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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mardi 27 novembre 2012

- Présidence de M. Raymond Vall, président -

Loi de finances pour 2013 - Mission « Écologie, développement et aménagement durables », crédits « Développement durable, énergie, climat » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis sur les crédits « Développement durable, énergie, climat » de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » du projet de loi de finances pour 2013.

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - Vous m'avez confié la responsabilité de l'avis portant sur les crédits pour 2013 du développement durable, de l'énergie et du climat au sein de la mission « Écologie », je vous en remercie et vais maintenant vous présenter mes conclusions.

Ce budget, comme cela a été rappelé par notre collègue Philippe Esnol dans le cadre de son avis sur la protection de l'environnement, mais aussi par la ministre lors de son audition devant notre commission, est marqué par l'effort de maîtrise des dépenses publiques du gouvernement. Mais comme, l'a rappelé la ministre, le budget 2013 en matière d'énergie et de climat préserve l'essentiel des capacités d'intervention du ministère, ce dont je me félicite compte tenu des enjeux, notamment en matière de lutte contre le réchauffement climatique.

Seconde observation : en matière d'énergie, la question principale pour 2013 est bien entendu le débat sur la transition énergétique, conformément aux engagements pris par le gouvernement, mais aussi par l'Europe et du fait de nos engagements internationaux.

Ce débat devrait se tenir tout au long du premier semestre, pour aboutir à un projet de loi de programmation sur l'énergie courant juin. Le « conseil national du débat », qui rassemble l'ensemble des parties prenantes, se réunira pour la première fois ce jeudi 29 novembre.

Quatre grandes questions seront à l'ordre du jour : les économies d'énergie, les énergies renouvelables, le financement de la transition et enfin la part des différentes sources d'énergie dans le mix énergétique.

La première phase du débat aura pour but d'établir des scenarii de trajectoires d'évolution possibles. Elle sera suivie par une phase de participation du public, avant la synthèse des observations en mai prochain.

Les orientations qui seront retenues dans le projet de loi de programmation auront très certainement un impact pour le budget 2014. Nous y porterons ensemble une attention soutenue.

L'avis que je vous présente porte sur les crédits de trois programmes : le programme 174 « énergie, climat et après-mines », le programme 170 « météorologie », enfin le programme 217 sur les crédits alloués au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Le programme 174, consacré à l'énergie, au climat et à l'après-mines, disposera en 2013 de 682 millions d'euros en AE et de 687 millions en CP.

Il recouvre trois priorités : amorcer la transition énergétique, assurer la garantie des droits collectifs des mineurs et la gestion économique et sociale de l'après-mines, approfondir la politique en matière de qualité de l'air.

Les crédits sont globalement stables entre 2012 et 2013, mais cet équilibre cache une disparité importante entre les actions.

L'action 1, consacrée à la politique de l'énergie, représente 6,4 millions d'euros, soit seulement 1 % des crédits du programme. Cette action est centrée sur la gestion durable des matières et déchets radioactifs, l'essentiel des crédits étant versés à l'Agence nationale de gestion des déchets radioactifs (l'ANDRA) dont la priorité est l'avancement du projet de création d'un stockage géologique réversible pour les déchets radioactifs de haute et moyenne activité à Bure : le projet Cigéo (centre industriel de stockage géologique).

La Commission nationale du débat public a été saisie de ce projet le 10 octobre dernier. Cela devrait permettre d'organiser un débat public au premier semestre 2013, notamment en ce qui concerne la conception industrielle du site, les mesures prises en matière de sûreté, ou encore la réversibilité du stockage.

Comme vous le savez, l'essentiel de la politique énergétique est largement financé hors budget, ou tout au moins hors du champ budgétaire de cet avis. J'ai souhaité, à l'occasion de cet avis, faire le point sur un dispositif en particulier : le fonds chaleur. J'ai auditionné à ce titre le Syndicat des énergies renouvelables.

Le fonds chaleur a été créé en 2008 à la suite du Grenelle, avec pour objectif de soutenir la production de chaleur à partir de sources renouvelables : biomasse, géothermie, solaire thermique, énergies de récupération.

L'objectif de production supplémentaire de chaleur renouvelable d'ici 2020 s'élève à 5,5 millions de tonnes équivalent pétrole, soit plus du quart de l'objectif global fixé à l'horizon 2020 au niveau européen dans le cadre du paquet climat-énergie.

Le fonds chaleur est un des instruments les plus efficaces issus du Grenelle. Il permet de couvrir une large part des objectifs en termes d'énergies renouvelables.

Il a un impact tout à fait positif sur la balance commerciale. Lors de ses trois premières années d'activité, à partir d'un investissement de base de 600 millions d'euros, la substitution d'énergies importées s'est élevée à 240 millions d'euros par an. Le différentiel est positif. Si l'on part du principe que ces premiers 600 millions investis permettront chaque année, sur les vingt ans à venir, de réaliser 240 millions d'euros d'économies, on saisit bien le formidable effet de levier que permettent les investissements du fonds chaleur.

Il est également un atout considérable pour le développement de l'économie de la forêt, avec tous les débouchés que cette industrie représente au niveau local.

Ce fonds est géré hors budget par l'ADEME, sur la base de ses ressources fiscales en provenance de la TGAP (498 millions d'euros pour 2013). Cependant, la stagnation voire la diminution des crédits accordés au fonds chaleur depuis 2010 est un point sur lequel je souhaite attirer votre attention. Car, selon le syndicat des énergies renouvelables, pour remplir les objectifs de développement de la chaleur renouvelable d'ici 2020, il faudrait atteindre une dotation annuelle de 500 millions d'euros.

Il me semble donc important de pérenniser les financements de ce dispositif, qui a fait les preuves de son efficacité, et dont le renforcement est aujourd'hui essentiel si l'on compte atteindre l'engagement de 23 % d'énergies renouvelables à échéance 2020.

Les actions 2, 3 et 4 du programme 174 couvrent les dépenses de gestion économique et sociale de l'après-mines. Ces dépenses représentent au total 86 % des crédits du programme, soit 589 millions d'euros en AE et 594 millions en CP. La dotation comprend les moyens alloués à l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, à la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines, et la Caisse nationale de retraite des industries électriques et gazières.

Ces crédits sont en baisse de 7 %. Cependant, il s'agit là d'une diminution structurelle d'origine démographique, directement liée à la baisse du nombre des ayants droits.

L'année 2013 verra la réforme du code minier. Les grandes lignes en ont d'ores et déjà été annoncées : il s'agira de mettre le code minier en conformité avec la Charte de l'environnement. L'ensemble des procédures relatives au régime de l'exploration et de l'exploitation des ressources seront revues, ainsi que la fiscalité minière et la responsabilité environnementale des entreprises exerçant des activités minières. Le projet doit également assurer une meilleure prise en compte des particularités des collectivités d'outre-mer, directement concernées par le sujet.

La dernière action du programme 174, consacrée à la lutte contre le changement climatique, est une des dotations du programme qui connaît la plus importante variation positive entre 2012 et 2013 : 35 millions d'euros de crédits de paiement y seront consacrés, soit une hausse de 5 millions d'euros, essentiellement fléchés vers la lutte contre la pollution de l'air.

Les crédits prévus viendront soutenir les Associations Agréées de Surveillance de la Qualité de l'Air (AASQA), et assurer une subvention au Centre interprofessionnel technique d'étude de la pollution atmosphérique (CITEPA), pour la réalisation des inventaires annuels de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre en France. De manière générale, l'objectif est de mettre en oeuvre des mesures de prévention et de réduction de la pollution atmosphérique et de renforcement de la surveillance de la qualité de l'air.

Cet effort budgétaire supplémentaire est on ne peut plus nécessaire compte tenu de la situation actuelle : la pollution de l'air est aujourd'hui responsable de près de 40 000 décès prématurés par an en France, selon les données fournies par le Conseil national de l'air. Le dépassement systématique des normes autorisées pour les différents polluants atmosphériques aura probablement des conséquences graves et coûteuses sur la santé publique et sur l'environnement à long terme.

La France ne respecte pas les objectifs imposés par les directives européennes en matière de qualité de l'air. Ce manquement l'expose à des contentieux, avec risque de sanction financière. La Cour de justice de l'Union européenne l'a d'ores et déjà assignée l'année dernière pour non-respect des valeurs limites relatives aux particules fines dans quinze zones ; un nouveau contentieux se profile du fait du non respect des valeurs limites de dioxyde d'azote.

La lutte contre le réchauffement climatique constitue plus que jamais un enjeu majeur des politiques publiques. Dans ce contexte, le budget 2013 va dans le bon sens, en accroissant les crédits alloués à cette priorité. Mais les efforts réalisés sont encore largement insuffisants au regard des enjeux du réchauffement.

Dans un rapport publié le 18 novembre, la Banque mondiale a annoncé redouter une hausse de la température de la planète de 4°C d'ici 2100, voire dès 2060 en cas d'inertie des pouvoirs publics. Ce scénario est donc bien plus sérieux que les projections de hausse de 2°C généralement admises par la communauté internationale.

Ce rapport confirme ce que l'on sait depuis qu'on est en mesure d'évaluer correctement les projections climatiques et les températures réalisées. Jusqu'à présent, le réalisé a toujours été dans la fourchette haute voire supérieure des projections. Ce rapport est extrêmement préoccupant dans la mesure où il raccourcit le calendrier : nous étions sur un horizon 2100 avec un objectif de maintien du réchauffement en dessous de 2°C. Le rapport évoque maintenant 2060, c'est-à-dire demain. Les enfants d'aujourd'hui seront alors au milieu de leur vie d'adulte. Le rapport estime le réchauffement à 4°C, c'est-à-dire au-dessus des prévisions habituelles, avec des implications à peine imaginables : des sécheresses et des épisodes climatiques extrêmement violents. Entre 1950 et aujourd'hui, les catastrophes naturelles ont augmenté de 35% en fréquence. La décennie la plus chaude est la dernière décennie. Ces éléments sont très préoccupants.

Le rapport souligne la forte imprévisibilité des conséquences de cette hausse de 4°C, mais prévoit qu'il faudra probablement compter avec des vagues de chaleur extrême, une chute des stocks alimentaires et une montée du niveau de la mer frappant des centaines de millions de personnes. Les pays en voie de développement seraient les plus fortement touchés, mais l'Europe l'est aussi déjà de manière claire.

Aussi, dans ce contexte global très alarmant, il faut se féliciter que des crédits supplémentaires soient accordés dans le budget 2013 au titre de la lutte contre le réchauffement climatique et en faveur de la qualité de l'air. On peut toutefois noter qu'il y a toujours un écart fort entre l'enjeu et le volume des crédits.

Dans une période de maîtrise des dépenses publiques, il faut néanmoins rappeler que les mesures permettant de limiter le réchauffement climatique sont avant tout des mesures de développement économique.

Le programme 170 « Météorologie » comprend le financement des attributions de l'État en matière de prévision et de recherche météorologiques et climatiques. Il s'agit de la dotation à Météo-France. Les crédits inscrits pour 2013 s'élèvent à 215 millions d'euros, en CP comme en AE, soit une augmentation de près de 9 millions d'euros par rapport à 2012, ou encore une hausse de 4,3 %.

L'enjeu pour Météo-France est avant tout d'anticiper l'arrivée des phénomènes météorologiques dangereux afin d'être en mesure d'alerter les populations et de prendre les mesures de sécurité indispensables. Pour mener à bien cette mission, plusieurs objectifs prioritaires sont définis pour 2013 : améliorer la qualité de la prévision météorologique, la mettre au service du grand public et des différents secteurs d'activité économique, poursuivre les travaux sur le changement climatique et ses conséquences. La qualité et la fiabilité de l'information météorologique disponible sont cruciales dans l'anticipation des conséquences du changement climatique pour les populations.

Même si les sommes sont relativement raisonnables, il est frappant de constater à quel point les économies de court terme, qui consistent à ignorer les mesures à prendre pour le réchauffement climatique, impactent déjà les dépenses publiques que nous devons effectuer pour anticiper et prévenir les conséquences du dérèglement climatique. On est dans une relation économique et budgétaire au réchauffement climatique. Il n'est plus possible de reporter à plus tard les investissements pour en limiter l'effet puisque le réchauffement climatique impacte d'ores et déjà les budgets publics.

Le programme 217, consacré aux crédits de la conduite et du pilotage des politiques du développement durable, regroupe l'essentiel des moyens dévolus aux fonctions stratégiques de définition et de pilotage de la politique du ministère, à la gestion des ressources humaines et aux moyens transversaux.

Comme l'a précisé Delphine Batho lors de son audition devant la commission, le budget 2013 tient compte des difficultés financières du pays et de la nécessité d'atteindre l'objectif de réduction du déficit. Le ministère de l'écologie participe donc à l'effort de stabilisation des effectifs de la fonction publique.

Au total, le budget permettra néanmoins de financer les priorités du ministère, dont la mise en oeuvre de la feuille de route pour la transition écologique. Il préservera ses capacités d'intervention, ainsi que celles de ses opérateurs, et permettra d'engager la lutte contre le changement climatique, pour laquelle il faudra certainement mobiliser de nouveaux crédits dans les années à venir.

Je vous propose de donner un avis favorable à ces crédits, tout en soulignant que les enjeux économiques de la préservation de l'environnement, et en particulier du climat, sont probablement d'une toute autre mesure que celle des outils budgétaires que nous avons entre les mains en ce moment.

M. François Fortassin, rapporteur spécial. - Je ne fais pas tout à fait la même analyse. Je préfère parler de tendance au réchauffement climatique. Pour dire cela, je me fonde sur les trois siècles passés. A l'époque où la Savoie était italienne, les éleveurs savoyards s'étaient partagé des pâturages. Au moment de la révolution française, sur l'équivalent local des cahiers de doléances, le climat s'était refroidi et ils constataient la nécessité de revoir ce partage des pâturages parce qu'il y avait désormais des glaciers.

Deuxième exemple : un chroniqueur béarnais qui vivait au 18ème siècle écrivait, en faisant des croquis pour illustrer les événements, que sur une période de trente ans, les glaciers auraient certainement fondu dans les Pyrénées. A la veille de la révolution, il y a pourtant eu un refroidissement considérable.

On est dans une tendance de réchauffement, c'est évident. Est-ce que cette tendance sera durable ou est-ce qu'elle ne le sera pas ? Nous n'en savons rien. La tendance peut très bien s'inverser dans les dix ou quinze ans qui viennent. Il faut être prudent. Dire que le réchauffement climatique est quelque chose d'inéluctable est à mon sens excessif, même si je sais qu'en disant cela je ne suis pas forcément à la mode...

Mme Odette Herviaux. - Je remercie Mme Rossignol pour son rapport, qui est très complet. On peut être tenté de croire que le réchauffement est seulement une tendance. C'est quelque part rassurant. Il y a déjà trois ou quatre ans, j'ai eu la chance d'assister à Saint-Malo à une réunion entre les régions et le CNUD, et nous avions alors été témoins de la réalité des choses. On constate que les conséquences du réchauffement sont déjà dramatiques, pas forcément chez nous, mais dans le grand Nord par exemple. Dans certains endroits, la fonte du permafrost fait basculer dans la mer des villages entiers. J'ai pu le voir aussi par des sécheresses dramatiques dans des pays considérés comme en difficulté. L'augmentation du niveau de la mer est un phénomène avéré. J'ai pu le constater d'une manière très forte au Sénégal, où la mer avance d'un mètre par an. Il est spectaculaire de voir des villages entiers qui disparaissent, là aussi ensevelis. En Bretagne, sur certaines presqu'îles, les dernières grandes marées ont montré que la mer avance.

Je crois donc qu'il faut être réaliste. Néanmoins, je rejoins Mme Rossignol lorsqu'elle dit qu'on est loin des sommes d'investissements nécessaires, même si on peut penser qu'on dispose déjà de solutions, pour faire abaisser le niveau d'émission de gaz à effet de serre notamment. Je vous ai par exemple souvent entendu, mes chers collègues, prôner le développement rapide, avec des investissements de l'État et des entreprises privées, des énergies marines renouvelables.

Lorsqu'on parle des risques que la France soit condamnée par l'Europe pour le non respect de certaines normes, j'aurais aimé savoir si d'autres pays étaient dans ce cas. On a toujours la volonté de faire bien, parfois mieux que les autres. Qu'en est-il dans la réalité des choses ?

M. Ronan Dantec. - Je crois que le débat sur la réalité du réchauffement climatique est derrière nous : ce n'est plus un débat. On attend pour l'automne prochain le nouveau rapport du GIEC, qui, je le rappelle, n'est pas la secte des adorateurs du changement climatique que dénoncent certains mais bien, sous l'égide de l'ONU, la synthèse de la totalité de la connaissance scientifique produite sur le sujet. De ce qu'on sait déjà de ce prochain rapport, il sera extrêmement alarmant sur la gravité et l'accélération des choses. Tous les rapports du GIEC depuis le premier ont été dépassés par les faits. Regardez, par exemple, les prospectives des précédents rapports sur la rapidité de la fonte de la calotte arctique. Cette fonte a toujours été annoncée à des échéances beaucoup plus lointaines que ce qu'on a mesuré après. Le fonctionnement du GIEC, par la synthèse des connaissances et par la relecture diplomatique du rapport par les États, fait qu'on en atténue généralement les conclusions plutôt que d'en renforcer le caractère alarmant. Le GIEC est donc souvent en deçà de la réalité.

La situation est grave. La France s'engage aujourd'hui par la voix du Président de la République à être candidate pour accueillir la conférence de 2015 qui clôturera le cycle de Durban, avec normalement, sur la table, les engagements non plus seulement des anciens pays industrialisés mais aussi des pays émergents. Il s'agit là d'un acte fort de la diplomatie française, et je soutiens cette proposition de François Hollande, qui est extrêmement ambitieuse.

Il faudrait aujourd'hui que l'État ait un budget transversal consolidé sur le climat. Cela permettrait d'avoir une vision plus claire de l'ensemble des conséquences financières du changement climatique, à la fois par les politiques d'adaptation et d'atténuation de ce changement. Quel est le coût de la montée des eaux ? Dans le pays de Saint-Malo, sur la base d'une hausse d'un mètre du niveau de l'eau, hausse qui est plutôt dans la fourchette basse des estimations du GIEC, certaines communes se retrouveraient presque totalement inconstructibles. La Vendée connaîtrait des problèmes similaires. Ces conséquences du changement climatique ont un coût financier pour la collectivité extrêmement important.

Les politiques d'atténuation du changement climatique supposent d'intégrer de nouveaux raisonnements dans toutes nos stratégies. Par exemple, en matière de transports, si on émet moins de CO2, il faut se demander à quel moment la tonne de CO2 économisée apparaît et permet de créer un basculement des modes de transports très émetteurs vers les modes moins émetteurs de CO2. Il s'agit là de systèmes d'ingénierie financière que l'on n'a pas, jusqu'à présent, réussi à mettre en oeuvre.

Je souhaiterais qu'à l'avenir le Gouvernement nous propose un budget transversal sur la question du changement climatique, où la totalité des enjeux et des actions menées soit consolidée. On verrait qu'il s'agit de sommes absolument considérables.

M. Raymond Vall, président. - Je propose qu'on reçoive assez rapidement l'ONERC, Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique car il a mené ce genre d'études. Une audition permettrait d'évaluer la fiabilité de leurs travaux qui me paraissent, sur le principe, extrêmement importants.

Je voudrais profiter de l'examen de cet avis budgétaire pour me féliciter de l'amélioration du budget de Météo-France. Beaucoup d'organismes se prévalent aujourd'hui de travailler sur des prévisions météorologiques, mais en réalité, comme l'a rappelé Laurence Rossignol, c'est à partir de Météo-France qu'il faut essayer de construire la prévision et l'information qui seront nécessaires, de manière plus précise que dans le passé, pour faire face au réchauffement.

Il nous faut voir comment éviter l'éparpillement de ce budget et concentrer nos efforts autour de cet organisme qui me paraît performant. Lorsque nous avions reçu son président, il nous avait signalé son inquiétude budgétaire.

M. Vincent Capo-Canellas. - Je voudrais bien évidemment saluer le travail de la rapporteure et souligner qu'il n'y a pas d'équivoque, pour nous, sur le fond de l'action qui est à mener. Nous reconnaissons qu'il y a beaucoup à faire dans le domaine de la transition énergétique et que les échéances qui ont été rappelées sont sombres à bien des égards. Il est donc nécessaire d'avoir une action vigoureuse dans ce domaine. Je comprends l'intervention de François Fortassin qui nous invite à relativiser ce phénomène au regard de l'Histoire, mais la prévision ne peut pas se faire qu'au regard du passé.

Sur ce budget, autant il est possible de partager l'objectif d'une transition énergétique assumée, autant on peut s'interroger sur la méthode retenue. J'avais eu l'occasion de dire, lors de l'audition de la ministre, que sur l'écheveau compliqué que constituent la proposition de loi Brottes, le débat sur la transition énergétique, le futur texte qui interviendra peut-être à l'été prochain, et la conférence environnementale, on peine à y voir clair. Un travail avait été mené de manière consensuelle au sein du Grenelle. On peut remettre en cause ce travail, mais il faut dans ce cas répondre à l'ambition affichée, avec clarté et volonté. On a le sentiment qu'on met aujourd'hui le Grenelle de côté et qu'on peine à reconstruire autre chose.

Le ministère est amoindri dans sa configuration, comme beaucoup l'ont relevé. C'est contradictoire avec l'ambition d'une démarche énergétique forte pour la transition environnementale. Sur l'évolution des crédits, un artifice, ou un effet induit, vise à réintégrer les crédits du bonus-malus et augmenter ainsi beaucoup les crédits. Sans cet élément, on aboutit à une timide hausse de moyens de 5 millions d'euros.

Nous nous abstiendrons sur ce budget.

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - Je n'arrive pas à mesurer la part de provocation, la part de liberté d'esprit, et de refus du conformisme et de la pensée unique, dans l'intervention de notre collègue François Fortassin. Elle contient probablement un peu de tout cela... Ce ne sont que des postures qui me sont sympathiques, mais en l'espèce, je pense qu'il y a un vrai débat. La question n'est pas : est-ce qu'il y a un réchauffement climatique et est-ce que ce réchauffement climatique sera durable, mais bien quelle est la part de l'activité humaine dans le réchauffement climatique ?

Le réchauffement climatique est avéré. Comme je l'ai expliqué tout à l'heure, et comme Ronan Dantec l'a rappelé, on est toujours au-delà des perspectives les plus pessimistes et on commence seulement à avoir la compréhension de l'effet du réchauffement climatique sur le réchauffement climatique lui-même. Les modèles mathématiques initiaux intégraient les émissions de CO2 et le réchauffement anticipé. Aujourd'hui, on comprend de quelle manière le réchauffement climatique produit de nouveau des effets et accélère le réchauffement.

Vous n'avez pas tort sur le fait que le réchauffement n'est pas toujours de nature humaine. La civilisation des Mayas a probablement disparu à la suite d'un réchauffement climatique brutal. On ne peut pas mettre cela sur le compte du moteur à explosion...

Il convient d'avoir une discussion sur la soutenabilité de ce réchauffement et, dans la mesure où le changement climatique est en très grande partie d'origine anthropique, sur les moyens de maîtriser et réduire ce réchauffement. Je pense qu'on peut au moins se mettre d'accord sur ce point, et ne pas se perdre dans de fausses discussions. Nous sommes là dans notre rôle de parlementaires, d'acteurs politiques, et dans l'action politique sur les effets du réchauffement climatique.

Pour répondre à la question de Vincent Capo-Canellas sur la voie choisie par le Gouvernement, je dirais qu'on découvre tous un phénomène auquel personne n'a été préparé. Pour se préparer plus tôt, il eut fallu qu'il n'y ait aucun sceptique dès le début, ce qui n'a pas été le cas. Il eut également fallu que cela n'impacte pas les trajectoires économiques des pays concernés. C'est là le problème du réchauffement climatique : il impacte nos trajectoires économiques. Nous cumulons aujourd'hui la crise économique, un accroissement de la compétition internationale, et des tensions sur l'énergie. Les discussions que nous avons eues autour de la loi de finances sur le bonus-malus étaient, de ce point de vue, très révélatrices. Ces discussions étaient régressives : ce qui était consensuel au moment de la loi Grenelle II sur la vocation de maîtrise du CO2 du dispositif bonus-malus a disparu dans les discussions de samedi après-midi, au profit d'une simple discussion sur les effets budgétaires et industriels du système.

Nous avons donc à faire oeuvre pédagogique constante, et notre commission en particulier. Je ne sais pas si le Gouvernement trouvera une solution, il s'est en tout cas engagé à chercher, ce qui n'est pas le cas de tous les gouvernements. Des ajustements seront faits au fur et à mesure. Face à un phénomène nouveau, inventons aujourd'hui des outils nouveaux.

C'est pourquoi je vous invite à voter ce budget, même s'il existe un écart important entre l'échelle du changement climatique et de ses conséquences et l'échelle de ce budget !

M. Vincent Capo-Canellas. - Ronan Dantec abordait tout à l'heure le manque de visibilité que nous avions sur les crédits concernant la lutte contre le changement climatique, c'est aussi vrai sur la politique de l'énergie. Il existe un problème de pilotage général sur ces deux sujets. Les crédits sont disséminés. Il serait souhaitable d'avoir à l'avenir une vision plus globale sur ces problématiques.

Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour avis. - Il existe un document de politique transversale relatif à la lutte contre le changement climatique. Cet « orange » budgétaire collationne et analyse les politiques en faveur du climat réparties dans l'ensemble des programmes.

M. Raymond Vall, président. - Une audition de l'ONERC permettra de compléter ces informations.

Je voudrais simplement ajouter un élément à prendre en compte : l'humanité est aujourd'hui face à un défi démographique sans précédent. Les raisons de ce changement climatique peuvent être discutées, même le changement n'est pas en lui-même discutable. Lors d'un déplacement à Copenhague, nous avons eu accès au laboratoire de carottage de la calotte polaire. L'analyse des échantillons montrait bien qu'à partir d'une certaine époque, les éléments collectés étaient consécutifs à l'activité humaine.

Pour la première fois, l'humanité va se retrouver devant le problème de la démographie. Nous étions 2,5 milliards au début du siècle, nous serons 9 milliards demain. Quelles que soient nos sensibilités politiques, quelles que soient nos réserves par rapport à l'action du Gouvernement, ce budget ne pourra résoudre à lui seul cet enjeu planétaire. Une solidarité internationale de l'humanité toute entière doit émerger de nos actions et de notre volonté. Nous devons accompagner la prise de conscience et le changement de comportements qui sont nécessaires aujourd'hui.

A l'issue de ce débat, la commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 170 « Météorologie », 174 « Énergie, climat et après-mines » et 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ».

Loi de finances pour 2013 - Mission « Politique des territoires » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis sur les crédits de la mission « Politique des territoires » du projet de loi de finances pour 2013.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Le Gouvernement a fait le choix de placer l'aménagement du territoire sous le signe de l'égalité, comme en fait foi le nouvel intitulé du ministère chargé de cette politique. La ministre Cécile Duflot, dès sa première audition devant notre commission, le 10 juillet dernier, nous a fait part de grandes ambitions en la matière. Mais je constate que, plus de quatre mois après, le Gouvernement se donne encore le temps de la réflexion.

Une commission a été installée par la ministre au début du mois de septembre 2012, présidée par Thierry Wahl, inspecteur des finances, afin de définir les contours d'un futur « Commissariat général à l'égalité des territoires ». Cette commission a déjà produit un rapport d'étape, encore très succinct, et ne rendra son rapport définitif qu'au début de l'année 2013. Nous auditionnerons Monsieur Wahl prochainement, cela nous permettra, je l'espère, d'en savoir un peu plus.

Parallèlement, la ministre a confié à Eloi Laurent, économiste à l'OFCE, la responsabilité de conduire une mission de réflexion sur l'égalité des territoires en France aujourd'hui. Cette mission, à laquelle participent trente-deux experts, doit tenter de cerner ce que signifie une politique publique d'égalité des territoires à l'âge de la transition écologique et énergétique, et s'interroger sur la politique d'aménagement à mettre en oeuvre à travers la notion de « justice territoriale ». Dans l'attente du résultat de cette double réflexion, les crédits de la mission « Politique des territoires » ont été présentés par la ministre lors de sa deuxième audition par notre commission, le 13 novembre dernier, comme un budget « de transition ». Ces crédits s'inscrivent en effet dans la continuité des politiques conduites par le Gouvernement précédent, qui ont fait la preuve de leur pertinence et de leur efficacité, même si tout n'était pas parfait.

Alors que la mission « Politique des territoires » évoluait de manière contrastée entre 2011 et 2012, puisqu'elle diminuait de 4,6 % en autorisations d'engagement, mais augmentait de 5,9 % en crédits de paiement, son évolution apparaît plus fortement orientée à la baisse pour 2013 par rapport à 2012. En effet, elle devrait diminuer de 8 % en autorisations d'engagement, pour s'établir à 336,4 millions d'euros, et de 4 % en crédits de paiement, pour s'établir à 321,9 millions d'euros.

Ces mouvements de crédits s'expliquent principalement par l'évolution de la dotation du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », qui représente plus de 87 % des autorisations d'engagement de la mission, et qui diminue de 7 % ; et de la dotation du programme 162 « Interventions territoriales de l'État » qui diminue de 13 % en autorisations d'engagement, mais ne représentant qu'à peine 13 % du total de la mission.

Les évolutions sont plus contrastées en crédits de paiement, puisque la dotation du programme 112 diminue de 20 % pour 2013, tandis que celle du programme 162 augmente de 14 %, en raison d'une montée en charge des paiements au titre du programme exceptionnel d'investissements pour la Corse.

Les dépenses fiscales rattachées à la mission « Politique des territoires » représentent, comme les années précédentes, un montant supérieur aux crédits budgétaires, avec un total estimé à 440 millions d'euros pour 2013. Elles progressent de 5 millions d'euros par rapport à l'exercice 2012. De même, le document de politique transversale sur l'effort budgétaire en faveur de l'aménagement du territoire montre que les crédits mobilisés vont bien au-delà de ceux de la seule mission « Politique des territoires ». En tout, c'est un montant de plus de 5 milliards d'euros en autorisations d'engagement qui est inscrit pour 2013 et réparti dans 31 programmes relevant de 16 missions budgétaires différentes. Il y a un éparpillement de ces moyens budgétaires.

Bien que présentés en réduction, les crédits de la mission « Politique des territoires » permettent néanmoins la poursuite des politiques engagées.

Ainsi, le dispositif de la prime d'aménagement du territoire (PAT) est reconduit. Sur la période 2009-2011, un total de 108,4 millions d'euros a été attribué à des entreprises au titre de la PAT, permettant de créer ou de sauvegarder 31 840 emplois, soit un montant moyen d'aide de 3 400 euros par emploi. Pour 2013, la dotation consacrée à la PAT s'élève à 40 millions d'euros en autorisations d'engagement, et à 34 millions d'euros en crédits de paiement.

Dans son rapport public annuel 2012, la Cour des Comptes a émis des critiques sévères à l'encontre de la PAT, qu'elle considère comme « une prime devenue marginale, peu efficace et mal gérée ». Pour ma part, j'estime que la PAT peut quand-même faire la différence dans la négociation finale pour l'implantation d'un investissement, et qu'il serait dommageable de se priver d'un instrument auquel recourent les autres pays européens. La Cour des comptes préconise notamment de raccourcir les délais de versement de la prime.

Une autre politique qui ne devrait pas être remise en cause est celle des pôles de compétitivité. Depuis leur lancement en 2005, 71 pôles ont été labellisés. Une évaluation de la deuxième phase des pôles de compétitivité a été réalisée entre décembre 2011 et juin 2012 par un consortium de cabinets d'audit, sous le pilotage conjoint de la Direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) et de la DATAR. Les recommandations de ce rapport d'évaluation sont les suivantes : il convient de reconduire la politique des pôles de compétitivité ; de réaffirmer la compétitivité comme objectif principal ; de consolider le rôle du fonds unique interministériel (FUI) et d'assurer une plus grande robustesse financière des pôles. Sur la base de ces conclusions, le Gouvernement a ouvert une phase de concertation avec les principaux acteurs publics et privés concernés. J'estime nécessaire d'engager une nouvelle phase de la politique des pôles de compétitivité, qui impliquerait davantage les collectivités concernées, régions, départements et communautés de communes, mais également les sous-traitants, qui se sentent mis à l'écart par les grands groupes. Une autre amélioration consisterait à mieux accompagner la mise sur le marché des produits élaborés au sein des pôles de compétitivité.

La politique des pôles de compétitivité est articulée avec celle des grappes d'entreprises. Alors que les pôles ont un positionnement axé sur la recherche-développement et l'innovation technologique, les grappes d'entreprises se positionnent sur des actions plus proches du marché. Un total de 126 grappes d'entreprises a été sélectionné à l'issue de deux appels à projets. Pour 2013, un montant de 4 millions d'euros est prévu afin de solder les engagements pris au titre des grappes d'entreprises. La DATAR et la Caisse des Dépôts et Consignations ont lancé en avril 2012 un appel d'offres pour l'animation nationale du dispositif, au terme duquel a été retenue la candidature de France Clusters. Je souligne l'importance d'une animation bien conduite au niveau national, pour faire prospérer un dispositif tel que celui des grappes d'entreprises.

Une enveloppe de 235 millions d'euros a par ailleurs été reconduite pour le financement des pôles d'excellence rurale (PER) de deuxième génération, dont 159 millions d'euros intégrés dans un fonds ministériel mutualisé (FMM). Le niveau global des aides apportées par l'État et l'Union européenne a été augmenté, avec un montant moyen de 890 000 euros par PER pour la deuxième génération, au lieu de 620 000 euros pour la première. Ce qui créé un effet levier très important. Le cahier des charges de l'appel à projets précise les modalités d'évaluation de la deuxième génération de PER, avec la mise en place d'indicateurs de suivi et de réalisation, le solde des subventions n'étant versé que lorsque les indicateurs sont renseignés dans l'application de gestion PRESAGE. Les rapports d'évaluation seront élaborés et mis en ligne par chaque porteur de projet PER à l'horizon 2015, ce qui permettra à la DATAR de produire une synthèse qualitative de ces évaluations. Sans préjuger des résultats de cette évaluation, je me déclare tout à fait confiant dans l'efficacité des PER pour la dynamisation des espaces ruraux.

Je me suis également intéressé à l'exécution des contrats de plan État-régions (CPER), qui abordent la dernière année de leur période de programmation 2007-2013. La programmation globale comporte 37 contrats : 26 contrats régionaux et 11 contrats interrégionaux, dont 5 pour les massifs montagneux et 6 pour les bassins fluviaux. Le montant total des crédits contractualisés s'élève à 29,5 milliards d'euros, financé à hauteur de 15,4 milliards par les régions et 1,3 milliard par les autres collectivités signataires. La part de l'État s'élève à 12,7 milliards. A la fin 2012, le taux d'avancement des CPER devrait atteindre 75,4 % pour les crédits de l'État, soit un taux inférieur à l'objectif théorique de 85,7 % pour six années d'exécution. Mais ce taux demeure nettement meilleur que celui de 66,5 % qui avait été observé à la fin de 2005 pour la génération des CPER 2000-2006.

Les crédits de la mission continuent de financer certaines politiques indispensables à l'attractivité des territoires ruraux. En ce qui concerne l'offre de soins en milieu rural, un programme national de financement porte sur 250 maisons de santé pluriprofessionnelles pour la période 2010-2013. En 2011, 80 projets ont été financés, 110 devraient l'être en 2012 et l'objectif total devrait être atteint en 2013. Ces établissements sont très majoritairement implantés en milieu rural, pour 82 % d'entre eux. En 2011, le montant total d'investissement s'est élevé à 106,2 millions d'euros, répartis de la manière suivante : État 26 %, fonds européens 8 %, collectivités territoriales 20 %, autofinancement - c'est-à-dire emprunt et loyers des professionnels - 46 %.

En tant que membre du groupe de travail relatif à la présence médicale sur l'ensemble du territoire mis en place par notre commission, je considère que ces maisons de santé pluriprofessionnelles ne sont qu'une solution partielle au problème du déclin de la démographie médicale en zone rurale. Des mesures plus directives pour l'installation des médecins en milieu rural seront sans doute nécessaires. Nous en discuterons dans les prochaines semaines.

La deuxième composante de la mission « Politique des territoires » est le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE). Créé en 2006, il s'agit de la mise en oeuvre d'actions caractérisées par un enjeu territorial majeur, par l'intervention d'une pluralité de programmes et par la nécessité d'une rapidité d'action de l'État. La gestion du PITE est confiée au ministère de l'intérieur, la supervision de chaque action inscrite dans le programme relevant d'un ministère référent. La fongibilité des crédits au sein de cette enveloppe unique permet aux préfets de régions de disposer d'une réelle souplesse, et de s'adapter rapidement aux priorités et à l'évolution de chaque projet.

La première action du PITE est consacrée à la reconquête de la qualité de l'eau en Bretagne, à laquelle seront affectés en 2013 11,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 9,9 millions d'euros en crédits de paiement.

Le Programme Exceptionnel d'Investissement (PEI) en Corse est l'action qui bénéficie de la majeure partie des financements du PITE, avec 22,2 millions d'euros en autorisations d'engagement pour 2013. Je constate toutefois qu'alors que la loi de 2002 relative à la Corse prévoit que le PEI est financé à 70 % par l'État et à 30 % par les collectivités, les plus petites d'entre elles ont souvent des difficultés à apporter leur quote-part du financement des projets et manquent d'ingénierie.

La troisième action du PITE est consacrée au plan de sauvegarde du Marais Poitevin, auquel sont affectés 4,8 millions d'euros. La quatrième et dernière action du PITE est constituée par le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe, auquel sont alloués 2,9 millions d'euros.

J'estime qu'il serait opportun que le PITE accueille de nouvelles actions dans les prochaines années, parmi lesquelles les crédits d'intervention du Grand Paris, pour lesquels la fongibilité serait souhaitable, ainsi que le plan de dynamisation de la filière bois en Auvergne, Limousin et Bourgogne, qui présente une dimension interrégionale.

Dans un contexte où la persistance de la crise économique soumet nombre de territoires à rude épreuve, ce n'est pas tant le montant global des crédits qui importe, que la qualité des actions menées et l'effet levier qu'elles procurent pour un aménagement du territoire fondé sur une logique de projets plutôt que sur une logique de « guichet ». Tout en donnant acte au Gouvernement de sa volonté de repenser l'aménagement du territoire, je considère que tout n'est certainement pas à réinventer en la matière. Des outils comme la prime d'aménagement du territoire, les pôles de compétitivité, les grappes d'entreprises, les pôles d'excellence rurale, ont fait la preuve de leur efficacité. C'est pourquoi j'estime opportun, dans le futur, une certaine stabilité des dispositifs existants. La volonté de tout « détricoter » ne doit pas primer sur la prise en compte réaliste et pragmatique de ce qui fonctionne bien.

Je m'en remets à la sagesse de notre commission sur les crédits de la mission « Politique des territoires » mais, personnellement, je m'abstiendrai de les voter.

M. Pierre Camani. - L'objectif de cette mission budgétaire est de soutenir le développement durable des territoires dans une perspective de développement solidaire et équilibré. Trois grands principes doivent réorienter nos projets sur les territoires : solidarité, développement durable et équilibre. Le gouvernement s'y emploie. Si les inégalités se réduisent entre les régions, les inégalités infrarégionales progressent fortement.

Comme le rapporteur l'a souligné, la mission « Politique des territoires » est d'un montant modeste. Mais le document de politique transversale montre que le total des crédits contribuant à l'aménagement du territoire est supérieur à 5 milliards d'euros. A l'avenir, peut-être pourrions-nous envisager le regroupement de cette mission avec les crédits du logement et de la ville ? L'impératif de maîtrise des dépenses explique la baisse relative de 8 % des autorisations d'engagement et de 4 % des crédits de paiement, qui ne devrait toutefois pas affaiblir les politiques mises en oeuvre, mais permettre de financer au plus juste les actions déjà engagées.

La ministre a parlé d'un budget « de transition », afin de donner une année au législateur pour organiser la nécessaire réorientation souhaitable de la politique d'aménagement du territoire, même si la volonté n'est pas de tout « détricoter », mais de donner davantage de cohérence et d'efficacité. Les pôles de compétitivité, les grappes d'entreprises, les pôles d'excellence rurale auraient dû servir le dynamisme de l'ensemble des territoires, ruraux en particuliers. Mais nous savons que la logique d'appels à projets favorise les régions déjà avantagées et dotées d'une bonne capacité d'ingénierie.

La réforme des contrats de plan État-régions est également indispensable. La ministre s'est engagée à travailler sur une nouvelle génération de CPER. Nous attendons avec intérêt les conclusions des travaux qui ont été lancés, afin de pouvoir tirer les leçons des erreurs commises en matière d'aménagement du territoire et disposer d'outils plus adaptés. La PAT a été jugée peu efficace par la Cour des Comptes, et sa réforme est programmée.

La mission sur le très haut débit mise en place par le gouvernement doit ouvrir de nouvelles perspectives pour un aménagement du territoire équilibré. Nous espérons que le fonds d'aménagement numérique du territoire va enfin trouver une source d'alimentation pérenne. L'État doit être dans ce domaine stratège et péréquateur.

L'évaluation des sept types de zonages existants par la DATAR permettra d'en mesurer l'efficacité. Il faut être attentif aux risques de saupoudrage. Le plan santé de Marisol Touraine devra s'articuler avec le plan des 250 maisons de santé pluriprofessionnelles, de manière complémentaire. Nous devrons également nous interroger pour le budget de 2014 sur un renouveau du PITE, dont deux des quatre actions touchent à leur terme.

Le groupe socialiste est favorable à l'adoption des crédits de la mission « Politique des territoires », qui permettront un aménagement du territoire équilibré, durable et dynamique.

M. Hervé Maurey. - J'observe que le budget de la politique des territoires qui nous est présenté pour 2013 finance les mêmes outils qu'auparavant, mais avec moins de crédits. On ne peut pas être franchement contre. Mais je suis quand-même déçu, après avoir entendu les déclarations de la ministre en juillet dernier, qui déplorait le manque d'ambition des politiques passées d'aménagement du territoire. Or, ce budget ne traduit pas de plus grandes ambitions.

En particulier, il ne comporte rien sur l'aménagement numérique du territoire. A ce propos, j'ai présenté à nouveau hier, par voie d'amendement au projet de loi de finances, ma proposition pour alimenter le fonds d'aménagement numérique du territoire (FANT). Des sénateurs du groupe socialiste avaient déposé un amendement similaire. Le gouvernement nous a répondu qu'il fallait attendre, et se donner encore le temps de la réflexion. Les sénateurs socialistes ont retiré leur amendement, et le mien a été rejeté. Pourtant, en tant qu'élus de terrain, nous savons bien qu'il y a une grande urgence à agir dans ce domaine.

En ce qui concerne les maisons de santé pluriprofessionnelles, il s'agit d'un outil qui peut avoir son utilité si les médecins y participent dès l'origine, mais qui n'est pas la panacée. Le groupe de travail sur la présence médicale sur l'ensemble du territoire, dont je suis le rapporteur, rendra ses conclusions à la fin du mois de janvier ou au début du mois de février. Et, contrairement à la ministre chargée des affaires sociales et de la santé, nous ne nous interdisons rien par principe.

Pour revenir au budget, le groupe UDI s'abstiendra sur les crédits de la mission politique des territoires.

M. Ronan Dantec. - Le rapporteur a justifié son abstention positive par la continuité d'un certain nombre de dispositifs. Je m'étonne qu'il ne soit pas davantage favorable à la création d'un commissariat général à l'égalité des territoires. Nous allons entrer dans un monde d'une bien plus grande complexité, qui mettra au défi les capacités d'intervention de l'État sur les territoires. Les ruptures d'égalité que l'on observe à l'intérieur des territoires appellent une politique de contractualisation à des niveaux très diversifiés.

Par ailleurs, j'aimerais savoir plus précisément où en sont le plan pour la qualité des eaux en Bretagne et le plan chlordécone en Guadeloupe et Martinique. Le groupe EELV votera pour ce budget.

M. Alain Houpert. - Je confirme que les petites collectivités territoriales de Corse ne parviennent pas à apporter leur contribution au PEI. C'est d'ailleurs un problème général dans toutes les zones d'hyper-ruralité : même avec un taux de contribution réduit à 20 %, les communes n'arrivent pas à suivre. On le voit, notamment, pour les travaux d'adduction d'eau et d'assainissement. Jusqu'en 2007, le FEOGA contribuait à leur financement. Ce n'est plus le cas aujourd'hui, où ces dépenses ne sont plus éligibles au FEADER. Pour la nouvelle période de programmation 2014-2020, nous devons demander à ce que l'Union européenne remette l'eau et l'assainissement dans le champ d'intervention des fonds structurels. L'Europe ne peut se contenter d'être prescriptrice de normes, mais doit aussi financer les investissements que celles-ci rendent nécessaires.

M. Michel Teston. - Je ferai trois remarques. Premièrement, si la dotation de la mission « Politique des territoires » n'est effectivement pas très importante, il convient de se reporter au document de politique transversale, qui fait apparaître un total de crédits de 5,4 milliards d'euros. Deuxièmement, j'estime, comme Ronan Dantec, que mieux vaut un vaste commissariat général à l'égalité des territoires, plutôt qu'une DATAR aux missions restreintes. Il serait temps que les recommandations de celle-ci soient enfin suivies d'effets. Je me souviens, notamment, d'une étude de la DATAR en 2003 consacrée aux territoires enclavés, parmi lesquels le Sud Ardèche, le Gers, le Cantal, et bien d'autres encore. Rien ne s'est passé depuis. Pourtant, si l'on veut une véritable égalité des territoires, il faudrait donner la priorité à ces territoires enclavés. Troisièmement, je suis certain qu'il faudra apporter des modifications significatives au plan national du très haut débit (PNTHD). Une mission a été lancée le 9 novembre dernier par les trois ministères concernés, qui devrait rendre ses conclusions à la mi décembre. Puis un séminaire gouvernemental se tiendra au mois de février 2013. Le lancement du PNTHD revu et corrigé aura donc lieu au printemps prochain. Si l'on veut faire preuve de volontarisme, encore faut-il en discuter avec tous les acteurs concernés.

M. Vincent Capo-Canellas. - Notre rapporteur a évoqué l'éventualité d'une intégration des crédits du Grand Paris dans le PITE, alors qu'ils me semblaient inscrits jusqu'à présent dans la mission « Ville ». Par ailleurs, le grand débat autour du commissariat général à l'égalité des territoires relève du serpent de mer. Je me demande si ce n'est pas l'intitulé du ministère qui provoque ce débat, mais je ne crois pas que passer de la notion d'aménagement du territoire à celle d'égalité des territoires soit forcément un progrès en soi. Si l'État a une légitimité en matière d'aménagement du territoire, c'est justement pour agir de manière totalement inégalitaire, en donnant plus à certains territoires. Peut-être faudrait-il s'arrêter à la notion d'équité.

Mme Odette Herviaux. - En ce qui concerne la politique de la qualité des eaux en Bretagne et de la lutte contre les algues vertes, faut-il regarder le verre à moitié vide ou le verre à moitié plein ? Cette politique s'appuie sur des projets de territoires : certains d'entre eux ont été validés, d'autres rejetés. Par endroits, il faudrait viser zéro apport nouveau de nitrates, tant les résurgences sont importantes. Il est difficile de faire déjà un bilan. Les dépôts d'algues vertes ont été moins importants cette année, mais on ne sait pas si c'est un résultat de la politique suivie ou un effet des aléas climatiques.

M. Rémy Pointereau, rapporteur. - Pierre Camani s'est montré soucieux de solidarité et d'égalité entre les territoires. Il faudrait alors parler aussi de la dotation générale de fonctionnement, et notamment de sa part attribuée aux intercommunalités qui, une fois rapportée au nombre d'habitants, varie de un à cinq. Il a souligné qu'il ne souhaitait pas le « détricotage » des politiques passées : je ne peux qu'être d'accord avec lui. Hervé Maurey a rejoint mon analyse en estimant que ce budget recourt aux mêmes outils qu'auparavant, avec moins de crédits. En ce qui concerne les propositions que fera le groupe de travail dont il est rapporteur, il faudra tenir compte des souhaits des médecins. Ronan Dantec a voulu me convaincre de l'intérêt d'un Commissariat général à l'égalité des territoires. C'est une question de sémantique. La DATAR voit diminuer ses moyens, et une appellation nouvelle n'y changera rien. Je répondrai à Michel Teston que les crédits de la politique transversale d'aménagement du territoire sont, certes, nettement plus importants que ceux de la mission « Politique des territoires », mais qu'ils diminuent également. Je précise à Vincent Capo-Canellas que l'idée d'inscrire dans le PITE les crédits du Grand Paris est une proposition faite par le préfet de la région Île-de-France.

M. Raymond Vall, président. - Je voudrais souligner l'importance des liens de coopération entre les pôles de compétitivité et les pôles d'excellence rurale. Ces derniers sont souvent de vraies réussites, mais risquent de végéter. Le Gers, par exemple, compte treize PER et cinq pôles de compétitivité, mais il n'y a pas de liens entre eux. C'est dommage. Des synergies sont à trouver. Nous attendons avec grand intérêt le rapport du groupe de travail sur la présence médicale sur l'ensemble du territoire. J'estime que cela a été une erreur de laisser les élus locaux se débrouiller pour la mise en place des maisons de santé pluriprofessionnelles, au risque de se retrouver avec des bâtiments vides. On a laissé les élus exercer des compétences qui ne sont pas les leurs, face à des professionnels de santé qui n'ont trop souvent considéré que leurs intérêts personnels. Il y avait pourtant une opportunité de coupler ces maisons de santé avec des hôpitaux ruraux.

La commission émet un avis favorable aux crédits de la mission « Politique des territoires » du projet de loi de finances pour 2013.

Principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement - Désignation des candidats à la commission mixte paritaire

La commission nomme les membres d'une éventuelle commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi n° 157 (2012-2013) relatif à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement.

M. Raymond Vall, président. - A présent, nous allons procéder à la désignation des membres de l'éventuelle commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement.

La commission a désigné comme titulaires M. Raymond Vall, Mmes Laurence Rossignol, Odette Herviaux, MM. Michel Teston, Gérard Cornu, Alain Houpert, Henri Tandonnet et, en tant que suppléants, MM. Jean-Jacques Filleul, Pierre Camani, Mme Evelyne Didier, MM. Ronan Dantec, Charles Revet, Louis Nègre et Hervé Maurey.

Questions diverses - Aménagement numérique du territoire

La commission entend une communication sur l'examen par l'Assemblée nationale de la proposition de loi visant à assurer l'aménagement numérique du territoire.

M. Hervé Maurey. - J'ai souhaité vous faire un point sur l'examen par l'Assemblée nationale, la semaine dernière, de la proposition de loi visant à assurer l'aménagement numérique du territoire que le Sénat avait adoptée en première lecture au mois de février 2012. Elle avait été inscrite par le groupe UDI dans son ordre du jour réservé. Une précision de procédure : j'ai été invité par le président de la commission des affaires économiques, François Brottes, à présenter aux députés ce texte dont je suis l'auteur avec Philippe Leroy.

Comme vous le savez, la discussion de la proposition de loi a conduit à son rejet par l'Assemblée nationale. Mais je voudrais insister sur certaines positions assez dures prises par le gouvernement. Je n'ai jamais pensé que ce texte était la solution définitive et devait être adopté tel quel, mais j'estimais qu'il pourrait être un véhicule législatif susceptible d'être corrigé et complété. Les mots choisis par la ministre en charge de l'économie numérique sont cependant sans aucune concession. Elle a déclaré qu'il s'agissait d'un texte « idéologique et court-termiste », qui était déjà « obsolète » compte tenu du changement de politique voulu par le gouvernement. Nous n'observons pourtant pas vraiment de changement pour l'instant. La ministre a opposé au texte d'autres arguments auxquels nous ne pouvons pas souscrire. Elle a ainsi mis en doute sa solidité juridique, alors que nous avions pris soin de recueillir l'avis de l'autorité de la concurrence sur les aspects de compatibilité avec le droit communautaire. Elle lui a reproché également de ne pas comporter de volet relatif au financement. Mais vous vous souvenez que ce volet financier, qui existait bien dans le texte initial de la proposition de loi, a été rejeté par la majorité du Sénat, compte tenu de la période pré-électorale dans laquelle nous étions, au mois de février dernier.

Le gouvernement a donc déposé des amendements de suppression sur tous les articles de la proposition de loi. Même sur ceux qui ne posaient pas de problème ou qui résultaient d'amendements du groupe socialiste du Sénat, tel que celui qui prévoyait l'équipement des immeubles nouveaux en gaines pour fibre optique, ou celui qui faisait obligation aux opérateurs de préciser dans leurs réponses aux appels d'offres l'usage envisagé pour les réseaux qu'ils se proposent de déployer. La ministre a soutenu ces amendements de suppression avec des arguments parfois très proches de ceux de son prédécesseur. Je dois avouer mes craintes quant à l'influence des opérateurs sur les ministres successifs en charge du numérique successifs, quelle que soit leur couleur politique.

Au final, le gouvernement a renvoyé le débat à la mission en cours, qui doit rendre ses conclusions au mois de décembre. Je veux bien que l'on attende, mais ce ne sera pas possible encore très longtemps. Le président de la République a promis le très haut débit pour tous à l'horizon de dix ans, c'est-à-dire un calendrier encore plus court que celui de son prédécesseur. Si l'on veut avoir une chance d'atteindre cet objectif, tout le monde doit s'y mettre sans plus tarder.

J'ajoute, pour que votre information soit complète, que les députés verts ont reconnu quelques qualités à cette proposition de loi, notamment celle de « remettre les collectivités territoriales au centre du dispositif », mais se sont néanmoins abstenus. Les députés communistes ont retenu la même position. Les députés UMP ont voté pour l'adoption du texte. Les députés socialistes ont suivi le gouvernement, et voté contre. J'espère que, lorsque le Sénat se saisira à nouveau du sujet, nous éviterons le clivage droite-gauche et que nous saurons retrouver l'unanimité qui avait présidé à nos débats au mois de février dernier. J'ai eu l'occasion de dire à la ministre que je serais prêt à la soutenir si ses propositions allaient dans le bon sens.

M. Michel Teston. - Je prends acte des déclarations de la ministre et ne ferai pas de commentaires. Je peux témoigner de sa volonté d'avancer dans les modifications à apporter au plan national du très haut débit. La mission qui a été mise en place rendra ses conclusions à la mi-décembre et un séminaire gouvernemental aura lieu à la mi-février.

M. Raymond Vall, président. - La commission recevra la ministre le 11 décembre prochain, et nous pourrons alors nous adresser à elle directement. La couverture numérique est le dernier espoir pour beaucoup de territoires ruraux.

M. Pierre Camani. - Je suis d'accord avec Hervé Maurey pour estimer que les solutions proposées devront être à la mesure de nos attentes. Pourquoi observe-t-on une sous-consommation des crédits disponibles pour les projets de très haut débit des collectivités territoriales ? C'est bien le signe que le cadre actuel est tout à fait inadapté.

Société Aéroports de Paris - Audition de M. Augustin de Romanet de Beaune, candidat désigné aux fonctions de président directeur général

La commission entend M. Augustin de Romanet de Beaune, candidat désigné aux fonctions de président directeur général de la société Aéroports de Paris, en application de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

M. Raymond Vall, président. - En application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, la commission va entendre M. Augustin de Romanet, candidat aux fonctions de président directeur général d'Aéroports de Paris. La nomination par décret en conseil des ministres ne peut intervenir qu'après l'audition du candidat devant les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Les modalités de cette audition - publique et ouverte à la presse - et du vote qui doit suivre ont été précisées par la loi organique et par la loi ordinaire du 23 juillet 2010. A l'issue de cette audition, je raccompagnerai M. de Romanet et je demanderai aux personnes extérieures de bien vouloir quitter la salle afin que nous puissions procéder au vote qui se déroulera à bulletin secret, comme le prévoit l'article 19 bis de notre Règlement. Il ne peut y avoir de délégation de vote et le dépouillement doit être effectué simultanément à l'Assemblée nationale et au Sénat. L'Assemblée nationale a procédé à l'audition de M. de Romanet avant nous. La nomination serait bloquée si l'addition des votes négatifs de chaque commission représentait au moins trois-cinquième des suffrages exprimés dans les deux commissions.

M. Augustin de Romanet. - Je vais vous présenter la politique que j'entends mener si vous acceptez ma nomination comme président d'ADP.

Dans ma vie professionnelle, j'ai été fréquemment en contact avec la représentation nationale : je suis tombé dans le budget quand j'étais petit - dix ans durant, je me suis occupé des lois de finances - puis j'ai été nommé à la Caisse des dépôts. Je veux également saluer le bilan très positif de Pierre Graff à la tête d'ADP : si son mandat s'est achevé, c'est uniquement parce qu'il a atteint la limite d'âge.

Aéroports de Paris, ce sont les trois grandes plateformes, Roissy, Orly et Le Bourget, ainsi que dix terrains d'aviation dans la région parisienne, comme Toussus-le-Noble ou Meaux, 8  % de l'aéroport de Schiphol d'Amsterdam et 38  % de la société turque TAV qui exploite à la fois l'aéroport d'Istanbul - 60 millions de passagers - et d'autres aéroports, Skopje, Médine, Tbilissi...

Les activités aéronautiques, avec les redevances d'atterrissage et de stationnement, représentent 53  % du chiffre d'affaires et 21  % du résultat opérationnel courant ; les commerces, 30  % du chiffre d'affaires et 62  % du résultat opérationnel ; l'immobilier, 8 et 14  % ; et les autres activités, comme la sûreté, l'ingénierie, 9 et 3  %.

L'étude du Bureau d'informations et de prévisions économiques (Bipe) en 2012 indique que les retombées directes et indirectes d'ADP représentent 30 milliards d'euros, soit 1,75  % du PNB de la France ou l'équivalent du PNB de la Lituanie. Pour la seule Île-de-France, ADP représente 5,8  % de son PIB et 8,3  % de l'emploi salarié régional. Chaque nouveau million de passagers apporte 355 millions de valeur ajoutée, 1 500 emplois directs sur la plateforme, 4 100 au total, indirects inclus. Nous avons une responsabilité !

Pierre Graff a été nommé président en 2003 pour moderniser cette entreprise publique : à l'époque, ADP relevait encore de la comptabilité publique, le groupe était à peine à l'équilibre, il disposait de peu de commerces et ne versait pas de dividendes à son actionnaire. Pierre Graff a ouvert le capital et levé 600 millions sur le marché, ce qui a enclenché un processus vertueux : Roissy est passé de 47 millions de clients en 2006 à 80 millions aujourd'hui, avec une capacité totale de 110 millions de passagers, ce qui est suffisant jusqu'en 2022 ou 2023.

ADP a donc connu une mue. La dernière acquisition concerne les 38  % de TAV. Des polémiques sont nées quand, quelques mois après l'achat de la concession jusqu'en 2021, le gouvernement turc a annoncé qu'il allait accorder une autre concession pour un nouvel aéroport, directement concurrent, qui ouvrirait dès 2016. Les actionnaires turcs ont-ils dit la vérité lors de la vente ? Une de mes premières préoccupations sera d'en avoir le coeur net.

Mes ambitions pour ADP concernent les quatre grandes parties prenantes que sont les clients, l'environnement, les collaborateurs et l'actionnaire.

L'actionnaire doit comprendre que c'est son intérêt de respecter les salariés, l'environnement et les clients. Un de mes maîtres en ce domaine s'appelle... Paul Bocuse, qui m'a dévoilé le secret de sa réussite : la disponibilité, la qualité et la participation des salariés à la prospérité de l'entreprise. Il a le génie de déléguer à d'autres tout ce qui n'est pas son métier propre.

La qualité est notre principale préoccupation : si nos aéroports proposent une offre de qualité, ils sauront attirer les Asiatiques, qui préfèreront alors atterrir à Paris plutôt qu'à Amsterdam ou à Zurich. L'aéroport de Séoul, que j'ai l'intention de visiter, est un modèle à l'échelle mondiale.

Les compagnies aériennes attendent d'ADP des services opérationnels, déneigement, dégivrage, fourniture d'électricité. Elles sont sensibles aux tarifs, même si les redevances représentent une faible part de leurs charges, 4  % pour Air France par exemple. Les pouvoirs publics encadrent l'évolution des tarifs, en visant une rentabilité globale des investissements égale au coût du capital, soit 6,5  %. Or, actuellement, le rendement des infrastructures aéroportuaires tourne autour de 3,5  %. C'est pourquoi le contrat de régulation avec l'Etat prévoit que les tarifs augmentent chaque année un peu plus vite que les prix. Un rattrapage brutal n'est pas envisageable, compte tenu de la santé fragile des compagnies aériennes.

Nous devons être d'autant plus attentifs à la qualité que nous n'aurons aucun problème de capacité jusqu'en 2023. Les compagnies aériennes ont des besoins très particuliers, notamment pour le tri des bagages. J'ai découvert avec effroi qu'une machine de tri automatique des bagages coûte 300 millions d'euros. Il en existe trois à Roissy. Autres revendications des compagnies : un aménagement de la desserte routière par l'est et de meilleures liaisons entre les aérogares de Roissy, assurées par un service d'autobus de qualité. Je me rendrai fréquemment sur les plateformes pour analyser les sources possibles d'améliorations et écouter les clients. Je poursuivrai le programme de coopération « Réussir ensemble » mis en place par Pierre Graff en collaboration avec Air France. Nous traitons tous nos clients de façon équitable, mais Air France représentant plus de la moitié de notre chiffre d'affaires, il est bien normal que nous lui portions un soin des plus vigilants.

Dans le plan stratégique 2005-2010, aucune des six têtes de chapitre ne comportait le mot « client ». Mais en 2009 Pierre Graff a créé une direction de la satisfaction client : le taux de satisfaction a augmenté, passant de 82  % en 2007 à 86  % en 2011. Nous visons le seuil de 91  %.

Le Charles-de-Gaulle-Express reliant Roissy à Paris est l'une de mes priorités absolues, ce qui pourrait être une légère inflexion par rapport à mon prédécesseur : cette liaison est vitale pour ADP, alors qu'elle n'est - hélas ! - qu'un dossier parmi d'autres pour RFF, la SNCF et la RATP.

J'en arrive à l'environnement : toute entreprise doit veiller à ce que sa prédation sur l'environnement ne soit pas insupportable. Or, ADP peut être prédatrice par le bruit, la pollution, les émissions de gaz à effet de serre et l'éloignement par rapport au bassin d'emploi dans lequel elle puise. L'entreprise a engagé depuis vingt ans une politique de développement durable très ambitieuse : je la poursuivrai, en dialoguant aves les élus et en évitant toute stratégie de la défausse. Bien souvent, j'entends dire que tel problème n'est pas du ressort d'ADP. Les changements de plans d'approche ? « C'est l'Etat ». Le filtrage des passagers trop lent ? « C'est le sous-traitant ». Même chose pour le passage en douane, le positionnement des passerelles à l'arrivée des avions... Une telle attitude est nuisible et il faudra y remédier.

L'indice de responsabilité sociale et environnemental classe ADP au premier rang des dix-huit aéroports européens. Ce bilan est remarquable et je m'efforcerai d'être à la hauteur de mon prédécesseur.

La politique de ressources humaines d'ADP s'appuie sur un dialogue social nourri : 66 accords d'entreprise signés depuis 2007. La politique contractuelle est intense et le taux de grève infime : 0,02  % des heures travaillées en 2012.

Trois mois après mon arrivée à la Caisse des dépôts, on m'a parlé du stress au travail, ce qui m'avait étonné vu les bonnes conditions matérielles de la maison ; mais j'ai découvert que beaucoup d'agents craignaient une disparition de leur poste dans les cinq ans et ils s'inquiétaient pour leur avenir. Les collaborateurs doivent pouvoir s'adapter à de nouveaux emplois grâce à la formation professionnelle, être persuadés qu'ils ont vocation à rester dans l'entreprise et qu'ils ne seront pas des variables d'ajustement quand leur service disparaîtra. J'essayerai d'en faire de même à ADP.

Il faudra aussi que mes collaborateurs comprennent que le vrai pouvoir, on ne l'exerce pas, on le délègue : les procédures devront être moins centralisées. On ne parle pas suffisamment avec les collaborateurs grâce auxquels, sur les plateformes, le nombre d'incidents est aussi faible.

Lorsque les sous-traitants n'ont pas l'impression d'être respectés, ni suffisamment associés, ils revendiquent l'intégration dans l'entreprise et leurs salariés peuvent déclencher des grèves quand ils estiment avoir moins de droits que les autres. Nous devrons donc les associer pleinement aux objectifs de qualité de service.

Il faut convaincre les actionnaires privés que les objectifs de qualité, de même que l'attention portée aux salariés et aux sous-traitants, sont aussi importants que le résultat financier. L'Etat actionnaire a des exigences propres d'intérêt général que je m'efforcerai de prendre en compte. Nos actionnaires attendent un développement de la qualité puisque, sur la capacité, l'essentiel du travail a été fait. Le développement passe aussi par les commerces : en 2005, il a été décidé de sortir les commerces du périmètre régulé, pour leur donner un compte d'exploitation particulier. La dépense par passager a augmenté de 65  % entre 2007 et 2012, ce qui a largement contribué à la prospérité de la société et amélioré l'indice de satisfaction des clients. Les passagers arrivent en avance pour avoir le temps de faire les boutiques ! Nous ferons tout pour que ceux en provenance d'Asie et du Moyen-Orient choisissent Paris comme point d'entrée en Europe. Certains diront que les commerces de luxe, qui excluent les clients européens et américains, sont trop nombreux : je vérifierai que les terminaux ne comptent pas uniquement des restaurants de caviar...

ADP dispose de 1 300 hectares de terrains. Il faudra développer ce potentiel, notamment avec Fedex qui envisage de nouveaux investissements, et je compte relancer « Coeur d'Orly », que j'ai connu à la CDC puisque l'Icade en était partie prenante. Le projet est en sommeil depuis la crise des subprimes.

Pour l'international, j'ai trois certitudes : quand on est loin de ses bases, la capacité à se faire gruger est infinie ; je serai donc extrêmement prudent en ce domaine. Aéroports de Paris vient de dépenser 667 millions pour acheter TAV : la digestion financière de cette acquisition est une priorité, avant toute autre aventure. En revanche, je souhaite qu'ADP international, qui est une société d'ingénierie et de construction d'aéroports, se développe dans le monde parce qu'elle entraîne à sa suite les sociétés de BTP et de transport françaises. Dans les années qui viennent, la croissance mondiale sera de 5  % par an : 10  % pour les pays en développement, 1,5  % pour ceux de l'OCDE. Il faudra aller chercher la croissance là où elle sera.

Les marges d'ADP doivent continuer à progresser : l'ambition du dernier plan stratégique se fondait sur une hypothèse de croissance du trafic de 3,2  % annuels, ce qui autorisait mon prédécesseur à escompter un excédent brut d'exploitation avant amortissement en progression de 40  % entre 2009 et 2015, pour atteindre 1,25 milliard. Ces hypothèses de croissance sont revues à la baisse pour les trois prochaines années : les objectifs financiers devront l'être aussi.

Mon ambition est de convaincre l'ensemble des salariés qu'ils sont coresponsables de la qualité du service aux clients, qu'il s'agisse de l'accueil, des magasins, de la délivrance des bagages ou de la douane. Nous traiterons tous les « irritants » au sein d'ADP, tout ce qui ne fonctionne pas bien, et nous le ferons avec les intervenants extérieurs, les douaniers, les gendarmes, les compagnies aériennes, tous ceux qui participent au service global d'une plateforme aéroportuaire.

Je souhaite aussi que le CDG-Express soit en fonction avant la fin de mon mandat. Les passagers seraient accueillis à la gare de l'Est et leurs bagages enregistrés dès ce moment - on me dit que la chose n'est pas possible encore, pour des questions de sécurité et de fiabilité. Enfin, j'y insiste, je veux que la filiale d'ingénierie contribue à la projection des forces économiques de notre pays dans le monde.

M. Raymond Vall, président. - Merci pour cet exposé dynamique, plein d'espoir, d'enthousiasme, de volonté de réussir.

M. Vincent Capo-Canellas. - Votre parcours est brillant et vous qualifie pour diriger une société cotée dans un domaine d'activité réglementé. Avez-vous une expérience particulière en matière de transport ?

Pensez-vous pouvoir améliorer encore les services apportés aux clients ?

ADP a connu des transformations majeures : le pacte social repose sur une forte culture d'entreprise. Comment voyez-vous le dialogue social, qui devra traiter du maintien ou non du statut ancien du personnel, de la rémunération des cadres qui a évolué mais peut-être insuffisamment, de la participation majoritaire de l'Etat,... ?

Le niveau des redevances peut difficilement être relevé, compte tenu de la faible marge des compagnies. Est-il possible d'améliorer encore la productivité ? Si le trafic se stabilise, ADP ne risque-t-il pas d'être en difficulté ? Comment voyez-vous l'exécution du contrat de régulation économique qui court jusqu'en 2015 ? Et la préparation du suivant ?

M. Charles Revet. - Comment l'actionnariat d'ADP est-il constitué ? L'Etat fixant les tarifs, ADP perçoit-il suffisamment de recettes pour assurer l'avenir, entretenir et développer ses infrastructures ? Ne va-t-il pas se retrouver dans la situation de la SNCF qui ne peut plus faire face aux travaux d'entretien ?

M. Gérard Cornu. - ADP étant la vitrine internationale de la France, la porte d'entrée pour notre pays, la qualité est une priorité. Ne pensez-vous pas qu'il faudrait réduire le temps d'attente pour la délivrance des bagages ? Vous estimez que la capacité de Roissy est assurée jusqu'en 2023, que se passera-t-il ensuite ? Il faut du temps pour construire un aéroport.

Y a-t-il encore des slots disponibles dans cet aéroport ? La liaison fixe entre la gare de l'Est et Roissy serait une très bonne chose. Vous n'avez pas beaucoup parlé d'Orly, vitrine quelque peu défraîchie... Une rénovation s'impose. Où en est le projet de gare TGV Valenton-Orly ? Fait-il partie des dossiers qui vous intéressent ?

M. Michel Teston. - Dans le contrat de régulation 2011-2015, le plafond de hausse des redevances aéroportuaires est fixé à 3,4  % pour 2013. Dans la conjoncture actuelle, une telle hausse inquiète les compagnies. L'Etat va-t-il vous autoriser à faire un geste ?

Le contournement à grande vitesse de l'est de Paris passe par Roissy. Or, ADP et la SNCF ne favorisent pas réellement cette intermodalité. Vous avez évoqué le lien fixe entre Roissy et Paris, mais qu'en est-il pour Orly ? Cette question relève de l'Etat plutôt que d'ADP, mais la rupture de charge occasionnée par Orlyval pose un vrai problème aux usagers.

M. Ronan Dantec. - La Commission européenne semble privilégier le plafonnement d'émissions de CO2 pour le transport aérien. Un ETS verra donc le jour, avec un an de retard et peut-être seulement à l'échelle européenne, mais nous y allons ! Quel en sera l'impact sur le trafic européen et sur ADP ? Le volume d'ETS étant limité, la volonté perceptible dans les couloirs de la Commission européenne, de développer les échanges aériens avec les nouveaux Etats-membres de l'Europe de l'est, ne va-t-elle pas se traduire par une pression à l'ouest, sur les liaisons intra-régionales ? Qu'en pensez-vous ? Les grandes compagnies aériennes semblent, de plus en plus, vouloir amener leurs clients par TGV au pied d'avions de plus en plus gros, à Roissy et Orly, au détriment des plateformes régionales, et pas seulement de celle à laquelle vous pensez tous ! Lyon-Satolas avait vocation à établir une liaison directe avec New-York. Mais les TGV relient Lyon à Roissy. Quelle est la stratégie d'ADP en la matière ?

M. Augustin de Romanet. - Ma connaissance du secteur des transports : en 1999, j'ai été sous-directeur du budget chargé des transports, des routes, et je négociais mes budgets avec Pierre Graff et Patrick Gandil... J'ai été administrateur de RFF à sa création. A la Caisse des dépôts, je me suis intéressé à l'activité de la filiale CDC Infrastructure, notamment au Lyon-Turin. Je me suis également penché sur l'investissement de long terme et les fonds européens, Inframed et Marguerite.

Comment améliorer le service aux clients, demandez-vous : par une politique de coresponsabilité, afin de résoudre chaque problème qui survient, au lieu de cultiver un réflexe de défausse et provoquer un légitime mécontentement des clients. J'envisage également d'intéresser les salariés, notamment dans le domaine de l'ingénierie : l'expérience d'Egis, dont j'ai ouvert le capital à 25  % aux salariés, m'a prouvé que cela est possible.

Le modèle économique d'ADP est très particulier : pour moitié un monopole, pour moitié une concurrence pure et parfaite. S'agissant du premier, les tarifs, autrement dit les redevances de l'aviation aérienne, sont fixés par l'Etat. Ce dernier a décidé d'introduire ADP en bourse. Le prix étant fondé sur l'actualisation des bénéfices, on ne peut changer chaque matin les règles du jeu. La rentabilité interne des infrastructures ne sera pas supérieure à 10  %, mais suffisante pour rémunérer le capital à 6,5  %.

Dans le document de référence pour 2011, la répartition du capital était la suivante : l'Etat détenait 52  % du capital, Schiphol 8  %, le fonds stratégique d'investissement (FSI) 8  %, les investisseurs institutionnels 23  %, les actionnaires individuels 7  %. Aujourd'hui l'Etat, ayant demandé au FSI de payer ses dividendes en actions ADP, est monté à 56  %. Je n'ai pas l'intention de demander la privatisation, comme je l'ai trop souvent vu faire par des dirigeants d'entreprises publiques qui rêvaient d'avoir les coudées franches et d'augmenter leur salaire. Que de dérives ensuite...

C'est à l'Etat de fixer le niveau de sa participation, pas à moi. En revanche, je l'alerterais sur les risques encourus si sa participation diminuait trop : dans une entreprise de cette importance pour le pays, il est bon que l'Etat soit au capital ; ensuite, les redevances aéroportuaires stagneraient, puisque l'Etat n'aurait plus intérêt à les augmenter, n'escomptant plus de dividendes. Mais, je le répète, je n'ai pas à avoir de point de vue sur le sujet !

D'après mon expérience des entreprises publiques, il ne faut toucher au statut du personnel qu'avec une main tremblante.

L'économie européenne va connaître une croissance modérée dans les années à venir. Mais notre objectif est de gagner des parts de marché par rapport à Francfort, à Londres et à Zurich. L'Europe va accueillir un nombre croissant de touristes chinois. A Schiphol, la signalétique est déjà en mandarin. Si nous étions capables de faire de même, nous disposerions d'une longueur d'avance sur d'autres aéroports.

M. Revet m'a interrogé sur les tarifs. On signe un contrat pour le respecter. ADP a une relation très paisible avec l'Etat sur ces questions, d'autant que ce dernier exerce une compétence liée. Notre relation n'a rien à voir avec ce qui peut exister entre l'Etat et GDF-Suez.

M. Charles Revet. - Les tarifs imposés par l'Etat assurent-ils la pérennité d'ADP ? Pour la SNCF, rien n'est moins sûr...

M. Augustin de Romanet. - Je ne crois pas qu'il y ait danger, d'autant que le rapport coût bénéfice des actions se situe à 17 ou 18, c'est-à-dire dans le haut du tableau.

M. Cornu m'a interrogé sur les bagages : il faudra prévoir des malus pour les prestataires qui dépassent le délai de 24 minutes. Cette durée d'attente est un maximum. Je souligne que les réglages, pour éviter tout bug du trieur de bagages à 300 millions d'euros, ont pris sept ans. Une centrale nucléaire est moins compliquée !

Oui il reste des slots à Roissy et nous pourrons sans problème construire une nouvelle aérogare, ce qui représente 10 à 20 millions de voyageurs en plus.

Quant à Orly, je ne sais ce qu'il en est pour la gare TGV. A l'heure actuelle, 250 000 mouvements par an sont autorisés à Orly et il s'en effectue 220 000. ADP n'a l'intention de remettre en cause ni le plafond de rotations, ni le couvre-feu et l'on peut espérer, avec des avions de plus grande capacité, augmenter le nombre de passagers avec moins de rotations. Orly va être au coeur des nouvelles lignes du Grand Paris et d'un réseau de transport très efficace : le plateau de Saclay sera desservi par une ligne qui partira d'Orly et la ligne 14 sera prolongée. Mme Duflot rendra les arbitrages définitifs en février prochain.

La commission compétente se réunira demain, Monsieur Teston, et il semble que toutes les compagnies soient d'accord sur un taux d'augmentation de 0,4 point de la redevance. Je partage vos remarques sur l'intermodalité, d'autant que 20  % des passagers arrivent à Roissy en TGV. Nous sommes partisans de développer les liaisons directes entre Orly et la capitale.

J'en arrive à la question très sophistiquée de M. Dantec : l'allocation des quotas européens pourrait-elle fusiller les liaisons régionales ? Jusqu'à présent, les quotas n'ont jamais été attribués en fonction de critères géographiques. Si c'était le cas, il s'agirait d'une nouveauté... Il serait tout de même étrange que la Commission européenne en vienne à une telle répartition infrarégionale... Quant aux compagnies aériennes, je suis persuadé que dans les années à venir, elles voudront rentabiliser leurs hubs en faisant venir leurs clients en train. Cependant, dans un futur proche, 80  % des humains vivront dans les villes et je vois mal comment celles-ci pourraient se passer d'équipements aéroportuaires. Les deux effets risquent donc de se neutraliser et les plateformes régionales garderont tout leur intérêt. Un aéroport est un prédateur que l'on peut rendre moins nuisible, plus amical pour son environnement. L'idée de diffuser les prédateurs sur tout le territoire pour éviter la congestion présente des vertus, mais c'est là une opinion personnelle exprimée par un débutant dans le secteur.

M. Vincent Capo-Canellas. - Il faudrait une loi pour que la participation de l'Etat descende à moins de 50  %...

M. Augustin de Romanet. - Absolument !

M. Vincent Capo-Canellas. - ... et c'est tant mieux car la souveraineté du pays est en jeu.

Le cahier des charges d'ADP vous fait obligation d'instruire un certain nombre de dossiers pour les commissions consultatives d'environnement. C'est l'Etat qui décide en dernier ressort mais c'est ADP que les élus et les citoyens ont face à eux... je ne vois pas comment changer cela.

J'ai demandé la publication du rapport de Pierre-Henri Gourgeon afin de savoir ce qu'il en est du Roissy-Express. Mais l'Etat devra en même temps travailler sur le RER B, le Grand Paris-Express, jusqu'au Bourget au moins, jusqu'à Roissy au mieux. Une liaison directe n'est acceptable que s'il existe d'autres modes de transport pour les habitants du territoire traversé.

M. Raymond Vall, président. - Merci d'être venu nous exposer votre projet pour ADP, Monsieur de Romanet.

M. de Romanet est raccompagné hors de la salle. La commission procède au vote.

M. Raymond Vall, président. - L'Assemblée nationale effectuant son dépouillement parallèlement, je peux à présent vous donner le résultat du scrutin : sur neuf suffrages exprimés, neuf votes favorables. Nos collègues députés - 25 votants - se sont prononcés à 14 voix pour, 8 abstentions et 3 contre.

Mercredi 28 novembre 2012

- Présidence de M. Raymond Vall, président -

Création de la banque publique d'investissement - Audition de M. Jean-Pierre Jouyet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations

La commission auditionne M. Jean-Pierre Jouyet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, sur le projet de loi n° AN 298 relatif à la création de la banque publique d'investissement.

Le compte rendu de cette réunion figure à la rubrique de la commission des affaires économiques.

Loi de finances pour 2013 - Programme « Recherche en matière de développement durable » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis sur les crédits du programme « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » du projet de loi de finances pour 2013.

M. Alain Houpert, rapporteur pour avis. - J'ai l'honneur de vous présenter pour la première fois cette année un nouvel avis budgétaire, qui portera sur la recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables. Il s'agit des crédits de l'un des programmes de la vaste mission « Recherche et enseignement supérieur ». Celle-ci est présentée pour 2013 avec un montant en autorisations d'engagement de 25,9 milliards d'euros, réparti entre 15 milliards d'euros consacrés aux formations supérieures, à la recherche universitaire, ainsi qu'à la vie étudiante, et 10,9 milliards d'euros consacrés à huit programmes de recherche différents. Au sein de cet ensemble, le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » s'élève à 1,4 milliard d'euros en autorisations d'engagement, soit 5,4 % seulement du total de la mission, ou encore 13 % du total des programmes de recherche.

Quelle est l'évolution des crédits de ce programme ? Alors que le total des huit programmes de recherche de la mission est présenté pour 2013 en augmentation de 1,1 % en autorisations d'engagement et de 1,3 % en crédits de paiement par rapport à 2012, le programme 190 apparaît en diminution de 0,3 % en autorisations d'engagement, mais en augmentation de 2,1 % en crédits de paiement. Il semble donc relativement épargné par la rigueur budgétaire. Toutefois, cette bonne tenue des crédits s'explique surtout par l'ajustement à la hausse de la dotation pour les charges nucléaires de long terme des installations du CEA, qui progresse de près d'un tiers pour atteindre 249 millions d'euros en autorisations d'engagement, comme en crédits de paiement. Si l'on ne tient pas compte de cet ajustement, sur lequel je reviendrai, les autres actions du programme apparaissent en stagnation, voire en forte baisse. Ainsi, l'action 14 « Recherche partenariale dans le développement et l'aménagement durables » et l'action 15 « Recherche dans le domaine de l'aéronautique civile » diminuent toutes deux de près de 20 % en crédits de paiement.

Les crédits du programme 190 correspondent majoritairement à des subventions pour charges de services publics versées aux divers établissements publics, c'est-à-dire les opérateurs. Parmi ceux-ci, je peux citer le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives - ou CEA, l'IFP Energies nouvelles, l'Institut national de l'environnement industriel et des risques - ou INERIS, l'Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux - ou IFSTTAR, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail - ou ANSES, le Centre scientifique et technique du bâtiment - ou CSTB, l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire - ou IRSN, et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie - ou ADEME. Au total, ces subventions représentent près de 90 % du programme.

Cette année, je me suis intéressé plus particulièrement à quatre de ces établissements publics, dont j'ai auditionné les responsables dirigeants.

Je commencerai tout d'abord par l'ADEME. Nous connaissons tous l'action de l'ADEME dans son rôle d'expertise et de conseil auprès des entreprises, des collectivités locales, des pouvoirs publics et du grand public. Mais l'agence contribue, en outre, au financement de projets de recherche et d'études en matière de gestion des déchets, de préservation des sols, d'efficacité énergétique et d'énergies renouvelables, de qualité de l'air et de lutte contre le bruit. Le budget de l'ADEME est la somme d'un budget de base, fixé à 190 millions d'euros, qui correspond aux actions traditionnellement mises en oeuvre par l'agence, et d'un budget additionnel dans le cadre du Grenelle de l'environnement, initialement fixé à 500 millions d'euros en autorisations d'engagement, mais qui a été ramené à 460 millions d'euros en 2012. Le budget global s'est donc élevé cette année à 650 millions d'euros. Par ailleurs, l'ADEME est en charge de la gestion, à hauteur de 2,8 milliards d'euros, de quatre des programmes d'investissements d'avenir. Dans ce cadre, l'Agence accompagne les projets sélectionnés à l'issue d'appels à manifestation d'intérêt, depuis la réalisation de démonstrateurs de recherche jusqu'à la préindustrialisation, notamment dans les domaines du photovoltaïque, du solaire thermodynamique, du grand éolien, du stockage d'électricité, de la géothermie ou des réseaux électriques intelligents.

Le budget de l'ADEME se caractérise par l'importance des recettes affectées. Le produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) représente 75 % de ses ressources, alors que les subventions pour charges de service public provenant du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables », ainsi que du programme 181 « Prévention des risques », n'en représentent que 15 %. Le solde, soit 10 %, est constitué de ressources propres. La fraction du produit de la TGAP que l'ADEME reçoit depuis 2008 a été plafonnée l'an dernier à 499 millions d'euros. Les dotations budgétaires à l'ADEME sont passées de 73 millions d'euros en 2012, à 58 millions d'euros pour 2013. Selon la programmation triennale, elles devraient s'abaisser encore à 36 millions d'euros en 2014, puis à 24 millions d'euros en 2015, soit une diminution de près de 70 % sur trois ans. J'appelle donc à la vigilance, pour que l'érosion des moyens alloués à l'ADEME ne remette pas en cause l'efficacité des politiques publiques qui lui sont confiées.

Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives est un autre opérateur majeur du programme 190. Ses actions de recherche interviennent dans le secteur de la Défense, mais également dans les domaines des énergies décarbonées, des technologies de l'information et des technologies de la santé. Je rappelle que l'énergie nucléaire du futur fait partie des scénarios de la transition énergétique, même si l'on vise désormais une réduction de sa part dans le bilan énergétique de notre pays.

La dotation budgétaire allouée au CEA au titre du programme 190 est en hausse de près de 10 % rapport à 2012, pour atteindre 769 millions d'euros. Mais ce mouvement de hausse est trompeur, car il demeure partiel. En effet, il faut prendre en compte les crédits inscrits sur deux autres programmes, le 172 et le 191. Au total, les crédits accordés au CEA en 2013 pour l'ensemble de ses activités civiles sont en baisse de 2,4 % par rapport à 2012, pour s'établir à 1,07 milliard d'euros. Cette baisse des subventions sera d'autant plus difficile à absorber que le CEA devra faire face en 2013 à 55 millions d'euros de charges nouvelles non prévues : le financement du renforcement de la réglementation nucléaire sur ses installations suite à l'accident de Fukushima, la montée en charge de l'investissement dans le réacteur de recherche Jules Horowitz, et l'alourdissement des charges liées à l'abaissement de l'âge de la retraite.

En réalité, l'augmentation de la dotation allouée au CEA au titre du programme 190 s'explique essentiellement par celle du financement des charges nucléaires de long terme, qui s'accroît de 60 millions d'euros, soit une progression de 31,7 %. En effet, les fonds dédiés aux dépenses de démantèlement et d'assainissement des sites nucléaires du CEA sont arrivés à épuisement depuis le mois de février 2012. Un nouveau système de financement a donc été mis en place cette année, qui se fonde sur des ressources mixtes : d'une part, une subvention budgétaire croissante ; d'autre part, le rachat par l'Etat des actions d'AREVA détenues par le CEA, pour un montant de 214 millions d'euros en 2012 et de 418 millions d'euros en 2013. La totalité des actions d'AREVA aura été rachetée en 2015. En conséquence, le besoin de financement budgétaire des fonds dédiés du CEA augmentera brutalement de plusieurs centaines de millions d'euros en 2016. Nous devons en avoir conscience dès à présent.

J'en viens maintenant à l'IFP Energies nouvelles. Héritier de l'Institut français du pétrole créé en 1943, cet établissement public industriel et commercial tire sa dénomination actuelle de la loi dite « Grenelle II », en conséquence de la réorientation de ses activités de recherche vers les nouvelles technologies de l'énergie. L'IFPEN a pour mission de réaliser des études et des recherches appliquées dans les domaines scientifique et technique, et de valoriser leurs résultats. Il peut ainsi prendre des participations dans des sociétés industrielles ou commerciales, que ce soit directement ou par le biais de structures de capital investissement. Dans les faits, ces sociétés sous contrôle de l'IFPEN interviennent dans des secteurs très variés : procédés catalytiques, raffinage et pétrochimie, carburants alternatifs, production d'hydrogène, ingénierie du traitement de gaz naturel, ingénierie du transport et du stockage géologique du CO2, etc.

L'IFPEN bénéficie d'une dotation budgétaire de l'État rattachée exclusivement à l'action 10 « Recherche dans le domaine de l'énergie » du programme 190. Cette dotation s'élève pour 2013 à 146,6 millions d'euros en autorisations d'engagement, comme en crédits de paiement, et est quasiment stable par rapport à 2012. Cette stabilisation rompt avec un mouvement de diminution continue observé depuis dix ans. Au total, le montant de la subvention allouée à l'IFPEN aura été réduit de 58,6 millions d'euros courants entre 2002 et 2013, soit une baisse de plus de 40 % en euros constants. C'est pourquoi la décision de ne pas diminuer davantage en 2013 la dotation budgétaire de l'IFPEN mérite d'être saluée.

Néanmoins, cette décision ne devrait pas suffire à résoudre le problème du déficit budgétaire de cet établissement public, récurrent depuis trois ans. Évaluées à 1,9 million d'euros en 2011, les pertes de l'IFPEN devraient être de 6,9 millions d'euros en 2012. Elles pourraient atteindre entre 5,8 et 11,8 millions d'euros en 2013, selon les règles fiscales qui seront appliquées en matière de TVA. Afin de faire face à ses difficultés budgétaires, l'IFPEN devra poursuivre ses efforts, d'une part, pour maintenir le niveau de ses ressources propres, qui représentent près de la moitié des ressources totales de l'établissement ; d'autre part, pour réduire le montant de ses charges. Outre l'augmentation des taux de redevances perçues auprès de ses filiales qui commercialisent les procédés et produits issus de sa recherche, l'IFPEN s'est engagé dans la vente de ses participations, pour un montant de plus de 27 millions d'euros entre 2009 et 2012. Cette politique de cession d'actifs, qui permet de combler les déficits dans l'immédiat, ne pourra évidemment pas être prolongée indéfiniment. Or, dans les années à venir, l'IFPEN pourrait avoir un rôle important à jouer en matière de recherche-développement sur les gaz de schiste, sujet qui soulève beaucoup de débats.

Pour finir, j'évoquerai l'Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux, l'IFSTTAR, issu de la fusion, en janvier 2011, du Laboratoire central des Ponts et Chaussées, spécialisé dans le génie civil, et de l'Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité, compétent principalement en matière de transport et sécurité routière. Il est placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés du développement durable et de la recherche. Établissement public à caractère scientifique et technologique, il est rattaché à l'action 12 « Recherche dans le domaine des transports, de la construction et de l'aménagement » du programme 190.

Pour l'exercice 2013, la dotation prévue est de 89,5 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. Elle est quasiment stable par rapport à celle de 2012. Les recettes de l'IFSTTAR proviennent pour presque 80 % de cette subvention, le solde est constitué de ressources propres, qui comprennent notamment des financements obtenus grâce aux appels d'offres remportés par les chercheurs de l'institut auprès des bailleurs institutionnels ou des acteurs privés du monde de l'industrie. S'y ajoutent les redevances pour brevets et licences, expertises et analyses.

L'achèvement de la fusion est marqué en 2012 par le déménagement du siège de l'IFSTTAR sur le site de Marne-la-Vallée au sein du Pôle de Recherche et d'Enseignement Supérieur de Paris-Est. Ses cinq départements de recherche sont organisés en plusieurs laboratoires, répartis sur sept sites d'implantation. Cette forte implantation régionale permet à l'IFSTTAR d'être représenté dans les principaux pôles de compétitivité des secteurs du transport, de la ville et du génie des matériaux. L'IFSTTAR est par ailleurs partie à dix-sept projets sélectionnés au titre du programme des investissements d'avenir.

Telles sont mes observations sur les quatre établissements que j'ai choisi de regarder plus attentivement cette année parmi les principaux opérateurs du programme 190. On constate une tendance générale à la baisse de leurs subventions budgétaires, parfois compensée par la vente des « bijoux de famille ». Alors que le thème de la compétitivité de la France est à la mode, la recherche et l'innovation devraient plus que jamais y contribuer. Personnellement, j'adopterai sur ces crédits une position d'abstention « positive ».

M. Raymond Vall, président. - Je vous remercie pour ce rapport qui nous a fait découvrir des organismes de recherche très intéressants. On doit parfois réduire des crédits à contre-coeur en cette période de rigueur pour les finances publiques. Je serais curieux d'en savoir plus sur le réacteur de recherche Jules Horowitz du CEA.

M. Henri Tandonnet. - Savez-vous quels sont les mécanismes d'évaluation de ces programmes de recherche ?

M. Alain Houpert, rapporteur pour avis. - Les organismes concernés pratiquent l'autoévaluation.

M. Charles Revet. - Notre rapporteur a souligné la baisse des crédits consacrés à la recherche en matière d'énergie et de développement durable. Or, l'effort national de recherche doit être maintenu dans les moments de difficultés. Le groupe UMP s'abstiendra sur le vote de ces crédits.

M. Vincent Capo-Canellas. - L'idée sous-jacente est que l'on pallie les difficultés que nous avons à soutenir notre effort de recherche par les fonds du « grand emprunt ». C'est notamment le cas pour l'aviation civile, pour laquelle la baisse des crédits est compensée par le programme des investissements d'avenir (PIA). Or, il faut dès maintenant envisager la fin du PIA, alors que notre effort de recherche est moitié moindre de celui de l'Allemagne. Le groupe UDI s'abstiendra également.

M. Pierre Camani, rapporteur pour avis. - Le groupe socialiste votera les crédits de ce programme budgétaire.

M. Alain Houpert. - Ces organismes, qui sont pourtant des fleurons de notre recherche, souffrent d'une vision d'avenir à trop court terme. Nous devons y être attentifs. Leur vie est conditionnée par la tournure que prend le débat politique. Je pense par exemple au débat sur le nucléaire pour le CEA, ou au débat sur les gaz de schiste pour l'IFPEN.

M. Henri Tandonnet. - Les entreprises privées apportent-elles des concours à ces organismes publics ?

M. Alain Houpert, rapporteur pour avis - Tous ces organismes ont des passerelles vers le secteur privé, auquel ils vendent des brevets et des licences. Mais cet apport financier n'est pas suffisant.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables» du projet de loi de finances pour 2013.