup débattu. Vous connaissez le point de vue de mon groupe sur celle-ci ; évidemment, celle-là ne peut recueillir notre assentiment. Nous voterons donc contre les articles et contre l'ensemble du projet de loi. L'hypothèse de réduction du déficit public se caractérise par une ampleur et une vitesse telles qu'elle risque d'entraîner des effets contre-productifs sur la croissance, qu'il s'agit pourtant de redresser.

A entendre MM. Emorine et Bourdin, je m'étonne qu'ils regrettent qu'on n'aille pas beaucoup plus loin dans la baisse des dépenses : le gouvernement précédent a tant ponctionné les recettes de l'Etat qu'une bonne partie des difficultés actuelles est due à la réduction de la participation des sociétés et des ménages les plus fortunés. Pourquoi continuer dans cette voie ? Je suis très sceptique sur l'ensemble des hypothèses présentées. Nous ne prenons pas le sujet par le bon bout. Je suis loin d'être optimiste sur la participation des collectivités territoriales. Faut-il rappeler que leur part dans le déficit public est très modeste ?

M M. Joël Bourdin, Jean-Paul Emorine et François Trucy. - Oui.

M. Philippe Marini, président. - Elle n'est que de 0,1 point de PIB !

Mme Marie-France Beaufils. - Il appartiendra au rapporteur de le confirmer. La réduction de leurs dépenses affectera directement l'économie, tant notre action territoriale est facteur de croissance ou de maintien des activités économiques, notamment dans le bâtiment et les travaux publics. Il faut en prendre conscience.

M. Edmond Hervé. - L'exécution des programmations révèle une « courbe en Iroquois ». Reconnaissons la prééminence constitutionnelle du pouvoir exécutif, mais veillons au respect des pouvoirs qui sont les nôtres. Je suis favorable à la création d'un Haut Conseil, mais comme Pierre Joxe, quand il siégeait au Conseil constitutionnel, je suis favorable à l'expression plurielle des dissidences qui font partie de la démocratie.

Le rapport spécial de M. Emorine sur le Conseil constitutionnel montre que nous ne sommes plus tout à fait dans le cadre de l'autorité judiciaire chère à la Constitution de 1958 ; à considérer le rôle du Conseil constitutionnel, du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, nous nous acheminons vers un véritable pouvoir judiciaire. Le droit et la loi ne coïncident plus.

Le dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales est une priorité indispensable à la réalisation des objectifs fixés. Nous sommes dans une conjoncture nouvelle, totalement différente de celle que nous avons connue. Je ne suis pas sûr que les élus locaux l'aient bien compris.

M. Philippe Dominati. - Je partage l'objectivité de votre analyse, mais pas votre appréciation des moyens nécessaires pour atteindre les objectifs. A partir de 2014, la croissance fait plus que doubler, de 0,8 % à 2 %. Les moyens que vous vous donnez pour y parvenir contredisent votre optimisme. Je ne reviendrai pas sur la suppression des heures supplémentaires, ni sur la stigmatisation du monde de l'entreprise, qui augurent mal d'un tel doublement de la croissance !

Votre trajectoire de déficit effectif fait apparaître un solde positif des administrations de sécurité sociale et un faible déficit des collectivités territoriales, grâce aux compensations versées par l'Etat. Le précédent gouvernement avait lancé une réforme de grande ampleur des collectivités territoriales. Rien n'est prévu à ce sujet dans votre programmation, alors que la réforme que vous vous êtes contentés d'abroger sans rien proposer entraînait une déflation de l'ordre du tiers du nombre des élus territoriaux.

Vous maintenez l'emploi public, ce qui rendra difficile l'accomplissement de votre objectif.

Les prélèvements obligatoires ont fait un bond en avant, en effet, sans doute à cause de la crise économique, qui a empêché de tenir les objectifs. Vous matraquez tout de suite mais, si l'on additionne les prélèvements obligatoires et les dépenses publiques, on s'aperçoit que vous remettez l'essentiel de l'effort à plus tard, après 2015.

Vous vous situez dans la logique de votre introduction : vos promesses ne seront pas tenues.

M. Jean Arthuis. - N'abusons pas des Hauts Conseils : en créer un des collectivités territoriales, c'est faire insulte au Sénat.

J'attache du prix au souhait exprimé par le président de regrouper en un tableau le PIB effectif, le PIB potentiel, l'effort structurel et le solde structurel.

Voici une programmation très plaisante : en 2017, elle abolit le déficit !

Je vous remercie de faire apparaître la courbe « en Iroquois », qui montre comment nous nous sommes constamment raconté des histoires, à propos de décisions qui n'étaient pas faciles à accepter par l'opinion publique ou certains intérêts catégoriels.

Comment respecter cette trajectoire sans réforme structurelle ? Nous avons perdu des activités et des emplois. Je viens de faire le point sur les gîtes ruraux de mon département : en 2009, on y comptait 1 % de Polonais, en 2011, 23 % ! Le phénomène de prestation de service par des agents de divers pays de l'Union européenne et de Turquie, se substituant à nos propres emplois, s'accentue. Faute de réformes structurelles, nous continuerons à perdre entre 50 000 et 60 000 emplois tous les mois et le chômage ne cessera de croître. Ces belles prévisions sont excellentes, mais impossibles !

Je ne vois pas comment maîtriser la dépense publique. On a beaucoup parlé des 35 heures dans le secteur privé, mais le vrai problème se pose dans la sphère publique, où elles coûtent 25 milliards d'euros !

M. Yann Gaillard. - Très bien !

M. Jean Arthuis. - J'inaugurais dimanche dernier les vestiaires d'un terrain de football avec pour l'arbitre un local aux normes pour les personnes handicapées. C'est par ce niveau absurde de normes que l'on active la dépense publique.

Quant aux collectivités territoriales, le compte n'y est pas. Comment le Gouvernement pourra-t-il se contenter de baisser les dotations de 1,5 milliard d'euros, alors que le PLFSS pour 2013 instaure de nouvelles cotisations à la charge des collectivités ?

Sans un minimum d'indications sur les réformes structurelles indispensables, cette projection est un exercice plaisant de réalité virtuelle.

M. Pierre Jarlier. - 1,5 milliard ne suffisent pas, dites-vous : de grâce, évitons des prélèvements trop importants sur les collectivités territoriales ! Le pacte de confiance sera sévère. Les collectivités participent grandement à la croissance dans nos territoires, notamment par l'investissement, et cette dynamique serait affaiblie au détriment de l'activité des territoires. D'ores et déjà, certaines dotations diminuent, en raison du recensement et de l'intercommunalité. L'an dernier, nous avions eu ici un vif débat sur la réduction de 200 millions d'euros des dotations aux collectivités. J'ai fait partie de ceux qui s'y sont opposés, je ne changerai pas d'avis.

M. Philippe Marini, président. - Nous pouvons retrouver des citations. 

M. Pierre Jarlier. - Absolument ! M. Emorine a justement souligné que les collectivités supportent des charges nouvelles, en raison de l'APA, du RSA, mais aussi de nouvelles normes.

Comment prélèvera-t-on 750 millions d'euros supplémentaires par an, alors que les recettes de certaines collectivités baissent ? On ne peut envisager une telle ponction sans tenir compte de la capacité des collectivités à l'assumer. Un euro ne vaut pas la même chose pour une collectivité riche ou pour une pauvre.

M. Jean-Pierre Caffet. - Je serai moins sévère ! Ce projet de loi incarne une stratégie courageuse de rétablissement des comptes, après le mouvement engagé un peu tard, comme l'a reconnu le président de notre commission, en 2011 ; stratégie douloureuse, pour les prélèvements obligatoires comme pour la baisse des dépenses publiques, mais indispensable. Elle repose sur le retour à un déficit structurel nul en 2016. Alors que la récente étude italienne qu'a évoquée M. Bourdin est controversée, un consensus se dégage sur l'efficacité à court terme de l'augmentation des prélèvements obligatoires, même s'il vaut mieux, à moyen et long termes, diminuer les dépenses publiques.

M. Joël Bourdin. - Nous sommes dans le moyen terme !

M. Jean-Pierre Caffet. - François Marc a rappelé le choix du Gouvernement : au début, relever les prélèvements obligatoires, tout en soutenant, à long terme, l'effort sur les dépenses publiques tout au long de la période. Cette stratégie est efficace. Il semble beaucoup plus intéressant d'intervenir d'abord sur les prélèvements obligatoires, quitte à les baisser ensuite.

La question de la crédibilité des hypothèses de croissance du PIB potentiel se pose évidemment. Je considère que le Gouvernement n'a pas chargé la barque...

M. Jean-Paul Emorine. - Voire...

M. Jean-Pierre Caffet. - La productivité du travail entre en ligne de compte...

M. Joël Bourdin. - Et la productivité des facteurs ?

M. Jean-Pierre Caffet. - Celle du capital aussi ! De deux choses l'une : soit on trouve les moyens d'investir, pour les entreprises, soit on ne les trouve pas. On peut discuter à l'infini de l'hypothèse de croissance. Je suis le premier à dire que rien n'est moins sûr. Mais si la trajectoire de 2 % n'est pas atteinte entre 2014 et 2017, la France ne sera pas isolée. Le problème se posera au niveau européen : comment favoriser la croissance au-delà du pacte engrangé cet été ? Le rythme de réduction des déficits concernera mécaniquement nombre de nos partenaires européens.

Cette stratégie claire et bien ciblée dans le temps repose sur des hypothèses que l'on peut considérer comme optimistes, mais si elle n'est pas atteinte, elle hissera le problème au niveau européen.

M. Philippe Marini, président. - Après cette défense bien structurée, la parole est au procureur...

M. Francis Delattre. - Toute la programmation repose sur des bases inexactes. Le montant de 24 milliards de prélèvements pour l'année en cours ignore les décisions prises par les collectifs de 2012 : ce sont au total entre 31 et 33 milliards d'euros de prélèvements supplémentaires en 2013, soit 1,5 % du PIB. Aucun schéma économique ne peut assurer une croissance de 0,8 % avec un prélèvement de cette ampleur, qui, en général, absorbe la croissance potentielle. Celle-ci est à peu près juste, mais elle sera annihilée par le prélèvement global sur le PIB.

On ne peut comparer des outils fiscaux de nature différente. Lorsque nous avons mis 13 milliards d'euros sur la TVA dite sociale, nous nous sommes engagés pour la compétitivité des entreprises ; en augmentant les impôts sur les sociétés, vous faites chuter drastiquement les possibilités d'investissement des PME comme des grands groupes.

Je ne vois pas comment, dans ces conditions, atteindre l'équilibre en 2017, sauf à engager, dès le départ, de vraies réformes de structure. Je suis rapporteur spécial de la mission « Pensions ». La petite mesure qui a été prise sur les dates des retraites présente un coût significatif pour l'Etat. Alors que le système aurait pu parvenir à l'équilibre en 2017 ou 2018, le problème se posera dès 2015.

Faute de réformes tendant à rendre notre économie plus compétitive, vous n'aurez pas 0,8 % de croissance et vous devrez affronter des difficultés. Sans vraie réforme, votre schéma restera virtuel.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je ne retrouve pas dans votre texte l'annulation de l'ensemble des mesures prises par la précédente majorité, qu'il s'agisse des retraites, du non-remplacement des départs en retraite de fonctionnaires... au total, ce sont 20 milliards d'euros sur cinq ans.

J'ai écouté M. Caffet, mais nos lectures divergent. Le vrai débat est de nature économique : doit-on baisser les dépenses publiques ou relever les prélèvements obligatoires ? Evidemment, la première voie est infiniment plus difficile, et je peux comprendre que la majorité veuille nous faire croire qu'elle serait plus récessive que l'augmentation des prélèvements obligatoires. Je n'en crois rien, et l'avenir le montrera. Nous sommes au coeur d'un choix économique qui engage les finances de notre pays pour les cinq années à venir. Personne n'a de certitudes ; ce qui peut faire la différence, c'est la perspective dans laquelle on s'inscrit : vise-t-on le court, le moyen ou le long terme ? Pour ma part, je préconise la baisse des dépenses publiques.

M. Jean-Vincent Placé. - La perspective des 3 % fait débat. Le président de l'Assemblée nationale, Claude Bartolone, a déjà qualifié l'objectif d'intenable et même d'absurde. En fidèle soutien du Gouvernement, je n'irai pas jusque là, mais beaucoup s'interrogent, y compris le premier secrétaire du parti socialiste, Harlem Désir. Les réalités économiques sont-elles bien prises en compte ? Pour ma part, je doute qu'on atteigne les 0,8 % de croissance en 2013 et 2 % au-delà. En revanche, les impôts augmentent moins que le précédent gouvernement ne les avait baissés.

Autre sujet d'inquiétude : d'après la trajectoire triennale, le budget de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables perdrait 11,5 %. La culture, le logement, le travail et l'emploi ne sont pas mieux lotis avec des baisses respectives de 7,5 %, 5,7 % et 4,8 %. La réalité de ces 3 % va nous apparaître bien vite, dès l'été 2013...

M. Philippe Marini, président. - Dès le printemps !

M. Jean-Vincent Placé. - Enfin, je m'interroge sur la pertinence de la baisse des dépenses publiques de ce budget : sans être de rigueur, il est bien austère et rigoureux...

M. François Marc, rapporteur. - Beaucoup de nos collègues s'expriment en fonction de leurs convictions. Ce document est d'orientation, il définit une ambition et une stratégie. Toutefois, il s'agit d'une loi ordinaire dont les mesures d'application seront prises en loi de finances chaque année. Le point sur lequel tout le monde s'accorde, c'est la difficulté de l'exercice. Chacun en a conscience, c'est bel et bien une succession d'étapes de montagne qui attend ceux qui nous gouvernent.

A ceux qui mettent en doute l'équilibre de la répartition des efforts dans le temps, prétendant que par souci de facilité, on se livrerait dans un premier temps à une sorte de matraquage, pour remettre à plus tard les efforts sur les dépenses, je rappelle que nous sommes guidés, d'une part, par l'exigence européenne des 3 %, et, d'autre part, par la volonté d'éviter un politique trop restrictive à court terme. Dans les cercles autorisés, on évoque de nouveau beaucoup les théories keynésiennes, selon lesquelles la dépense publique aurait des effets moins récessifs.

M. le Président, ce n'est pas moi qui juge juridiquement contraignantes les dispositions des articles 16 et 17 : c'est le dispositif du projet de loi qui est conçu ainsi. Ils entraînent effectivement une obligation de faire pour le gouvernement, bien que les sanctions en cas de non-respect soient en effet limitées.

Les questions techniques sur le solde réel, structurel, conjoncturel, la production et le PIB potentiel seront explicitées dans un document auquel nous travaillons.

Le président évoque, non sans malice, le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). La règle du plafonnement, qui s'applique globalement aux taxes affectées, n'interdit pas de traiter mieux certains opérateurs que d'autres : il s'agit d'un arbitrage gouvernemental sur lequel le Parlement sera appelé à se prononcer.

La stabilisation en valeur des niches a un intérêt limité du point de vue du pilotage des finances publiques : c'est le montant global des mesures nouvelles sur les recettes qui importe, qu'elles proviennent des niches ou pas. En revanche, la lutte contre les niches est intéressante du point de vue de la justice fiscale et, en ce sens, des investigations complémentaires seraient bienvenues.

Quelques éléments sur le solde structurel. L'écart entre le PIB potentiel et le PIB effectif est l'écart de production. Sachant que la dépense publique représente à peu près la moitié du PIB, on obtient le solde conjoncturel en multipliant cet écart par environ 0,5. Le solde structurel s'en déduit aisément.

Jean-Paul Emorine a évoqué les collectivités territoriales : je m'étonne des points de vue diamétralement opposés qui se sont exprimés au sein de l'UMP. Certains déplorent qu'elles ne soient pas suffisamment touchées par les mesures d'économie...

M. Philippe Marini, président. - Les expressions sont plus ou moins décomplexées.

M. François Marc, rapporteur. - ... d'autres nous reprochent de trop prélever sur leur ressources. Les échanges à venir s'annoncent serrés, notamment sur les 750 millions d'euros évoqués par Pierre Jarlier.

M. Francis Delattre. - Ce qui est sûr, c'est que la somme dépasse 200 millions.

M. François Marc, rapporteur. - Pour les dépenses de personnel, nous ne raisonnons plus en termes d'effectifs mais de masse salariale de l'Etat : celle-ci s'élève dans le projet de loi de finances pour 2013 à 80,6 milliards d'euros, en hausse de seulement 0,2 milliard d'euros par rapport à 2012. C'est très peu. Sur l'ensemble de la programmation, elle ne progresse pas de plus de 1 % par an. Comment parvenons-nous à cette maîtrise des dépenses salariales ?

Mme Fabienne Keller. - C'est magique.

M. François Marc, rapporteur. - Grâce à une stabilisation des effectifs, par un moindre niveau des mesures catégorielles, et à l'amélioration du glissement vieillesse-technicité, le GVT. Enfin, les plafonds d'emplois des opérateurs de l'Etat prévoient une maîtrise de leurs effectifs, qui avaient crû de 6,1 % entre 2007 et 2012 : nous ne pouvons continuer sur cette tendance.

Joël Bourdin nous reproche de surestimer la croissance : avec le TSCG, ce débat perd de son intérêt puisque désormais nous sommes jugés sur la trajectoire du solde structurel.

M. Jean Arthuis. - Si les trois millions de chômeurs trouvent du travail...

M. François Marc, rapporteur. - Marie-France Beaufils exprime des réticences sur la loi de programmation. Nous avons l'obligation juridique de ramener notre déficit public sous le seuil des 3 %. Si nous ne le faisons pas, nous nous exposons non seulement à des sanctions, mais à une perte de crédibilité de notre politique de finances publiques. Qu'elle se rassure : ses préoccupations de justice fiscale sont prises en compte dans le projet de loi de finances.

Edmond Hervé évoque le Conseil constitutionnel : le Parlement prendra ses responsabilités, mais je partage son point de vue sur la nécessité d'un dialogue.

Philippe Dominati revient sur la compétitivité : c'est la préoccupation première du Gouvernement. Un débat de fond se prépare, avec des projets à la clé. 

Jean Arthuis réclame des réformes structurelles : le débat va s'ouvrir ici même avec M. Gallois que nous auditionnerons le 7 novembre prochain ; il se poursuivra en avril dans le cadre du programme national de réforme, que nous examinerons en même temps que le programme de stabilité. Quant aux dépenses, leur évolution en volume a été ramenée depuis plusieurs années de 1,3 % par an à 0 %, grâce au « zéro volume ». Ne soyons pas défaitistes : notre trajectoire porte ses fruits, il s'agit maintenant d'aller plus loin et plus fort. Dans ces conditions, je ne doute pas de son soutien actif à la démarche que nous avons engagée.

L'anxiété de Pierre Jarlier est partagée par plusieurs collègues. Je remercie Jean-Pierre Caffet de son soutien. Il ne s'agit ici, ni plus ni moins, que d'honorer l'engagement précis de François Hollande de redresser les finances publiques.

Notre collègue Delattre a cité des chiffres : en 2013, il y a 30 milliards de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires, en tenant compte des effets en 2013 des mesures votées par la majorité précédente.

M. Francis Delattre. - Ce n'est pas 24 milliards.

M. François Marc, rapporteur. - C'est 30 milliards.

Madame Des Esgaulx, toutes les mesures coûteuses en recettes et en dépenses sont compensées et au-delà : les chiffres présentés aujourd'hui sont nets. On ne peut pas dire qu'il n'y a pas d'effort sur les dépenses : 0,4 point de PIB par an sur la période à l'échelle de l'ensemble des administrations publiques, soit 8 milliards par an en moyenne, voilà un effort très lourd.

Enfin, j'invite notre collègue Placé à faire état de ses inquiétudes dans les discussions à venir.

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué chargé du budget. - L'excellence du propos du rapporteur me dispense de tout commentaire.

EXAMEN DES ARTICLES ET DES AMENDEMENTS

M. Philippe Marini, président. - L'adoption des amendements de caractère technique présentés par le rapporteur ne préjuge pas du vote sur l'ensemble du texte.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 2 à l'article premier est rédactionnel.

M. Philippe Marini, président. - Est-il usuel dans un texte juridique d'indiquer un sigle, en l'occurrence, « PIB » ? Nos grands anciens ne seraient-ils pas choqués ?

M. François Marc, rapporteur. - Il figurera uniquement dans un tableau du rapport annexé.

M. Philippe Marini, président. - Les grands anciens sont saufs !

L'amendement rédactionnel n° 2 à l'article premier est adopté.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 3 à l'article 2 complète l'effort rédactionnel de l'Assemblée nationale en précisant le mode de calcul du solde structurel.

M. Jérôme Cahuzac. - Avis favorable.

L'amendement n° 3 à l'article 2 est adopté.

L'amendement de coordination n° 4 à l'article 2 bis est adopté, de même que l'amendement de précision n° 5 au même article.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 8 à l'article 19 est de précision.

M. Philippe Marini, président. - Cette précision semble-t-elle acceptable au ministre ?

M. Jérôme Cahuzac. - Indispensable !

L'amendement n° 8 à l'article 19 est adopté.

M. Philippe Marini, président. - Monsieur le rapporteur, vous préconisez l'adoption du texte.

M. François Marc, rapporteur. - Je propose que la commission des finances adopte le projet de loi modifié par les amendements qui viennent d'être adoptés.

La commission décide de rejeter le texte résultant de ses travaux par 23 voix contre, 18 voix pour et 1 abstention, après prise en compte des délégations de vote.

M. Philippe Marini, président. - A la suite du rejet du texte par la commission, je suggère d'autoriser la publication d'un rapport comportant l'analyse du dispositif par le rapporteur, avec un rappel de notre position finale, des commentaires d'articles détaillés comparant le droit existant et le dispositif proposé mais sans l'habituelle « position » du rapporteur, le compte-rendu de nos riches débats en commission et le tableau comparatif.

Il en est ainsi décidé.