Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 20 novembre 2012

- Présidence de M. Jacques Gautier, vice-président, puis de M. Jean-Louis Carrère, président -

Loi de finances pour 2013 - Mission Action extérieure de l'Etat, programme « Diplomatie culturelle et d'influence » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de MM. Jean Besson et René Beaumont sur les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 : mission Action extérieure de l'Etat (programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence »).

M. Jacques Gautier, président.- Je vous prie de bien vouloir excuser le président Jean-Louis Carrère qui est bloqué dans un embouteillage automobile et a demandé à ce que nous commencions sans attendre nos travaux. Nous ouvrons l'examen des rapports sur les programmes de la mission « action extérieure de l'Etat » par la présentation du programme 185 « diplomatie culturelle et d'influence ».

M. René Beaumont, co-rapporteur pour avis. - Au sein de la mission « action extérieure de l'État », le programme 185 regroupe l'ensemble des moyens destinés aux politiques culturelle, linguistique, universitaire, scientifique, et relatives aux échanges sur les enjeux globaux. Il porte également sur les crédits destinés au service d'enseignement français à l'étranger. Il représente 25 % des crédits de cette mission.

D'un montant de 748 millions d'euros, le programme 185 connait une diminution de 0,54 % par rapport à 2012. Sa composante majeure, au moins en termes budgétaires, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, qui représente 56,9 % des crédits, n'est pas affectée par les règles de cadrage strictes posées par le Premier ministre dans le cadre de la politique de redressement des finances publiques, en raison de la priorité donnée par le président de la République au secteur de l'éducation. Cela explique cette stabilité apparente.

La préparation du projet de loi de finances pour 2013 a consisté à concilier les normes d'évolution des emplois et des crédits avec les priorités fixées dans le secteur de l'éducation et la nécessité de préserver la viabilité des outils d'influence essentiels, comme les bourses allouées aux étudiants étrangers, les échanges d'expertise et les échanges scientifiques, dont les crédits sont maintenus.

En compensation, des économies ont dû être réalisées sur les instruments de la diplomatie culturelle. Les normes gouvernementales ont été appliquées de façon différenciée pour tenir compte de ces priorités, mais aussi de la capacité des différentes composantes du réseau culturel à augmenter ses ressources propres.

L'accroissement de la capacité d'autofinancement de certaines institutions et établissements et leur capacité à mobiliser des financements complémentaires sont devenus un indicateur de gestion et de performance. Cette politique présente toutefois des limites.

D'abord, selon la nature des activités et la conjoncture économique, la régularité de la ressource peut être plus ou moins certaine. Ensuite, des disparités existent selon les domaines d'activité et selon les pays, Enfin, il ne faudrait pas que cette quête introduise des facteurs d'exclusion : frais de scolarité élevés dans les lycées ou pour les cours de langue française, moindre programmation culturelle dans les pays les plus pauvres ou économiquement les plus vulnérables...

Il est légitime de ne pas faire supporter par le contribuable l'ensemble des coûts de fonctionnement. Il importe néanmoins de faire preuve de prudence et de discernement dans l'application de ces orientations et ne pas en surestimer les résultats attendus du dynamisme d'un gisement d'ores et déjà exploité.

M. Jean Besson, co-rapporteur pour avis.- Comme vous les savez, notre diplomatie culturelle et d'influence repose, à l'étranger, sur l'action de deux réseaux de nature et de culture différente : le réseau des instituts français résultant de la fusion des services de coopération et d'action culturelle et des établissements à autonomie financière d'une part, le réseau associatif des alliances françaises d'autre part.

L'Institut Français, en tant qu'opérateur, apporte son concours aux réseaux.

S'agissant du réseau des instituts français, le processus de fusion, qui a concerné d'ores et déjà 93 pays, s'achèvera en 2013 dans les 5 pays restants (Argentine, Brésil, Colombie, États-Unis et Japon). L'objectif consistant à n'avoir qu'un seul établissement par pays sera atteint.

Parallèlement dans 12 pays est conduite une expérimentation du rattachement du réseau culturel à l'Institut Français sur laquelle je reviendrai.

Enfin dans le cadre des objectifs fixés pour le budget triennal 2013-2015, le ministère poursuivra l'adaptation de son réseau. Vous savez que deux missions sont en cours sur la réorganisation des réseaux diplomatiques et consulaires, il n'est pas exclu qu'une articulation soit recherchée pour les outils de notre diplomatie culturelle.

Cette réforme a permis une mutualisation des moyens qui a été bénéfique en termes de programmation, de gestion et de gouvernance. Les établissements sont devenus plus professionnels dans leur gestion et dans l'adaptation de leurs offres de prestation.

Les dotations en fonctionnement des EAF, qui figurent dans l'action 01 « animation du réseau », est dotée en 2013 de 36,96 millions d'euros. A périmètre constant, ces crédits baissent de 4 %.

Il est attendu du réseau qu'il compense cette perte de ressources publiques par son dynamisme, qu'il s'agisse d'autofinancement ou de projet cofinancés.

Le ministère des affaires étrangères met en avant l'importance des ressources propres et l'accroissement du taux d'autofinancement qui a atteint en moyenne 62,3 % en 2012, tout en soulignant que ce ratio varie selon les pays. En règle générale, les ressources propres issues des cours de langue, des certifications ou des procédures CEF équilibrent les dépenses concourant à ses activités et contribuent également au financement du fonctionnement des établissements. Le montant des recettes propres sur l'ensemble du réseau s'élève à 89 millions d'euros en 2011. Ces recettes sont toutefois la contrepartie de prestations.

Quant aux cofinancements, le produit est extrêmement variable d'un exercice à l'autre. Lors de son audition devant la commission, M. Mattéi, directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats, a fait état d'un montant de 174,6 millions d'euros collectés en 2011, mais d'une prévision de 145 millions d'euros en 2012, ce qui constitue un écart de plus de 15 %. De fait, ces ressources sont de nature très diverses et il faudrait distinguer celles qui sont attachées à des activités récurrentes dont elles constituent le socle du financement, de celles plus occasionnelles, levées à l'occasion de l'organisation d'une saison ou d'un évènement culturel.

Nous souhaiterions avoir des informations plus précises sur la comptabilisation de ces ressources.

S'agissant des alliances françaises qui, je vous le rappelle, sont des associations fondées à l'initiative de personnalités de la société civile locale et organisées de façon décentralisée, les plus importantes, au nombre de 445 en 2012, sont conventionnées et reçoivent des subventions et/ou d'autres formes de soutien comme la mise à disposition de personnels. En contrepartie, elles proposent toute la palette d'activités d'un centre culturel (cours de langue, programmation culturelle, médiathèque). Elles sont parfois, dans certains pays, et notamment en Amérique latine, le principal opérateur culturel des postes.

En application de la norme de réduction décidée par le Gouvernement pour le triennum 2013-2015 pour les opérateurs, le soutien financier de l'État baisse de 7 % en 2013. Il est constitué :

- d'une part par une subvention à la Fondation et à ses délégations générales pour 1,41 million d'euros). Elle connaît une baisse de 3 %.

- et d'autre part, par les subventions versées par les ambassades aux alliances françaises locales, pour un montant de 5,9 millions d'euros (6,4 millions d'euros en 2012). Ces crédits sont en baisse de 7,8 %.

Cette nouvelle baisse des subventions de l'État n'est pas sans inquiéter les dirigeants de la Fondation.

L'Institut Français, créé par la loi du 27 juillet 2010 et constitué sous forme d'établissement public industriel et commercial est l'opérateur de cette politique.

Un contrat d'objectifs et de moyens a été signé avec l'État le 10 février 2012. A ce document sont associées des prévisions de ressources budgétaires et des outils d'évaluation.

Saisie pour avis sur le rapport de notre collègue Gilbert Roger, votre commission a émis un certain nombre d'observations sur ce contrat, et notamment, sur « le luxe de réserves »  avec lesquelles étaient présentés les engagements financiers de l'État. Cette remarque prend tout son sens à l'aune de la baisse de 10 % de la subvention pour charges de service public dans le projet de loi de finances pour 2013.

Parallèlement à son activité classique de soutien au réseau dans ses différentes missions, l'Institut Français s'est attaché à renouveler les modalités d'action de notre diplomatie culturelle et à renforcer nos leviers d'influence et de dialogue avec les sociétés civiles et les nouvelles élites. Il a, dès sa création, intégré la dimension numérique dans ses missions par la diffusion culturelle à l'international à travers Internet. Ces outils numériques développés au profit du réseau sont des facteurs importants de mutualisation et d'économies d'échelles.

Il a également mis en place un programme de formation des agents du réseau dans ses deux composantes. En 2012, l'effort de formation devrait pouvoir bénéficier à 1 500 agents pour un budget de 1,4 million d'euros.

L'Institut Français a renouvelé sa politique de mécénat, créé un pôle Europe afin de répondre à des appels à propositions et à des appels d'offres européens et informer le réseau sur les financements européens et développé des conventions avec les collectivités locales (24 ont été signées en 2011 qui ont permis des cofinancements à hauteur de 2 millions d'euros en 2012).

L'expérimentation du rattachement à l'Institut Français de douze postes a été mise en oeuvre. Elle doit faire l'objet d'une évaluation en 2013. Nous avons eu l'occasion, par des entretiens et par un déplacement dans un poste expérimentateur à Belgrade, de vérifier les conditions de sa mise en place et de son déroulement. Ce travail n'avait pas pour objectif de se prononcer sur l'opportunité du rattachement, mais sur les outils dont disposeront les pouvoirs publics à son terme pour décider du rattachement de l'ensemble des instituts locaux à l'opérateur ou, au contraire, l'abandon de ce projet. Nous vous livrerons nos conclusions en janvier.

La dotation à l'Institut Français est réduite de 5,2 millions d'euros :

- moins 4,7 millions d'euros, pour la subvention du ministère des affaires étrangères qui passe de 46,76 millions d'euros en 2012 à 42,02 millions d'euros ;

- moins 0,52 million d'euros de la subvention par le ministère de la culture et de la communication, 1,36 million d'euros contre 1,88 million d'euros en 2012, soit (- 27,6 %).

Au total, le montant des ressources apportées par l'État connaissent une baisse de 10 %.

Si l'on retire de cette enveloppe les crédits destinés aux postes de l'expérimentation, c'est une dotation de 32,1 millions d'euros qui pourra être inscrite au budget de l'établissement. L'engagement de l'État au titre du contrat d'objectifs et de moyens signé le 10 février dernier qui prévoyait un financement à hauteur de 36,50 millions d'euros n'est pas respecté pour la deuxième année consécutive (en 2012, la dotation s'est vu imposée une mesure de régulation à hauteur de 10 %).

Cette situation est préoccupante car elle n'est que le premier volet de la mise en oeuvre du triennum 2013-2015 qui prévoit une réduction de 4 % par an sur les exercices 2014 et 2015. Elle est inquiétante compte tenu de la structure des ressources de l'opérateur, les dotations budgétaires représentant les trois quarts de ses produits.

Pour compenser cette perte de ressources de 5,2 millions d'euros, il faudrait que l'Institut soit en mesure de faire progresser ses ressources propres (15,5 millions d'euros en 2012) de près d'un tiers. Or plus de la moitié de ses ressources sont dégagées par les postes expérimentateurs et sont donc la contrepartie de prestations de services et donc de charges pour les réaliser. Les recettes de mécénat ne dépasseront pas 1,4 million d'euros en 2012 pour une prévision de 2,7 millions d'euros en raison du contexte économiquement peu favorable pour les entreprises. En outre, la baisse des activités et de la programmation ne pourra qu'avoir un effet négatif sur ses ressources propres.

De fait, sauf à accepter un résultat déficitaire en fin d'exercice (le budget prévisionnel pour 2012 prévoyait déjà un résultat déficitaire de 1,8 million d'euros financé par un prélèvement sur le fond de roulement), c'est à une réduction de ses activités que va se trouver contraint l'opérateur.

Nous regrettons vivement cette situation qui conduit à restreindre de façon drastique les moyens d'un opérateur en phase de montée en puissance et risque, en conséquence, de compromettre de façon irréversible le développement de ses activités.

Le conseil d'orientation stratégique du 17 octobre 2012 a ébauché des pistes, mais il reste encore très difficile pour le ministère de définir de véritables priorités géographiques et au sein des objectifs pour lesquels il sollicite l'intervention de l'opérateur. Nous espérons vivement que le ministre des affaires étrangères sera en mesure de tenir les engagements qu'il a pris devant votre commission lors de son audition le 16 octobre, je cite : « S'il se trouvait freiné dans ses activités, j'envisagerai des mesures en gestion pour compenser ces diminutions ».

M. René Beaumont, co-rapporteur pour avis. - La situation est moins défavorable concernant les deux volets importants que sont la politique d'attractivité et l'enseignement français à l'étranger.

288 544 étudiants étrangers sont inscrits dans les établissements de l'enseignement supérieur en France. Ils représentent aujourd'hui 12,3 % des étudiants inscrits, soit une augmentation de plus de 65 % en dix ans.

Selon les données de l'UNESCO, la mobilité étudiante internationale s'est accrue depuis 2005 de plus de 30 % avec 3,3 millions d'étudiants en 2009. Les projections pour 2025 tablent sur un nombre d'étudiants en mobilité à l'étranger de 7 millions. Le marché de la formation universitaire à l'étranger est donc en plein développement et il est devenu très concurrentiel.

Aujourd'hui 8 pays concentrent près de 70 % des étudiants en mobilité internationale. La France serait aujourd'hui à la 3ème. Elle est la deuxième destination des étudiants en échange Erasmus derrière l'Espagne.

Dans ce contexte, la politique d'attractivité de qualité à l'attention des élites étrangères, tend à promouvoir la mobilité des étudiants dans des disciplines prioritaires (sciences, économie, droit) à des niveaux master et doctorat et de rééquilibrer les flux en faveur de la France.

Cette politique repose sur la promotion des études en France à travers le réseau culturel, mais aussi sur l'allocation de bourses.

En 2011, le nombre total de bourses du Gouvernement français s'élève à 14 687. Ce nombre est en baisse sensible depuis une dizaine d'années (22 437 en 2002). Les crédits affectés n'ont cessé de diminuer passant de 105 millions d'euros en 2005 à 70,5 millions d'euros en 2012. La France peine donc à maintenir sa politique en la matière. Il faut donc se réjouir du maintien des crédits en 2013, malgré le contexte économique.

Les étudiants originaires du continent africain ne représentent plus que 39,5 % des boursiers ; la part des Européens reste stable (18,8 %) mais cette part modeste s'explique par la montée en puissance des systèmes de bourses sur fonds communautaires. Le continent asiatique (18,2 %) progresse, ce qui est conforme à l'action menée en direction des émergents, comme le Proche-Moyen Orient et le continent américain.

Les orientations suivies en matière de disciplines sont respectées : les étudiants en sciences et sciences de l'ingénieur représentent 36 % des boursiers, ceux en administration-économie-gestion 20 %, les étudiants en droit et sciences politiques 6 %.

Une réforme est en cours de préparation pour simplifier le système des bourses. Le nouveau dispositif devra permettre une importante simplification des procédures de traitement des dossiers par l'opérateur et une plus grande visibilité pour les postes diplomatiques prescripteurs. La réforme devrait être effectuée à coût constant et préserver le volume des bourses. La mise en oeuvre de la réforme pour la rentrée universitaire 2013 est visée.

Comme prévu par la loi du 27 juillet 2010, Campus France a été créé sous forme d'établissement public industriel et commercial. Sa mise en place est effective depuis le 1er mai 2012. Le transfert des bourses gérées par le Centre national des oeuvres universitaires et scolaires a eu lieu le 1er septembre. Un contrat d'objectifs et de moyens est en préparation.

La France dispose désormais comme ses concurrents allemands et britanniques avec le DAAD et le British Council, d'un véritable opérateur.

Pour mener à bien son action, l'établissement s'appuie sur le réseau des Espaces Campus France, intégrés au réseau diplomatique et culturel, mais aussi, en France, sur le « forum Campus France » qui anime la communauté des établissements qui reçoivent des étudiants étrangers.

L'attribution des bourses reste de la compétence du réseau ou de l'administration centrale. La mission de Campus France consiste à prendre en charge l'étudiant à son arrivée et à lui verser en temps utile la bourse qui lui a été allouée. En contrepartie, Campus France reçoit une rémunération pour frais de gestion.

Outre, la gestion des bourses du Gouvernement français ou le l'AEFE, une part de l'activité de Campus France consiste à gérer les bourses dites « des Gouvernements étrangers » qui sont en réalité mises en place par des institutions de nature diverse. Ces bourses représentent aujourd'hui entre un quart et un tiers des fonds gérés par l'établissement (40 millions d'euros sur 150 millions d'euros).

La présence d'un opérateur identifié et performant est un atout puisqu'il permet de proposer à des bailleurs étrangers une prestation de qualité, adaptée à leur besoin et enrichie de prestations de conseil, de placement des étudiants auprès des établissements, de suivi.

Le développement de ces prestations répond à un besoin comme en témoignent les récentes conventions conclues par la France avec plusieurs pays étrangers, la plus emblématique étant celle conclue avec le Brésil dans le cadre de son programme « Science sans frontière » qui prévoit de former d'ici 4 ans 10 000 étudiants. Ces activités nouvelles, outre qu'elles répondent à l'objectif d'attractivité, sont en mesure de pallier les insuffisances de notre politique en lui permettant de se concentrer sur des cibles plus précises et d'être plus sélective. Elle permet en outre à l'établissement de se procurer des ressources propres pour financer ses activités grâce aux frais de gestion qu'il facture.

Si la subvention de fonctionnement de Campus France est stabilisée en euros courants en 2013 à hauteur de 1,82 million d'euros afin d'assurer le bon déroulement de sa mise en place, l'opérateur bénéficie d'un transfert de 2,40 millions d'euros destinés à financer la reprise des activités internationales du CNOUS. Cette subvention couvrira la rémunération de 25 ETP ainsi qu'une part du fonctionnement de l'établissement pour les activités transférées. Le montant global de la subvention de Campus France en 2013 sera donc de 4,22 millions d'euros et le plafond d'emplois de l'opérateur s'établira à 243 ETP sous plafond et de 43 ETP hors plafond (financés par les ressources propres de l'EPIC).

Cette subvention pour charges de service public est complétée par l'allocation de 1,9 million d'euros du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Nous nous réjouissons du maintien de l'essentiel des crédits destinés aux bourses du Gouvernement français, et de la subvention de fonctionnement à Campus France en phase de montée en puissance. Nous comptons beaucoup sur le dynamisme de cet établissement et sur la cohérence de ses actions pour développer un pan important de notre politique d'attractivité.

L'enseignement français à l'étranger est l'un des instruments majeurs de la présence et de l'influence de la France dans le monde, de la promotion de la langue française et de la francophonie.

L'AEFE est l'opérateur pivot dans le dispositif. Sur les 485 établissements homologués, l'AEFE gère directement 75 d'entre eux dits « établissement en gestion directe » (EGD), et a passé des conventions avec 159 autres établissements dits « conventionnés ». Les premiers sont des services déconcentrés de l'Agence, les seconds des entités juridiquement distinctes avec lesquelles celle-ci entretient des liens contractuels. Ces 234 établissements, conventionnés et en gestion directe, constituent le réseau proprement dit de l'AEFE. Ils perçoivent des subventions versées par l'Agence qui assure également la rémunération des personnels titulaires détachés grâce à la subvention allouée par l'État.

A la demande de l'État, l'AEFE a renforcé son rôle en matière d'animation du réseau des autres établissements homologués en signant des accords avec la quasi-totalité d'entre eux.

L'appui du MAE apporté aux établissements couvre principalement le financement de personnels titulaires, l'attribution de bourses - les crédits correspondants sont inscrits au programme 151 - ainsi que la formation continue des enseignants

Dans l'ensemble, le périmètre du réseau varie peu et se développe sur tous les continents. Sa croissance est surtout le fait du rattachement d'établissements par homologation alors que le nombre des établissements en gestion directe ou conventionnés diminue.

Le réseau scolaire français à l'étranger scolarise dans sa totalité 306 475 élèves (en hausse de 8,9 % par rapport à l'année précédente) avec une part d'élèves étrangers qui représentent 62,6 % des effectifs.

Le nombre d'enfants scolarisés est en forte croissance, et dans tous les cycles.

Pour satisfaire une demande de scolarisation en hausse dans son réseau, l'AEFE est confrontée à plusieurs défis : la gestion du parc immobilier des établissements en gestion directe, le recrutement et l'affectation des professeurs, et le financement de son activité.

Compte tenu de la demande croissante des familles, la problématique immobilière est une contrainte forte. Elle a représenté pour l'année 2011 un montant de 15 millions d'euros de dépenses et génère une prévision de dépenses pour 2012 de l'ordre de 41 millions d'euros.

Le financement des opérations est assuré par prélèvement sur le fonds de réserve de l'établissement concerné ; par une aide de l'AEFE prélevée sur ses fonds propres ;  par recours à des avances de France Trésor sur autorisation annuelle.

Si l'Agence n'est plus autorisée à contracter des emprunts bancaires d'une durée supérieure à un an, elle pourra recourir à des avances de l'Agence France Trésor, pour un montant de 12,5 millions d'euros en 2013. Ces avances sont servies à un taux d'intérêt réduit mais elles ne sont consenties que pour une période de huit ans. En conséquence, la charge de l'annuité de remboursement pour les établissements peut être importante. L'assouplissement de ce dispositif et l'allongement de la durée de remboursement des avances mériteraient d'être étudiés pour les gros projets.

Dans les pays où la situation politique devient instable, l'Agence doit renforcer les conditions de sécurité de ses établissements, comme cela a été le cas récemment dans les pays d'Afrique du Nord et du Sahel. Une subvention exceptionnelle a été allouée à hauteur de 4 millions d'euros pour la sécurisation des locaux en 2012 par le MAE.

Une seconde contrainte concerne le recrutement de personnels enseignants titulaires détachés de l'éducation nationale. Leur présence est une garantie de l'enseignement dispensé et de l'attractivité des établissements, c'est d'ailleurs une des conditions de leur homologation. Or le ministère de l'éducation nationale soumis à ses propres contraintes de recrutement de professeur titulaire est moins en mesure de satisfaire la demande pour ne pas démunir son propre réseau et combler les « vides » par des personnels moins qualifiés.

En 2012, l'AEFE rémunère 10 819 ETP en poste dans son réseau : 6 353 emplois sous plafond et 4 466 emplois hors plafond (financés sur ressources propres). Pour 2013, elle est autorisée à recruter 95 ETP hors plafond.

L'Agence est financée par l'allocation d'une dotation budgétaire annuelle de fonctionnement et par des ressources propres. Le montant de la dotation pour 2013 s'établit à 425 millions d'euros. Elle bénéficie de la priorité donnée par le président de la République à l'éducation. La subvention est majorée de 5,5 millions d'euros destinés à couvrir pour partie le coût de la part patronale de la pension civile. Entre 2012 et 2015, la croissance de la pension civile est estimée à 25 millions d'euros. Le Gouvernement a souhaité accompagner l'effort budgétaire à accomplir par une dotation supplémentaire de 5,5 millions d'euros en 2013 et 2014 puis de 10,5 millions d'euros en 2015 par rapport à 2012. L'effort supplémentaire à fournir pour absorber pleinement la charge pour pensions civiles devra être financé sur ses ressources propres par l'Agence.

Nous ne pouvons qu'être satisfaits de voir l'opérateur et les établissements échapper aux contraintes qui pèsent sur les autres opérateurs de l'action extérieure de l'État, nous nous inquiétons néanmoins de l'accroissement des charges qui incombent à l'Agence et qui ne reçoit depuis plusieurs années que des financements palliatifs au compte-goutte ce qui conduit les établissements à rechercher par l'augmentation des scolarités demandées aux familles les moyens de leur développement au risque d'en exclure certaines. L'articulation avec le système des bourses est dès lors une question sensible.

Cette situation, comme les évolutions perceptibles dans les systèmes éducatifs de certains pays, oblige naturellement à se reposer la question de nos outils. La place de l'enseignement français à l'étranger est incontestablement un atout, mais il est sans doute possible, à partir de ce socle, de faire évoluer notre action avec des outils nouveaux. L'AEFE a ouvert un champ de coopération avec les établissements étrangers qui ont développé des sections bilingues en créant en 2012 le label d'excellence « FrancÉducation » pour distinguer ceux qui satisfont aux critères d'un cahier des charges ambitieux. Ce label a été attribué à 17 établissements depuis mars 2012 et pourrait en concerner une centaine à l'horizon 2014/2015.

Une réflexion est par ailleurs en cours au ministère sur le réseau d'enseignement français à l'étranger, qui débouchera en 2013 sur une réforme du système d'attribution des bourses, mais également sur la définition de nouvelles orientations stratégiques. Elle arrive à un moment opportun.

C'est sur la base de ces travaux qu'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens devrait être signé avec l'État en novembre 2013. Nous souhaitons qu'il soit soumis pour avis aux commissions compétentes des assemblées parlementaires, ce qui n'avait pas été le cas en 2010.

En conclusion, notre satisfaction doit toutefois être assortie d'un bémol : l'essentiel des augmentations de crédits portent sur des ajustements techniques qui n'impactent pas le niveau de la dépense publique puisqu'il s'agit pour l'AEFE de la compensation d'une hausse de la contribution au CAS Pensions, et pour Campus France d'un simple transfert du budget du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche vers celui des affaires étrangères. Leur impact sur le niveau d'activité des opérateurs sera donc peu élevé.

M. Jean Besson, co-rapporteur pour avis.- En conclusion, le ministère des affaires étrangères a dû réaliser des arbitrages, en fonction des priorités qu'il a définies et en tenant compte de façon probablement un peu optimiste de la capacité à développer, dans un contexte économique difficile, des ressources propres pour compenser les moindres ressources budgétaires. Certains de ces arbitrages sont évidemment critiquables, mais il eût été plus critiquable encore de ne pas choisir.

Sans doute en résultera-t-il une certaine baisse des activités de notre diplomatie culturelle et d'influence, mais leurs fondements ne nous en paraissent pas menacés.

Cette situation doit surtout inviter le Gouvernement, mais aussi nos diplomates et les opérateurs, à un effort de réflexion, d'une part pour redéfinir de façon plus exigeante le niveau de nos ambitions et faire de véritables choix entre les objectifs, mais aussi entre les territoires vers lesquels nous devons faire porter nos efforts, d'autre part pour développer et mettre au point des méthodes et des outils plus efficaces et moins coûteux.

C'est une tâche difficile, nous en convenons, car la diplomatie culturelle est prisonnière d'un héritage prestigieux et d'un désir de France sincère et perceptible sur tous les continents, mais c'est une tâche nécessaire au nom de l'efficience et de la transparence.

Sous réserve de ces observations, et pour ce qui concerne le programme 185, je vous recommande de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « action extérieure de l'État ».

M. René Beaumont, co-rapporteur pour avis. - Je m'en remets pour ma part à la sagesse de la commission et à titre personnel, je m'abstiendrai.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je vous remercie. Je vous rappelle que nous procèderons à un vote jeudi matin, lorsque nous aurons examiné l'ensemble des crédits de la mission « action extérieure de l'État ».

Mme Nathalie Goulet. - L'État consacre un budget non négligeable à ces actions de diplomatie culturelle et à l'enseignement français à l'étranger, dispose-t-il des moyens d'en évaluer l'efficacité ? Je souhaiterais également rappeler la place importante qu'occupent dans le réseau les agents recrutés locaux et qui globalement ont un coût moins élevé que les expatriés.

Mme Kalliopi Ango Ela. - Le matériel de présentation des études en France est souvent peu adapté aux différents pays, et paradoxalement, il est mieux conçu pour les pays non-francophones que pour les pays francophones. S'agissant de Campus France, l'arrimage entre l'établissement et le CNOUS semble avoir connu quelques difficultés, avez-vous des informations sur ce point ? Je m'interroge sur la capacité d'autofinancement de certains établissements du réseau ou de certaines alliances françaises, notamment dans les pays les plus pauvres et qui ne doivent pas pour autant être négligés.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Le journal Le Monde a fait état dans un article récent de dysfonctionnements importants dans la reprise des bourses jusqu'alors servies par le CNOUS par Campus France. Avez-vous pu aborder cette question ? J'ai également des inquiétudes sur les relations concurrentes entre les alliances françaises et l'Institut Français notamment sur le financement des alliances françaises dont une grande partie des ressources viennent de la vente de cours de français. Je suis également préoccupée par l'incapacité que vont avoir certaines familles expatriées à maintenir leurs enfants dans les établissements d'enseignement français en raison des frais de scolarité élevés et de l'éloignement de la gratuité qui était un espoir pour beaucoup d'entre-elles, notamment pour l'enseignement secondaire. S'agissant des personnels du réseau, si l'on doit saluer le travail des agents de droit local, il faut aussi considérer celui des expatriés à sa juste valeur ; ainsi, les établissements de l'AEFE n'auraient-ils pas la même notoriété, ni le même succès, si des professeurs titulaires français de l'éducation nationale n'y enseignaient pas en proportion suffisantes.

M. Robert del Picchia. - S'agissant de l'AEFE, et de sa diversification pour former des professeurs des écoles des pays d'accueil, c'est une idée intéressante mais les établissements de l'AEFE sont aussi financés par les familles et il serait abusif de distraire des enseignants de ces établissements pour effectuer une mission au profit d'autres établissements. Je souhaiterais aussi signaler une certaine incompréhension lorsque le financement de la construction d'un établissement scolaire est pris en charge, comme à Alger ou à Pondichéry, par un établissement existant alors que cela entraîne une augmentation des frais de scolarité pour des familles qui n'en bénéficieront pas.

M. Alain Néri. - La francophonie passe par les établissements scolaires. L'éducation nationale est souvent brocardée, mais je voudrais souligner la qualité de nos établissements à l'étranger, leur succès auprès des expatriés comme des populations locales et leurs résultats. Ceci démontre la performance des méthodes pédagogiques françaises développées par l'éducation nationale.

M. Jean Besson, co-rapporteur pour avis. - Je reconnais également que les personnels de droit local sont souvent moins onéreux pour notre réseau et effectuent un travail remarquable.

La relation entre alliances françaises et l'Institut Français a été marquée dès le départ par une certaine suspicion, mais je pense que cela est en train de s'améliorer dans le travail concret. L'Institut Français, opérateur, travaille au profit des deux composantes du réseau, les instituts locaux et les alliances.

M. René Beaumont, co-rapporteur pour avis. - L'accueil des étudiants étrangers en France suppose un niveau minimal de français pour pouvoir suivre les études en France. Il y a ensuite la question de l'obtention d'un visa. La circulaire Guéant a été abrogée, c'était un obstacle. Il faut être vigilant à l'accueil à l'arrivée en France, notamment dans les premiers jours, car souvent, même s'ils ont un niveau suffisant de français, les jeunes qui arrivent ont un peu de mal à s'orienter et trouver des repères. J'ai déjà évoqué cette question avec les responsables de Campus France.

Selon les indications que nous a données l'AEFE, il n'y a pas eu de désinscriptions en nombre significatif à la suite de la suppression de la prise en charge. Il faut être vigilant sur l'augmentation des frais d'écolage, pour ne pas exclure des familles en difficulté. C'est toute la difficulté de faire fonctionner notre action extérieure en période de crise économique avec moins de moyens budgétaires. Il ne serait pas acceptable, sous prétexte que l'on peut collecter des ressources propres plus facilement dans certains pays que dans d'autres, que nous orientions notre action de façon privilégiée vers ces pays.

La relation entre Campus France et le CNOUS n'est pas au beau fixe, car ce dernier a le sentiment d'avoir été dépossédé de ses compétences en matière de gestion des bourses pour les étudiants étrangers, le législateur ayant souhaité un guichet unique. Néanmoins, il faut relativiser la question du transfert de la gestion des bourses, 8 dossiers actifs n'ont pas été renouvelés qui concernent 785 étudiants boursiers sur les 12 400 transférés par le CNOUS, c'est regrettable mais c'est parfois aussi le choix des partenaires ou l'absence d'interlocuteurs comme avec la Syrie en ce moment. Les frais de gestion ont augmentés, c'est vrai, mais les tarifs du CNOUS n'avaient pas été ajustés, semble-t-il, depuis 1998. Il y a aussi une limite à la générosité car ce sont des dispositifs à l'initiative d'institutions étrangères et un établissement public ne peut travailler à perte sur cette activité qui n'est pas couverte par la subvention pour charges de service public.

S'il y a un secteur pour lequel nous disposons d'instruments d'évaluation, c'est bien celui de l'enseignement français à l'étranger, à travers les résultats des élèves aux diplômes qui sont excellents et leur taux d'intégration à des établissements d'enseignement supérieur en France, à travers des procédures parfois sélectives, car nombre d'entre eux poursuivent des études en France, qu'ils soient français ou étrangers. C'est un motif de satisfaction.

M. Jean-Louis Carrère, président.- Il serait bien de demander au ministère des éléments sur les méthodes et les critères d'évaluation et sur le suivi de ces résultats.

Puis la commission a émis un avis favorable, à l'adoption des crédits du programme 185 au sein de la mission « Action extérieure de l'État ».

Projet de loi de finances pour 2013 - Nomination d'un rapporteur pour avis

La commission procède à la nomination d'un rapporteur pour avis sur le projet de loi de finances pour 2013 :

M. Jean-Louis Carrère- Je vous propose d'officialiser une situation qui perdure. Sur le programme 146, trois collègues travaillent en permanence ensemble : MM. Daniel Reiner, Xavier Pintat et Jacques Gautier. Or, seuls Daniel Reiner et Xavier Pintat sont officiellement reconnus comme co-rapporteurs de l'avis budgétaire que nous émettons. Je vous propose donc d'accepter, exceptionnellement, que sur ce programme 146, la commission ait 3 co-rapporteurs.

Est désigné rapporteur pour avis :

- Mission Défense :
. Programme 146 : équipement : M. Jacques Gautier.

Loi de finances pour 2013 - Mission Immigration, asile et développement, programme « Immigration et Asile » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de MM. Alain Néri et Raymond Couderc sur les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 : mission Immigration, asile et développement (programme 303 « Immigration et Asile »).

M. Alain Néri, co-rapporteur - La mission « Immigration, asile et intégration » a été créée en 2007 et comprend deux programmes : le programme 303 porte sur « l'immigration et l'asile », le programme 104 sur « l'intégration et l'accès à la nationalité française ». Depuis cette création, votre commission se saisit pour avis sur le programme 303. Seule l'action 2 « garantie de l'exercice du droit d'asile » fait l'objet d'un examen par la Commission.

Cette action a pour objectif de garantir aux demandeurs d'asile un traitement optimal de leur demande, ainsi qu'une bonne prise en charge en termes de conditions matérielles d'accueil et d'accès aux soins pendant la durée d'instruction de leur demande. L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) puis, en cas de recours, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), qui relève du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives », instruisent les demandes d'asile.

Le programme 303 concentre la majorité des crédits dévolus à la mission Immigration, asile et intégration, soit 90% des crédits totaux. Les autorisations d'engagement (596 millions d'euros en 2013 contre 553 millions en 2012, soit + 7,9 %) ainsi que les crédits de paiement (604 millions d'euros en 2013 contre 560 millions en 2012, soit + 8 %), sont en progression.

Au sein du programme 303, c'est l'action 2 « garantie de l'exercice du droit d'asile » qui concentre l'essentiel des dotations, puisqu'elle représente 84 % des autorisations d'engagement demandées pour 2013.

Les dépenses de fonctionnement regroupent les dotations versées à l'OFPRA. Elles sont cette année en augmentation de 2,75 millions d'euros par rapport à la LFI 2012 afin de permettre à l'OFPRA d'améliorer le délai de traitement des demandes enregistrées. Le plafond des emplois est également relevé de 10 ETP.

Les dépenses d'intervention sont relatives à la prise en charge sociale des demandeurs d'asile pendant toute la durée d'instruction de leur dossier. Elles regroupent les dotations liées aux centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), les dispositifs d'hébergement d'urgence, l'allocation temporaire d'attente (ATA), et l'accompagnement social spécifique des demandeurs d'asile.

Cette année, l'accent est mis sur l'hébergement des demandeurs d'asile en cours de procédure. En effet, la très forte augmentation des crédits alloués au programme 303 porte essentiellement sur les dotations relatives aux dispositifs de prise en charge des demandeurs d'asile (+24%). Ainsi, le PLF 2013 prévoit la création de 1 000 places supplémentaires en CADA, portant leur nombre à 22 410 fin 2013. Indicateur de performance du programme 303, le taux d'hébergement en CADA des demandeurs d'asile en cours de procédure tend à s'améliorer et à progresser régulièrement pour atteindre 40% en prévision 2012 et 45% en cible 2015.

Outre les dispositions concernant les CADA, la dotation relative à l'hébergement d'urgence sera abondée de 34 millions en 2013. De même, les crédits relatifs au versement de l'ATA seront augmentés de 50 millions en 2013. C'est donc un effort conséquent qui est engagé sur cette question de la prise en charge des demandeurs d'asile. C'est d'autant plus louable et remarquable que le problème de l'insincérité budgétaire avait maintes fois été souligné lors des exercices précédents.

Fidèle à ses valeurs de protection et de défense des droits de l'homme, la France est le premier pays d'accueil des demandeurs d'asile en Europe. En 2011, la demande d'asile a connu sa quatrième année de hausse consécutive, avec 57 337 demandes enregistrées (mineurs accompagnants et demandes de réexamen inclus), soit +8,7% par rapport à 2010. Les dix principaux pays de provenance des demandeurs d'asile sont le Bangladesh, la République démocratique du Congo, l'Arménie, le Sri Lanka, la Russie, la Chine, Haïti, le Kosovo, la Guinée et la Turquie.

Le taux d'acceptation est de 10,8 % des demandes d'asile en 2011 contre 13,5 % en 2010 (décisions OFPRA). Si l'on ajoute les recours déposés ensuite devant la CNDA et accordés, le taux d'accord global est d'environ 25%.

M. Raymond Couderc, co-rapporteur. - J'en viens à la deuxième partie de notre présentation sur les limites de ce budget. On a une impression de tonneau des Danaïdes ! Tout d'abord, concernant le traitement des demandes par l'OFPRA et la CNDA : à l'OFPRA, un important plan de recrutement, visant à résorber le stock de dossiers, a été mis en oeuvre depuis 2010. Le projet de loi de finances pour 2012 prévoyait la poursuite de cet effort, portant les effectifs à 455 ETP fin 2012. Toutefois ces moyens n'ont jusqu'à présent pas permis de réduction du stock de dossiers en attente, ni du délai de traitement, du fait de l'augmentation parallèle et continue de la demande d'asile depuis 2008. Ainsi, le délai moyen d'examen d'une demande à l'OFPRA est de 179 jours au premier semestre 2012 !

Or, ce problème a des conséquences autant sur le plan humain que financier. Sur le plan financier, un tel délai a un coût et des conséquences non négligeables sur les finances publiques. Sur le plan humain, il est impensable de laisser un demandeur d'asile dans l'incertitude aussi longtemps, délai d'autant plus allongé si la réponse s'avère négative et est suivie d'un recours auprès de la CNDA. Depuis 2009, ce nombre de recours est à la hausse. Ainsi, en 2011, ce sont 31 983 recours qui ont été enregistrés, soit + 16,5% par rapport à 2010. Néanmoins, et nous nous en félicitons, le plan d'action mis en oeuvre en 2010 à la CNDA a permis une progression très importante de sa capacité de jugement. En effet, le délai prévisionnel moyen de jugement, qui avoisinait 15 mois en 2010 a été réduit à 9 mois et 5 jours en 2011, soit six mois de moins en l'espace d'une année. Le délai prévisionnel moyen de jugement devrait être d'environ 8 mois fin 2012.

La question la plus épineuse, concernant l'asile, est celle de l'hébergement des demandeurs en cours de procédure. L'hébergement en centre d'accueil a été multiplié par quatre ces dix dernières années, portant à 21 410 le nombre de places fin 2011. Or, ce nombre est toujours insuffisant. Le PLF pour 2013 prévoit la création de 1 000 places supplémentaires, portant la capacité totale à 22 410 places, néanmoins au 8 août 2012 on comptait encore 33 000 personnes en attente d'une admission en CADA !

Or, ce manque de place a des répercussions sur les finances publiques, puisque les demandeurs non bénéficiaires d'une place en CADA perçoivent l'allocation temporaire d'attente (ATA), dont les crédits associés sont en progression et qui coûte plus cher que l'hébergement en CADA ou qu'un hébergement d'urgence. En effet, le coût unitaire moyen d'une place en CADA sera de 24 € par jour en 2013. En comparaison, le coût moyen journalier d'une place d'hébergement d'urgence s'élèvera à 15 € en 2013, auxquels il faudra ajouter le versement de l'ATA, et dont le montant est d'un peu plus de 11 € par jour, soit au total plus de 26 €.

Outre ces limites, une autre difficulté concernant l'asile tient à l'harmonisation complexe des législations européennes existant en la matière. Alors que la mise en place d'un régime d'asile européen commun (RAEC) était prévue pour fin 2012, l'établissement de normes communes est loin d'être simple et les négociations se poursuivent à Bruxelles sur la refonte de la directive « procédure » et du règlement « Dublin II ». Point positif, la directive « accueil » a, semble-t-il, été l'objet d'un accord politique le 25 octobre dernier lors du Conseil justice et affaires intérieures.

En conclusion, il s'agit d'un programme ambitieux qui voit son budget augmenter régulièrement depuis des années faisant ainsi honneur à la France en respectant sa tradition d'accueil. Pour autant et malgré une augmentation de l'investissement de l'Etat, tant en budget qu'en personnel dédié, les stocks de dossiers en attente ne se réduisent pas, avec les conséquences humaines et financières que je vous précisais plus tôt.

Sans réduction de temps d'examen des dossiers et avec une augmentation du nombre de demandeurs d'asile, il y a un fort accroissement de demandeurs non bénéficiaires d'une place en CADA, mais qui perçoivent une allocation temporaire d'attente (ATA) dont le coût est beaucoup plus élevé que celui de l'hébergement en CADA.

Aussi, je ne pense pas que ce budget réponde parfaitement à la situation actuelle. Pour cette raison, je vous propose de vous abstenir, comme je vais le faire moi-même, d'adopter les crédits du programme 303.

M. Alain Néri, co-rapporteur. - Certes, le traitement des dossiers est encore trop long et le nombre des places d'accueil et d'hébergement reste insuffisant. Mais en dépit de la situation d'un budget plus que contraint et très difficile, il convient de prendre en compte l'augmentation des autorisations d'engagement de l'ordre de 43 millions d'euros, soit près de 8%, la progression des crédits de paiement de 44 millions d'euros, soit 8% également, et la création de 10 postes supplémentaires de contractuels à l'OFPRA et de 1 000 places d'hébergement en CADA.

A l'évidence, cela marque la volonté d'améliorer la garantie de l'exercice du droit d'asile par un effort progressif et maintenu les prochaines années. C'est pourquoi je vous propose de donner un avis favorable au programme 303 et de l'adopter.

Par treize voix pour, zéro voix contre, et six abstentions, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission Immigration, asile et intégration.

Mercredi 21 novembre 2012

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Loi de finances pour 2013 - Mission Médias, programme « Action audiovisuelle extérieure » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. André Vallini et Mme Joëlle Garriaud-Maylam sur les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 : mission Médias (programme 115 « Action audiovisuelle extérieure »).

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous allons procéder à l'examen du rapport pour avis sur l'action audiovisuelle extérieur.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, co-rapporteur pour avis. - Le projet de loi de finances pour 2013 est marqué par la volonté d'assurer le redressement des finances publiques et de mettre à contribution, sauf exception, l'ensemble des opérateurs sollicités pour trouver, soit en développant leurs ressources propres, soit en réalisant des économies de gestion, les moyens de compenser la moindre attribution des ressources apportées par l'État.

Dans la mesure où ils font actuellement l'objet d'une profonde réorganisation, les opérateurs de l'action audiovisuelle extérieure échappent partiellement à cette règle, qui s'applique à l'ensemble des sociétés nationales de programme comme France Télévisions, Radio France ou Arte.

Le gouvernement a souhaité maintenir à son niveau de 2012, soit 314,2 millions d'euros, le montant des crédits affectés à la société pour l'audiovisuel extérieur de la France (AEF). La seule diminution de crédits affecte la société radiophonique franco-marocaine Medi 1, qui voit sa subvention passer de 1,6 à 1 million d'euros.

Cette ressource provient pour 47,3 % du programme 115 qui est le support de la dotation du budget de l'État à l'AEF, et à travers cette société, de celle versée à TV5 Monde, et pour 52,7 % du programme 844 qui lui affecte une partie du produit de la contribution à l'audiovisuel public, autrement dit : la redevance.

Depuis 2012 le financement des opérateurs de l'action audiovisuelle extérieure est majoritairement issu des ressources de la contribution à l'audiovisuel public alors que leurs programmes sont encore loin d'être accessibles aux personnes résidant sur le territoire national, ce qui est sans doute à revoir.

Dans cette période de transition, de redéfinition de la stratégie d'AEF et de réorganisation de ses structures, le maintien de la dotation à son niveau de 2012 apparaît comme une mesure conservatoire mais elle ne peut être considérée pour autant sans une réelle inquiétude.

Avant de revenir sur les dotations affectées à l'AEF et à travers elle à TV5 Monde, nous allons rapidement vous rappeler les grands axes de la réforme en cours.

Commençons par un petit rappel historique. Pour mettre fin à la dispersion des acteurs, il a été décidé, en 2008 :

· la création, sous forme de société holding, d'"Audiovisuel extérieur de la France" (AEF),

· le rattachement à cette société de RFI (avec sa filiale Monte Carlo Doualiya - MCD) et France 24,

· et de faire de cette société le principal actionnaire de la chaîne francophone TV5 Monde (49 %),

· dotant ainsi l'État d'un opérateur unique pour son action audiovisuelle extérieure.

La création du groupe s'appuyait sur un modèle économique dit «du retour sur investissement» qui consistait pour l'État à accompagner le développement des sociétés par une hausse des dotations annuelles jusqu'en 2011. Dans un second temps, à partir de 2012, le niveau atteint par les ressources propres devait permettre une réduction des dotations.

Le besoin de dégager des économies, en raison de l'échec de ce modèle, a amené les dirigeants à affirmer de plus en plus nettement la nécessité de fusionner les filiales avec la maison mère, mais aussi les rédactions entre elles.

Dans un contexte marqué à la fois par la mise en oeuvre de deux plans sociaux qui ont conduit à une baisse des effectifs de RFI et de MCD et par le développement de France 24, dont les émissions en anglais et en arabe sont passées au format 24/24 h avec une augmentation sensible des effectifs, le projet de fusion juridique et plus encore des rédactions a été mal perçu et a suscité l'opposition d'une partie des syndicats de RFI.

La fusion juridique d'AEF et de ses filiales a été approuvée par les organes sociaux des sociétés fusionnées le 13 février 2012. En conséquence, les sociétés France 24, RFI et MCD n'ont plus d'existence légale. Il n'existe qu'une seule entité : l'AEF.

En revanche, la fusion des rédactions n'a pu être mise en place.

L'opposition forte des personnels de RFI et de MCD, mais aussi de France 24, a rendu de facto impossible le déménagement des personnels de RFI et de MCD dans le nouvel immeuble aménagé pour les recevoir avec leurs collègues des autres entités de l'AEF à Issy-les-Moulineaux.

Force est de constater, en outre, que les relations entre ses dirigeants et les autorités de tutelle sont devenues plus que difficiles. L'absence de contrat d'objectifs et de moyens près de 4 ans après la création de la société en témoigne alors que ce document fonde la relation entre les opérateurs de l'État et leur tutelle.

Pour sortir de la crise, le gouvernement, en s'appuyant sur les conclusions d'un rapport confié à M. Jean-Paul Cluzel, a décidé de réformer cette société.

Dans un communiqué en date du 12 juillet 2012, les ministres concernés ont annoncé l'abandon du projet de fusion et le maintien de l'identité de RFI et de France 24 au sein de la société commune. Ils ont également exprimé le souhait que TV5 Monde soit adossée désormais à France Télévisions et non plus à l'AEF. Le renouvellement des équipes de direction est en cours. Mme Marie-Christine Saragosse a été nommée présidente-directrice générale de l'AEF au début du mois d'octobre.

C'est dans ce contexte qu'il convenait de rappeler qu'est présenté le projet de loi de finances pour 2013.

M. André Vallini, co-rapporteur pour avis. - S'agissant de l'AEF, nous sommes devant une équation qui est la suivante : un projet en cours d'élaboration, des défis à relever, un budget en stagnation.

Lors de son audition par la commission de la culture du Sénat, Mme Saragosse a réaffirmé l'identité des antennes, fondant l'organisation de la société sur des « services supports » communs et sur trois chaînes distinctes : France 24, RFI et MCD (à l'image de l'organisation de Radio France).

Outre l'argumentation développée par M. Cluzel qui se plaçait essentiellement sous l'angle du traitement de l'information, Mme Saragosse a exprimé l'importance de l'identité des marques dans la construction d'une notoriété et d'une audience sur un marché international de plus en plus concurrentiel.

Pour autant, Mme Saragosse a présenté des synergies possibles entre les rédactions fondées sur une appréciation réaliste de l'évolution des modes de diffusion et de distribution et des modes de consommation, en veillant à leur adaptation dans le temps et selon les pays.

Elle a également annoncé, et mis en oeuvre depuis, des groupes «projet» associant les salariés de l'entreprise, avec des problématiques précises et, d'après les informations recueillies, ils sont plusieurs centaines à s'être inscrits aux trois samedis de réflexion proposés, en dehors de leur temps de travail, ce qui montre qu'il y avait une attente.

Pour réussir, elle devra toutefois relever un certain nombre de défis.

Premier défi, les rédactions. La mise en oeuvre partielle du projet de fusion et les nominations de l'encadrement correspondant au nouvel organigramme de la société se sont accompagnées de promotions individuelles. Et il est peu probable, compte tenu du climat social, que le dénouement de cette situation se traduise sans négociation de départs et versement d'indemnités.

En outre, depuis 2009, la direction du pôle arabophone est commune à France 24 et MCD, et on voit mal pourquoi la spécificité des métiers (qui justifie la décision de ne plus fusionner les rédactions de RFI et de France 24) s'arrêterait aux portes de la rédaction arabophone.

MCD, dont l'audience a fortement progressé, et France 24, dont la diffusion 24h/24 a assis la notoriété au cours des printemps arabes, sont devenues des médias de référence. Ces rédactions ont besoin d'être confortées. Dans un monde arabe en profonde évolution, la présence d'un média indépendant, susceptible de travailler de façon objective, est un élément important de l'influence française.

Deuxième défi, la reconstruction du dialogue social. C'est sans doute l'enjeu le plus immédiat et le plus important, tant la dernière période marquée par deux plans sociaux a contribué à la dégradation profonde du climat social. Des clivages profonds entre syndicats et au sein du personnel sont apparus entre ceux qui soutenaient ou acceptaient le projet de fusion et ceux qui résistaient et y faisaient obstacle.

Un clivage existe aussi entre les rédactions de RFI et de France 24 : la première a vu ses effectifs diminuer quand la seconde les voyait croître.

Dès lors, la reconstruction d'un dialogue autour de projets communs s'avère difficile et la nouvelle direction en est consciente et recherche les voies de l'apaisement.

Ceci est d'autant plus important qu'en parallèle la négociation d'accords collectifs est d'ores et déjà inscrite à l'agenda social de la société du fait notamment de la fusion juridique effective au 13 février 2012.

Il est probable que ses conséquences ne seront pas neutres sur l'évolution de la masse salariale.

Troisième défi : la mise en oeuvre effective de la fusion. Si la fusion juridique est effective, sur le plan pratique, le temps de la transition n'est pas achevé. Sous la houlette de la holding, certaines fonctions ont pu être gérées en commun, voire centralisées. Mais la fusion des fonctions supports qui ont perdu un nombre conséquent d'emplois (dans le cadre des deux plans sociaux) reste souvent limitée à la juxtaposition de personnels en provenance des différentes entités, sans référentiels ni systèmes d'information communs. Tout reste à bâtir mais cela suppose aussi un effort conséquent de mise au point de procédures et d'outils communs.

Quatrième défi : le déménagement de RFI sur le site d'Issy-les-Moulineaux. En raison de l'opposition d'une partie du personnel et de demande d'expertise du CHSCT, le déménagement des équipes de RFI dans l'immeuble situé à proximité de France 24 n'est toujours pas effectif. Il pourrait commencer au début du mois de décembre. La direction de l'AEF table sur fin janvier.

Cinquième défi : la consolidation de l'audience. En dépit de la crise qui a affecté la société et d'une vive concurrence, le professionnalisme des équipes a permis au cours de cette période agitée de développer l'audience des différentes chaînes. Elle reflète à la fois une extension mécanique de leur diffusion et de leur distribution sur les vecteurs traditionnels comme sur les nouveaux médias, mais aussi une meilleure pénétration sur les marchés grâce à des programmes en adéquation avec les attentes des publics visés. Les objectifs pour 2013 sont de consolider ces acquis et de développer la diffusion sur les nouveaux supports.

Vous trouverez dans le rapport écrit des indications sur la diffusion et l'audience des différentes chaînes, qui montrent que, dans un paysage extrêmement mouvant et concurrentiel, un effort substantiel devra être fourni pour accroître la diffusion des différentes chaînes. Il n'est pas interdit non plus d'envisager une extension de la diffusion de RFI et du programme arabophone sur le territoire national.

Ces défis sont donc nombreux et seront d'autant plus difficiles à relever que l'équation budgétaire est insolvable. Le Projet annuel de performances nous présente un compte de résultat prévisionnel en équilibre. Cette présentation souffre néanmoins de quelques "zones d'incertitudes" déjà mises en évidence en octobre 2011 par l'inspection générale des finances, puis en juin 2012 par le rapport Cluzel et qui n'ont pas été levées.

Des ressources complémentaires sont d'ores et déjà surestimées. L'AEF a confié à France Télévisions Publicité la commercialisation des espaces publicitaires de France 24 pour une durée de 5 ans (2011-2015) avec des chiffres d'affaires minimum garantis sur les deux premières années du contrat (3,9 millions d'euros en 2012). Or, les recettes publicitaires effectivement réalisées ne devraient pas dépasser 2,1 millions d'euros en 2012. On peut donc douter que l'objectif de 3 millions d'euros retenu pour établir le budget puisse être atteint. La prudence eût commandé qu'on se calât plutôt sur la réalisation attendue pour 2012.

Concernant RFI et MCD, l'AEF a conservé l'activité de régie publicitaire en interne. Les objectifs prévus en 2012 pour RFI devraient quasiment être tenus (1,6 million d'euros projeté en fin d'année pour un objectif initial de 1,8 million d'euros), on voit donc mal comment aller au-delà de l'objectif initial 2012 dans la réalisation 2013, ce qui représenterait déjà un effort considérable de progression (+ 12,5 %).

Enfin, il est prévu une augmentation de 77,3 % des recettes attendues de la diversification et des produits dérivés (+ 1,7 million d'euros) et de 23,8 % des autres produits d'exploitation (+1,6 million d'euros) à laquelle nous n'avons pas trouvé de justification particulière autre que celle de faire apparaître une légère progression de ressources propres et des produits d'exploitation de l'entreprise au sein de ressources constituées pour l'essentiel par les dotations publiques (92,1 %).

Un moyen de développer des ressources de publicité et de parrainage ou d'amortir les coûts de fabrication de certains programmes serait d'assurer une visibilité des productions d'AEF sur les réseaux nationaux. Cela suppose toutefois un investissement en moyens de diffusion (de l'ordre de 0,3 à 1,2 million d'euros) pour une extension de la diffusion en FM de RFI ou la diffusion de MCD dans certaines agglomérations, de l'ordre de 8 millions d'euros pour France 24 qui pourrait s'orienter vers la diffusion sur des chaînes hôtes dans certains créneaux horaires.

Il serait à cet égard utile que le président de France télévisions se décide à répondre favorablement à la demande de Mme Saragosse de diffusion matinale de France 24 sur l'antenne de France 4.

A l'inverse des recettes surestimées, des charges d'exploitation sont probablement sous-estimées.

Le déménagement de RFI devrait être totalement effectif au plus tard à la mi-février. Ce retard pris dans cette opération représentera un coût pour AEF de l'ordre de 1,15 à 2,3 millions d'euros sur l'exercice 2013.

La fusion juridique des sociétés conduira probablement à l'harmonisation des statuts, et en se fondant sur l'estimation de l'IGF et en considérant une application au terme du délai imparti pour la négociation, un montant de 0,9 million d'euros (1,8 million d'euros en année pleine) devrait être prévu à ce titre. Une chose est certaine : tout cela aura un coût, sauf à accepter de vivre en conflit social permanent.

L'abandon de la fusion pose la question de la remise à l'antenne des journalistes qui occupent aujourd'hui des fonctions managériales, souvent en doublon. Dans le cadre d'une convention collective protectrice, cela peut se traduire en dizaines voire en centaines de milliers d'euros selon l'ancienneté et le niveau de rémunération.

Il n'est pas certain non plus que le nouveau mode de fonctionnement soit par coïncidence moins coûteux que celui abandonné. On sait d'ores et déjà que la remise à l'antenne de grilles complètes aurait un effet mécanique de 2,3 millions d'euros selon les estimations du rapport Cluzel. Il n'est pas certain que les rédactions arabophones, si elles échappent à la fusion, ne doivent pas être renforcées.

Des économies de gestion seront donc difficiles à mettre en oeuvre.

Deux plans sociaux à RFI et dans les structures communes ont en grande partie épuisé la capacité de l'entreprise à trouver dans une réduction des emplois permanents une nouvelle source d'économies sauf à impacter ses programmes. Et le principal gisement de réduction des coûts de diffusion a été exploité en 2012 avec la renégociation du contrat TDF pour la diffusion de RFI en ondes courtes.

Nous sommes donc devant un redoutable effet de ciseaux. Sauf à desserrer la contrainte budgétaire, il y a peu de marges de manoeuvre pour AEF et les entités qui la composent et le risque de déficit évoqué tant par l'inspection générale des finances que par le rapport Cluzel pourrait devenir effectif dès l'exercice 2013.

Lors de son audition devant notre commission le 7 novembre 2012, Mme Laurence Franceschini, directeur général des médias et des industries culturelles, a estimé que la « zone d'incertitude budgétaire » tournait autour de 5 millions d'euros pour le court terme.

On doit donc s'interroger sur la cohérence et le contenu des programmes à l'aune de la contrainte budgétaire. S'il est tentant de réduire l'ambition des programmes pour obtenir des économies immédiates, une telle politique serait une "politique de Gribouille" qui certes satisferait l'équation budgétaire mais conduirait à maintenir un outil pour ne pas s'en servir et à l'inexorable déclin de l'action audiovisuelle extérieure de la France.

C'est, semble-t-il, ce que le gouvernement a voulu éviter en abandonnant le projet de fusion des rédactions de RFI et de France 24, mais il n'a pas pu en tirer les conséquences financières dès l'exercice 2013 en l'absence de définition des nouvelles orientations stratégiques.

Cette situation rend difficile la définition d'une nouvelle stratégie et la négociation d'un contrat d'objectifs et de moyens qui s'ensuivra. Cette phase constituera donc une épreuve de vérité sur la véritable ambition de notre action audiovisuelle extérieure et donc de notre diplomatie d'influence.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, co-rapporteur pour avis. - La réforme institutionnelle de l'AEF décidée par le gouvernement a pour conséquence l'intention exprimée d'adosser désormais la chaîne francophone à France Télévisions. En outre la nomination de sa directrice générale, Mme Saragosse, à la tête de l'AEF a ouvert la procédure de son remplacement.

Outre cette évolution, l'exercice 2013 sera marqué par l'aboutissement du processus de négociation entre les représentants des gouvernements bailleurs de fonds sur le plan stratégique 2013-2016, ce qui aura peut-être des conséquences financières sur l'évolution de sa dotation. A ce stade et à titre conservatoire, au sein d'une dotation affectée à l'AEF à son niveau de 2012, la dotation réservée pour TV5 Monde suit la même règle et reste fixée à 75 millions d'euros. Cette décision place la chaîne dans une situation difficile.

L'idée de faire entrer l'AEF à hauteur de 49 % dans le capital de TV5 Monde, partait de l'idée d'avoir une vision d'ensemble de tous les acteurs bénéficiant d'un soutien budgétaire de l'État français et de favoriser les synergies. Cette stratégie s'est avérée décevante.

L'arrivée de l'AEF a eu plusieurs conséquences négatives :

· les partenaires francophones ont eu le sentiment que l'État français voulait prendre une place dominante face aux opérateurs : il en est résulté une longue crise diplomatique,

· la concurrence, bien réelle, des deux sociétés pour l'accès aux réseaux des câblodistributeurs et aux hôtels, s'est traduite souvent par la perte de la gratuité dont TV5 Monde bénéficiait en tant que seule chaîne de langue française.

Les effets de synergie ont été des plus limités, et appliqués en fait au seul domaine des études d'audience.

En conséquence, le rapport Cluzel préconise et le gouvernement propose une substitution de France Télévisions à l'AEF dans le capital et au sein du conseil d'administration de TV5 Monde.

Cette reconfiguration peut conduire :

· soit à un transfert des parts d'AEF sur le chef de France Télévisions qui en deviendrait, avec 61,58 %, l'actionnaire majoritaire. Dans cette hypothèse, TV5 Monde deviendrait une filiale majoritaire de France Télévisions,

· soit à une répartition proche de la situation antérieure, de manière à ce que France Télévisions reste en dessous du seuil de 50 %.

Nous exprimons des doutes sur l'intérêt d'une filialisation de TV5 Monde au sein du groupe France Télévisions. D'une part, cette demande inquiéterait une nouvelle fois nos partenaires singulièrement échaudés par nos revirements successifs et qui ont consenti au cours des dernières années à voir leur contribution augmenter plus rapidement que celle de la France. D'autre part, elle n'a pas d'effets déterminants sur le renforcement des synergies entre partenaires, il peut même s'avérer judicieux de maintenir l'AEF parmi les actionnaires pour montrer l'intérêt de poursuivre l'effort de coopération entre les deux entreprises.

Lors de son audition devant notre commission, Mme Laurence Franceschini, directrice générale des médias et des industries culturelles, a considéré que ce scenario était celui vers lequel on s'acheminait et qu'il avait des chances raisonnables d'aboutir.

La politique de diffusion de TV5 Monde s'appuie sur 9 chaînes régionalisées et répond à plusieurs objectifs, pour la plupart inscrits dans sa charte fondatrice, ainsi que dans les plans stratégiques de la chaîne, négociés tous les quatre ans avec les États partenaires

Vous trouverez dans le rapport écrit des éléments sur la diffusion et la distribution de TV5 Monde qui utilisent de multiples canaux, et sur son audience en progression. Je m'attarderai ici sur quelques aspects concernant les programmes.

Les grilles de programmes de TV5 Monde sont le produit de synergies avec les chaînes partenaires. La valeur de sa grille qui reprend un choix des productions des chaînes nationales généralistes de service public des pays membres est sans commune mesure avec le coût de grille affiché dans son budget (58,43 millions d'euros en 2012). Elle permet donc de démultiplier sur une plus large base les investissements réalisés en grande partie au moyen des dotations en ressources publiques.

La barrière linguistique est le principal obstacle à la transformation du public potentiel en audience réelle. Le sous-titrage est donc un accélérateur des performances tant en matière de distribution, d'audience que de ressources propres. Globalement, entre 2009 et 2012, le volume horaire de sous-titres produits a plus que doublé.

TV5 Monde développe depuis plusieurs années une offre numérique d'appui à l'enseignement du français, langue étrangère ou langue seconde, baptisée "apprendre et enseigner avec TV5 Monde", afin d'élargir son audience, en s'appuyant sur le public particulièrement prescripteur des enseignants (800 000 à travers le monde) et d'optimiser les contenus de l'antenne et ceux mis en ligne pour le public des apprenants.

J'en viens maintenant aux perspectives budgétaires pour 2013. Compte tenu de la décision de stabiliser une fois encore le montant de la dotation à son niveau 2011, soit 73,5 millions d'euros (hors taxe sur les salaires), l'exercice 2013 risque d'être extrêmement tendu.

Le processus de rééquilibrage des financements des partenaires non français s'achève en 2012. Leurs contributions aux frais communs atteint désormais 22,9 millions d'euros, ce qui représente une augmentation totale de leurs contributions de 60 % depuis 2008 alors que la progression de la contribution française a été inférieure à 5 % au cours de la même période.

Sauf nouvel accord dans le cadre de la négociation d'un nouveau plan stratégique, il est peu probable que les partenaires acceptent de poursuivre l'augmentation de leurs contributions au-delà de 2012. Néanmoins, le Canada a annoncé, en marge du sommet de la Francophonie de Kinshasa, qu'il pourrait accroître sa contribution de 2,5 %. Le Québec et la Suisse pourraient suivre cette initiative. Cependant, compte tenu du niveau des contributions, cela ne représenterait qu'un accroissement en volume de 0,38 million d'euros.

Le dispositif de minimum garanti (4,2 millions d'euros) par la régie publicitaire s'achève en fin d'année 2012. Le chiffre d'affaires réel réalisé sera inférieur à 3 millions d'euros en 2012. Dans un marché publicitaire atone, il serait donc imprudent pour TV5 Monde d'inscrire à son budget des recettes supérieures.

Il est loin d'être certain, bien au contraire, compte tenu de la concurrence des nouveaux entrants, que TV5 Monde puisse compenser cette perte de recettes par de nouvelles ressources de distribution, lesquelles représentent déjà 62 % des recettes commerciales.

TV5 Monde doit renouveler son dispositif technique de production, post-production et diffusion en répondant aux exigences de production de ses programmes, en définition standard (SD) comme en haute définition (HD), sur l'ensemble des supports.

La chaîne va devoir procéder à des investissements de plus de 15 millions d'euros en recourant à du crédit-bail qui va générer des frais financiers estimés à 0,33 million d'euros par an.

Enfin, du fait de la période de double exploitation et de formation du personnel, un surcoût transitoire estimé à un montant de l'ordre de 3 millions d'euro est inéluctable.

Les dirigeants de TV5 Monde évaluent à 2 millions d'euros l'effet du glissement mécanique des charges à activité constante.

La reconstitution de l'enveloppe d'acquisitions d'oeuvres françaises risque d'être une nouvelle fois compromise. La faible augmentation de la dotation française a créé mécaniquement un ajustement à la baisse des achats de programmes français estimé à 2 millions d'euros depuis 2007. La reconstitution du budget de programme est importante pour la poursuite de l'activité de la chaîne. Il conditionne pour une large part son attractivité, son audience et donc sa capacité à être distribuée et à générer des ressources propres. Cette situation est également préoccupante pour la production audiovisuelle française.

Au total le besoin de financement de la chaîne a été évalué à 6 millions d'euros sans compter les 2 millions d'euros nécessaires à la reconstitution de l'enveloppe d'acquisitions d'oeuvres françaises. Sauf desserrement de cette contrainte par l'apport de nouvelles ressources, ce sont les programmes qui risquent de servir de variables d'ajustement, ce qui est périlleux pour son développement.

M. André Vallini, co-rapporteur pour avis. - En conclusion, nous considérons que les opérateurs, dans leur configuration nouvelle et compte tenu de la stagnation de leurs ressources publiques, ne seront pas en mesure d'exécuter les missions qui leur sont confiées.

A défaut d'une trajectoire financière plus favorable, c'est à une limitation des ambitions de notre action audiovisuelle extérieure à laquelle il faudra procéder.

Il en va du rayonnement de notre pays, et cela mérite une réflexion stratégique qui dépasse le cadre de l'examen d'une loi de finances et à laquelle les assemblées parlementaires doivent être associées.

Sans doute, la lecture de l'introduction de la présentation du compte de résultat prévisionnel 2013 dans le projet annuel de performances peut-elle laisser un certain espoir de voir les ressources abondées en exécution. Je cite : «le compte de résultat prévisionnel 2013 présenté ci-dessous n'est qu'indicatif. Il pourrait être sensiblement revu en fonction de la stratégie de l'AEF et des orientations convenues entre l'État et la nouvelle présidence de l'entreprise, et des orientations pour TV5 Monde qui seront fixées lors de la conférence qui se tient à Québec les 22 et 23 novembre». Mais qui a été repoussée à février 2013.

Alors, pour ne pas compromettre l'avenir et compte tenu de l'annonce faite par le gouvernement d'accepter une augmentation de 2 € de la contribution à l'audiovisuel public, ce qui permettra d'abonder les ressources de quelque 50 millions d'euros, nous proposons qu'une partie de ce complément de ressources soit affectée aux opérateurs de l'action audiovisuelle extérieure au prorata de leurs dotations au sein de l'audiovisuel public. Ceci permettrait d'apporter 4,2 millions d'euros et ce serait un signe fort pour les personnels de ces entreprises ; ce complément pourrait être affecté à l'AEF et à TV5 Monde pour leur permettre de conforter leurs grilles de programmes.

Nous présenterons un amendement en ce sens lors de l'examen par le Sénat du programme 844 à condition que l'amendement prévoyant une augmentation de la redevance soit voté dans la discussion de la première partie du projet de loi de finances pour 2013.

Pour votre information, la commission de la culture a adopté hier un amendement de M. David Assouline pour augmenter de 2 € le taux de la redevance.

Sous cette réserve et pour ce qui concerne le programme 115, je vous recommande de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Médias, Livres et Industries culturelles » et pour ce qui concerne le programme 844 « Contribution à l'action audiovisuelle extérieure » à l'adoption des crédits de la mission « Avances à l'audiovisuel public ».

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, co-rapporteur pour avis. - Nous avons travaillé en parfaite intelligence, nous partageons les mêmes analyses et je cosignerai l'amendement qui prévoira l'attribution d'une fraction du supplément du produit de la redevance au profit de l'AEF. En revanche, je vous propose de vous abstenir sur le vote des crédits.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je suis très sensible à la portée de cet amendement. Je souhaite que la commission puisse en disposer très rapidement pour se prononcer.

M. André Vallini, co-rapporteur pour avis. - J'ajoute que cela constituera un signe fort pour les personnels de l'AEF qui traversent des turbulences depuis quelques années.

Mme Nathalie Goulet. - L'ensemble de l'AEF ne semble pas aller vers la simplification. Je m'interroge toujours dans ces domaines sur l'efficacité des dépenses publiques et son évaluation, notamment quand on mesure l'importance des sommes qui ont été consacrées aux plans sociaux ces dernières années. S'agissant des rédactions arabophones, quel est votre souhait ?

M. René Beaumont. - Quelle est l'articulation entre l'amendement voté hier par la commission de la culture et le vôtre ?

M. Jean-Louis Carrère, président. - L'amendement de la commission de la culture prévoit une augmentation de 2 euros du montant de la redevance, ce qui devrait en accroître le produit de 50 millions d'euros environ. Nous prévoyons d'en affecter un peu plus de 4 millions à l'AEF.

M. André Vallini, co-rapporteur pour avis. - Notre intention est de renforcer les rédactions arabophones qui font un bon travail, notamment pour la couverture des « printemps arabes » et qui ont développé et leur audience et leur notoriété. Elles sont aujourd'hui sous-dimensionnées pour produire un programme 24 h sur 24, alors qu'elles produisaient auparavant un programme 15 h sur 24. Nous avons aussi le souhait que RFI puisse être diffusée en FM dans les grandes agglomérations sur notre territoire.

M. Jeanny Lorgeoux. - Avez-vous eu connaissance d'interventions de pays étrangers pour contester, voire empêcher, le travail de nos rédactions ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, co-rapporteur pour avis. - Nous n'avons pas été saisis de ces cas. Ce que nous avons, en revanche, constaté, c'est que dans certains pays, la diffusion des chaînes pouvait être réduite de manière insidieuse, mais cela n'est pas forcément le fait de gouvernements, c'est plus fréquemment celui d'opérateurs privés comme les chaînes hôtelières qui préfèrent leur substituer des chaînes anglo-saxonnes.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous allons procéder au vote.

Par 11 voix pour, zéro voix contre, et 5 abstentions, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission Médias.

Accord de coopération en matière de défense entre la France et l'Algérie - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Christian Namy et du texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 73 (AN - 14e législature), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord de coopération dans le domaine de la défense entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire.

M. Jean-Louis Carrère, président - Avant de donner la parole à M. Christian Namy, je vous rappelle que l'Algérie tiendra une place importante dans nos travaux en 2013 ; ces réflexions porteront sur les relations entre notre pays et le Maghreb, ainsi que, plus spécifiquement, sur la relation bilatérale franco-algérienne. Par ailleurs, j'ai rencontré à la récente réunion de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN, à Prague, les présidents des commissions des affaires étrangères et de la défense de chacune des deux assemblées algériennes. Nous avons projeté de travailler en commun sur un ordre du jour qui reste à préciser, mais qui devrait notamment porter, à leur demande, sur les investissements français en Algérie, et à la mienne, sur la situation au Sahel et au Nord Mali.

M. Christian Namy, rapporteur - Monsieur le Président, mes chers collègues, la France et l'Algérie ont conclu, le 21 juin 2008, un accord de coopération dans le domaine de la défense.

Ce texte succède à l'accord de coopération technique militaire du 6 décembre 1967, dont les dispositions étaient dépassées. Il fournit ainsi un cadre juridique adapté à cette coopération, déjà active et appelée à se développer, à la demande même de l'Algérie.

Ce texte, élaboré sous la présidence de Nicolas Sarkozy, est l'aboutissement de négociations lancées en 2002, sous la présidence de Jacques Chirac. Il s'inscrit donc dans une politique française de long terme, que le président François Hollande souhaite poursuivre avec « un nouvel élan donné à la relation bilatérale », selon les termes du courrier adressé à son homologue algérien à l'occasion de la fête nationale du 5 juillet 2012.

Avant de vous présenter le contenu de l'accord, je souhaite le placer dans l'ensemble de la relation bilatérale.

Vous savez que l'élection à la présidence de la République algérienne d'Abdelaziz Bouteflika en avril 1999, sur un programme de réconciliation nationale, a permis à la France de reprendre contact avec Alger, après la tourmente de la guerre civile qui a marqué ce pays durant la décennie 1990.

Le présent texte est le fruit de ce rapprochement. Souhaité par l'Algérie, conclu après la visite d'Etat du président Sarkozy de décembre 2007, il a déjà été ratifié, côté algérien, par décret présidentiel en 2009.

Je précise que le délai qui a séparé la signature de l'accord, le 21 juin 2008, par les deux ministres de la défense de l'époque, MM. Hervé Morin et Abdelmalek Guenaizia, et son adoption par le conseil des ministres du 4 juillet 2012, est dû à des remarques formulées par le Conseil d'Etat.

En effet, l'accord contient, comme la plupart des textes de ce type, des règles de partage de juridiction. Or, le code pénal algérien prévoit, dans certains cas, l'application de la peine de mort, à l'encontre de laquelle nos personnels et nos ressortissants doivent être protégés. Mais les négociateurs algériens ont considéré que la mention de cette précision dans l'accord constituait une forme d'atteinte à la souveraineté de leur pays. La solution de compromis à laquelle les délégations de chacun des pays ont abouti, figurant à l'article 16, et disposant que « chacun des Etats appliquent les engagements pris dans le cadre de l'accord conformément à leur ordre juridique interne », n'a pas satisfait le Conseil d'Etat.

Ce dernier a suggéré qu'un échange de lettres interprétatives confirme le caractère inapplicable de la peine de mort dans le cadre du présent texte. C'est cette solution qui a été retenue, dissipant toute ambiguïté, mais sans modifier le contenu de l'accord, puisque les lettres lui sont annexées.

Tel est le motif du délai de quatre ans séparant la conclusion du texte de son adoption formelle par le gouvernement français.

J'en viens maintenant à la coopération de défense entre la France et l'Algérie. Elle s'est longtemps limitée à l'envoi en France de stagiaires algériens, au nombre d'une trentaine par an.

L'Algérie est intéressée par notre enseignement militaire supérieur, comme celui dispensé par l'Ecole de guerre, ou les écoles du commissariat, et par des spécialités dont la maîtrise par ses forces est insuffisante, comme la plongée ou la cynophilie.

Cet intérêt la conduit à prendre financièrement en charge la scolarité de certains de ses militaires. Parallèlement, la direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD), qui relève du ministère des affaires étrangères, propose également, mais sur le budget français, des formations en France visant à l'enseignement et à la maîtrise du français, ou permettant à des élèves officiers de suivre les cours du service de santé des armées, ou des écoles militaires de l'armée de terre, de l'air et de la marine.

Vous trouverez le détail des actions de la DCSD depuis 2010 dans mon rapport écrit.

Le texte soumis à notre examen, qui reprend les dispositions classiques des accords de ce type, va permettre de donner un cadre juridique clair à une coopération qui s'est étoffée depuis la rencontre des deux chefs d'État-major, qui a suivi la visite du président Sarkozy de décembre 2007.

En effet, certains aspects de l'accord sont déjà mis en oeuvre, comme le fonctionnement de l'instance de concertation, la commission mixte franco-algérienne, co-présidée par un représentant de chacun des ministères de la défense, et qui se réunit au moins une fois par an, alternativement en France et en Algérie. Cette commission établit le contenu de la coopération, l'organise et la coordonne. Elle est organisée en quatre sous-commissions.

Ces organes se réunissant depuis 2008. La 4e commission mixte s'est tenue à Marseille début 2012, alors que les 4 sous-commissions, « stratégie », « militaire », « armement » et « santé militaire » s'y sont tenues fin 2011.

Qu'apporte ce texte de nouveau ?

Ses deux points forts sont le renforcement de la concertation entre les autorités militaires des deux pays, et l'établissement d'un cadre juridique approprié à l'échange de troupes.

La convention de 1967 traitait des conditions de séjour en Algérie des coopérants français qui y étaient affectés. Cette partie de la convention est devenue sans objet. Elle ne permettait pas de couvrir d'éventuels exercices et manoeuvres sur le territoire algérien, comme le fait le présent texte, à l'image d'accords similaires récemment signés avec d'autres pays, et n'établissait pas d'instances de dialogue entre les autorités algériennes et françaises sous forme de commission mixte. Enfin, elle ne couvrait pas le personnel civil qui ne disposait d'aucune protection juridique dans le cadre de la coopération technique.

La promulgation du présent accord, dont vous trouverez l'analyse détaillée dans mon rapport écrit, rendra caduque, ipso facto, la convention de 1967, sans que soit exclue, par le Gouvernement français, l'éventualité d'une dénonciation de cette convention, comme le prévoit son article 28.

Ce texte reprend l'ensemble des éléments traditionnels d'un accord de coopération dans le domaine de la défense. Il ne saurait néanmoins être assimilé à un accord dit « de défense » dans la mesure où il ne comporte pas de clause d'assistance en cas de menace ou d'agression extérieure ou encore de crise interne.

La France a conclu de nombreux accords de ce type avec un grand nombre d'Etats. Elle dispose d'accords similaires avec certains Etats voisins de l'Algérie, dont le Maroc, et avec plusieurs États africains.

Il m'apparaît donc que cet accord de coopération de défense avec l'Algérie est indispensable au renforcement de la relation bilatérale encore très limitée dans ce domaine.

Elaboré à la demande de l'Algérie, il est mutuellement bénéfique : il renforce le statut de puissance régionale de ce pays, répond à son désir de se familiariser avec le modèle occidental d'organisation militaire, et de faire bénéficier ses personnels de l'exemple des atouts spécifiques de nos forces.

Pour la France, la stabilité de l'Algérie commande largement celle de la Méditerranée occidentale. De plus, le rôle que peut jouer ce pays en faveur du règlement de la question malienne renforce encore l'importance d'une relation aussi confiante que possible.

Vous savez que ce texte, adopté sans débat par l'Assemblée nationale le 19 novembre dernier, et qui sera examiné en séance publique au Sénat vendredi 23 novembre, vise à préparer, dans les meilleures conditions possibles, la visite que le Président de la République doit effectuer en Algérie d'ici la fin de l'année 2012. Ce pays attache à l'adoption de ce texte par la France une importance que nous ne mesurons peut-être pas.

Il considère en effet que, outre sa portée pratique, ce texte a une valeur symbolique forte de la qualité de notre relation bilatérale.

Cette relation s'est déjà approfondie sur le plan économique depuis 2010, notamment grâce à l'action de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, nommé en septembre 2011 comme représentant spécial du gouvernement français, et confirmé à ce poste le 28 août dernier, pour faire avancer plusieurs dossiers d'investissement français.

J'estime que c'est en progressant dans des réalisations concrètes que la France et l'Algérie pourront trouver une forme d'apaisement, et peut-être de réconciliation, à l'image de celle intervenue entre la France et l'Allemagne dans les années 1960.

Je vous suggère donc d'adopter cet accord.

M. Alain Néri. - Ce texte est un élément appréciable de notre rapprochement avec l'Algérie. Mais je souhaiterais amorcer une réflexion sur l'ensemble des nouvelles relations qui ne manqueront pas de s'ouvrir avec ce pays. Le prochain voyage du président de la République à Alger participera, sans aucun doute, aux efforts d'apaisement de la relation bilatérale déjà entrepris sous les présidences de Jacques Chirac et de Nicolas Sarkozy. Le modèle de la réconciliation franco-allemande, suggéré par le rapporteur, me semble tout à fait pertinent. Je me réjouis que des projets de formation en France d'officiers algériens et qu'il ait été prévu des cours leur permettant une pleine maîtrise de notre langue. J'estime également opportun que des jumelages se concluent entre des collectivités territoriales françaises et algériennes.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Cet accord aura des effets positifs. Cependant, il est souhaitable que nous restions vigilants vis-à-vis de l'Algérie. Ce pays se plaint du faible nombre d'entreprises françaises présentes sur son sol, mais celles-ci se heurtent à de nombreuses tracasseries. Il est également très difficile d'ouvrir des écoles françaises. Par ailleurs, je déplore que, lors des nombreux déplacements que les membres du Gouvernement en place depuis mai dernier ont effectués en Algérie, les élus de l'Assemblée des Français de l'étranger n'aient été ni informés, ni associés.

M. Jeanny Lorgeoux. - Cet accord s'inscrit dans le développement souhaitable d'un véritable axe franco-algérien dont l'importance est vitale pour la Méditerranée.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Je suis particulièrement attentif à l'évolution de ce pays, et vous précise que je préside l'association France-Algérie, créée en 1963 par le général de Gaulle, et dont le premier président a été Edmond Michelet. L'adoption de cet accord est tout à fait opportune, notamment du fait de l'indéniable influence que peut avoir l'Algérie sur la future résolution de la crise malienne. On ne peut gagner la guerre contre le terrorisme sans dissocier ces organisations de la population et sans les diviser. L'Algérie pays a une grande expérience de la lutte anti-djihadiste. Le président de la République française abordera, lors de son prochain déplacement à Alger, les principaux contentieux bilatéraux, dont les relations économiques. Les éléments évoqués par Mme Garriaud-Maylam méritent réflexion, car la disposition obligeant toute joint-venture à être dirigée par un Algérien résidant en Algérie soulève de nombreuses difficultés pour ceux de nos compatriotes souhaitant créer ou développer une entreprise dans ce pays.

Ainsi que l'a évoqué notre rapporteur, j'ai constaté que nombre d'officiers algériens formés en Russie souhaitaient se familiariser avec l'organisation de l'armée française.

M. Christian Cambon. - Le Sénat, après avoir adopté la proposition de loi sur le 19 mars 1962 comme date officielle de la fin des hostilités en Algérie, contribue encore, avec l'examen de ce texte, à préparer la prochaine visite du président de la République en Algérie. A cette occasion, il serait souhaitable que le président Hollande incite ce pays à s'impliquer plus avant dans l'affaire du Sahel ; cette implication me semble indispensable à l'émergence d'une future solution. Par ailleurs, il serait souhaitable que l'Algérie prenne des initiatives pour résoudre son différend avec le Maroc, ce qui pourrait conduire à une ouverture de la frontière commune. Je rappelle que 160 000 soldats marocains sont affectés à la garde de cette frontière, alors qu'ils seraient plus utilement employés à lutter contre les mouvements terroristes sévissant dans la région. Par ailleurs, les quelque 150 000 réfugiés regroupés dans le camp de Tindouf subsistent dans des conditions lamentables.

Je souhaiterais donc, Monsieur le président, que vous transmettiez ces messages au président de la République. Notre relation bilatérale doit solder les dossiers du passé pour mieux résoudre les difficultés actuelles et regarder vers l'avenir.

M. Christian Poncelet. - Cette convention est opportune et nous devons l'adopter. Mais j'attire votre attention sur les tensions croissantes qui se font jour en Algérie dans la perspective de la future succession du président Bouteflika.

M. Jean-Louis Carrère, président - Pour une parfaite transparence des réflexions qui viennent d'être formulées, le compte rendu de notre discussion sera annexé au rapport de M. Namy.

Puis le rapport est adopté à l'unanimité.

Accord de coopération entre la France et Maurice relatif à la cogestion de l'île de Tromelin - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Gilbert Roger et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 299 (2011-2012) autorisant l'approbation de l'accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Maurice sur la cogestion économique, scientifique et environnementale relative à l'île de Tromelin et à ses espaces maritimes environnants.

M. Jean-Louis Carrère, président, remplaçant M. Gilbert Roger, rapporteur. - Mes chers collègues, je vais vous présenter l'intervention de notre collègue Gilbert Roger, empêché d'être présent à notre réunion.

La France et l'île Maurice ont conclu, le 7 juin 2010, un accord-cadre relatif à une cogestion de l'île de Tromelin et de ses espaces maritimes.

L'île de Tromelin, d'une superficie d'un kilomètre carré et inhabitée, est située dans l'océan Indien à 450 km à l'est de Madagascar, et à 500 km au nord de Maurice et de la Réunion.

On pourrait légitimement s'étonner qu'un territoire aussi restreint puisse faire l'objet de négociations entre deux Etats. Le premier motif de celles-ci est que la nationalité de l'île est contestée : la France la considère comme l'une de ses « îles Eparses », alors que Maurice en revendique la souveraineté, depuis 1976. Cette revendication est fondée sur le fait que Maurice estime que le Traité de Paris, du 30 mai 1814, par lequel la France cédait à la Grande-Bretagne l'Ile Maurice et ses dépendances, incluait Tromelin. Elle aurait donc dû entrer en possession de Tromelin lors de son accession à l'indépendance en 1968.

Ce différend est suscité par la richesse de la zone économique exclusive (ZEE) attachée à l'île Tromelin.

Par note verbale en date du 17 mai 2011, publiée sur le site des Nations unies (Division des océans et du droit de la mer), Maurice avait revendiqué sa souveraineté sur Tromelin et réaffirmé ses droits sur la ZEE adjacente. Cette note se référait à la publication par la France, sur le même site, d'une liste de coordonnées géographiques de points définissant les limites extérieures de la zone économique exclusive de Tromelin et de La Réunion ; Maurice a rappelé à ce sujet qu'elle avait « une pleine et entière souveraineté sur l'île de Tromelin, y compris ses zones maritimes », qu'elle a elle-même déposé une liste de coordonnées géographiques de points et une carte concernant Tromelin en 2008, et qu'elle avait déjà protesté en 1978 contre la « prétention française » à instaurer une zone économique au large des côtes de Tromelin.

Je précise que les principales ressources halieutiques présentes autour de l'île de Tromelin sont constituées de thonidés (du thon germon en particulier) susceptibles d'exploitation, et de certaines espèces protégées (requins, mammifères marins), menacées par la pêche illégale.

Le présent accord vise à organiser la protection de l'île de Tromelin et de sa ZEE par une cogestion des deux Etats revendiquant sa souveraineté, sans se prononcer sur cette dernière. Dans cette perspective, il instaure des coopérations sectorielles dans les domaines économique, environnemental et archéologique régies par des conventions d'application annexées à l'accord. Des conventions additionnelles pourront, si nécessaire, être ultérieurement conclues dans d'autres domaines. Ces coopérations seront mises en oeuvre par un comité de cogestion, composé de deux délégations d'un nombre égal de membres, et qui se prononcera par consensus.

Quels sont les principaux avantages procurés à notre pays par cet accord ?

Il permet d'apaiser le seul contentieux existant dans la relation franco-mauricienne, par ailleurs excellente.

Il fournit, au sein de la commission de l'océan Indien (COI), un modèle de règlement des différends, notamment pour les quatre des cinq membres de la commission de l'océan Indien qui ont des conflits de souveraineté sur la délimitation et le contrôle de leurs ZEE. La COI, basée à Maurice, et créée en 1984, comprend, outre la France et Maurice, Madagascar, les Seychelles et les Comores.

Il manifeste la volonté française de rechercher des solutions bilatérales, l'accord prévoyant des démarches conjointes franco-mauriciennes auprès de plusieurs organisations régionales et internationales comme la COI, et la commission thonière de l'océan Indien.

Il permet l'établissement d'une liste conjointe des navires autorisés à pêcher dans la ZEE de Tromelin. Cette liste préserve les droits de pêche gratuits des armements français, mais ouvre à parité des droits équivalents aux armements mauriciens. Le comité de cogestion est chargé de déterminer la répartition de ces recettes entre la France et Maurice, et des garanties sont prises pour éviter la surpêche, avec l'évaluation des stocks et la détermination d'un plan de gestion.

Cet accord procure également des avantages à Maurice, car il permet de faire valoir une approche pragmatique et constructive dans un dépassement du contentieux sur la souveraineté. Le comité de cogestion, pivot de l'accord, devrait pouvoir être institué dans les mois qui suivent l'approbation de ce texte. L'accord permettra de coordonner les moyens dont disposent la France et Maurice en matière de répression de la pêche illicite, même si ce phénomène est encore limité dans cette zone.

La marine nationale dispose, à partir de la Réunion, de plusieurs bâtiments consacrés à des missions anti-piraterie, et aux patrouilles dans les TAAF (terres australes et antarctiques françaises) : deux frégates de surveillance, « Nivôse » et « Floréal », dotées chacune d'un hélicoptère Panther, deux patrouilleurs, l'« Albatros » et le «Malin », un bâtiment de transport léger, le « Lagrandière » et une vedette côtière de surveillance maritime le « Verdon ».

Maurice possède un corps de garde-côtes, qui disposent de huit patrouilleurs hauturiers et de deux avions de patrouille maritime.

Au vu des nombreux avantages mutuels apportés par le présent accord, je vous engage donc à l'adopter, et à prévoir son examen en séance publique sous forme simplifiée.

M. Jeanny Lorgeoux. - Cet accord doit être adopté, mais subsiste le problème de fond portant sur la propriété de cet îlot. Une sous-commission, créée dans le cadre de la convention de Montego Bay sur le droit de la mer, travaille sur ce sujet. Le directeur juridique du secrétariat général à la mer a accompli, dans ce cadre, un gros travail de fond. Ce texte doit donc être considéré comme une étape vers la clarification de la souveraineté sur Tromelin.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Je souhaiterais savoir ce qui permet à Maurice de se fonder sur le traité de 1814 pour réclamer la souveraineté sur Tromelin.

M. Jean-Louis Carrère. - Maurice se fonde sur une revendication dérivée des coordonnées géographiques bornant sa ZEE, qui inclut partiellement celle entourant Tromelin. Dans cette perspective, Maurice considère que le traité de 1814 attribue à la Grande-Bretagne non seulement son propre territoire, mais celui de Tromelin, qui aurait donc dû lui revenir lors de son accession à l'indépendance en 1968. Il faut souligner que la Grande-Bretagne s'est abstenue de prendre position dans ce contentieux, qui devrait être réglé dans le cadre des Nations unies.

Ce sujet conduit à une réflexion plus générale touchant à nos moyens de défense : l'ampleur et la diversité des ZEE relevant de la France requièrent, pour leur surveillance, une marine française puissante et bien équipée. Cette réflexion doit être intégrée dans le Livre blanc sur lequel nous travaillons actuellement.

La commission adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Jeudi 22 novembre 2012

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Nomination d'un représentant spécial de l'Union européenne pour le Tibet - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission, en application de l'article 73 quinquies, alinéa 3, du Règlement du Sénat, examine le rapport de M. Bernard Piras, rapporteur, et élaboration du texte proposé par la commission, sur la proposition de résolution européenne n° 787 (2011-2012) présentée par M. Jean-François Humbert et adoptée par la commission des Affaires européennes, relative à la nomination d'un représentant spécial de l'Union européenne pour le Tibet.

M. Bernard Piras, rapporteur. - Nous sommes appelés à nous prononcer sur une proposition de résolution européenne, présentée par notre collègue M. Jean-François Humbert et plusieurs de nos collègues membres du groupe d'information sénatorial sur le Tibet, relative à la nomination d'un représentant spécial de l'Union européenne pour le Tibet.

Je précise que cette proposition de résolution a été cosignée par 24 des 27 membres du groupe d'information sur le Tibet, représentant la quasi-totalité des groupes politiques du Sénat. Elle n'obéit donc à aucune considération partisane. L'attachement aux droits de l'Homme n'est ni de droite, ni de gauche, c'est une tradition de notre Haute assemblée.

Cette proposition de résolution européenne, fondée sur l'article 88-4 de la Constitution, a été déjà examinée par la commission des affaires européennes, qui m'avait désigné comme son rapporteur.

Sur mon initiative, la commission des affaires européennes a apporté plusieurs modifications, qui, sans remettre en cause son objet, ont visé à éviter de chatouiller la Chine sur son intégrité territoriale. La proposition de résolution ainsi modifiée a été adoptée à l'unanimité par la commission des affaires européennes le 25 octobre dernier, et renvoyée à notre commission.

Si nous l'adoptons, elle deviendra une résolution du Sénat, à moins que, dans un délai de trois jours francs, le président du Sénat, le président d'un groupe, le président d'une commission permanente, le président de la commission des affaires européennes ou le Gouvernement demande, dans ce délai, qu'elle soit examinée en séance publique.

Avant de vous présenter le contenu de cette proposition de résolution, je pense utile de revenir brièvement sur la situation au Tibet.

Avec la multiplication des immolations depuis 2010, la question tibétaine est au coeur de l'actualité. Face à la propagande chinoise qui ne désarme pas, à la colonisation qui s'amplifie et la répression de toute protestation, il est légitime d'attirer l'attention de la communauté internationale sur cette violation constante des droits de l'Homme au Tibet depuis 1951. Depuis l'annexion forcée du Tibet par la Chine en 1950 et après le départ du Dalaï-Lama pour Dharamsala en 1959, les Tibétains n'ont jamais accepté ce qu'ils ressentent comme une domination étrangère. Après l'écrasement de la résistance armée tibétaine, les ravages de la révolution culturelle, après la répression du soulèvement à Lhassa en 1989, celui du printemps 2008 a été lourdement réprimé. Depuis, les Tibétains sont privés de leurs droits et libertés les plus élémentaires.

L'affirmation de l'histoire officielle chinoise, selon laquelle le Tibet appartient à la Chine ne saurait justifier la politique menée par la Chine au Tibet depuis 1951. Il est également impossible d'accepter la banalisation de la question tibétaine comme le propose la Chine, quand elle prétend que l'affaire relève de ses affaires intérieures, au titre d'une politique générale des minorités ethniques.

Loin de constituer une minorité noyée au sein des Hans majoritaires, les Tibétains sont les héritiers d'une civilisation millénaire à part entière, avec sa langue, sa culture, sa religion, et qui aspire à survivre.

Car, que demandent les Tibétains ? Tout simplement le respect de l'identité culturelle et religieuse de leur peuple dans le respect de l'intégrité territoriale de la Chine.

Dans un esprit d'apaisement, à deux reprises, le chef spirituel des Tibétains a avec réalisme ouvert la voie d'un compromis en donnant à la Chine la possibilité de sortir, à son avantage et sans perdre la face, de ces tensions permanentes.

À Strasbourg, devant le Parlement européen, le Dalaï-Lama a proposé en 1988 un plan de paix en cinq points : transformation du Tibet en une zone de paix démilitarisée ; abandon des transferts de population chinoises par la Chine ; respect des droits de l'Homme et des libertés individuelles ; restauration et protection de l'environnement naturel, avec l'abandon du stockage des déchets nucléaires chinois au Tibet ; ouverture de négociations sur le futur statut du Tibet. Il abandonnait la revendication d'indépendance pour se contenter d'une autonomie au sein de la Chine, ce qui constituait une concession majeure. Enfin, le Dalaï-Lama a cédé le pouvoir à un Premier ministre du gouvernement en exil, choisi par la diaspora, pour ne conserver qu'un magistère moral et religieux.

Toutes ces concessions n'ont eu aucun effet sur la politique de la Chine et les négociations sino-tibétaines demeurent au point mort. La multiplication des immolations par le feu (plus de 72 depuis 2009 d'après les données de l'administration tibétaine en exil) témoigne du désespoir de la population tibétaine.

Si la Chine représente un partenaire stratégique majeur pour notre pays, cela ne veut pas dire pour autant que la France élude, dans ses relations, la question des droits de l'homme.

Cette question est évoquée au plan bilatéral, chaque fois que des responsables français rencontrent des responsables chinois.

Cette question est également évoquée à l'échelle de l'Union européenne, dans le cadre du dialogue euro-chinois sur les droits de l'Homme.

Concernant le Tibet, la France, comme l'ensemble de nos partenaires européens, n'a de cesse d'appeler au dialogue, seule voie permettant de parvenir à une solution durable, qui respecte pleinement l'identité culturelle et spirituelle tibétaine, tout en préservant la souveraineté et l'intégrité territoriale de la République populaire de Chine.

La présente proposition de résolution vise à attirer l'attention de l'Union européenne et de la communauté internationale face à l'aggravation de la situation au Tibet.

Son principal objet était de demander la nomination d'un représentant spécial de l'Union européenne pour le Tibet, mais, lors de l'examen du texte devant la commission des affaires européennes, le texte a évolué et elle se contente désormais, à défaut de la désignation d'un représentant spécial, d'ériger cette question comme une priorité de l'action du représentant spécial de l'Union européenne pour les droits de l'Homme.

Cette proposition de résolution est fondée sur les positions du Parlement européen.

Dès 1998, le Parlement européen a demandé la nomination d'un représentant spécial de l'Union européenne pour le Tibet. En effet, à partir de 1997, les Etats-Unis ont mis en place un coordonateur spécial pour le Tibet. Ce coordonateur est une personnalité officielle de haut rang avec le titre de sous-secrétaire d'État, et son titulaire actuel est Mme Maria Otero, sous-secrétaire d'État pour la sécurité, les droits de l'Homme et la démocratie, en même temps que coordinateur spécial pour le Tibet.

Celle-ci rencontre trois fois par an les représentants du conseil de la sécurité de la Maison Blanche, du département d'État, ainsi que le sous-secrétaire d'État pour l'Asie et le Pacifique. Elle se rend régulièrement en Inde et au Népal pour rencontrer les Tibétains en exil. En trois ans, elle a rencontré cinq fois le Dalaï-Lama.

Comme autrefois sous Clinton, le président Barack Obama et la secrétaire d'Etat Mme Hillary Clinton se sont montrés très actifs, et ce, sans conséquences négatives : les relations entre les États-Unis et la Chine sont meilleures que celles de bien des pays européens.

Les Chinois ont accepté que la question du Tibet figure en priorité sur l'agenda sino-américain et leurs protestations sont formelles et presque routinières lorsque Barack Obama rencontre le Dalaï-Lama, ce qui n'est pas le cas lorsque des dirigeants européens font de même.

En 2002 et en 2003, le Parlement européen a adopté plusieurs résolutions appelant à nommer un représentant spécial de l'Union européenne pour le Tibet afin de promouvoir des négociations sérieuses entre le gouvernement chinois, le Dalaï-Lama et ses représentants.

Dans une nouvelle résolution du 15 février 2007, le Parlement européen recommandait à l'Union européenne d'adopter une approche plus ferme pour favoriser le dialogue sino-tibétain. Il invitait en particulier le gouvernement de la Chine et le Dalaï-Lama à reprendre leur dialogue sans préalable, afin de parvenir à des solutions pragmatiques qui respectent l'intégrité territoriale de la Chine et répondent aux aspirations du peuple tibétain. Cette résolution invitait aussi à évaluer le rôle que l'Union européenne pourrait jouer pour faciliter une solution négociée, notamment en nommant un représentant spécial de l'Union européenne pour le Tibet.

Or, cinq rencontres s'inscrivant dans le cadre du dialogue engagé en septembre 2002 entre le gouvernement de la Chine et les envoyés du Dalaï-Lama n'ont pas permis de régler les différences sur les problèmes de fond. En particulier, les deux parties n'ont pu atteindre une communauté de vues sur les relations historiques entre le Tibet et la Chine.

Après les événements de 2008 et le regain des tensions, le Parlement européen s'est encore attelé à la tâche de rappeler à la Chine la nécessité de respecter les droits de l'Homme au Tibet. Sa résolution du 14 juin 2012 soutient à nouveau la nomination d'un rapporteur spécial pour le Tibet auprès du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité, Mme Catherine Ashton.

Lors de l'examen de la proposition de résolution devant la commission des affaires européennes, j'ai suggéré plusieurs modifications, qui ont été acceptées, avec le souci de conserver l'esprit général et l'objectif d'attirer l'attention sur le respect des droits fondamentaux des Tibétains, tout en évitant de chatouiller la Chine sur sa souveraineté et son intégrité territoriale.

En particulier, je me suis interrogé sur l'opportunité de demander la nomination d'un représentant spécial de l'Union européenne pour une région à l'intérieur d'un État, ce qui constituerait une première. La Chine, qui considère le Tibet comme une affaire intérieure pourrait ressentir durement cette innovation.

J'ai pensé qu'il serait plus efficace d'avoir recours au nouveau représentant de l'Union pour les droits de l'Homme et de lui fixer la question tibétaine comme une priorité, ce qui a été accepté par la commission.

Je rappelle qu'il existe actuellement onze représentants spéciaux de l'Union européenne, qui appuient l'action du Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Mme Catherine Ashton, et qui sont chargés de promouvoir les politiques et les intérêts européens dans les régions et les pays qui connaissent des troubles (comme les Balkans ou l'Afghanistan).

Le 25 juillet dernier, l'Union européenne s'est dotée, à la demande du Parlement européen, d'un représentant spécial pour les droits de l'Homme, dont le mandat vise notamment à renforcer l'efficacité, la présence et la visibilité de l'Union dans le domaine de la protection et de la promotion des droits de l'Homme. M. Stavros Lambrinidis, ancien ministre des affaires étrangères de nationalité grecque, a été choisi pour occuper cette fonction.

Tout en conservant l'esprit général de cette proposition de résolution, je vous proposerai plusieurs modifications afin d'améliorer encore sa rédaction.

Tout d'abord, je vous proposerai de modifier le titre de la proposition de résolution, afin de tirer les conséquences des modifications apportées par la commission des affaires européennes.

Je vous suggère ainsi de remplacer le titre actuel, qui fait toujours référence à un « représentant spécial pour le Tibet », par le titre suivant : « proposition de résolution européenne relative à l'action européenne en faveur de la protection des droits des Tibétains ».

Je vous suggère également d'adopter de légères modifications rédactionnelles, aux alinéas 4 et 6, en remplaçant le singulier par le pluriel, afin de distinguer les libertés de religion, d'association et d'expression et à l'alinéa 4 car il me paraît un peu excessif de faire du respect des droits de l'Homme l'un des principes fondateurs d'une politique étrangère.

Ensuite, je vous proposerai de transférer le segment de phrase « tenant compte de la nécessité, pour la République populaire de Chine, de préserver sa souveraineté et son intégrité territoriale et, pour les Tibétains, de jouir d'une réelle autonomie au sein de la République populaire de Chine », de l'alinéa 12 à l'alinéa 8, afin de mieux en souligner l'importance.

Enfin, et c'est peut-être la modification la plus importante, je vous suggère de remplacer le nom « Tibet » par l'expression « droits des Tibétains » aux alinéas 7 et 12.

Cette nuance sémantique permettrait de concilier deux objectifs : attirer l'attention sur la situation au Tibet et amener la Chine à une attitude plus respectueuse des droits des Tibétains, tout en évitant toute ambigüité sur la souveraineté et l'intégrité territoriale de la République populaire de Chine.

Dans une période marquée par l'arrivée au pouvoir de nouveaux dirigeants, mais aussi de vives tensions entre la Chine et le Japon, et plus largement en Mer de Chine, je pense qu'il faut éviter tout geste qui pourrait provoquer l'effet inverse, avec un raidissement de la Chine dans son refus d'une ingérence dans ce qu'elle considère comme une affaire intérieure. Je vous propose dès lors d'adopter le texte de la proposition de résolution ainsi modifié.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé au sein de la commission.

M. Jean Besson. - Lorsque j'ai appris qu'une proposition de résolution européenne relative à la nomination d'un représentant spécial de l'Union européenne pour le Tibet avait été déposée au Sénat, j'ai immédiatement songé au fait que cette proposition de résolution ne pouvait qu'être interprétée comme une provocation à l'égard de la Chine.

La désignation de notre collègue M. Bernard Piras comme rapporteur de ce texte m'avait dans un premier temps rassuré.

Je tiens cependant à dire que, malgré les efforts de notre rapporteur, dont je tiens à saluer le travail, mes craintes ne sont pas complètement dissipées.

Comment justifier, en effet, le texte de cette proposition de résolution ?

Peut-on imaginer quelles seraient les réactions en France si le Parlement de la République populaire de Chine adoptait une résolution sur les droits des Corses ou des Basques ou demandant la désignation d'un représentant spécial chinois pour la question corse ou la question basque ?

De même, quelle serait la réaction de l'Espagne si le Parlement chinois demandait la nomination d'un représentant spécial pour la Catalogne ou le Pays basque ?

Par ailleurs, au moment même où la République populaire de Chine connaît un changement important de sa direction, où les relations franco-chinoises ont connu une nette amélioration, après certaines tensions provoquées notamment par la rencontre en 2008 en Pologne de l'ancien président de la République M. Nicolas Sarkozy avec le Dalaï-Lama ou encore par l'agression à Paris d'une jeune sportive handicapée chinoise lors du passage de la flamme olympique avant l'ouverture des jeux olympiques de Pékin, et à quelques semaines du prochain déplacement du président de la République M. François Hollande en République de Chine, l'adoption d'une telle proposition de résolution ne me paraît pas opportune.

Comme la plupart d'entre vous, je suis très attaché à l'amitié entre la France et la Chine. Je rappelle que le groupe d'amitié France-République populaire de Chine du Sénat, que j'ai l'honneur de présider, est l'un des groupes d'amitiés les plus importants du Sénat, puisqu'il compte 130 membres. Le président d'honneur, notre collègue Christian Poncelet, a été l'un des premiers parlementaires à se rendre en visite officielle en Chine, après la reconnaissance par la France en 1961 de la République populaire de Chine par le général de Gaulle.

Or, l'adoption de ce texte pourrait être considérée comme une provocation par la Chine et comme une ingérence dans ce qu'elle considère comme ses affaires intérieures.

Dans le cadre de notre groupe d'amitié, nous avions été l'une des premières délégations du Sénat à nous rendre, il y a déjà une dizaine d'années, dans la région autonome du Tibet en République populaire de Chine. Notre collègue M. Bernard Piras, ainsi que notre ancien collègue M. Jean Faure, faisaient d'ailleurs partie de cette délégation. Nous avions alors été assez surpris de constater qu'il existait une certaine liberté dans la pratique religieuse des Tibétains.

Naturellement, je ne considère pas le régime actuel de la République populaire de Chine comme un modèle de démocratie, mais je voudrais rappeler qu'avant son intégration à la République populaire de Chine en 1951, le Tibet n'était pas non plus une démocratie mais un régime que l'on peut qualifier de dictature théocratique.

Je suis donc confiant dans la sagesse de notre commission pour ne pas adopter en l'état un texte qui pourrait être interprété comme une provocation à l'égard de la Chine.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je voudrais rappeler que, dans cette affaire, nous sommes tenus par les dispositions du règlement de notre assemblée, qui précisent la procédure et le calendrier d'examen des propositions de résolutions européennes déposées au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

Comme le prévoit le règlement du Sénat, nous ne pouvons pas repousser l'examen de ce texte. Nous pouvons uniquement le rejeter ou l'adopter, éventuellement après des modifications.

En effet, le règlement du Sénat prévoit que nous disposons d'un délai d'un mois, après l'adoption du texte de la proposition de résolution par la commission des affaires européennes, pour procéder à son examen, et qu'à défaut, le texte présenté par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté.

Je rappelle aussi que le texte de la proposition de résolution européenne sur lequel nous sommes appelés à nous prononcer a été déposé en septembre dernier par le président du groupe d'information sur le Tibet et cosigné par vingt-quatre des vingt-sept membres de ce groupe d'études, créé par une décision du bureau de notre assemblée, sous la précédente majorité, représentant la quasi-totalité des sensibilités politiques représentées au sein de notre assemblée.

Cette proposition de résolution européenne a été examinée en octobre par la commission des affaires européennes du Sénat, qui a adopté à l'unanimité le texte de la proposition de résolution avec les modifications proposées par le rapporteur.

Cette proposition de résolution européenne a ensuite été renvoyée à notre commission.

J'aurais préféré, à titre personnel, ne pas avoir à me prononcer sur cette proposition de résolution européenne. Toutefois, je ne peux pas me soustraire aux dispositions prévues par le règlement du Sénat. J'ai donc été amené à inscrire l'examen de ce texte à l'ordre du jour de notre commission dans le délai d'un mois prévu par le règlement du Sénat.

Aujourd'hui, nous sommes placés devant le dilemme suivant : étant donné que nous ne pouvons pas repousser l'examen de ce texte, nous avons le choix entre le rejeter, avec toutes les conséquences négatives qu'un tel rejet pourrait entraîner, ou bien l'adopter, avec les modifications rédactionnelles proposées par notre rapporteur qui visent à atténuer la rédaction sur les aspects les plus sensibles.

M. Robert Hue. - Je voudrais manifester ici ma profonde inquiétude devant le texte sur lequel nous sommes appelés à nous prononcer. Je considère naturellement que tout doit être fait pour encourager la promotion de la démocratie et le respect des droits de l'Homme.

Je me suis moi-même rendu en République populaire de Chine en 1996, en qualité de dirigeant d'un parti politique qui avait renoué à cette occasion des relations avec le parti communiste chinois. Lors de cette visite, j'avais eu l'occasion d'avoir une longue discussion avec M. Jiang Zemin, à l'époque secrétaire général du parti communiste chinois et président de la République populaire de Chine. Lors de cette conversation, j'avais fait part au président chinois de mes inquiétudes concernant la situation au Tibet.

On ne peut donc pas me soupçonner de complaisance à l'égard de la Chine sur cette question.

Je partage les observations du président de notre commission et je voudrais également saluer le travail du rapporteur.

Toutefois, je considère que, dans la conjoncture actuelle, l'adoption d'une telle proposition de résolution serait une véritable folie.

Au moment où nous assistons à de fortes tensions sur la scène internationale, où une nouvelle équipe prend la direction de la République populaire de Chine, dont on ne connaît pas encore précisément les intentions, il faut nous interroger : quel est le premier message que notre pays et l'Europe entend adresser à la Chine ? Est-il réellement opportun aujourd'hui d'adopter un texte qui pourrait être considéré comme une provocation, voire même un affront par la Chine ?

Je considère donc que, dans les circonstances actuelles, cette proposition de résolution européenne est inopportune.

Certes, il est indiqué, dans le texte de la proposition de résolution qui nous est soumis, la nécessité de préserver la souveraineté et l'intégrité territoriale de la République populaire de Chine, ce qui est une évidence, mais dans le même temps - et c'est une contradiction flagrante - il nous est demandé d'apporter notre soutien à ce que l'on peut appeler un régime politique en exil, en suivant un mouvement de nature très idéologique qui se manifeste au niveau européen.

Je suis pour ma part soucieux de tout faire pour ne pas risquer de fragiliser notre diplomatie, à quelques semaines de la première visite officielle du président de la République M. François Hollande en République populaire de Chine.

Malgré les efforts de notre rapporteur, et à titre personnel, je voterai donc contre le texte de cette proposition de résolution.

M. Christian Poncelet. - Je partage les préoccupations exprimées par nos collègues. Adopter une telle proposition de résolution à la veille du déplacement officiel du président de la République en Chine ne peut être considéré que comme une faute diplomatique et risque de provoquer des tensions dans nos relations avec ce grand pays.

En outre, je m'efforce toujours d'appliquer le principe cher au général de Gaulle d'éviter d'interférer dans les affaires intérieures d'un autre pays. Le non-respect de ce principe nous a souvent causé des difficultés par le passé. Accepterions-nous de recevoir des leçons de démocratie et de respect des droits de l'Homme venant d'un autre pays ?

Je rappelle qu'en qualité de président du Sénat, j'ai toujours refusé de recevoir officiellement le Dalaï-Lama.

M. Bernard Piras, rapporteur. - Comme l'a rappelé le président de la commission, nous ne pouvons pas repousser l'examen de ce texte. Nous ne pouvons que l'adopter, l'amender ou le rejeter.

Je partage comme vous le souci d'éviter toute provocation inutile à l'égard de la Chine qui pourrait provoquer l'effet inverse de celui recherché ou de nuire aux relations entre la France et la Chine. Mais, il faut aussi s'interroger : quelles seraient les conséquences d'un éventuel rejet de ce texte par notre commission ? Comment un tel signal serait interprété ?

Par ailleurs, je rappelle que cette proposition de résolution européenne se fonde sur une résolution adoptée par le Parlement européen, que la France rappelle régulièrement sa préoccupation au regard du respect des droits de l'Homme en République populaire de Chine et qu'aux Etats-Unis la question des droits des Tibétains est évoquée régulièrement sans que cela ne provoque de véritables tensions avec la Chine.

Lors de l'examen de ce texte devant la commission des affaires européennes, nous avons procédé à plusieurs modifications importantes et je vous suggère de nouvelles modifications, qui visent à atténuer encore davantage la rédaction du texte.

Ainsi, la proposition de résolution ne demande plus la désignation d'un représentant spécial de l'Union européenne pour le Tibet, ce qui pouvait effectivement être considéré comme une provocation du point de vue de la Chine. Elle se contente désormais de demander au représentant spécial de l'Union européenne pour les droits de l'Homme de se saisir de cette question, ce qui est très différent. Elle n'évoque pas non plus la situation du Tibet mais les droits des Tibétains, ce qui constitue également une forte différence, notamment au regard de la souveraineté et de l'intégrité territoriale de la République populaire de Chine.

L'objectif de cette proposition de résolution n'est donc pas de porter atteinte aux relations avec la Chine mais uniquement d'attirer l'attention sur la situation des droits des Tibétains et d'appeler à une reprise du dialogue entre la Chine et les représentants du gouvernement tibétain en exil.

M. Christian Cambon. - Je souhaiterais faire deux observations.

Tout d'abord, il est manifeste que cette proposition de résolution européenne provoque un certain trouble au sein de notre commission.

Naturellement, nous sommes tous sensibles à la situation des tibétains.

Malgré la qualité du travail effectué par notre rapporteur, pour ma part, et à titre personnel, j'entends m'abstenir sur le texte, car je pense qu'on nous fait jouer un rôle qui n'est pas le nôtre et que je suis avant tout soucieux d'éviter tout ce qui pourrait conduire à fragiliser nos relations avec la Chine, qui ont déjà connu certaines tensions par le passé, et qui ne me paraissent pas être au niveau qu'elles méritent, notamment par rapport à l'Allemagne.

Je me félicite d'ailleurs du prochain déplacement du président de la République en Chine, même si je trouve un peu surprenant qu'un tel déplacement ne soit pas intervenu plus tôt.

Vous avez rappelé que l'insistance des Etats-Unis sur la question des droits de l'Homme, notamment au Tibet, n'a pas de réelles incidences sur les relations de ce pays avec la Chine. Mais nous ne sommes pas dans une situation comparable aux Etats-Unis qui ont une relation très étroite avec la Chine, notamment sur le plan commercial.

Je suis également porteur d'une procuration de notre collègue M. Jean-Pierre Raffarin, qui entend voter contre cette proposition de résolution.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Entendons-nous bien, en ma qualité de président de cette commission, je souhaite absolument préserver l'indépendance de notre commission et du Parlement à l'égard de l'exécutif. Pour autant, je suis également soucieux de ne pas gêner l'action du président de la République et du ministre des affaires étrangères.

Je considère comme vous que le moment n'est peut-être pas le plus opportun pour adopter cette proposition de résolution. Toutefois, comme je vous l'ai indiqué, nous ne pouvons pas repousser son examen car nous sommes tenus de procéder à cet examen dans le délai d'un mois fixé par le règlement de notre assemblée. Soit nous rejetons cette proposition de résolution, ce qui - il faut en être bien conscient - risque de provoquer un certain émoi, soit nous adoptons le texte de la proposition de résolution, tel que modifié par notre rapporteur.

Je vous proposerai donc de consulter l'ensemble des membres de la commission avant de nous prononcer par un vote sur le texte de la proposition de résolution européenne, tel que modifié par le rapporteur.

M. Jean-Pierre Cantegrit. - En ma qualité de sénateurs représentant les Français établis hors de France, je suis également soucieux de la situation de nos nombreux compatriotes expatriés en Chine.

Je voterai donc contre le texte qui nous est soumis car je pense qu'il peut avoir des conséquences négatives pour la situation de nos compatriotes présents en Chine.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Comme plusieurs de nos collègues, je suis non seulement gêné par la formulation de cette proposition de résolution, mais plus encore par le principe même de ce texte qui ne me paraît pas opportun. J'entends donc m'abstenir sur ce texte.

A l'issue de ce débat, la commission s'est prononcée par un vote sur l'adoption du texte de la proposition de résolution européenne, tel que modifié par le rapporteur.

Par dix voix pour, quatre voix contre, et quatre abstentions, la commission adopte le texte de la proposition de résolution européenne ainsi modifié.

Loi de finances pour 2013 - Mission Aide publique au développement, programme « Aide économique et financière au développement » et programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de MM. Jean-Claude Peyronnet et Christian Cambon sur les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 : mission Aide publique au développement (programme 110 « Aide économique et financière au développement» et programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement).

M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur pour avis.- Monsieur le Président, mes chers collègues, j'ai l'honneur de vous présenter, avec Christian Cambon, notre projet d'avis sur le budget de la coopération pour 2013.

Comme vous le savez, il s'agit de la mission « Aide au développement », qui regroupe un programme du ministère des finances, le 110, et un programme du ministère des affaires étrangères, le 209.

Cette mission s'élève pour 2013 à 3,1 milliards d'euros de crédits de paiement.

Quelques mots sur le sens de ce budget qu'on assimile trop souvent à un budget consacré à la charité internationale. Il s'agit effectivement de la poursuite d'actions de solidarité dans des pays comme Madagascar ou le Mali où l'espérance de vie et la mortalité infantile sont à des niveaux comparables à ceux de la France au début du 19ème siècle.

Ce budget participe également à une politique d'influence. La place de notre pays au Maghreb, par exemple, doit beaucoup au poids de notre coopération dans ces pays qui au demeurant coûte peu au contribuable français, dans la mesure où nous y intervenons essentiellement sous forme de prêts.

Au Maghreb comme ailleurs, cette politique contribue également à une stabilisation de notre environnement géopolitique. Nous avons un intérêt à ce que la situation se stabilise dans ces pays car, en cas contraire, nous serons en premières lignes.

Ce budget contribue enfin, à travers les contributions multilatérales, à mettre sur pieds des politiques publiques à l'échelle mondiale pour traiter des enjeux qui dépassent les frontières nationales comme les pandémies, le réchauffement climatique ou la préservation de la biodiversité.

Ce budget peut contribuer enfin à favoriser les intérêts français en particulier dans les pays émergents où nous essayons de promouvoir notre expertise notamment en matière d'économie verte. J'ai déjà eu l'occasion d'en parler.

La mission Aide au développement pour 2013 diminue de 12 % en autorisations d'engagement et de 6 % en crédits de paiement. Elle paie sa contribution au redressement des fiances publiques.

Cette diminution est compensée en partie par des recettes extrabudgétaires. Il s'agit notamment des 60 millions d'euros en provenance de la taxe sur les transactions financières auxquels, s'ajouteront les 194 millions d'euros issus de la taxe sur les billets d'avion.

Je voudrais attirer votre attention sur la montée en puissance de ces financements innovants qui sont nécessaires pour contrebalancer la diminution des crédits budgétaires. Il s'agit de nouvelles recettes, mais également de mécanismes dont la portée politique ne doit pas être négligée. On fait ainsi financer les actions en faveur de pays ou de secteurs à l'écart de la mondialisation, par des secteurs qui ont le plus profité de la mondialisation comme les finances ou le transport aérien. Avec une taxe très indolore, quelques euros par billets d'avions, quelques centimes par transactions, on arrive à financer des projets considérables. A termes, si nous arrivons à étendre le principe d'une taxe sur les transactions financières, au niveau européen c'est bien parti et au niveau mondial cela sera plus difficile, nous aurons bâti les fondements d'une fiscalité mondiale redistributive en faveur de politique publique globale dont nous aurons besoin pour maîtriser les effets de la mondialisation.

Dans cette période de restriction budgétaire, la politique de coopération ne pourra pas faire l'objet d'un soutien budgétaire massif, elle doit donc faire preuve d'imagination. Le dispositif de la loi Oudin Santini qui permet de consacrer un centime par m3 d'eau fait partie de ces mécanismes innovants, indolores qui permettent aux collectivités territoriales de mener des actions de coopérations décentralisées. Nous sommes plusieurs ici à soutenir cette coopération décentralisée qui tisse des liens entre les collectivités du Nord et du Sud. J'ai au sein de la délégation aux collectivités territoriales défendu un rapport sur ce sujet qui montre tout l'intérêt de ce type de coopération, mais qui propose également des mesures pour en assurer le développement sans peser sur les finances publiques notamment en étendant aux ordures ménagères le dispositif Oudin Santini.

J'en reviens au budget, la contribution de la TTF permet de considérer qu'il s'agit d'un budget de stabilisation qui se situe à bien des égards dans la continuité des budgets précédents.

On peut relever néanmoins quelques inflexions, dont une augmentation de l'aide bilatérale transitant par les ONG, conformément à l'engagement du président de la République. Plus généralement, le budget affiche une stabilisation, voire une légère augmentation, de la part de l'aide bilatérale notamment en raison de la diminution des contributions au FED.

Il faut toutefois avoir l'honnêteté d'observer qu'il s'agit d'une stabilisation à un niveau historiquement bas.

Nous sommes à un niveau très en deçà de ce qui pourrait nous permettre de remplir l'ensemble de nos engagements internationaux et notamment celui d'atteindre 0,7 % du revenu national brut en 2015.

Ce n'est pas le cas de l'ensemble des pays de l'OCDE. Ce n'est pas le cas des pays nordiques dont on connaît l'engagement. Ce n'est pas non plus le cas de l'Angleterre qui a défini dans une loi de programmation une trajectoire budgétaire qui devrait lui permettre d'atteindre cet objectif. Le cas de l'Angleterre est d'autant plus significatif que son aide, contrairement à la France, est essentiellement composée de dons. Il y a un certain nombre d'autres engagements internationaux que la France n'arrivera pas à honorer. Nous les recensons dans le rapport afin d'inviter le Gouvernement à ne pas multiplier les promesses qu'il ne pourrait tenir.

Ces dernières années, l'augmentation rapide des prêts de l'AFD a masqué une diminution de 20 à 30 % des dons de l'aide bilatérale. Au regard de l'APD déclarée à l'OCDE, notre contribution progresse, mais cette évolution de la structure de notre aide limite notre capacité à intervenir dans les pays les plus pauvres et les secteurs les moins rentables en particulier au Sahel et dans l'Afrique francophone.

Cette situation, qui se traduit au niveau budgétaire pour 2013 par une évolution dynamique des bonifications de prêts sur le programme 110 et une diminution des subventions sur le 209, conduit à une certaine contradiction entre les objectifs de solidarité -que la coopération française se fixe en donnant priorité à 17 pays pauvres, en se fixant des objectifs dans le domaine de la santé et de l'éducation- et les moyens mis en oeuvre. De ce point de vue, qui est partagée par tous les observateurs, ce budget ne présente pas une inflexion significative.

Autant je crois qu'il faut repousser dans le temps l'objectif des 0,7 %. Non seulement, on n'y arrivera pas, mais y arriver à tout prix en multipliant les prêts n'a pas de sens. Autant, recentrer notre coopération sur les PMA, les Pays les Moins Avancés et sur l'engagement de consacrer 0,15 % du RNB aux PMA, nous semble un bon objectif.

C'est pourquoi nous souhaitons avec mon collègue inviter le Gouvernement à budget constant à essayer au fil du temps de réallouer les crédits de la mission en faveur des subventions aux projets du programme 209. C'est dans ce sens que nous vous proposerons deux amendements, l'un qui vise à supprimer le plafond de la contribution de la TTF au fonds social de développement, l'autre qui vise à transférer 10 millions d'euros du programme 110 au programme 209.

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis.- Si on prolonge la réflexion au-delà des aspects strictement budgétaires, il faut prendre en compte les évaluations assez sévères de la Cour des comptes et du cabinet Ernst & Young.

Ces évaluations pointent les faiblesses de la politique de coopération à trois niveaux : l'évaluation, le pilotage et l'allocation des moyens.

La principale conclusion de ces deux études, c'est finalement qu'on ne sait pas mesurer l'efficacité de cette politique. Contrairement à l'idée qu'on s'en fait, ces budgets sont aujourd'hui bien gérés à travers des procédures qui ont été professionnalisées, notamment grâce à l'AFD. En revanche, on ne sait pas mesurer, calculer l'impact concret de nos financements sur le terrain en matière de scolarisation, d'accès aux vaccins, d'accès au réseau d'eau potable, etc. Autrement dit on en sait pas rendre compte des effets produits par nos contributions. C'est ce que nous ne cessons de dire depuis des années et j'ai l'impression que le message est enfin entendu, le ministre s'est engagé à faire tout son possible pour mettre en place un suivi d'indicateur fiable et significatif.

S'agissant de nos contributions multilatérales, je veux redire ici que nous attendons encore l'évaluation de notre partenariat avec le Fonds Européen de Développement. Il s'agit quand même de près de 800 millions d'euros. Et avec le Fonds Mondial de Lutte contre le sida auquel nous versons chaque année 360 millions d'euros. Chaque fois que la France prend un nouvel engagement avec ce type d'institution, le Gouvernement devrait préalablement fournir au Parlement une évaluation des contributions passées. Nous devons savoir notamment si la programmation de ces organismes est conforme aux priorités de la France et si les frais de structures sont maîtrisés. C'est le cas pour ce qui relève du ministère des finances, c'est beaucoup moins vrai du ministère des affaires étrangères.

L'évaluation suppose des moyens et je crois que sur une mission de 3 milliards, nous devons dépenser plus pour évaluer nos actions. Pour cela, les trois organes d'évaluation devraient adopter une programmation conjointe et voir leurs effectifs renforcés. On peut même se demander pourquoi on ne fusionnerait pas ces trois organismes d'évaluation qui font la même chose mais un est à Bercy, l'autre au Quai et le troisième à l'AFD. Je me propose de demander en votre nom à ce que nous puissions le cas échéant demander l'inscription à leurs programmes de telle ou telle évaluation.

Voilà pour l'évaluation. Venons-en à l'allocation des moyens.

Je partage pleinement le point de vue de Jean-Claude sur le décalage entre l'allocation des moyens et les objectifs de solidarité à l'égard de l'Afrique francophone. Quand on consacre moins de 200 millions d'euros de subvention à des projets dans 17 pays prioritaires, on ne peut pas, au niveau de chaque pays, avoir une action structurante. Alors il est vrai qu'à travers l'aide multilatérale et l'aide européenne, nous intervenons fortement dans ces pays, mais c'est une préoccupation de voir la France avec des moyens aussi limités dans des pays stratégiques comme le Niger ou francophiles comme le Mali ou Madagascar. Dans ces pays la France est attendue et elle n'est pas toujours au rendez-vous.

Il est vrai qu'il s'agit d'un budget très contraint, d'une part la France a pris des engagements internationaux auprès de grandes institutions comme la Banque mondiale à laquelle la contribution pour 2013 s'élève à 400 millions d'euros. On ne peut se dédire de ces engagements sans renier le crédit de la France. Ces institutions ont par ailleurs toute leur légitimité et toute leur efficacité pour intervenir de façon massive dans des domaines comme les infrastructures en Afrique ou pour des causes bien identifiées comme la vaccination avec le fonds GAVI. Dans certains secteurs ça n'a pas de sens de rester derrière son drapeau national avec des moyens trop limités. Revenir sur nos contributions nous ferait par ailleurs sortir des organes de programmation de ces institutions. Or toute la stratégie consiste à essayer d'infléchir la programmation de la Banque mondiale, du Fonds africain de développement ou du FED pour qu'ils s'orientent vers les pays prioritaires de la coopération française. Tout cela suppose un vrai pilotage de nos contributions, ce n'est pas sûr que ça soit aujourd'hui vraiment le cas, comme le relève la Cour des comptes. Dans certaines institutions, nous avons par ailleurs considérablement réduit nos contributions. Je pense aux organismes dépendant de l'ONU où nous sommes régulièrement à la 17ème place pour ce qui est des contributions volontaires alors que nous faisons partie des cinq membres permanents du Conseil de sécurité. Comme le disait un ancien chef d'Etat-major de l'armée de terre, « Nous ne pourrons pas voyager longtemps en première avec un ticket de 3ème ! »

Il y aurait sans doute des marges de manoeuvres sur le fonds mondial de lutte contre le sida dans la mesure où ce fonds reçoit une part très significative du programme 209 alors qu'il ne concerne que trois maladies, au demeurant importantes. Les résultats de ce fonds sont, semble-t-il, très satisfaisants, mais en l'état actuel du budget, on peut se demander s'il ne contribue pas à un certain déséquilibre, d'autant plus qu'il existe dans le domaine de la santé d'autres priorités notamment en matière de santé maternelle et infantile. On contribue à hauteur de 360 millions d'euros par an alors que nous disposons de 200 millions d'euros de subvention pour l'ensemble des pays prioritaires.

Je voudrais également souligner le poids croissant des financements en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique. Nous ne sommes qu'au début d'une mobilisation mondiale sur le sujet. Cette semaine encore, la Banque mondiale vient de publier un rapport sur les conséquences cataclysmiques de relèvement de la température de la planète. Avec le réchauffement climatique et la biodiversité, le périmètre d'action de cette politique augmente sans que le budget lui n'augmente. C'est une préoccupation à un moment où le fonds vert issu des accords de Copenhague te de Rio+20 va se mettre en place.

J'en viens à l'aide européenne qui m'est chère pour souligner une situation paradoxale.

D'un côté, je crois qu'il faut aller vers un rôle croissant de l'Europe, cela n'a pas de sens de mener 27 ou même 15 politiques de coopération en Mauritanie ou ailleurs, chacun dans son coin. Je suis convaincu de la pertinence de l'échelon européen qui permettra à l'Europe de disposer d'une masse critique dont aucun Etat ne dispose seul aujourd'hui. Cela ne veut pas dire la disparation de coopération bilatérale, mais cela signifie que nous devons aller vers des programmations conjointes. Je me félicite de l'engagement pris par le ministre dans ce domaine. Il y a des expérimentations en cours dans 15 pays. Il nous faudra apprendre à être chef de file dans un pays et pas dans l'autre, dans un secteur et pas dans un autre. Il faudra appliquer le principe de subsidiarité en confiant la gestion d'un budget commun aux équipes les plus efficaces, cela sera parfois la France, parfois les Anglais, ou la représentation de la commission, parfois tous ensemble ou dans des coalitions d'acteurs complémentaires.

D'un autre côté, je constate les difficultés du FED, difficultés de décaissements, le 10ème FED a décaissé seulement la moitié de ses crédits alors qu'il devrait s'achever en 2013. On nous parle dans le même temps d'une augmentation de 30 % pour le 11ème FED. Nous ne disposons d'aucune évaluation de notre partenariat avec ce fonds, mais beaucoup soulignent la rigidité de la programmation et je comprends que seulement 30 % de ces fonds sont consacrés aux 17 pays prioritaires de la coopération française. Tout cela conduit à nous interroger sur la façon dont nous pilotons nos contributions à ce fonds.

S'agissant de notre aide bilatérale, je regrette le niveau très faible de nos moyens en subventions, je constate la diminution de 6 % des crédits de l'aide-projet du programme 209 pour 2013. Ce sont ces crédits qui peuvent aider des pays comme le Mali, le Niger ou la Mauritanie à mettre en place des politiques publiques modernes. Il faut bien avoir à l'esprit que si nous devions intervenir militairement de façon prolongée au Nord Mali, voire dans l'ensemble de la région, ça finira par nous coûter beaucoup plus cher que si nous avions pu grâce à notre coopération, favoriser le développement du Sahel depuis 15 ans. Le conflit Touareg date depuis des décennies, mais la lutte armées est née du sous-développement de ces dix dernières années. La coopération peut être un outil de prévention des conflits et en cela, c'est peut-être un outil bon marché. Il nous faut en tout cas, d'ores et déjà nous préparer à l'après-conflit.

Concernant l'AFD, je crois qu'il faut redire la nécessité de renforcer les capitaux propres de l'AFD. La France a choisi de confier à une banque la gestion de sa coopération. Cette banque est soumise à des ratios prudentiels. Si le niveau de ses fonds propres l'empêche de concentrer ses interventions sur des pays aussi stratégiques que le Maroc ou la Tunisie, il faut augmenter ces fonds propres. L'Etat a prélevé un milliard sur les dividendes de l'AFD depuis 2004, il lui faut aujourd'hui renforcer son capital.

J'ai le sentiment qu'il faut également poursuivre les transferts de compétences au profit de l'AFD. Les deux évaluations soulignent. La Cour des comptes observe que la présence simultanée dans tous les postes diplomatiques d'une agence de l'AFD et service de coopération conduit à renchérir les coûts administratifs de gestion de notre aide. Sur place, on a pu constater avec Jean-Claude que la répartition n'était pas toujours lisible ni pour nous, ni pour nos pays partenaires. On peut peut-être faire mieux avec moins.

S'agissant des extensions géographiques des interventions de l'AFD, en Asie centrale ou en Amérique latine, je pense qu'il nous faut aujourd'hui faire un bilan pour savoir exactement combien ces extensions coûtent, quels objectifs sont poursuivis, avant d'autoriser l'AFD à aller plus loin.

En ce qui concerne le pilotage de cette politique, au niveau du Parlement, il serait souhaitable qu'on nous présente des indicateurs clairs. Il est par exemple regrettable qu'on ne puisse pas obtenir une définition de l'effort financier de l'Etat en faveur de l'Afrique faute d'un accord entre les administrations du Trésor et du Quai d'Orsay sur cette définition. Nous souhaiterions pouvoir suivre, lors du budget, trois agrégats, d'une part, l'aide pilotable, celle sur laquelle on exerce de véritables choix, géographique, sectoriel, d'autre part, l'effort financier de l'Etat par zone géographique, c'est-à-dire la somme des subventions et des bonifications de prêts et, enfin, un agrégat plus vaste qui prenne en compte l'ensemble des financements qui vont vers les pays du sud, avec notamment les investissements des entreprises, les financements innovants, les apports des ONG.

De manière générale, il y a un certain nombre d'indicateurs de moyens qui figuraient dans le document stratégique national qu'on devrait retrouver chaque année dans les documents budgétaires. Il nous faut ensuite des indicateurs de résultats. Ces indicateurs ne sont pas essentiels pour le pilotage de cette politique mais ils sont nécessaires pour expliquer aux Français à quoi sert l'argent public qui est consacré à l'aide au développement. On ne pourra pas continuer comme cela si on ne peut pas communiquer sur ces résultats, les Anglais l'ont bien compris. Ces indicateurs doivent majoritairement être issus de l'analyse des projets effectivement financés par la coopération française et pas d'une extrapolation de statistiques plus ou moins fiables. Le tout devrait aboutir à des documents budgétaires lisibles et fournis dans le temps.

Au niveau de l'exécutif, les deux évaluations soulignent la difficulté de coordination entre la direction du Trésor, du ministère des finances et la direction de la mondialisation du ministère des affaires étrangères et l'absence de structures qui permettent un pilotage politique de l'ensemble de cette politique. En réalité le ministre du développement ne pilote pas les arbitrages budgétaires, ni pour le programme 110 qui dépend du ministère des finances, ni pour le programme 209 qui fait l'objet d'un arbitrage global avec les autres programmes du Quai d'Orsay au niveau du ministre des affaires étrangères.

Les difficultés de coordination entre l'ensemble des acteurs sont nombreuses. On l'a vu pour l'expertise technique, mais cela est vrai sur de nombreux autres sujets, même les plus mineurs, comme les statistiques. C'est pourquoi il faut promouvoir le rôle des organes de coordination comme le Comité interministériel de la coopération internationale, le CICID et le Co-COCID, quitte à en réformer la composition. Si la réorganisation de ces organes de pilotage ne suffit pas, il faudrait alors envisager un redécoupage administratif pour éviter qu'on perde du temps et de l'argent dans des querelles de périmètre et des rivalités de département ministériel.

Dans cet univers administratif fragmenté, plus que jamais le Parlement peut être un lieu de synthèse. C'est pourquoi nous sommes favorables à une loi de programmation sur l'aide au développement. Les deux évaluations que je citais le proposent, le président de la République l'a promis. Le ministre nous invite à la lui demander... Cette loi devrait définir notre stratégie par zone géographique et par grand thème et être accompagnée d'un cadrage budgétaire adapté.

Sous réserve de ces observations, nous vous proposons d'adopter les crédits de ce budget sous réserve de deux amendements que nous allons vous présenter.

Pour ma part ce budget se situe dans la continuité du précédent. Je ne vois donc pas de raison de m'y opposer. Il présente à mon sens les mêmes qualités, les mêmes défauts.

Mme Nathalie Goulet. - J'aurais aimé avoir des précisions sur la façon dont les projets de la coopération française s'articulent avec ceux des grandes fondations comme celle de Bill Gates.

M. Robert Hue. - J'approuve l'avis sincère et équilibré des rapporteurs. Je note la continuité de ce budget avec les précédents pour la regretter. J'aurais souhaité que ce budget donnât des signes d'augmentation de sa contribution à l'aide au développement. Un récent sondage de l'AFD montre que les Français y sont favorables. Je partage la persistance des rapporteurs à demander un effort plus soutenu en matière d'évaluation.

M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur pour avis.- Le renforcement d'évaluation est un élément de la crédibilité de cette politique. Nous l'avons dit hier aux Assises du développement, il est vrai que nous avons une marge de progression importante dans ce domaine. Il reste que la façon dont les universitaires présentent leurs évaluations laisse parfois perplexe.

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis.- Il faut obtenir un effort d'évaluation et de quantification des résultats et des impacts. Cet effort doit concerner à la fois la quantité et la qualité des évaluations. Nous devons également obtenir des documents budgétaires lisibles par tous et notamment par le ministre et les rapporteurs.

M. Christian Poncelet. - Malgré les observations sévères des rapporteurs, je voterai ce rapport.

M. Jean-Louis Carrère., président - La discussion générale est close, je vous propose de présenter vos deux amendements.

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis.- Les deux amendements visent à renforcer les subventions du programme 209 en faveur des projets de coopération gérés par l'AFD. Comme il vous a été indiqué, le niveau des subventions gérées par AFD a diminué de 16 % depuis 2006. Ce sont ces crédits qui permettent d'intervenir dans les pays prioritaires tels que le Mali, le Niger, les autres pays de l'Afrique subsaharienne francophone.

Le premier amendement vise à mettre la loi de finances en conformité avec la promesse présidentielle d'affectation de 10 % du produit de la taxe sur les transactions financières à l'aide au développement.

La France milite depuis cinq ans pour instaurer au niveau international une taxe de solidarité internationale sur les transactions financières. Elle a créé un groupe de travail de haut niveau pour faire avancer ce dossier à l'ONU, au FMI, et au G20. Au plan européen, il y a bon espoir qu'une procédure de coopération renforcée puisse permettre d'aboutir en 2013 à une taxe européenne sur les transactions financières.

Dans ce contexte la France doit montrer l'exemple. Lors du Sommet de Rio en juin dernier, le président François Hollande a indiqué qu'il s'engageait à ce que les recettes de cette taxe soient, « pour une grande partie », reversées aux objectifs de développement.

Le PLF 2013 constitue une occasion de traduire ces promesses et d'asseoir la crédibilité de la démarche française sur une taxe dont la vocation est d'être internationale. Compte tenues de la nécessité de redresser les finances publiques, il a été décidé de n'affecter que 10 % du produit de cette taxe au Fonds de solidarité pour le développement (FSD).

Toutefois à l'issue des négociations budgétaires, le projet d'article 26 du PLF 2013 a intégré, outre un échelonnement complexe des crédits de paiement et des autorisations de programme, un plafonnement du dispositif à 60 millions d'euros.

Aussi, en 2013, la part du produit de la taxe effectivement affectée au FSD ne sera que de 3,75 % du produit attendu (1,6 milliard d'euros). Sur les trois années 2013, 2014, 2015, quels que soient les revenus de la TTF française, le cadre proposé est conçu pour que l'affectation au développement ne dépasse pas 160 millions d'euros.

Le présent amendement vise à supprimer ce plafond pour 2013, afin que la part affectée au FSD soit bien de 10 % du produit de la taxe.

Enfin dernier argument, nos collègues des finances, M. Collin et Mme Keller, sont sur la même position que nous et défendront un amendement similaire. Nous pensons ainsi à quatre arriver à convaincre le rapporteur général et le Sénat. Au-delà, cela dépendra de la suite.

M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur pour avis.- Ce deuxième amendement tend à réallouer 10 millions d'euros de crédits du programme 110, action n° 01 Aide économique et financière multilatérale au profit de l'action n° 2 Coopération bilatérale du programme 209.

La part de l'aide au développement française, qui transite par les instances multilatérales et européennes, est passée de moins de 26 % en 2006 à plus de 40 % en 2010.

Dans le même temps, au sein de l'aide bilatérale, les crédits de dons du programme 209 qui financent des projets de coopération gérés par l'AFD ont diminué de 16 % depuis 2006. Les subventions consacrées à des projets de coopération dans les 17 pays pauvres prioritaires sont en deçà de 10 millions par pays, c'est-à-dire un millième de l'APD déclarée de la France.

Cette diminution des moyens d'intervention de la coopération française a longtemps été masquée par la progression des prêts. Cependant les pays pauvres prioritaires qui sortent d'un processus de désendettement ont de faibles capacités d'emprunt.

Comme l'ont souligné la Cour des comptes et le cabinet Ernst & Young, il y a un problème d'allocation des moyens budgétaires par rapport aux priorités de la coopération française et notamment par rapport à l'Afrique subsaharienne francophone.

Cet amendement, qui prélève 10 millions sur les 673 millions de crédits de paiements de l'action multilatérale du programme 110, vise à amorcer, à budget constant, un rééquilibrage en faveur de l'aide bilatérale et au sein de l'aide bilatérale au profit des subventions aux projets de coopération destinées aux 17 pays pauvres prioritaires.

La commission a adopté à l'unanimité les deux amendements et l'avis des rapporteurs.

Loi de finances pour 2013 - Mission Médias, programme « Action audiovisuelle extérieure » - Examen d'un amendement

La commission examine l'amendement de M André Vallini et Mme Joëlle Garriaud-Maylam à l'article 48 état D du projet de loi de finances pour 2013.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous avons hier adopté le rapport pour avis de M. André Vallini et de Mme Joëlle Garriaud-Maylam sur les crédits de la mission « Médias » en soulignant la nécessité d'utiliser une partie du produit de la redevance qui résultera, nous l'espérons, du vote en première partie de la loi de finances pour 2013 de l'amendement adopté par la commission de la culture augmentant de 2 € le montant de la redevance, à l'audiovisuel extérieur.

J'ai souhaité que nos rapporteurs puissent préparer un projet d'amendement et qu'ils le présentent en commission pour recueillir votre soutien et, si vous en approuvez la rédaction, que celui-ci devienne un amendement de notre commission.

Bien entendu, le dépôt de cet amendement ne sera effectué qu'après l'adoption de l'amendement sur le montant de la redevance en première partie. Il est actuellement, faute de contrepartie, passible de l'article 40.

M. André Vallini et Mme Joëlle Garriaud-Maylam m'ont transmis le texte de leur amendement qui propose d'inscrire + 4,2 millions d'euros au titre la « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure » à l'article 48 état D en prélevant sur le produit supplémentaire de la contribution à l'audiovisuel public qui résultera, s'il est adopté, de l'amendement de la commission de la culture qui prévoit une augmentation de son taux de 2 €. Cette augmentation devrait produire 50 millions d'euros de ressources complémentaires.

L'amendement est adopté à l'unanimité

- Présidence de M. Jean-Claude Peyronnet, vice-président -

Loi de finances pour 2013 - Mission Action extérieure de l'Etat, programme « Action de la France en Europe et dans le monde » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de Mme Leila Aïchi et M. Alain Gournac sur les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 : mission Action extérieure de l'Etat (programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde »).

M. Alain Gournac, co-rapporteur pour avis. - Au sein de la mission « Action extérieure de l'État », le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui en est le coeur, regroupe, avec 1,7 milliards d'euros, le tiers des crédits et la moitié des emplois du ministère des affaires étrangères. Programme hybride, il est constitué des contributions aux organisations internationales et des crédits de fonctionnement du réseau diplomatique et du Quai d'Orsay. Alors que la mission diminue de 2,4 %, le programme augmente de 4,7 %. Mais cette croissance « optique » résulte des contributions internationales, pour 846 millions d'euros, poussées à la hausse par un effet-change défavorable.

En fait, les marges de manoeuvre sont très faibles :

- côté organisations internationales, malgré une politique de « zéro croissance » des budgets des 72 organisations financées, il y a peu « d'oxygène » à attendre. La renégociation des quotes-parts à l'ONU nous fera gagner tout au plus 10 millions d'euros. Je rappelle qu'en raison des modes de calcul, la France contribue plus à l'ONU que la Chine, l'Inde et la Russie réunies.

De même, la « revue stratégique » des 16 opérations de maintien de la paix, qui coûtent à la communauté internationale près de 8 milliards de dollars par an, permettra, au mieux, d'économiser 64 millions de dollars pour la France. En 2013, la France versera 441 millions d'euros pour financer les quelque 100 000 casques bleus. Quand on voit ce qui se passe en République démocratique du Congo, on est parfois en droit de se demander quelle est l'efficacité de certaines opérations ;

- côté dépenses du Quai d'Orsay, le gouvernement a fait des choix en préservant certaines lignes budgétaires comme l'informatique ou la sécurité. Les autres crédits baissent ; 600 emplois seront « rendus » sur 3 ans. Au total, ce sont 18 % des effectifs qui auront disparu en 15 ans : rude choc pour un « petit » ministère de seulement 14 000 agents.

Vous savez que le Quai d'Orsay a lancé un programme de rationalisation de son parc immobilier, ample, disparate, et donc couteux, à Paris comme à l'étranger, où il bénéficie, à titre dérogatoire, de 100 % du produit des cessions. Ce mécanisme est assez pervers : outre que la « vente des bijoux de famille » n'est pas soutenable indéfiniment, elle s'accompagne d'une telle insuffisance des crédits d'entretien lourd que les produits des cessions sont peu à peu utilisés pour l'entretien lourd, voire courant... Les ventes sont soumises aux aléas du marché immobilier, ce qui rend difficile la programmation des travaux. En 2013, le Quai cherchera des regroupements dans les capitales où existent plusieurs représentations, comme Bruxelles, Vienne, Londres, Madrid, ou Rome.

Dans le contexte de l'attentat contre l'ambassadeur américain à Benghazi, nous nous sommes intéressés particulièrement à la sécurisation de nos implantations diplomatiques. Je le dis d'emblée : les hauts responsables du Quai d'Orsay affirment qu'on ne peut atteindre le « risque zéro » avec les seuls dispositifs de sécurité, et que c'est aussi le renseignement qui permet d'anticiper la menace. Néanmoins, il faut que nos dispositifs soient les plus performants possibles. Face à la menace terroriste, la sécurité de nos diplomates demeure une priorité. Il en va de notre responsabilité.

Laurent Fabius nous a dit que les crédits de sécurité étaient sa priorité, avec une hausse de 23 %, soit 6 millions d'euros de plus, et un total de 16 millions d'euros. Un examen plus attentif montre qu'il s'agit en fait de ce qu'on appelle un « rebasage », c'est-à-dire, dans un effort de sincérité, d'un réajustement des dotations au niveau des besoins réellement constatés les années précédentes. Car la montée des risques et l'explosion des prix ont déjà nécessité des « rallonges » ces dernières années. Peu importe, c'est une priorité justifiée et ce re-calibrage permettra de mieux programmer les opérations.

La montée des menaces est rapide : dans certains postes qui venaient d'être mis à niveau on a dû reprendre les travaux, comme à Nouakchott ou la tentative d'attentat d'AQMI a mis en oeuvre en février 2011 un véhicule avec 1,7 tonne d'explosifs...

Le Quai d'Orsay poursuit parallèlement une réforme des gardes de sécurité diplomatiques qui permettent, grâce à des travaux de sécurité passive, de redéployer des postes vers des zones de crise. En effet, 15 ambassades sur 158, 82 consulats sur 96 et 13 représentations permanentes sur 17 sont aujourd'hui dépourvus de gardes de sécurité. En 2013, sont prévus des travaux dans nos ambassades au Pakistan, en Iran, en Afghanistan, au Mali, en Mauritanie et au Liban.

Mme Leila Aïchi, co-rapporteur pour avis - J'interviendrai sur trois points : le réseau diplomatique, la diplomatie d'influence et le centre de crise.

La réflexion sur l'évolution de notre réseau diplomatique, désormais le 3ème du monde derrière les États-Unis et la Chine, vient d'être relancée par le Gouvernement. Le constat est bien connu : nous avons un réseau exceptionnel, universel, à la mesure de notre ambition de rayonnement international, mais, fruit de l'histoire, c'est plus un réseau « d'héritage » qu'un réseau « d'avenir ».

Dans les « grosses » ambassades au format « d'exception » figurent toujours, à côté des États-Unis ou de l'Allemagne, des pays comme le Sénégal, le Maroc ou encore Madagascar. Aucune trace des émergés ou des émergents qui tirent le commerce mondial comme la Chine, l'Inde, la Russie, le Brésil, ou la Corée du Sud... Nous avons en Chine moins de personnel diplomatique qu'au Maroc, en Russie moins qu'au Sénégal, en Corée du Sud, quatre fois moins d'agents qu'à Madagascar... Nous avons commencé le rééquilibrage ces dernières années, mais, à enveloppe constante, le mouvement est douloureux : il s'effectue à dose homéopathique.

La diplomatie économique c'est aussi avoir ses « pions » placés aux bons endroits, et d'ailleurs -je fais une incidente- s'assurer qu'ils se coordonnent bien et travaillent en réelle synergie, autour d'un ambassadeur qui soit une réelle « tour de contrôle », suivant l'expression consacrée, de tous les acteurs publics.

Sans parler du « pivot » américain, le Foreign Office, comparable au Quai d'Orsay, vient de se doter d'une doctrine concernant 20 pays émergents, parmi lesquels l'Indonésie, le Mexique, la Turquie ou les monarchies du Golfe. Le réseau devrait être réorganisé, avec l'ouverture de 7 consulats en Chine, Inde et Brésil, et un renforcement des effectifs de 300 agents, par redéploiement, dont 50 en Chine et 30 en Inde, avec une priorité donnée à l'expertise dans les domaines économiques et commerciaux. Il y a là matière à réflexion.

Laurent Fabius a lancé 3 missions d'étude sur le réseau diplomatique et consulaire, dont nous avons rencontré les responsables. La doctrine n'est pas encore établie, malgré une priorité affichée pour les nouveaux émergents, et la réflexion est pour l'instant fragmentée. L'idée est de partir des missions pour éviter les coupes « aveugles ». Laissons au Gouvernement le bénéfice du doute, dans l'attente de ses propositions au début 2013. Nous suivrons naturellement ce dossier avec la plus grande attention. En tout état de cause, la tâche n'est pas facile car il faudra trouver 600 emplois en 3 ans. J'ai pu observer comment, dans les pays du Golfe, nous pouvions perdre des marchés faute d'être présents là où certains États, comme le Brésil par exemple, étaient au contraire en phase d'expansion de leur réseau...

J'ai été particulièrement attentive à l'évolution des crédits d'influence que sont les crédits de coopération de défense. Ils sont touchés par la baisse de 7 %, et diminueront même de 15 % sur les 3 prochaines années. Je comprends ce choix budgétaire, compte tenu des autres priorités à financer, mais je regrette qu'on accélère ainsi un recentrage forcé sur les quelques missions les plus essentielles. La coopération de défense et de sécurité, coopération « structurelle », est un réel outil d'influence et de prévention des conflits. En aidant les pays partenaires à structurer, dans le long terme, leurs élites militaires, elle contribue au maintien de la paix et au renforcement de leurs capacités à assumer des missions de protection civile, comme la lutte contre les catastrophes naturelles, le déminage, la dépollution...

Ces crédits (32 millions d'euros en 2013) ont un fort effet de levier et permettent d'agir à grande échelle, en partenariat avec 139 autres états ou organisations internationales, dans des régions particulièrement sensibles comme la zone Sahélienne, où le renforcement des capacités des États à lutter contre la menace terroriste est un enjeu vital pour la stabilité de la région. L'impact d'un directeur des études français dans une école régionale africaine de maintien de la paix est considérable rapporté aux crédits budgétaires nécessaires pour le financer. L'enjeu est de mettre les pays partenaires en situation de traiter des enjeux tels que le terrorisme islamique, la criminalité organisée, le trafic de stupéfiants, l'insécurité des flux maritimes....

Ce sont des problématiques auxquelles je suis particulièrement sensible : les forces armées peuvent remplir, notamment en Afrique, des missions de sécurité civile au service des populations et de la préservation de l'environnement qui me paraissent particulièrement utiles.

Enfin, nous sommes allés visiter le centre de crise du Quai d'Orsay, qui gère toutes les situations d'urgence : rapatriements, catastrophes naturelles, mais aussi situations personnelles comme les enlèvements, et les otages. Nous avons longuement échangé avec le Directeur et les personnels, qui nous ont impressionnés par leur professionnalisme et leur réactivité. Vous trouverez dans notre rapport écrit des détails sur l'activité du centre, sur les enjeux juridiques de son cadre d'intervention. Je voulais souligner que son budget, modeste (2 millions d'euros) est maintenu en 2013, mais ne lui permet pas de satisfaire tous ses besoins opérationnels. Le manque d'un hôpital de campagne facilement projetable, en complément des moyens plus lourds dont dispose le ministère de la défense, comme les antennes chirurgicales, se fait cruellement sentir. Comme nous avons la responsabilité, en tant que commission, d'assurer le redressement de nos comptes publics, j'envisage de déposer en mon nom personnel un amendement d'appel sur ce sujet, qui visera à provoquer une discussion, qui sera fructueuse, je l'espère, au sein du quai d'Orsay, sur cette dépense de 1 million d'euros. Les crédits seraient redéployés depuis les autres programmes de la mission.

Je vous proposerai d'émettre un avis favorable pour l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».

M. Alain Gournac, co-rapporteur pour avis. - Je conclus cet exercice « à deux voix » en me félicitant à mon tour de l'action remarquable du Centre de crise, et en appuyant la demande pour un « Hôpital de campagne » qui me parait indispensable. Nous avons évoqué pendant notre visite sur place la question de la protection consulaire européenne, dont vous trouverez les détails dans le rapport écrit. En deux mots et pour terminer, il me semble important d'aller vers un meilleur partage du fardeau : dans la mesure où la France est plus présente dans les pays tiers où nous protégeons mieux nos ressortissants que beaucoup d'autres États membres, nous sommes très souvent « nation pilote » pour les rapatriements. Pourquoi ne pas confier à l'Union européenne la responsabilité d'être la porte d'entrée, voire de disposer de capacités aériennes propres, - nous avons entendu parler de 2 Airbus- comme c'est le cas pour la lutte contre le feu ?

J'insiste, enfin, sur le rôle très important des ambassadeurs pour impulser cette nouvelle approche économique pour notre diplomatie. Lors de nos déplacements, certains nous disent encore que l'économie n'est pas leur souci premier.

Mme Nathalie Goulet. - Nous devons être créatifs ; j'en veux pour preuve l'amendement que la commission des finances vient d'adopter supprimant la moitié des ambassadeurs thématiques, suivant une démarche que j'avais initiée ces dernières années, sans être suivie jusque là. Pour le réseau, nous devons être inventifs pour permettre des redéploiements de personnels. Si nous ne pouvons que soutenir politiquement l'ambition, portée par Laurent Fabius, de développer notre diplomatie économique, comment ne pas regretter le manque de coordination de nos moyens ? L'ambassadeur doit naturellement être le chef d'orchestre du dispositif économique. Nous avons, il faut le dire, de grosses difficultés à obtenir une évaluation objective de l'action d'UbiFrance. Dans ces conditions, les entreprises ne sont pas bien soutenues, nous perdons des marchés pour des raisons que nous pourrions éviter. Je m'apprête d'ailleurs à déposer une série d'amendements sur ce sujet.

M. Robert del Picchia. - Au sujet de l'amendement évoqué par Madame Aïchi, sur l'hôpital de campagne du Centre de crise, j'aimerais préciser que les crédits qui ne seraient pas dépensés en 2013 sur le programme « Français de l'étranger » pour organiser les élections à l'Assemblée des Français de l'étranger, si celles-ci sont repoussées, devraient, à mon sens, être plutôt reportés sur les bourses scolaires dont bénéficient les élèves du réseau d'enseignement français à l'étranger. D'ailleurs, même si les élections sont reportées, d'inévitables opérations de préparation nous amèneront sans doute à consommer, ne serait-ce que partiellement, cette ligne budgétaire.

Mme Leila Aïchi, co-rapporteur pour avis.  - J'envisage aussi de proposer le redéploiement des crédits nécessaires à l'hôpital de campagne du centre de crise depuis le programme 185. Il s'agit, je le rappelle, d'un amendement d'appel.

M. Jeanny Lorgeoux. - Je soutiens cet « appel ».

M. Christian Poncelet. - Je voterai en faveur des crédits du programme.

M. Christian Cambon. - L'implication plus ou moins forte de l'ambassadeur en matière économique dépend beaucoup de sa qualité propre. J'estime qu'il faut se soucier davantage des PME que des grandes entreprises pour le soutien à l'exportation. Nous devrions nous inspirer de l'organisation allemande.

M. Alain Gournac, co-rapporteur pour avis. - Nous connaissons tous dans nos circonscriptions des petites entreprises qui n'osent pas se lancer à l'export. Il y a beaucoup à faire. Pourquoi ne pas développer le « portage » à l'export des petites entreprises par les plus grandes ?

Mme Leila Aïchi, co-rapporteur pour avis. - La pertinence du dispositif UbiFrance n'est pas toujours avérée. En Algérie par exemple, j'ai pu observer, lors d'un déplacement, que la dimension politique était déterminante pour les échanges commerciaux, et que la réponse « UbiFrance » n'était pas forcément la meilleure. Les entreprises allemandes ont un avantage comparatif : à l'export elles n'ont qu'un seul guichet, là où, en France, les garanties de la COFACE transitent par des établissements financiers, ce qui multiplie les intervenants et renchérit les coûts.

Mme Nathalie Goulet. - Nous devons être plus offensifs et demander des échéances au gouvernement sur cette question de la diplomatie économique, que nous devons suivre tout au long de l'année, sinon rien ne se passera.

M. Jacques Gautier. - Je tenais à préciser que je voterai en faveur de l'adoption des crédits du programme que nous examinons, de même que pour les crédits consacrés à l'aide au développement.

M. Jean-Pierre Cantegrit. - Je ferai de même. L'économie allemande bénéficie d'un réseau de petites entreprises de taille plus importante qu'en France. S'il est utile d'appuyer les grandes entreprises, il faut surtout aider les PME et, pourquoi pas, confier aux premières le soin d'entraîner les secondes à l'export ? En tant que président de la Caisse des Français de l'étranger, je voulais vous faire part d'une tendance qui pousse à l'optimisme : la part des petites entreprises dans les adhérents de la caisse, bien qu'encore minoritaire, est en augmentation.

Mme Kalliopi Ango Ela. - Développer le lien entre les PME françaises et celles créées dans les pays étrangers par des Français serait à mon avis très positif. J'estime en outre que l'Assemblée des Français de l'étranger est un réservoir d'expertise et de connaissance du terrain qu'il faut mieux utiliser. Ses conseillers connaissent en particulier les subtilités législatives des pays de résidence.

M. Christian Poncelet. - Je peux témoigner d'avoir agi, par le passé, auprès de grands groupes pour qu'ils soient des portes d'entrée pour les PME sur les marchés extérieurs où ils étaient déjà positionnés. Cette démarche donnait des résultats très positifs.

Puis la commission a émis un avis favorable, à l'unanimité, à l'adoption des crédits du programme 105 au sein de la mission « Action extérieure de l'État ».

Loi de finances pour 2013 - Mission Action extérieure de l'Etat, programme « Français à l'étranger et affaires consulaires » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de MM. Jean-Marc Pastor et Robert del Picchia sur les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 : mission Action extérieure de l'Etat (programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires ».

M. Jean-Marc Pastor, co-rapporteur pour avis. - Je souscris, tout d'abord, aux propos tenus ce matin sur le décalage entre l'étendue de notre réseau diplomatique et consulaire et nos moindres performances sur le plan de la diplomatie économique. Au sein de la mission « Action extérieure de l'État », l'enveloppe du Programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » avec 357 millions d'euros, peut sembler modeste, mais ce programme est très important car il constitue, par l'aide apportée aux communautés françaises à l'étranger, un outil de pilotage de notre rayonnement international et, potentiellement, économique. Au-delà de l'aspect sécuritaire, essentiel avec la montée des crises, ce programme répond aux deux questions déterminantes que se pose tout candidat à l'expatriation : y aura-t-il un consulat à proximité et une école pour les enfants ?

Si les crédits sont en diminution de 3,1 %, c'est du fait de la suppression des crédits pour les élections de 2012 et de la prise en charge des frais de scolarité des lycéens, la PEC. Je ne reviens pas sur les arguments qui ont conduit le Gouvernement à supprimer la PEC dans le collectif de cet été : il a estimé que la prise en charge était une mesure coûteuse, non financée dans le long terme et inéquitable, 7 % des élèves se répartissant 25 % de l'aide, sans condition de ressources. Cette analyse n'est pas partagée par tous dans cette salle ; nous avons eu l'an dernier des échanges approfondis sur le sujet. Nous avons choisi, avec Robert del Picchia -et je l'en remercie-, de regarder vers l'avant et non vers le passé pour l'examen des crédits 2013.

Sur les 3 chantiers engagés par le Gouvernement pour 2013, j'aimerais insister sur l'adaptation du réseau consulaire, qui est lourd d'enjeux pour les 2 millions de Français vivant à l'étranger, pour les 23 millions qui y voyagent chaque année, mais aussi pour l'économie française.

Le réseau, qui compte 92 consulats et consulats généraux, et 135 sections consulaires d'ambassades, est de plus en plus sous tension :

- les nombre des français expatriés a augmenté de 60 % en dix ans, avec des taux de croissance annuels de 10 % en Asie ;

- la protection consulaire offerte par la France, est la plus large du monde et les actes se complexifient, avec la biométrie pour les papiers d'identité : plus de 2 millions de documents d'état civil sont établis chaque année ; des tâches nouvelles s'ajoutent comme l'organisation des élections des députés français de l'étranger ;

- la demande de visas pour la France est en forte croissance : 2,5 millions de visas ont été accordés en 2011.

Ces évolutions se sont traduites dans le réseau, qui s'est adapté, 15 consulats ont été fermés en 10 ans, majoritairement en Europe, comme à Liège et Anvers. De nouvelles méthodes ont été expérimentées : pôles consulaires régionaux, externalisation, redéploiement vers les postes les plus saturés (6 agents ont ainsi été redéployés en 2012) ... pourtant l'engorgement persiste dans les pays émergents. Cet été, le consulat de Shanghai a tiré la sonnette d'alarme. Face à une demande de visas qui explose, dans une circonscription qui représente le quart du PIB chinois, nos capacités trop étroites créent un goulot d'étranglement : nous n'avons que 16 agents au consulat, il faut 8 semaines pour avoir un rendez vous, 10 000 demandes sont rejetées avant examen, faut de capacité à les traiter... Tous les autres pays se renforcent dans la compétition pour attirer des touristes qui dépensent plus de 1 200 euros par séjour : américains et désormais britanniques sont à 70 personnes, soit un triplement de leurs effectifs, et même les italiens, qui ont le double de postes par rapport à nous, tirent profit de notre sous-effectif. C'est un manque à gagner considérable : les touristes chinois contribuent pour un tiers au chiffre d'affaire des grands magasins parisiens. On estime le coût d'opportunité d'un emploi non créé au consulat à 340 000 euros de recettes perdues chaque année pour le budget de l'État et à 8 millions d'euros pour l'économie française. La situation est similaire, dans une moindre mesure, à Moscou, en Australie, aux Émirats arabes Unis, ou au Qatar...

Le Gouvernement propose la création de 25 postes en 2012 pour les visas, et de 75 postes en 3 ans, alors que les effectifs du ministère des affaires étrangères vont globalement baisser de 600, un rythme nettement inférieur à celui de la RGPP. N'oublions pas que l'activité « visa » est excédentaire pour le budget de l'État, elle a rapporté 70 millions d'euros en 2011.

C'est une bonne décision, mais qui n'est qu'une partie de la solution. Une réflexion est lancée sur l'évolution du réseau consulaire, confiée à l'ambassadeur LEQUERTIER, que nous avons rencontré : ses propositions sont attendues début 2013. Certaines pistes semblent intéressantes, comme déployer des services consulaires en ligne ou introduire des procédures accélérées dans certains cas. Au-delà des questions de fermeture-ouvertures éventuelles de consulats, qui vont nécessairement se poser, il faut simplifier, pour tous les postes, les procédures et moderniser les outils, sinon on ne s'en sortira pas. D'ailleurs, l'expérimentation récente de la valise « Itinéra », qui permet d'apporter le service auprès des communautés françaises lorsqu'elles sont loin des consulats, me parait intéressante.

M. Robert del Picchia, co-rapporteur pour avis. - J'évoquerai deux sujets d'actualité qui tiennent particulièrement à coeur des Français de l'étranger. Le premier est celui de la réforme de l'aide à la scolarité. Je prends acte de la suppression de la PEC, à laquelle, vous le savez, je me suis opposé, non sans regretter qu'on nous ait promis, au moment de sa suppression, que l'enveloppe des crédits d'aide à la scolarité serait maintenue, alors qu'il faudra en fait attendre 2015 pour revenir au même niveau de dotation qu'en 2012, soit 125 millions d'euros. Je rappelle que plus de 7 500 familles bénéficiaient de la prise en charge.

Le Gouvernement a engagé une réforme du système des bourses, en vue de la prochaine rentrée de septembre 2013 pour le rythme Nord et de janvier 2014 pour le rythme Sud. Je rappelle qu'en 2012, la dotation initiale des bourses était de 93 millions d'euros, pour environ 24 000 bourses. Les crédits sont portés en 2013 à 110 millions d'euros de crédits.

Nous avons regardé de près les nouveaux critères d'attribution proposés par le Gouvernement, basés sur le calcul d'un « quotient net réel » par part, en parité de pouvoir d'achat. Mais les derniers arbitrages sont encore en cours, ce qui rend l'appréciation assez difficile car nous n'avons pas encore tous les paramètres, et ce malgré nos demandes répétées. La ministre nous a dit ici même que 300 familles nouvelles entreraient dans le dispositif ; certaines vont sans doute en sortir. Il y aura aussi des effets importants pour les bénéficiaires actuels.

Je partage une partie des objectifs de la réforme, comme de recentrer les bourses à 100 % sur les revenus très modestes, mais je serai très vigilant sur l'application, et en particulier sur la « contribution additionnelle » des élèves. Introduite sous forme d'abattement de 1 à 2 % sur le droit à bourse, elle ressemble fort, à mon avis, à un « ticket modérateur » qui ne dit pas encore son nom.

Il ne faudrait pas qu'il augmente avec le temps et ne serve, au prétexte d'assurer la « soutenabilité » financière du système, à un report de charge supplémentaire sur les élèves, ou à la régulation de la dépense, compte tenu de la croissance de 13 % par an en moyenne ces dernières années. Les familles subissent une augmentation importante, année après année, des frais d'écolage, et elles ne correspondent pas toutes, loin de là, à l'image d'Épinal de l'expatrié privilégié qui pourrait payer ses écoles....

A cet égard, je souligne que la crise n'épargne pas nos compatriotes à l'étranger. La France est un des rares pays à mettre en oeuvre un dispositif consulaire d'aide sociale, doté de 19,8 millions d'euros, qui bénéficie à près de 5 000 Français. On peut regretter que cette enveloppe n'augmente pas, contrairement au nombre des Français à l'étranger et à leurs difficultés, qui sont croissantes.

Deuxième sujet, la réforme de l'Assemblée des Français de l'étranger, l'AFE. Je le dis depuis longtemps : si nous devions aujourd'hui dessiner l'Assemblée des Français de l'étranger, elle ne se ressemblerait pas. Elle ne serait pas présidée par le ministre des Affaires étrangères, mais par un membre élu en son sein ; elle ne serait pas facultativement, mais obligatoirement consultée sur les questions relatives aux Français de l'étranger. Elle ne mélangerait pas élus et personnalités qualifiées.

Cette conviction, désormais largement partagée, a amené le Gouvernement à relancer la réforme de l'AFE, dans la foulée de l'élection des 11 députés des Français de l'étranger. La commission des lois de l'AFE a fait, en septembre dernier, des propositions, à l'unanimité, pour étendre son pouvoir consultatif, notamment aux modifications du réseau consulaire, pour élire son président, pour rapprocher les élus consulaires des communautés françaises en introduisant la proportionnelle, et en accroissant leur rôle aux côtés des ambassadeurs.

J'espère que le projet du Gouvernement tiendra largement compte de l'avis adopté à l'unanimité par l'AFE. La ministre déléguée nous a dit ici même en audition qu'elle ferait des propositions avant la fin novembre ; il nous reste donc encore quelques jours pour en prendre connaissance.... La réforme devra être menée à budget constant : je souligne que les moyens de l'AFE, à 3,4 millions d'euros en 2013, seront préservés jusqu'en 2015.

A l'issue de cet examen, je voterai pour les crédits du programme 151, au sein de la mission « Action extérieure de l'État ».

Mme Nathalie Goulet. - Au sujet des visas, je voulais connaître quelle suite avait été réservée aux propositions que notre ancien collègue Adrien Gouteyron avait formulées dans un rapport d'information : a-t-on en particulier assoupli la procédure d'examen ?

M. Jean-Pierre Cantegrit. - Votre exposé m'intéresse tout particulièrement. Il touche près de 2 millions et demi de nos compatriotes à l'étranger, même si ce chiffre n'est qu'une estimation, compte tenu de l'absence d'obligation, que je regrette, d'une inscription au registre des Français de l'étranger. Dans certains pays, d'ailleurs, comme la Suisse, l'inscription est quasiment obligatoire. Nous devrions nous en inspirer. Parmi les nombreux sujets abordés ce matin, j'apprécie tout particulièrement les propos de notre collègue del Picchia sur la situation réelle des Français à l'étranger, qui ne sont pas tous, loin s'en faut, de richissimes émigrés fiscaux -qui ne sont que quelques milliers-, mais qui rencontrent, au contraire, des difficultés croissantes. Les crédits d'aide sociale, que notre pays s'honore à être un des seuls à dispenser à ses expatriés, n'ont pas augmenté depuis plusieurs années malgré cette paupérisation croissante, non seulement en Afrique, mais aussi en Amérique du Sud ou en Asie.

C'est en 1948 que notre pays, avec le Conseil supérieur des Français de l'étranger, a été le premier au monde à assurer la représentation de ses communautés expatriées. Les projets de réforme de l'Assemblée des Français de l'étranger me semblent quasiment finalisés et j'avoue que je m'interroge sur la réelle prise en compte des souhaits formulés par l'AFE. Je n'étais pas, vous vous en souvenez, favorable à la création des onze députés des Français de l'étranger, dont la nature des circonscriptions ne me semblait pas propice à un bon exercice de leur mandat...

Mme Leila Aïchi. - Pouvez-vous nous préciser les changements intervenus, notamment à Vienne, dans la gestion des demandes de passeports : comment les tâches ont-elles été rationnalisées ?

Mme Kalliopi Ango Ela. - Je souligne à mon tour que l'augmentation des crédits n'a pas suivi celle du nombre de Français à l'étranger. Pour la réforme de l'AFE, la concertation s'engage et le Bureau de l'Assemblée doit être saisi en décembre. Pour les bourses scolaires, nous souhaitions qu'il n'y ait pas de sortie brutale du dispositif, tout comme nous avons veillé à minimiser les conséquences pour les familles de la fin de la prise en charge à compter d'août dernier.

M. Robert del Picchia, co-rapporteur pour avis. - Sur la question des visas, les évolutions très rapides de ces dernières années ont considérablement changé la donne, notamment avec le développement rapide de la biométrie. Un avis positif de la CNIL nous permettra bientôt d'étendre les expérimentations d'une externalisation de la collecte. La gestion des flux de demandes de visas a été modernisée, comme par exemple avec la constitution de pôles consulaires, comme à Vienne, qui traitent les demandes des pays alentour. Il est en effet impératif de moderniser nos méthodes de travail. Les ministres des affaires étrangères et de l'intérieur ont d'ailleurs mandaté une mission de réflexion sur l'accueil des demandeurs de visas, qui devrait remettre ses propositions sous peu.

Pour l'inscription au registre, votre réflexion rejoint celle que j'ai menée il y a quelques années consistant à rendre obligatoire -et payante, pour une somme modique, mais très symbolique - l'inscription au consulat, en contrepartie d'une assurance rapatriement, ce qui faciliterait considérablement la localisation des ressortissants en cas de crise notamment. Je pense que si nous développons les services consulaires en ligne, et si nous facilitons les préinscriptions en ligne, nous devrions logiquement voir le nombre d'inscrits augmenter.

Le projet de réforme de l'AFE serait, d'après mes informations, actuellement soumis à l'arbitrage du Premier ministre. Il serait donc quasiment finalisé.

M. Jean-Marc Pastor, co-rapporteur pour avis. - Je souligne que les visas rapportent chaque année des recettes nettes au budget de l'État : c'est une activité profitable.

Puis la commission donne, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 151 « Français de l'étranger et affaires consulaires ».

Puis la commission adopte à l'unanimité un avis favorable sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».