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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 27 novembre 2012

- Présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président -

Loi de finances pour 2013 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement », programme « Coordination du travail gouvernemental, et budget annexe  « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport pour avis

La commission examine tout d'abord le rapport pour avis de M. Alain Anziani sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Direction de l'action du Gouvernement », programme « Coordination du travail gouvernemental », et budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Jean-Pierre Michel, président. - La réunion d'aujourd'hui et celle de demain sont consacrées à l'examen de dix avis budgétaires. Je vous propose de consacrer environ quarante cinq minutes à chaque rapport afin que nous terminions notre réunion d'aujourd'hui à dix-huit heures trente au plus tard.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis des crédits affectés au programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ». - Mon avis porte sur le programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative » au sein du projet de loi de finances pour 2013. Pour mémoire, cette mission est constituée de trois programmes : celui qui fait l'objet de mon rapport, le programme « Protection des droits et libertés » dont notre collègue Virginie Klès est rapporteur et le programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées ».

Les crédits affectés à la mission, après le vote de l'Assemblée nationale, sont en hausse de 14,43 % en autorisations d'engagement et de 6,77 % en crédits de paiement. Au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », il y a deux grandes masses, le programme « Coordination du travail gouvernemental » et le programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », qui représentent chacun environ 46 % des crédits, et le programme « Protection des droits et libertés » qui ne représente que 7 % des crédits.

Huit actions composent le programme « Coordination du travail gouvernemental ». Parmi elles, trois actions regroupent 70 % des crédits : celle relative au secrétariat général des affaires européennes, celle relative au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale et, enfin, celle relative aux moyens des services du Premier ministre : le secrétariat général du Gouvernement, le service d'information du Gouvernement, les cabinets du Premier ministre, du ministre des relations avec le Parlement et du ministre porte-parole du Gouvernement ainsi que divers autres organismes. Ces trois actions connaissent une augmentation de leurs crédits tandis les cinq autres sont globalement en baisse, à l'exception de celle concernant l'ordre de la Légion d'honneur.

En 2012, on a assisté à une rationalisation du programme dont on peut se féliciter. Son périmètre a en effet été modifié : d'une part, les crédits affectés aux emplois déconcentrés sont déplacés au sein du programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » et, d'autre part, le programme intègre, à partir de 2013, les crédits affectés à l'ancienne direction générale de la modernisation de l'Etat. En effet, par décret du 30 octobre 2012, la DGME a été intégrée dans le nouveau secrétariat général pour la modernisation de l'action publique placé auprès du Premier ministre. En d'autres termes, tout ce qui est lié à la modernisation de l'Etat ne dépend plus de Bercy mais directement du Premier ministre.

Je souhaiterais maintenant aborder un sujet plus parlant : la volonté de sobriété annoncée par le Gouvernement et qui trouve ici sa traduction budgétaire. D'abord la baisse de 30 % de la rémunération du Président de la République et des membres du Gouvernement. Cette décision a fait l'objet d'une polémique : cette diminution, adoptée dans la loi de finances rectificative de juillet 2012, a été censurée par le Conseil constitutionnel le 19 juillet 2012. Les sages ont estimé que cette disposition portait atteinte à la séparation des pouvoirs, le législateur n'étant pas compétent pour adopter ces dispositions qui relèvent du pouvoir exécutif. Cette décision a été à l'origine d'un mouvement d'humeur sur Internet, beaucoup de citoyens ayant eu le sentiment d'avoir été trompés. Or, cette règle a été immédiatement appliquée au Président de la République et aux membres du Gouvernement dès le mois de mai et un décret rétroactif a été publié à la suite de la décision du Conseil constitutionnel, ce qui montre bien que l'engagement du Président de la République a été tenu sans attendre.

Le souhait de sobriété s'étend aux cabinets ministériels, dans le souci de limiter le nombre de leurs membres. Le Premier ministre a fixé à quinze l'effectif maximum des cabinets pour les ministres de plein exercice contre vingt auparavant et à dix pour les ministres délégués contre douze dans l'ancienne législature. Cette règle a conduit à une diminution de l'effectif des cabinets ministériels de 12 % par rapport à la moyenne de la période 2007-2011. L'annexe budgétaire consacrée à l'effectif des cabinets ministériels est désormais rétrospective et plus détaillée.

Le plafonnement de l'effectif est complété par le plafonnement de la rémunération des membres des cabinets, qui est contrôlé par le secrétariat général du Gouvernement, et par une réduction de 10 % des crédits de fonctionnement des cabinets ministériels.

On constate également un souci de déontologie. Les membres du Gouvernement ont signé une charte de déontologie le 17 mai 2012, par laquelle ils s'engagent notamment à renoncer à leurs mandats exécutifs locaux, à ne pas intervenir en faveur d'un proche et à ne pas accepter d'invitation à un voyage privé émanant d'une personne en relation avec le ministère. Aucune obligation juridique n'est attachée à cette charte, il s'agit d'une régulation d'ordre politique. Cette vision déontologique a été élargie aux membres des cabinets qui doivent signer une déclaration d'intérêts, respecter un devoir de réserve et se déporter des dossiers dans lesquels ils sont impliqués.

J'en viens enfin à un point délicat, la communication gouvernementale. En 2011, le rapport de la Cour des comptes consacré aux dépenses de communication du Gouvernement a suscité beaucoup de polémiques. A la demande du nouveau Premier ministre, la Cour des comptes a rendu un nouveau rapport sur cette question en septembre 2012 dans lequel elle réitère ses propositions. Ainsi, la Cour préconise le renforcement du processus d'achat, avec plus de transparence des procédures. Par ailleurs, elle propose une plus grande mutualisation des dépenses de communication sous l'égide du service d'information du Gouvernement. C'est effectivement souhaitable mais tout ne peut pas être centralisé en la matière. Une marge de manoeuvre doit être laissée à chaque ministère pour mettre en place sa politique de communication. Dans la loi de finances pour 2012, les crédits de communication du service d'information du Gouvernement s'élevaient à 19 millions d'euros, montant revu à 16 millions d'euros en cours d'année. Dans le projet de loi de finances pour 2013, ces crédits s'élèvent à 15 millions d'euros.

Enfin, le travail de codification se poursuit, avec notamment la création de nouveaux codes nécessaires pour l'accès des citoyens au droit.

Au vu de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à ces crédits.

M. Gaëtan Gorce. - Je me félicite de l'effort de tous les échelons de l'Etat pour parvenir à une gestion modeste, raisonnable et transparente des deniers publics. Il faut toutefois résister à toute forme de démagogie : ce n'est pas en diminuant les rémunérations que les droits des citoyens seront mieux garantis.

Quels sont les moyens financiers alloués aux anciens Premiers ministres ? Ces derniers bénéficient en effet de véhicules et de services de sécurité qui sont permanents. Lorsque j'étais député, la commission des finances de l'Assemblée nationale m'avait répondu que la diffusion d'informations sur ces moyens pouvait mettre en danger ces personnes. Je me permets d'en douter ! Je m'interroge sur l'opportunité de conserver ces règles, au moins de façon permanente.

M. René Vandierendonck. - A l'époque de l'ancien Gouvernement, une direction chargée de la RGPP relevait de M. Baroin...

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Ce n'est plus le cas aujourd'hui.

M. René Vandierendonck. - ... Qu'en est-il de la modernisation et de l'optimisation de l'action publique ?

M. François Pillet. - Sur l'action du Gouvernement relative à la codification, je n'émettrai aucune réserve car il s'agit d'un excellent projet.

Toutefois, il ne faut pas tomber dans l'inflation des codes afin d'éviter tout chevauchement de ces derniers. Notre Etat de droit sera renforcé le jour où l'ensemble des dispositions réglementaire et législatives seront codifiées.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Pour répondre à Gaëtan Gorce, je ne dispose d'aucun élément de réponse sur les moyens éventuellement affectés aux anciens Premiers ministres mais ils peuvent effectivement relever de ce programme. C'est une question que je peux aborder dans le prochain avis budgétaire.

S'agissant des crédits de l'ancienne DGME, je rappelle que les crédits qui lui étaient affectés ont rejoint le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique. Alors que la DGME était rattachée à Bercy, le nouveau secrétariat général créé par un décret du 30 octobre 2012 est placé auprès du Premier ministre, avec un comité interministériel à la modernisation de l'action publique. Nous ne disposons pas du recul suffisant pour établir un premier bilan de l'action de cette nouvelle structure.

Neuf nouveaux codes devraient être prochainement créés ou refondus à droit constant, notamment le code de la consommation, celui de l'éducation ou encore le code général de la fonction publique.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative » du projet de loi de finances pour 2013.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement », programme « Protection des droits et libertés » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission examine le rapport pour avis de Mme Virginie Klès sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Direction de l'action du Gouvernement », programme « Protection des droits et libertés ».

Mme Virginie Klès, rapporteur pour avis des crédits affectés au programme « Protection des droits et libertés » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » - Je rappelle que ce programme correspond au budget des autorités administratives indépendantes (AAI). Je ne ferai pas de remarque particulière sur le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la fusion de cette AAI avec l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) étant en débat, pour me concentrer sur les budgets des autres AAI en charge des libertés publiques. Je tiens à souligner la qualité des réponses et des échanges tant avec les AAI qu'avec les services du Premier ministre.

Les AAI présentent une grande diversité de missions et de moyens humains et matériels. La plupart des crédits (90 % environ) sont alloués au CSA, à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et au Défenseur des droits. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) bénéficie de la majeure partie des 10% restants. La ventilation des crédits entre les actions du programme est stable par rapport à la LFI 2012.

La création d'un programme budgétaire spécifique pour le Défenseur des droits, parfois évoquée, ne m'apparaît plus nécessaire aujourd'hui. Elle n'est pas non plus souhaitée par le Défenseur lui-même, car elle aurait pour conséquence un transfert de certaines missions du secrétariat général du Gouvernement, actuel responsable de programme, vers le Défenseur.

Les objectifs et indicateurs de la mission pourraient être améliorés. Ainsi, pour la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), le sous-indicateur qui prend en compte le nombre d'avis rendus n'a pas beaucoup de sens dans la mesure où la CNCDH rend l'essentiel de ses avis par autosaisine et non à la suite d'une saisine par le Gouvernement.

L'indépendance des AAI, préoccupation particulièrement forte en ce qui concerne le Défenseur des droits, ne fait pas l'objet de remises en cause. La nouvelle charte budgétaire organisant le dialogue de gestion entre le SGG et les AAI garantit d'ailleurs cette indépendance.

Les crédits attribués sont en diminution de 1,76 % pour les autorisations d'engagement et de 1,88 % pour les crédits de paiement. Il n'y a là rien de choquant, les AAI étant soumises à la même contrainte que l'ensemble des pouvoirs publics. En revanche, certaines AAI doivent faire plus d'efforts que d'autres car l'augmentation des moyens est ciblée sur elles.

Les plafonds d'emplois n'évoluent pas sensiblement, sauf pour la CNIL qui bénéficie de 10 ETPT supplémentaires cette année sur les 40 qu'elle avait demandés sur trois ans pour faire face à ses nouvelles missions. Il conviendra de faire le bilan de cette augmentation en 2013 et d'en tirer les conséquences qui s'imposent, soit en termes d'effectifs, soit en termes d'étendue des missions.

Le CGLPL doit, quant à lui, bénéficier d'un poste de secrétariat supplémentaire, qui viendra fort légitimement s'ajouter à l'unique poste existant. Cette AAI connaît une forte baisse de ses crédits de fonctionnement : - 4%, soit 170 000 euros environ, ce qui nous semble inacceptable compte tenu des déplacements que le Contrôleur général doit pouvoir continuer à faire, notamment outre-mer, ainsi que dans les hôpitaux psychiatriques. Je tenais à souligner que la gestion du CGLPL est remarquable, en particulier par son choix de localisation immobilière. Je vous proposerai donc un amendement pour relever le montant des crédits au niveau de 2012 en les prélevant, avec son accord, sur le programme « Coordination du travail gouvernemental » que vient de nous présenter notre collègue Alain Anziani.

Au niveau global, les statuts des personnels des AAI revêtent une grande diversité entre AAI et en leur sein même : contractuels, fonctionnaires mis à disposition, fonctionnaires de catégorie A+ ou A... Cette diversité des statuts fait écho à celle des missions.

En matière de gestion immobilière, la situation est très disparate. Il est question de regrouper l'ensemble des AAI sur le site de Ségur-Fontenoy. La partie Ségur accueillerait ainsi les services du Premier ministre et le site de Fontenoy ceux des AAI, avec des contrôles de sécurité de niveau différent mais la possibilité de circuler d'une partie à l'autre. Ce regroupement est, en particulier, une demande forte du Défenseur des droits, dont les services sont actuellement dispersés. Il permettrait également à de petites AAI de libérer des immeubles domaniaux en vue d'une autre affectation ou d'une cession. Par ailleurs, nous avons attiré l'attention de la direction des services administratifs et financiers (DSAF) sur la nécessité de responsabiliser chaque AAI sur ses consommations d'énergie et de s'assurer que le regroupement débouche bien sur des économies réelles.

Dernier point noir que je souhaitais évoquer : la livraison du projet Ségur-Fontenoy est annoncée pour 2016, ce qui me semble irréaliste, au vu de l'état actuel des lieux que j'ai visités et des délais prévisibles de procédure.

Le regroupement aura pour avantage de favoriser la formation d'une culture commune au sein du Défenseur des droits, alors que les pratiques des AAI préexistantes étaient parfois divergentes : ainsi, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) portait volontiers les affaires en justice tandis que le Médiateur de la République favorisait les règlements amiables...

L'instauration des 400 délégués territoriaux mutualisés du Défenseur des droits, sur l'ensemble du territoire national, constitue également un aspect positif.

Une question a été soulevée lors des auditions : faut-il donner au Défenseur la personnalité juridique ? Je ne le pense pas car ce ne serait pas forcément à son avantage.

Pour améliorer le fonctionnement des services du Défenseur, il faudrait garantir la confidentialité des documents d'instruction nécessaires au traitement, par le Défenseur des droits, des réclamations. Il conviendrait également de renforcer le pouvoir en équité. Ces suggestions pourraient être examinées lors d'un véhicule législatif approprié.

M. François Pillet. - Toutes ces AAI sont implantées à Paris. N'a-t-il jamais été envisagé de délocaliser ces AAI à Roubaix, Bourges, Orléans ou encore Poitiers, où elle serait tout aussi indépendante ? C'est aussi une question d'aménagement du territoire.

Mme Virginie Klès, rapporteur pour avis. - C'est une réflexion qu'il faut avoir. Il faudrait cependant que les loyers moins élevés compensent les désavantages de l'éclatement et des coûts de transport par exemple.

Comme annoncé, mon amendement tend à récupérer, pour le présent programme et au bénéfice du CGLPL, un montant de 164 117 euros du programme « Coordination du travail gouvernemental », sur l'action qui porte le même nom.

M. Alain Anziani. - En ma qualité de rapporteur pour avis du programme « Coordination du travail gouvernemental », j'y suis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au programme « Protection des droits et libertés » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », et adopte l'amendement proposé par Mme Virginie Klès, rapporteur.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Conseil et contrôle de l'Etat», programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission examine le rapport pour avis de M. André Reichardt sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Conseil et contrôle de l'Etat», programme « Cour des comptes et autres juridictions financières».

M. André Reichardt, rapporteur pour avis des crédits affectés au programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ». - Pour la deuxième année, les crédits du programme 164, « Cour des comptes et autres juridictions financières », de la mission « Conseil et contrôle de l'État » font l'objet d'un rapport pour avis de la commission des lois.

Cette année, je tiens à relever la nouvelle structuration du programme en sept actions (contre quatre précédemment) et la refonte importante des objectifs et indicateurs de performance, qui permettront, pour l'avenir, de mieux refléter la réalité de l'activité des juridictions financières. Cette modification tient compte des observations que j'avais formulées à destination de la Cour des comptes dans mon rapport de l'an dernier.

Ce budget est marqué par une continuité et une stabilité puisqu'il n'affiche qu'une progression limitée de 2,6 % en autorisations d'engagement et 2,1 % en crédits de paiement. Il s'inscrit, en effet, dans le cadre de la programmation triennale 2011-2013, qui impose aux juridictions financières d'assumer leurs missions avec une enveloppe budgétaire globale constante.

Les crédits du programme 164 présentent la particularité d'une forte concentration en dépenses de personnel. Elles représentent 87 % du total des dépenses, ce qui ne laisse que peu de marges de manoeuvre pour le reste...

Quant au plafond d'emplois, il reste stable, à 1 840 ETPT.

J'ai pu constater en rencontrant les représentants de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes que le montant de ces crédits permet aux juridictions financières d'assumer leurs missions actuelles dans des conditions globalement satisfaisantes.

J'avais eu l'occasion de le dire l'an dernier, je le redis cette année, cette situation est fragile, et pourrait se trouver altérée par la multiplication des missions confiées aux juridictions financières.

C'est pourquoi, des gains d'efficience ont d'ores et déjà été recherchés, pour leur permettre de faire face à ces évolutions.

Après l'échec de la réforme globale portée par l'ancien premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin, en 2009, un certain nombre de dispositions touchant aux juridictions financières ont été introduites dans différents textes, en particulier dans la récente loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allégement de certaines procédures juridictionnelles, qui était en discussion l'an dernier à la même époque.

Cette loi a notamment prévu le regroupement des chambres régionales des comptes. Leur nombre, que nous ne connaissions pas l'an dernier, a été fixé à vingt pour la métropole et les régions d'outre-mer (contre vingt-sept par le passé).

Selon M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, entendu par la commission des lois le 17 octobre 2012, ces regroupements étaient rendus nécessaires pour permettre à chaque chambre régionale des comptes (CRC) d'atteindre une taille critique, en magistrats et en personnel de contrôle, pour être le plus efficace et le plus opérationnel possible dans l'exercice de ses missions.

Comme cela avait été prévu, les regroupements ont été réalisés à moyens constants en personnels et en crédits. Ils s'achèveront dans le courant de l'année 2013 et ont été évalués par la Cour des comptes à 12 millions d'euros au total (6 millions pour les dépenses de personnel et 6 millions pour les autres dépenses, principalement immobilières).

Il convient de relever, voire de regretter, le choix par décret des implantations des chambres régionales des comptes regroupées. Il soulève parfois quelques interrogations...

Que penser par exemple du choix d'Épinal, ville excentrée dans le ressort, comme siège de la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine ?

Quant aux nouveaux ressorts définis, ils sont parfois très étendus. Par exemple, pour la chambre régionale des comptes Auvergne, Rhône-Alpes, la distance à parcourir en partant de Lyon pour rejoindre Aurillac (à l'ouest) représente 288 km (soit 4 h de trajet) et pour aller à Thonon-les-Bains (à l'est), 194 km (2 h 22) de trajet.

Cet éloignement des chambres régionales est aussi le fait du relèvement du seuil de l'apurement administratif, qui les décharge de 67 % des comptes qu'elles avaient à contrôler sur les services de la DGFiP, même si elles resteront compétentes, comme auparavant, pour contrôler 80 % de la masse financière.

Lors de l'audition de M. Didier Migaud, le 17 octobre dernier, vous aviez d'ailleurs été nombreux à vous inquiéter de cet éloignement des chambres régionales des comptes, qui risquait de faire disparaitre « le dialogue vertueux » qui s'était mis en place, au fil des années, entre les collectivités territoriales et les juridictions financières.

M. Didier Migaud, a tenté de dissiper ces craintes. Cette réforme permet aux CRC de se recentrer sur les enjeux les plus lourds. Il a rappelé qu'elles garderont la possibilité d'appeler le compte d'une petite commune soumise à l'apurement administratif, pour qu'aucune collectivité locale, ni aucun établissement public ne puisse se sentir hors du champ de contrôle des juridictions.

Quant au contrôle de gestion, il demeurera assuré par les CRC, quelle que soit la taille de la collectivité, puisque les comptes seront toujours transmis à la CRC, seule compétente pour décider la mise en débet.

Pour les années à venir, il conviendra d'étudier avec attention les effets de cette réforme sur les plus petites collectivités, qui ne seront plus contrôlées par les CRC, mais aussi l'impact de ces transferts importants sur l'activité des CRC et sur l'activité des directions régionales des finances publiques (DRFiP), alors même qu'elles font l'objet de profondes restructurations.

Enfin, toujours dans le cadre du renforcement de l'efficacité des juridictions financières, la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011 a modifié le régime de responsabilité du comptable public.

Désormais, lorsque la méconnaissance des obligations du comptable n'aura causé aucun préjudice à l'organisme public, le juge des comptes pourra le condamner au versement d'une somme dont le ministre ne pourra plus faire remise. En cas de préjudice causé, le comptable sera, comme précédemment, constitué en débet et le ministre ne pourra plus consentir une remise gracieuse intégrale. La remise devra se traduire par un « laissé à charge » qui ne pourra être inférieur à un montant plancher, déterminé par décret.

Or, un an après l'entrée en vigueur de la loi, aucun bilan de l'efficacité de cette réforme ne peut être dressé, car les textes d'application n'ont pas été pris. Votre rapporteur souhaiterait avoir l'explication de ce retard de calendrier.

Quant à la responsabilité des ordonnateurs, la réforme est en suspens. Je m'interroge concernant l'avancement de ce chantier, tout aussi important que la réforme de la responsabilité des comptables publics.

Pour l'avenir, il faut craindre que l'extension continue des compétences des juridictions financières pose la question de l'insuffisance de leurs moyens.

Dans le discours qu'il a prononcé le 7 septembre 2012, à l'occasion d'une séance solennelle à la Cour des comptes, le Président de la République a fait part de son intérêt pour une démarche d'expérimentation, sur la base du volontariat, de la certification des comptes des collectivités territoriales.

La Cour des comptes s'est dite prête à expérimenter un tel dispositif, pour les collectivités faisant appel à la souscription publique. Elle ne voit pas l'intérêt de le généraliser à l'ensemble des collectivités territoriales.

Les personnes que j'ai rencontrées sur le terrain, comme M. Pierre Rocca, président de la CRC d'Orléans, ont attiré mon attention sur le fait que la certification est « gourmande » en ressources humaines.

Si elle était confiée aux CRC, elles craignent que les personnels n'aient pas les moyens suffisants pour assurer cette nouvelle mission et qu'elle soit réalisée au détriment des autres compétences des juridictions.

Je souhaiterais demander au Premier ministre de bien vouloir dresser un état des lieux de ce projet d'expérimentation, et de procéder à une évaluation des effectifs nécessaires à sa mise en oeuvre, pour s'assurer qu'elle n'empiétera pas sur les missions « traditionnelles » des juridictions.

À cela s'ajoute le renforcement des missions d'assistance de la Cour des comptes au Parlement et au Gouvernement, extrêmement chronophages...

En conclusion, au bénéfice de l'ensemble de ces observations, et après les quelques réserves que je viens d'exprimer, je vous propose, comme l'an dernier, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du présent programme.

M. Jean-Pierre Michel, président.- Les réserves qu'a pu susciter le regroupement des juridictions financières ne sont pas levées : la réduction du contrôle des chambres régionales des comptes est insuffisamment compensée par celui confié aux directions des finances publiques qui l'exercent peu ou mal. Je rappelle que le Sénat s'est opposé à cette réforme.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la mission «Conseil et contrôle de l'État».

Loi de finances pour 2013 - Mission « pouvoirs publics » - Examen du rapport pour avis

La commission examine ensuite le rapport pour avis de M. Michel Delebarre sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Pouvoirs publics».

M. Michel Delebarre, rapporteur pour avis des crédits affectés à la mission « Pouvoirs publics ». - Les dotations des pouvoirs publics ont pour point commun de participer à l'effort de maîtrise de la dépense. En effet, à l'exception des moyens financiers destinés à la Cour de justice de la République, les autres dotations sont soit diminuées, soit reconduites en euros courants.

Les crédits de la présidence de la République se caractérisent par une volonté d'exemplarité. L'effort de transparence et de rigueur déjà engagé sous la mandature précédente marque un nouveau progrès avec l'accès de M. François Hollande à la présidence de la République. Depuis 2009, il convient de le rappeler, les comptes et la gestion de la présidence de la République font l'objet d'un contrôle annuel par la Cour des comptes. Les dépenses de fonctionnement baissent de 7,39 % par rapport à 2012, évolution qui résulte de la conjonction de trois facteurs :

- d'abord la diminution des charges liées aux approvisionnements, en raison notamment de la baisse de 20 % de la flotte de véhicules de la présidence ;

- la baisse du montant des prestations extérieures grâce aux économies obtenues sur divers contrats de maintenance ;

- enfin, la réduction des dépenses liées aux « autres services extérieurs » avec des mesures d'économies portant sur les cadeaux diplomatiques, les dépenses d'affranchissement ainsi que la suppression de la dotation consacrée aux conseils, études et sondages.

Les déplacements présidentiels sont caractérisés par la réduction de l'effectif des délégations et des économies de transport. L'A330 est moins systématiquement utilisé, le Président de la République utilisant le train lorsque ce mode de transport est plus adapté. Les charges de personnels se contractent grâce à une baisse des rémunérations, car le traitement du Président de la République est diminué de 30 % et constitue un plafond à partir duquel a été élaborée une grille dégressive pour les membres du cabinet, soit une économie de 1 million d'euros en année pleine.

J'en viens au budget des assemblées parlementaires dont l'effort de rigueur s'inscrit dans la durée. En effet, les deux assemblées ont reconduit leur demande de crédits en euros courants votée l'an prochain et consolidé ainsi la diminution de 3 % des crédits décidée en 2012 à la suite du vote à l'Assemblée nationale et au Sénat d'un amendement concernant leur budget respectif.

S'agissant de l'Assemblée nationale, la dotation demandée, soit 517,8 millions d'euros, ne couvre pas la totalité des dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement rendant nécessaire un prélèvement sur les disponibilités de l'Assemblée évalué à 16,1 millions d'euros. Les charges parlementaires baissent globalement de 5,21 %, deux postes de dépenses augmentant néanmoins, à savoir les coûts pour frais de voyages et déplacements en raison de l'accroissement du nombre de députés et les charges de représentation de l'Assemblée nationale compte tenu de la reprise de l'activité parlementaire.

La dotation destinée au Sénat dans le projet de loi de finances pour 2013 s'élève à 311,5 millions d'euros, soit un gel en euros courants. A ce montant s'ajoute un montant sur ressources propres de 12,4 millions d'euros. Je ne reviens pas sur le gel en euros courants des indemnités parlementaires, de l'indemnité de résidence et des indemnités de fonction. J'indique seulement ici qu'en matière d'investissement trois priorités ont été définies concernant la poursuite des opérations de modernisation technique et de mise aux normes ainsi que le réexamen d'aménagements des immeubles du 77 rue Bonaparte et du 64 boulevard Saint-Michel.

Un mot sur les chaînes parlementaires pour relever que les crédits de « La chaîne parlementaire - Assemblée nationale » baissent de 3,1 % tandis que ceux réservés à la chaîne Public Sénat sont reconduits.

La dotation du Conseil constitutionnel s'élève en 2013 à 10,8 millions d'euros, soit une diminution de 1 % par rapport à 2012. Les dépenses de fonctionnement se caractérisent par le gel du traitement des membres du Conseil et la stabilité des effectifs. Les dépenses de travaux sont, quant à elles, liées à la poursuite du chantier de rénovation des locaux et des équipements du Conseil constitutionnel : la restauration de la salle des délibérés et la remise aux normes de l'entresol.

Je conclurai par la présentation de la dotation réservée à la Cour de justice de la République qui intègre le coût lié à la tenue éventuelle d'un procès, ce qui ne préjuge cependant en rien de l'issue de l'une ou l'autre des deux affaires en cours d'instruction. Comme l'an passé, j'observe que le loyer de la Cour de justice -485 000 euros en 2012- continue de peser de manière excessive sur le budget de cette institution. Dans l'attente de son installation, à l'horizon 2017, dans les locaux laissés vacants par le tribunal de grande instance de Paris, la Cour de justice de la République se trouve dans une situation immobilière précaire. En effet, le bail du 15 mars 2004 est arrivé à échéance le 29 février 2012. A ce jour la procédure de renouvellement est toujours en cours.

Au bénéfice de ces observations, je vous invite à donner un avis favorable aux crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

M. Jean-Pierre Michel, président.- Je vous indique que pour la première fois, la Cour de justice de la République sera présidée par une femme, Mme Martine Ract-Madoux.

M. Jean-Pierre Vial. - On ne peut que se féliciter des économies annoncées. Je m'interroge toutefois sur le complexe républicain qui inspire certaines mesures à la portée toute symbolique comme la limitation aux secondes classes pour les déplacements. S'agissant des voyages en train du Président de la République, le coût est-il toujours maîtrisé lorsqu'un avion doit être affrété simultanément ?

M. Gaëtan Gorce. - A l'issue de votre rapport, on ne peut douter de l'utilité d'examiner les crédits des pouvoirs publics -dont le gel, s'agissant des sommets de l'Etat, ne doit pas étonner !

En revanche, je doute que le travail d'une institution s'améliore lorsqu'on réduit les moyens dont disposent ses collaborateurs. La modestie budgétaire se suffit à elle-même et n'a nul besoin d'être ostentatoire.

Pouvez-vous nous rappeler la rémunération des membres du Conseil constitutionnel ?

M. Christophe Béchu. - Nombre des mesures que vous nous avez annoncées, du contrôle de la cour des comptes au gel des crédits, ont été engagées sous la précédente législature.

Une précision. La rémunération du Président de la République constitue-t-elle un plafond pour tous les fonctionnaires affectés à l'Elysée ?

M. Christophe Béchu. - Inclut-on dans le coût des déplacements en train du Président de la République celui de la sécurisation de toutes les intersections jalonnant le parcours emprunté ?

M. Michel Delebarre, rapporteur pour avis. - La limitation des déplacements en seconde classe n'est qu'une mesure symbolique. L'affrètement d'un avion simultanément à un déplacement en train du Président de la République n'a rien de systématique et dépend avant tout de la longueur du trajet.

Le Conseil constitutionnel s'est engagé, sous l'impulsion de son président, dans un programme de réduction de ses moyens. Les rémunérations versées à l'ensemble des membres de la Haute instance s'élèvent à 1,248 million d'euros.

Seuls les collaborateurs du Président de la République sont soumis au plafonnement de leurs rémunérations en fonction du salaire qui lui est versé.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission « Pouvoirs publics ».

Loi de finances pour 2013 - Mission « Conseil et contrôle de l'Etat », programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives »- Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission examine le rapport pour avis de M. Yves Détraigne sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Conseil et contrôle de l'Etat », programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives ».

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits affectés au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ». - Le présent avis porte sur les crédits du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives », de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Le périmètre de ce programme comprend les moyens affectés au Conseil d'État, aux huit cours administratives d'appel, aux quarante-deux tribunaux administratifs et, depuis le 1er janvier 2009, à la Cour nationale du droit d'asile.

Dans un contexte budgétaire contraint, pour permettre le redressement des finances publiques, alors que les dépenses de l'État sont globalement stabilisées en valeur, ce programme voit ses crédits progresser de 6 % en un an, avec 369,6 millions en crédits de paiement, et ses autorisations d'engagement augmenter de plus de 15 %, principalement en raison du renouvellement du bail des locaux de la Cour nationale du droit d'asile, pour un montant de 33 millions d'euros. Parallèlement, les effectifs augmentent de quarante emplois.

La sanctuarisation des moyens dont bénéficient les juridictions administratives tend à ne pas casser les efforts efficaces des dernières années de réduction des délais de traitement des affaires et du nombre de dossiers en stock.

Cependant, les juridictions administratives seront confrontées, dans les prochains mois au dynamisme confirmé des contentieux traditionnels (+ 6 % en chaque année depuis près de quarante ans), à la poursuite de la montée en puissance des contentieux particuliers (droit au logement opposable ou droit des étrangers), au volume élevé des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). En effet, en 2011, les tribunaux administratifs ont examiné 554 QPC, les cours administratives d'appel 146 et le Conseil d'État 201.

En dépit des efforts consentis par le Gouvernement, les moyens accordés aux juridictions administratives ne suffiront sans doute pas à absorber la pression contentieuse.

Le vice-président du Conseil d'État, M. Jean-Marc Sauvé l'a exprimé clairement lors de son audition devant notre commission : la création de quarante emplois ne permettra aux juridictions d'absorber que 3 % de hausse du contentieux. Or, nous sommes régulièrement au dessus.

Dès lors, il semble nécessaire de chercher des réponses complémentaires à la réponse budgétaire, pour éviter une dégradation de la situation de la justice administrative.

La première réponse que nous pouvons envisager est une réponse procédurale.

Depuis quelques années, sous l'impulsion du vice-président, M. Jean-Marc Sauvé, un certain nombre de réformes ont été engagées, visant à proportionner le traitement des affaires aux difficultés qu'elles présentent.

Je pense par exemple à la possibilité pour le rapporteur public d'être dispensé, à sa demande, par le président de la formation de jugement d'exposer publiquement ses conclusions à l'audience, en considération de la nature des questions à juger (affaires simples, répétitives...).

Je pense ensuite au jugement de certains litiges par un juge unique, plutôt que par une formation collégiale. Si cet outil a constitué l'un des éléments importants mis en place pour permettre aux juridictions de faire face à l'inflation du contentieux, il semble avoir atteint ses limites. En effet, en 2010 et 2011, le nombre d'ordonnances a connu une baisse sensible et le nombre d'affaires réglées par juge unique, une stabilisation.

Se dessinent alors de nouvelles perspectives fondées sur une limitation de l'intervention du juge aux cas qui le justifient pleinement.

Lors des déplacements que j'ai effectués, dans trois tribunaux administratifs, une cour administrative d'appel et au Conseil d'État, et au cours des auditions que j'ai réalisées, j'ai pu constater, un sentiment d'impuissance des magistrats s'agissant du droit au logement opposable (DALO), pour lequel, le juge ne peut qu'enjoindre l'État, éventuellement sous astreinte, de trouver un logement à la personne déclarée prioritaire. Le juge ne tranche ici aucune question de droit. Il ne règle pas non plus la situation du justiciable, puisqu'il n'est évidemment pas en mesure de lui attribuer un logement. Ce problème se manifeste principalement en Île-de-France, où il y a une véritable pénurie de logements. Il est moins prégnant ailleurs.

Ce sentiment d'impuissance du juge administratif est également présent en matière de droit des étrangers, où le juge peut être saisi de cinq séries de recours pour une même affaire (la contestation du principe même de l'éloignement, l'absence de délai de retour volontaire qui lui est laissé, le choix du pays de sa destination, le bien fondé de son placement en rétention et le prononcé d'une interdiction de retour...). Lorsqu'il annule par exemple, une décision de refus de titre du préfet, cela n'implique pas que l'étranger doive recevoir un titre de séjour, mais que son dossier doit être réexaminé.

Il me semble qu'une réflexion devrait s'engager pour rendre ces procédures plus simples et plus efficaces.

La deuxième réponse réside dans un renforcement de la productivité des juridictions.

L'image, pas toujours très positive, que nous avions des juridictions administratives a radicalement évolué au cours des deux décennies passées. Ces dernières années, des résultats très encourageants ont été obtenus grâce, notamment, à une très forte mobilisation des magistrats et des personnels des juridictions. Cependant, cette productivité semble avoir atteint un seuil qu'il sera difficile de dépasser à l'avenir. Le nombre de dossiers traités par magistrat ou par agent de greffe tend à se stabiliser.

Dès lors, le renforcement de la productivité des juridictions doit passer par d'autres canaux.

Le premier, réside dans la poursuite des efforts engagés par le Conseil d'État en matière de gestion optimale des moyens accordés.

J'ai été vraiment intéressé par les outils de pilotage des juridictions administratives utilisés par le Conseil d'État, notamment la diffusion de tableaux de bords mensuels. Elle permet le suivi de l'activité en temps réel, sur le terrain, par les chefs de juridiction et, au niveau central, par le secrétariat général du Conseil d'État. Ce processus n'est absolument pas vécu comme une contrainte par les juridictions. Il permet de surveiller les flux contentieux, et d'ajuster les moyens en fonction des besoins.

Ce pilotage se caractérise aussi par un dialogue permanent, dans les deux sens, entre le Conseil et les autres juridictions administratives, à travers des « Conférences de gestion » annuelles et des déplacements sur le terrain du vice-président dans chaque juridiction (tous les quatre ans), de la section du contentieux (sur des questions juridiques particulières), du secrétaire général du Conseil d'État...

Enfin, les juridictions administratives ont mis en place une véritable administration électronique.

Les méthodes de travail des magistrats, tout d'abord, en ont été profondément bouleversées. Les outils informatiques ont permis, pour le traitement des contentieux de masse, par exemple, l'utilisation de modèles de décision et d'une banque de paragraphes, une centralisation des jurisprudences, ainsi que l'accès aux ressources documentaires, par la mise en place d'un intranet performant. Cela améliore considérablement la productivité des magistrats.

De plus, la juridiction administrative se livre à une vaste expérimentation de la dématérialisation du poste de travail des magistrats, avec le « travail juridictionnel collaboratif ». Les magistrats utilisent quasi-exclusivement leurs ordinateurs, portables notamment. Tous les magistrats, sans distinction de génération, s'y sont mis. Ce système engendre des économies de papier considérables.

Quant à l'activité juridictionnelle, l'objectif est, à terme, de dématérialiser le cycle complet de traitement d'un dossier du contentieux administratif, de l'enregistrement des recours à la notification des décisions et à l'archivage des dossiers.

Cet effort important de modernisation entrepris par les juridictions administratives, moyennant un investissement technologique initial élevé, devrait générer, à terme, des économies substantielles, en particulier en matière de frais d'affranchissement, d'utilisation de papier et des gains de productivité substantiels.

Cependant, la dématérialisation de la procédure doit demeurer une option, car les justiciables ne sont pas tous égaux en équipement et dans la maîtrise de l'outil informatique. Il faut traiter de la même manière toutes les requêtes.

Voilà les quelques éléments d'information que je voulais vous communiquer.

Pour conclure, le budget « sanctuarisé » proposé pour les juridictions administratives me semble aller dans le bon sens. Je vous propose, par conséquent, que notre commission donne un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

M. René Vandierendonck. - Une part de l'inflation du contentieux de l'urbanisme résulte des recours dilatoires, déposés uniquement pour renchérir la valeur des terrains concernés. Ne pourrait-on envisager de les sanctionner ? Des propositions de loi prochainement examinées nous donneraient l'occasion d'y travailler.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. -Rien n'interdit d'y réfléchir. Des freins aux recours dilatoires existent déjà : le Conseil d'État impose que les associations requérantes en matière d'urbanisme soient constituées depuis au moins un an avant le contentieux.

M. Michel Delebarre. - Cette jurisprudence est insuffisamment appliquée par les tribunaux administratifs.

M. Jean-Pierre Michel, président. - Quel progrès pour le budget de la justice administrative depuis le temps où le Conseil d'État était rattaché au ministère de la justice, les juridictions administratives à celui de l'Intérieur, et où l'étanchéité était totale entre le premier et les secondes ! On doit saluer le travail accompli à cet égard par l'actuel vice-président du Conseil d'État, M. Jean-Marc Sauvé.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission «Conseil et contrôle de l'État ».

Mercredi 28 novembre 2012

- Présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président -

Sécurité et lutte contre le terrorisme - Désignation des candidats à l'éventuelle commission mixte paritaire

MM. Jean-Pierre Sueur, Jacques Mézard, Alain Anziani, Mme Eliane Assassi, MM. Jean-Patrick Courtois, Jean-Jacques Hyest et Michel Mercier sont désignés comme candidats titulaires et M. Christophe Béchu, Mme Esther Benbassa, MM. Michel Delebarre, Yves Détraigne, Mme Virginie Klès, M. Jean-Yves Leconte et Mme Catherine Troendle sont désignés candidats suppléants.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Sécurité civile » - Examen du rapport pour avis

La commission examine tout d'abord le rapport pour avis de Mme Catherine Troendle sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Sécurité civile ».

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis des crédits affectés à la mission « Sécurité civile ». - Comme chaque année, je salue les personnels de la sécurité civile pour leur dévouement. Cette année, l'avis comportera un éclairage particulier sur la situation de Météo France.

La sécurité civile est une responsabilité partagée entre l'Etat et les collectivités locales. L'ensemble des moyens mis en oeuvre par l'Etat en la matière dépasse les crédits de la seule mission « Sécurité civile », qui ne retrace que ceux portés par le ministère de l'Intérieur. En 2013, les crédits mobilisés par l'Etat s'élèvent à 1,017 milliard d'euros en autorisations d'engagement et à 0,966 milliard d'euros en crédits de paiement. La participation des collectivités locales représente cinq fois ce montant : les dépenses globales des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) s'élèvent, cette année, à 5,579 milliards d'euros, en augmentation de 1,28%. Les collectivités locales financent plus de 96% de leurs dépenses de fonctionnement, 54% pour les départements et 42% pour les communes. Dans son rapport de décembre 2011, la Cour des comptes soulignait les contraintes majeures pour le budget des Sdis des dépenses de personnel.

Les dépenses d'investissement, principale variable d'ajustement, accusent dès lors une baisse importante dans les derniers budgets de ces services. Le Fonds d'aide à l'investissement (FAI), qui soutient les projets d'investissement des collectivités locales, est en constante diminution depuis 2006 ; en 2013, il n'est destiné qu'à solder les opérations d'investissement en cours, en particulier la finalisation du déploiement par l'Etat du réseau ANTARES, qui doit permettre l'interopérabilité des réseaux de service public qui participent aux missions de sécurité civile. L'année 2013 ne verra aucune nouvelle autorisation d'engagement : les 3,9 millions d'euros de crédits de paiement ne financeront que les opérations d'investissement qui ont déjà bénéficié de subventions du FAI et dont la réalisation n'est pas achevée. Le ministre de l'Intérieur l'a confirmé mercredi dernier : les crédits du FAI ne seront pas de nouveau abondés. En conséquence, les collectivités territoriales sont à la recherche de solutions pour maîtriser les budgets des SDIS, notamment l'allègement des normes en matière d'équipement et une plus grande mutualisation des moyens.

La réforme de la filière professionnelle des sapeurs pompiers est entrée en vigueur le 1er mai 2012. Ses orientations principales sont le rapprochement avec le droit commun de la fonction publique et surtout la révision des concours et examens professionnels, afin de valoriser l'expérience de terrain tout en favorisant la promotion rapide des personnels les plus motivés.

J'en viens à l'évolution des activités des SDIS en matière de secours aux personnes. En 2011, le nombre des interventions incendie, coeur de métier des sapeurs pompiers, s'est établi à 317 900, en recul de près de 6%. A l'inverse, le secours aux victimes représente désormais les trois quarts des interventions et est en constante augmentation- 184 555 interventions médicalisées en 2011. Deux phénomènes l'expliquent : le moindre recours au transport privé, qui coûte plus cher aux hôpitaux, le SDIS ne facturant pas ou ne demandant pas toujours le remboursement de ses interventions ; et la désertification médicale que la restructuration de la carte hospitalière a aggravé dans certains territoires. Les remboursements aux SDIS sont effectués selon un forfait de 113 euros après la revalorisation de 8 euros du 2 mars 2012, montant bien inférieur au coût réel, qui est de l'ordre de 500 à 600 euros.

Une évaluation du référentiel a été confiée conjointement à l'Inspection générale de l'administration et à l'Inspection générale des affaires sociales. Depuis le 1er mars 2012, 59 conventions ont été actualisées, qui fixent la mise à disposition des moyens des SDIS en appui des SMUR et les conditions de prise en charge par l'hôpital siège du SAMU. L'élaboration d'un modèle type de convention fait encore l'objet d'une concertation. La Conférence nationale des services d'incendie et de secours, présidée par notre collègue Yves Rome, doit à nouveau se saisir du dossier le 12 décembre prochain.

La mission « Sécurité civile » est composée de deux programmes dédiés à la protection des populations et à la gestion de crise - des activités opérationnelles et de soutien. En 2013, les crédits seront stabilisés et essentiellement consacrés au développement de synergies entre les moyens nationaux, au renforcement des partenariats entre les acteurs de la sécurité nationale dans une logique de mutualisation, à la consolidation de l'unité mobile de démantèlement des munitions identifiées , ainsi qu'à la création d'une base héliportée en Martinique et à la reprise de la zone aéroportuaire de Guadeloupe pour y regrouper la base hélicoptère et les démineurs de la sécurité civile.

La contribution des services opérationnels à l'effort de réduction se traduit par une diminution des crédits de fonctionnement de 5%, mais les dépenses consacrées à l'activité opérationnelle sont maintenues à leur niveau de 2012 - c'est le cas des crédits consacrés à l'achat de produit retardant et de carburant - ou augmentées comme le sera l'enveloppe consacrée à la maintenance des aéronefs, qui progresse de 22%. Enfin, la base de Marignane est en cours de transfert ; deux solutions sont proposées, Nîmes-Garons et Salon-de-Provence. La décision sera prise dans les prochaines semaines.

L'organisation des services de déminage est en cours de révision à la suite du rapport de l'IGA. La réflexion s'organise autour de trois axes : la rationalisation de l'implantation territoriale ; une réforme de la formation professionnelle - la création d'une école du déminage est envisagée ; et une évolution statutaire du métier.

Je suis heureuse de constater que le centre d'alerte aux tsunamis en Méditerranée (CRATANEM) est devenu réalité le 1er juillet 2012 avec l'ouverture du centre national d'alerte aux tsunamis ; 1,9 million d'euros, inscrits au budget de la mission pour 2013, lui seront consacrés.

Le système d'alerte et d'information des populations (SAIP) sera mis en place à partir de mars 2013 : la livraison des logiciels et des premiers matériels autorisera dans la foulée le déploiement complet du système. Les sites pilotes seront choisis en mai 2013. Tous les moyens du SAIP seront connectés et les zones d'alerte prioritaires et les sirènes communales rendues opérationnelles d'ici à 2015.

Les trois quarts des SDIS seront raccordés au réseau ANTARES à la fin de l'année 2013 : 95% du territoire national sera alors couvert. L'Etat s'attache à parfaire le système : par l'extension de sa couverture dans les Antilles et à la Réunion et l'amélioration de ses performances en cas d'incidents climatiques et à bord des aéronefs. En 2013, 24,85 millions d'euros y sont consacrés. L'installation d'une centaine de relais supplémentaires devrait permettre une couverture satisfaisante du territoire, y compris dans les zones rurales. L'équipement des aéronefs par un système radio compatible avec ANTARES est à l'étude.

En raison de la disparition prochaine de l'aide de l'Etat à l'investissement des SDIS, confirmée par le ministre de l'Intérieur, je m'en remets à la sagesse de la commission sur les crédits de cette mission.

Mme Virginie Klès. - J'attire l'attention sur la part essentielle dans les activités des SDIS des interventions de secours aux personnes, qui ne relèvent pas de leurs missions ; s'ils interviennent, c'est à cause de la carence d'autres services. Et ils ne sont pas remboursés...

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - Absolument. J'ajoute que leur formation n'est pas toujours adaptée à ce type de missions, par exemple dans les situations de détresse psychologique. En outre, à cinq ou six en intervention dont des personnels hautement qualifiés, on peut considérer les moyens comme surdimensionnés. Il faudrait pouvoir n'envoyer que les personnels utiles.

M. François Pillet. - Ce programme est d'une grande importance, car nous connaissons l'attachement de nos concitoyens aux pompiers. Je suivrai le rapporteur pour avis, mais je veux souligner que les SDIS ont une responsabilité dans les résultats de leur gestion, qui diffère d'un département à un autre. Je salue le travail réalisé dans le mien, celui du Cher -avec d'autant plus d'objectivité que la majorité a changé- où le contingent d'incendie a augmenté moins vite que l'inflation.

M. Jean-Jacques Hyest. - La guerre entre les ministères de la santé et de l'intérieur dure depuis au moins 30 ans, et la question de savoir qui doit intervenir n'a jamais été résolue. Le problème, c'est que les sapeurs pompiers interviennent souvent dans des déserts médicaux. Lorsque quelqu'un fait un malaise cardiaque à domicile et que le SMUR tarde, il faut dans l'équipe d'intervention des pompiers des personnels qualifiés. Dès lors, aussi qualifiés que les équipes sanitaires, celles des SDIS devraient être remboursées au même taux que les SMUR, comme cela se pratique dans d'autres pays. Certains SDIS ont recruté des médecins très compétents. Mon département a été le premier à passer une convention avec l'Agence régionale de santé (ARS). Les remboursements représentent désormais près de 20% des dépenses réelles -il n'y avait rien auparavant.

Le FAI a été créé pour permettre aux départements de mettre à niveau leurs services. Des efforts considérables ont été accomplis dans certains SDIS. Demeurent les conséquences financières de la réforme de la filière. N'oublions pas que les SDIS sont des entreprises de services, dont la rémunération représente 75% du budget. L'investissement a finalement une part assez faible dans celui-ci.

M. Yves Détraigne. - Les pratiques des SDIS sont très variables, tous les départements ne sont pas égaux. La Marne ne prend en charge que les centres de secours et centres de secours principaux et compte sur l'appui des centres de première intervention (CPI) qui sont entièrement à la charge des communes et des intercommunalités. Lorsqu'il faut agrandir ou reconstruire un centre de secours, on demande toujours une participation aux communes du secteur. Mon contingent n'a pas baissé et c'est sur moi que l'on compte pour équiper mon CPI ... tandis que le centre de secours de Reims fait de la retape pour un double engagement auprès de mes personnels -mais c'est moi qui les équipe... Dans certains départements, c'est la double peine !

M. François Pillet. - Dans ma commune rurale de 7 000 habitants, les dépenses du contingent incendie représentent 8 points d'impôts.

M. Jean-Jacques Hyest. - Dix pour le conseil général de mon département !

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - Les dépenses sont prises en charge par les conseils généraux et les communes. Monsieur Détraigne, on ne peut que se féliciter que le contingent imposé aux communes soit bloqué. Reste que dans certains départements, elles sont au maximum de leur contribution tandis que dans d'autres, elles sont moins sollicitées.

Je me félicite que les SDIS travaillent aujourd'hui davantage en mutualisant leurs moyens. Ce sont surtout les dépenses de fonctionnement qui augmentent, en particulier celles de personnel, car la diminution du nombre de sapeurs pompiers volontaires a conduit au recrutement de professionnels. Cette diminution n'a été qu'enrayée par la loi relative au volontariat. Les SDIS sont aujourd'hui engagés dans la réduction de leurs dépenses, mais l'investissement est le seul levier à leur disposition. Le FAI a joué son rôle, mais il ne sera pas abondé l'an prochain ; toute la charge sera reportée sur les collectivités. Raison pour laquelle je suggère de nous en remettre à la sagesse.

L'audition d'Yves Rome, président de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours, a montré que les équipes des SDIS étaient de plus en plus fréquemment appelées pour des conflits de voisinage. Or, elles ne sont pas formées à la bobologie !

M. Jean-Pierre Michel, président. - Je mets aux voix un avis favorable à l'adoption des crédits.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité civile ».

Loi de finances pour 2013 - Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », programme « Administration territoriale » - Examen du rapport pour avis

La commission examine ensuite le rapport pour avis de M. Jean-Patrick Courtois sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », programme « Administration territoriale ».

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis des crédits affectés au programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». - Les crédits pour 2013 du programme 307 « Administration générale et territoriale de l'Etat » s'établissent à 1 700,9 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit 1,68% d'augmentation, et à 1 713,1 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 3,37%. Son schéma d'emplois perd 450 emplois équivalents temps plein (ETP) alors que de nouvelles réductions de postes sont annoncées pour les deux années suivantes. Celles-ci ne devraient pas affecter les effectifs dédiés au contrôle de légalité et au guichet. Certes, le développement des mutualisations, la simplification des missions des préfectures, qui seront poursuivis au cours du prochain budget triennal 2013-2015, sont des gisements d'emplois, mais ceux-ci ne sont pas inépuisables. Une nouvelle réflexion sur la place et le rôle de l'Etat est lancée parallèlement au chantier de l'acte III de la décentralisation. Les choix retenus devront fixer clairement les missions de chacun. La réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE) est entrée dans une phase de consolidation. Les adaptations prévues ne remettront pas en cause la nouvelle organisation des services déconcentrés ni ses conséquences sur l'équilibre des compétences préfectorales.

Plusieurs chantiers sont en cours. En matière de ressources humaines d'abord, qui favorisent la convergence des pratiques dans les directions départementales interministérielles ; le développement des mutualisations interministérielles ensuite, avec le déploiement des services interministériels d'information et de communication, rattachés aux secrétaires généraux des préfectures. Chaque préfet de région et de département a arrêté un schéma organisant la mutualisation des moyens des services de l'État. Aujourd'hui mis en oeuvre, ces schémas seront évalués à partir de la fin 2012 ; 1014 propositions de mutualisation ont été recensées, dont 411 pour les fonctions logistiques. Les dispositifs envisagés sont très divers. Le groupe de travail présidé par le préfet Philippe Riffaut a en outre dégagé une centaine de mesures de simplification des procédures, telle la dématérialisation de la procédure de changement d'adresse des cartes grises. Leur mise en oeuvre a été engagée.

La mutualisation des fonctions est confortée par un programme unique 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » rattaché à la mission « Direction de l'action du gouvernement ». Il regroupe les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles ainsi que leurs crédits immobiliers. Le pilotage des services déconcentrés est confié à une structure dédiée, une nouvelle sous-direction au sein de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre, qui est désormais l'interlocuteur des préfets.

Le ministre de l'Intérieur en est convenu devant notre commission : les trois années à venir seront difficiles pour le réseau préfectoral. Le plafond d'emplois retenu pour le programme « Administration territoriale » pour 2013 s'élève à 27 763 ETP. C'est un effort important d'autant qu'il fait suite à une diminution des effectifs de 736 ETP en 2012 et de 699 en 2011. Comment seront assurées à l'avenir les missions de l'Etat, alors que la programmation pluriannuelle prévoit la suppression de 450 nouveaux ETP en 2014 et de 600 autres en 2015 ? En six ans, les services préfectoraux ont perdu 3800 ETP, soit 10% de leurs effectifs. Ce mouvement a particulièrement pesé sur les fonctions de guichet et la mise en oeuvre du contrôle de légalité. Ces évolutions appellent des efforts importants en matière de formation des personnels.

Le 19 septembre 2012, le ministre de l'Intérieur a lancé une mission sur l'évolution du réseau des sous-préfectures. Si leur existence n'est pas remise en cause, il importe de tirer les conséquences des évolutions sociales et démographiques des territoires, des conséquences de la décentralisation et de la mise en oeuvre de la RéATE. Le nouveau gouvernement s'inscrit dans les pas de son prédécesseur. Toutes les hypothèses sont envisagées, création ou suppression d'arrondissements, jumelage entre arrondissements, mutualisation à travers les maisons de l'Etat ou les maisons de service public. Ces différentes voies sont déjà ponctuellement empruntées. Si la sous-préfecture demeure la représentation de proximité de l'Etat, ce dernier peut être présent selon des formules très diversifiées, l'important restant de maintenir le service rendu aux usagers et un interlocuteur permanent aux collectivités territoriales.

Au cours du prochain budget triennal, la modernisation du contrôle de légalité se poursuivra, de même que le développement de l'application destinée à la transmission dématérialisée des actes. En 2011, le nombre des actes contrôlés s'est encore affaissé, accusant une baisse de 24,05% par rapport à 2010. Tous les indicateurs sont négatifs : le nombre d'actes contrôlés baisse de 22,9% pour les interventions des collectivités, de 20,41% pour les recours gracieux et de près de 20% pour les actes retirés ou réformés -alors que le nombre d'actes transmis s'est stabilisé. La part des actes prioritaires dans le total des actes contrôlés passe de 57,4% en 2010 à 75,6% en 2011. Plus généralement, le taux de contrôle des actes prioritaires s'améliore : il est de 91,52% en 2011 contre 90,41% en 2010 ; l'objectif pour 2012 est de 96%. Le taux d'actes non budgétaires retirés ou réformés après une intervention de la préfecture est quasiment constant : 54,49% en 2011, contre 54,54% en 2010. La proportion s'accroît en ce qui concerne les actes budgétaires : 89,35% en 2011 contre 87,18% en 2010.

La circulaire du 25 janvier 2012 précise les trois niveaux de priorité du contrôle : national, local et aléatoire. La première catégorie vise trois domaines, la commande publique, l'urbanisme et la fonction publique territoriale, au sein desquels doivent être distingués les actes présentant le plus d'enjeux pour l'État, qui sont prioritaires. Les actes non prioritaires feront l'objet d'un contrôle organisé selon les ressources dont disposent les services préfectoraux. L'évaporation des effectifs conduit à s'interroger sur le niveau de ce contrôle. 2685 ETP seront affectés aux deux missions du contrôle de légalité et de conseil aux collectivités locales, dont 863 pour le seul contrôle ; en cinq ans les effectifs concernés ont fondu de plus de 26%. La capacité de contrôle des services préfectoraux s'est en outre affaiblie en raison d'un nombre insuffisant d'agents de catégorie A et du départ de personnels expérimentés à la suite des restructurations. Le ministère de l'Intérieur répond à ces difficultés par la mise en place depuis 2010 de formations spécifiques. La centralisation du contrôle a permis la constitution d'un pôle dédié renforcé dans plus de la moitié des départements. Les agents sont assistés dans cette mission par le pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité de Lyon. Plus de 11 000 avis ont été formulés par le pôle depuis sa création, qui alimentent une base documentaire accessible aux préfectures. L'application « ACTES » pour la transmission dématérialisée des actes gagne encore du terrain : 13 937 actes (soit 24,77%) des collectivités et établissements publics locaux en ont fait l'objet au 30 juin 2012, contre seulement 5,2% fin 2008. Le gouvernement s'est fixé pour objectif un taux de télétransmission de 36% en 2015. « ACTES budgétaires », version budgétaire de l'application, était utilisé au 20 juillet 2012 par 985 collectivités et établissements publics locaux pour la transmission de 2 844 budgets dans 82 préfectures. La dématérialisation de la chaîne budgétaire passe par celle des maquettes : trois applications sont à cette fin développées par le ministère de l'Intérieur.

J'en viens à la question des titres sécurisés. L'année 2012 a été marquée par un nouveau report de la mise en place de la carte nationale d'identité électronique, en raison de la censure partielle par le Conseil constitutionnel de la loi du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité. L'article 5 de cette loi créait un traitement des données à caractère personnel à partir d'un fichier commun aux cartes nationales d'identité électroniques et aux passeports biométriques. Le Conseil constitutionnel l'a censuré, considérant que la création de la base envisagée portait au droit au respect de la vie privée une atteinte disproportionnée par rapport au but poursuivi, eu égard à l'ampleur du traitement, regroupant potentiellement la quasi-totalité des nationaux, et aux conditions de sa consultation, possible à des fins judiciaires ou policières. Pour le moment, aucun calendrier de mise en place de la carte nationale d'identité électronique n'a été fixé. Le ministère de l'Intérieur attend les conclusions du rapport de l'IGA qui a été chargée d'étudier les besoins des services de sécurité et des services chargés de la lutte contre la fraude.

2013 sera l'année du lancement du permis de conduire sécurisé, qui contiendra des données biométriques, et parallèlement de l'application Faeton, qui gérera l'ensemble des droits à conduire. L'autre nouveauté de l'année sera la transmission dématérialisée des actes d'état civil ; les usagers n'auront plus qu'à faire une simple déclaration auprès de l'organisme demandeur et ce dernier se chargera de la vérification auprès de la mairie concernée.

J'en viens enfin au passeport biométrique. Le gouvernement a tenu compte de la jurisprudence du Conseil d'Etat, qui avait censuré en octobre 2011 les dispositions réglementaires relatives au passeport biométrique - le prélèvement de huit empreintes et leur conservation dans le fichier des titres électroniques sécurisés, alors que la puce électronique du passeport n'en contenait que deux. Le Conseil d'Etat a considéré que la conservation de six empreintes surnuméraires était disproportionnée par rapport à la finalité d'authentification des personnes. Depuis le 5 décembre 2011, le dispositif de recueil des mairies n'enregistre plus que deux empreintes digitales. Les appareils capteurs d'empreintes n'ont pas pour autant été changés : ils permettent de visualiser les empreintes de deux fois quatre doigts et de sélectionner les deux meilleurs doigts ; les images inutiles sont ensuite effacées. Parallèlement, il a été demandé à l'Agence nationale des titres sécurisés d'engager une action d'effacement des empreintes surnuméraires conservées depuis 2009 ; l'opération a été achevée à la fin du mois d'octobre 2012. Compte tenu de toutes ces observations, je m'en remets à la sagesse de la commission.

M. René Vandierendonck. - Notre collègue Catherine Troendle a eu la bonne idée d'approfondir un sujet particulier dans le cadre de son rapport. Je propose que dans les prochains mois, nous nous penchions davantage sur les problèmes posés par les conflits entre les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) et les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) pour l'instruction des dossiers de performance énergétique des logements. La DREAL a en effet tendance à les « grenelliser », à privilégier l'aspect démonstratif, alors que les objectifs de production de logements et de maîtrise des charges locatives amènent à privilégier le quantitatif. Sur le terrain, les choses ne sont pas claires et cela alourdit les procédures.

M. Yves Détraigne. - Le rapporteur a parlé de la baisse des effectifs dans l'administration préfectorale, qui ne date pas d'aujourd'hui. Le problème est qu'elle frappe aveuglément sur le terrain, au point que certaines administrations déconcentrées de l'État semblent ne plus avoir les moyens d'exercer leurs compétences. Ce qui donne parfois des observations tout à fait baroques... Je comprends que les effectifs diminuent, mais cette diminution doit s'accompagner d'une adaptation des moyens attribués à chacune des directions régionales et départementales. Dans mon département, siège de la préfecture de région il est vrai, lorsqu'un ministère envoie au préfet une circulaire de 15 pages dont quelques lignes seulement concernent les collectivités locales, on nous la transmet dans sa totalité...

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis. - La proposition de se pencher chaque année sur un service particulier est excellente.

Le problème que soulève M. Détraigne est de savoir comment répartir les réductions d'emplois entre départements, et au sein de chaque département entre la préfecture et ses sous-préfectures. La tentation doit être grande pour les préfets de faire porter l'effort sur celles-ci.... Mais il faut continuer à accueillir le public dans des conditions satisfaisantes et à procéder au contrôle de légalité. Il y a là un équilibre à trouver. Je ne suis pas sûr que l'effort d'économie portera en priorité sur le personnel de maison...

M. Jean-Pierre Michel, président. - Je mets aux voix un avis favorable à l'adoption des crédits du programme.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Administration territoriale » de la mission « Administration territoriale de l'Etat »,.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Economie », programme « Développement des entreprises et du tourisme » - Examen du rapport pour avis

La commission examine ensuite le rapport pour avis de M. Antoine Lefèvre sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Economie », programme « Développement des entreprises et du tourisme ».

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis des crédits affectés au programme « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Economie ». - Pour la seconde année consécutive, notre commission est saisie des crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Economie ». Ce programme regroupe l'ensemble des dispositifs législatifs, réglementaires et fiscaux de soutien aux entreprises françaises. Il comporte également les crédits destinés à préserver les intérêts des consommateurs.

Dans la perspective du PLF pour 2013, outre le traditionnel examen de l'évolution des crédits, j'ai souhaité examiner deux sujets relevant plus particulièrement de la protection des consommateurs. En premier lieu, en cumulant les effets des réductions d'effectifs et de la RéATE sur l'exercice des missions de l'État en matière de concurrence, de consommation et de répression des fraudes, les services déconcentrés ne seront bientôt plus en mesure d'assurer correctement toutes leurs missions de contrôle - lorsque ce n'est pas déjà le cas. Cela fait courir un risque à la santé des consommateurs. J'ai essayé en outre de dresser un bilan du rapprochement administratif et technique opéré par la loi de 2010 entre l'Institut national de la consommation (INC) et les trois commissions compétentes en matière de consommation : la Commission de la sécurité des consommateurs, la Commission des clauses abusives et la Commission de médiation de la consommation. Malgré la bonne volonté de l'INC, ce rapprochement demeure inachevé, alors que la situation financière de l'INC est de plus en plus fragile. L'évolution en 2013 des crédits du programme laisse perplexe quant à la possibilité de redresser rapidement les situations dans les services déconcentrés et à l'INC.

La mission « Economie » subit d'abord une modification de structure, puisqu'elle intègre l'ancien programme « Tourisme » dans le programme « Développement des entreprises et de l'emploi ». Par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, le PLF pour 2013 accuse une baisse de 18,7 % en autorisations d'engagement et de 19,33 % en crédits de paiement. Mais deux modifications de structure améliorent la cohérence du programme : la sortie des crédits de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle pour 23 millions d'euros et celle des crédits d'aide au transport de presse pour 143 millions d'euros. A périmètre constant, en incluant le tourisme, la baisse est moins forte qu'en 2012. Elle est néanmoins de 3 % en autorisations d'engagement et de 4 % en crédits de paiement.

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification substantielle, sinon une légère réduction des crédits pour gager des ouvertures dans d'autres missions. Le programme a été sévèrement mis à contribution par l'effort budgétaire de ces dernières années.

Parmi les administrations pilotant le programme, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) voit ses effectifs se stabiliser en 2013, avec un plafond d'emplois fixé à 3001, après avoir perdu un emploi sur cinq depuis 2007. Une baisse d'activité a été enregistrée entre 2007 et 2011 : le nombre d'établissements visités a diminué de 12,6 %, tandis que le nombre d'actions de contrôle chutait de 16,5 %. Sur le plan qualitatif, si les enquêtes ont dû gagner en rapidité, elles sont désormais moins approfondies. Les mesures de police administrative ont progressé au détriment des suites pénales, qui ne représentent plus que la moitié des suites données aux infractions en droit de la consommation en 2011.

L'Autorité de la concurrence voit ses emplois se tasser, alors que la loi relative à la régulation économique outre-mer lui a confié de nouvelles missions. Le nombre de décisions prononcées sur les pratiques anticoncurrentielles a baissé en 2011, mais les amendes se sont maintenues à un niveau élevé : 420 millions d'euros dont 368 millions pour le cartel des lessives. Le 12 octobre 2012, le Conseil constitutionnel a en outre conforté l'Autorité : sa décision n° 2012-280 QPC précise qu'elle respecte bien les principes d'impartialité et d'indépendance des juridictions.

Dans le domaine de l'environnement juridique des entreprises, le statut d'auto-entrepreneur a enregistré un succès statistique, puisque 828 000 personnes au total l'avaient adopté au 31 août 2012. Le Gouvernement livrera en 2013 un bilan plus détaillé de ce statut et a déjà annoncé un certain nombre de modifications. Le PLFSS pour 2013 a déjà procédé à un ajustement des règles de cotisation.

Le bilan de l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL), dont on avait prédit le succès, est toujours modeste, puisque l'on en comptait que 11 387 au 30 septembre 2012.

Le Gouvernement souhaite relancer la simplification de l'environnement juridique des entreprises. Le pacte pour la compétitivité de novembre 2012 s'engage notamment à poursuivre les projets engagés et à conduire un programme pluriannuel de simplification des démarches administratives des entreprises.

C'est principalement sur l'impact de la RéATE sur les missions de protection des consommateurs qu'ont porté mes déplacements en Picardie et en région Centre. Dans le champ de la consommation, la RéATE a conduit à la création des directions départementales de la protection des populations (DDPP), regroupant les anciennes DDCCRF et directions départementales des services vétérinaires, ainsi que les directions départementales de cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) comprenant en outre les affaires sanitaires et sociales ainsi que la jeunesse, les sports et la politique de la ville. Initialement vouées à être rattachées aux DIRECCTE, les DDCCRF ont finalement été regroupées dans les nouvelles directions départementales sous l'autorité des préfets. Les préfets sont, eux, satisfaits. Les craintes d'interventionnisme de leur part n'ont pas été vérifiées. Les associations de consommateurs ont en revanche une approche mitigée de la réforme : beaucoup de celles que j'ai rencontrées n'ont en réalité pas plus de contact avec les nouvelles directions départementales qu'avec les anciennes. A l'instar de ce que je constate dans mon département, la RéATE semble avoir favorisé l'implantation des services en périphérie des villes, coupant les services de l'Etat d'avec les consommateurs et les associations qui les représentent. Je préconise, sans recréer les comités départementaux de la consommation, que les directeurs départementaux rencontrent une fois par an les représentants de ces associations sur un mode informel.

Les personnels m'ont fait part d'un fort mécontentement. Une pétition nationale a été adressée au ministre en charge de la consommation. D'aucuns parmi les anciennes DDCCRF souhaitent un retour en arrière pur et simple. Les évaluations en cours nous en apprendront davantage.

Cette réorganisation a fait perdre de la visibilité aux actions des uns et des autres, entraîne des difficultés de gestion du fait de la rupture du lien hiérarchique entre la DGCCRF, les DIRECCTE et les directions départementales. Ces difficultés sont accentuées lorsqu'il s'agit des DDCSPP. La juxtaposition de statuts, de méthodes de travail, de prérogatives juridiques, de métiers divers n'est pas aisée. Les effets de la RéATE et de la baisse des effectifs de la DGCCRF se cumulant, le malaise des agents est perceptible. D'après certains, on a tant gratté l'os qu'on a atteint la moelle. Des risques existent donc pour la qualité et surtout le nombre des contrôles. Nous sommes inquiets de la situation dans le secteur alimentaire. Dans certaines directions, il n'y a beaucoup plus de contrôle de la restauration, y compris collective. En tant que gestionnaires de cantines scolaires, nous savons que se croire à l'abri du contrôle n'est pas très sain. Nous poursuivrons cette évaluation en 2013 en accordant une attention particulière aux relations entre les DIRECCTE et les anciennes DDCCRF.

De notre déplacement à l'Institut national de la consommation (INC) et de l'audition des trois commissions intervenant en la matière, il ressort que la réforme de 2010 est encore inachevée. L'avenir financier du pôle commercial de l'institut est précaire du fait de la baisse de la diffusion de 60 millions de consommateurs, son magazine. Si la subvention de service public versée par l'Etat inclut le financement des trois commissions, la Commission des clauses abusives et celle de la médiation de la consommation ne disposent pas pleinement des moyens nécessaires à leur fonctionnement, tandis que le problème du transfert des personnels de Commission de la sécurité des consommateurs n'est pas résolu et même les agents qui étaient motivés par cette annonce sont décontenancés. La question pourrait être réglée début 2013.

L'INC quant à lui devrait déménager en janvier prochain. Heureusement, sa nouvelle directrice a ramené un peu de calme dans la maison et laissé entrevoir des perspectives d'avenir.

M. René Vandierendonck. - Est-il envisageable qu'à plus ou moins long terme l'INC puisse se porter partie civile et donc percevoir des rémunérations dans le cadre d'actions collectives ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - Non, car l'INC est un établissement public. Cela dit, la question de l'action de groupe « à la française » a été largement évoquée lors de nos rencontres.

M. René Vandierendonck. - Et vous, qu'en pensez-vous ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - Nous disposons de l'excellent rapport de notre collègue Béteille ; et M. Hamon a annoncé une nouvelle loi sur la consommation pour 2013. Le dernier projet de loi sur la consommation est resté sans suite.

M. André Reichardt. - Comment expliquer que seules 11 000 EIRL soient recensées au 30 septembre ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - Les avantages de ce dispositif ont sans doute été surévalués, ce à quoi s'ajoute un contexte économique peu favorable. Cette situation est à mettre en lien avec les limites et les dérives constatées à propos des auto-entrepreneurs.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je suis perplexe sur l'EIRL. Les chambres des métiers et les chambres de commerce nous avaient promis un succès formidable. Mais ont-elles fait leur travail auprès de leurs ressortissants ? La création d'une EIRL est très facile. On nous avait aussi dit que la protection des biens personnels dans l'EURL était compliquée... Avec l'EIRL, nous avions simplifié les choses au maximum ; mais des centaines de milliers d'artisans et de commerçants sont en nom propre, c'est à dire sans aucune protection.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - On a simplifié mais peut-être pas suffisamment...

M. André Reichardt. - Qu'un dispositif aussi intéressant ne décolle pas, cela pose nombre de questions. Quid par exemple de la difficulté de ce type d'entreprises à obtenir des concours bancaires ? Nous devons être capables de faire le service après-vente de cette loi.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - Les EIRL ne représentent effectivement que 1,2 % des entreprises individuelles créées l'année dernière ; c'est un sujet à étudier.

Malgré mes réserves à propos des effectifs, je propose d'émettre un avis favorable aux crédits du programme.

La commission émet un avis favorable aux crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme ».

Loi de finances pour 2013 - Mission « Sécurité » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission examine le rapport pour avis de Mme Eliane Assassi sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Sécurité ».

Mme Éliane Assassi, rapporteure pour avis des crédits affectés à la mission « Sécurité ». - C'est la première fois que je porte un jugement favorable sur ce budget. Il marque incontestablement une rupture avec les cinq années précédentes.

L'an dernier, l'application stricte de la RGPP, couplée à une politique du chiffre toujours plus prégnante, avait créé un malaise grandissant parmi les agents et les organisations syndicales, quelle que soit leur orientation politique supposée, et suscité des dissensions croissantes entre les agents des deux forces, ainsi qu'entre les différents corps de la police nationale. Dans ce contexte, les annonces faites par le ministre de l'intérieur vont dans la bonne direction et suscitent, sinon la satisfaction des agents, du moins leur attente bienveillante. Ainsi en est-il de la fin du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ; les effectifs vont croître de nouveau - quoique faiblement - de 288 agents pour la police nationale et 192 pour la gendarmerie. Ces renforts ne se traduiront pas immédiatement sur le terrain, puisqu'il faut compter dix mois à deux ans de formation. En revanche, les 3 300 adjoints de sécurité et les 7 500 adjoints volontaires de la gendarmerie qui seront recrutés seront plus rapidement opérationnels. Il conviendra toutefois de veiller à ce que les zones de sécurité prioritaires (ZSP) se voient affecter prioritairement des personnels expérimentés. Il en va de la réussite du dispositif.

Deuxième annonce positive, la création de ces ZSP, déjà partiellement mise en oeuvre. Il s'agit de concentrer les moyens et de mobiliser les acteurs de la sécurité dans les territoires marqués par une délinquance élevée et difficile à combattre ; 64 zones ont déjà été mises en place. Au-delà du renforcement de la présence visible et d'une meilleure coordination des acteurs, il faut retenir la désignation de délégués police-population et la volonté de dynamiser les instances locales de prévention de la délinquance. Certaines organisations syndicales soulignent toutefois que la contrainte budgétaire pèsera sur le dispositif et s'interrogent sur les critères de choix de tel ou tel territoire.

Autre évolution, l'attention nouvelle portée à la qualité des relations entre les forces de l'ordre et les habitants. Elle se traduira par la rénovation d'un code unifié de déontologie police-gendarmerie et par la mise en oeuvre de certaines des préconisations du rapport du Défenseur des droits, telles que le retour du port du matricule ou la formation renforcée aux contrôles d'identité et aux palpations de sécurité. Reste la question sensible du récépissé lors des contrôles d'identité. Il me semble que cette mesure, qui a déjà fait la preuve de son efficacité en Espagne et en Angleterre, pourrait être expérimentée dans certains territoires.

La fin de la politique du chiffre et la mise en oeuvre de nouveaux indicateurs de performance plus qualitatifs sont bienvenues. Cela exige que soient à la fois modifiés les outils d'enregistrement de la délinquance et les indicateurs de l'action des agents. Si la mise en place en 2013 d'un nouveau logiciel de rédaction des procédures de la police peut apporter des améliorations, beaucoup reste à faire. Le ministre a demandé aux inspections générales de l'administration, de la police et de la gendarmerie une évaluation des pratiques d'enregistrement statistique en vue d'une remise à plat de l'ensemble du système, ce dont je me félicite.

Les enquêtes de victimation réalisées par l'Insee et l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales permettent, quant à elles, d'aborder la délinquance par d'autres méthodes. L'enquête réalisée en 2011 fait apparaître une stabilité des atteintes aux biens, une diminution significative des atteintes aux personnes mais paradoxalement un accroissement du sentiment d'insécurité.

Voilà pour les points positifs de ce budget. Mais les moyens de fonctionnement et d'investissement resteront très contraints, ce qui obligera les deux forces à accomplir de nouveaux efforts pour préserver leurs missions. Les crédits hors titre II diminueront de 3,6% en 2013, après une baisse de 10,2 % entre 2006 et 2011 pour la police et de 17,8 % pour la gendarmerie. La Cour des comptes a estimé en 2011 qu'« au sein des crédits généraux de fonctionnement et d'équipement, certains postes ont connu des évolutions qui pourraient ne pas être sans risque pour l'efficacité de l'action des services, à organisation inchangée ».

Pour retrouver des marges de manoeuvre, les directeurs généraux de la police et de la gendarmerie envisagent de rationaliser les doublons organisationnels comme ceux formés par la direction des ressources et des compétences (DRCPN) avec les différents services comparables au sein des directions centrales. Ils lanceront, à titre expérimental, une mutualisation des activités de police technique et scientifique en milieu rural et de la réparation et de l'entretien des véhicules au sein de la zone de défense et de sécurité Nord. Surtout, une direction de l'équipement et de la logistique commune aux deux forces devrait être créée et placée sous l'autorité conjointe des deux directeurs généraux. Couronnement des efforts de mutualisation en cours, elle aura en charge les acquisitions d'armes, de moyens mobiles et d'habillement. La Cour des comptes estime que si la mutualisation des achats n'a pas encore abouti à des économies substantielles, c'est faute d'avoir été accompagnée par des restructurations de services.

Comme les années précédentes, nous manquons d'une vision d'ensemble de la direction prise par le rapprochement des deux forces. La pression budgétaire amène inexorablement à une multiplication des mutualisations, qui posent à leur tour la question d'un rapprochement plus approfondi. Le domaine de la police technique et scientifique est exemplaire de ces ambiguïtés. D'un côté, les structures se rapprochent, achètent de plus en plus leurs consommables en commun, créent des groupes de travail inter-laboratoires et interservices ; de l'autre, les responsables des deux forces insistent sur le fait qu'il n'y a pas de concurrence stérile entre l'Institut national de police scientifique, la sous-direction de la police technique et scientifique et l'Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale mais plutôt des complémentarités comme en matière de d'analyse et d'identification génétiques. Si, comme notre commission l'a affirmé à plusieurs reprises, la fusion des deux forces n'est pas envisageable, il est normal que subsistent de part et d'autre des structures dont les missions se recouvrent.

Autre source d'économies, le transfert à l'administration pénitentiaire de l'intégralité des missions de transfèrement et extractions judiciaires, ainsi que d'escorte et de garde des détenus hospitalisés en unités hospitalières sécurisées interrégionales, décidé fin 2010, devait s'effectuer progressivement entre 2011 et 2013. Or, au 31 décembre 2012, l'administration pénitentiaire n'aura repris que les régions Picardie, Franche-Comté, Champagne-Ardennes et Midi-Pyrénées. Une évaluation du programme a été demandée par les ministères de la justice et de l'intérieur aux inspections générales des finances, de l'administration et des services judiciaires. En attendant, les transferts d'équivalents temps plein travaillé sont suspendus pour 2013.

Les investissements seront, cette année encore, extrêmement contraints, en particulier pour l'immobilier de la gendarmerie nationale. Situation inédite, aucune nouvelle construction ni aucune réhabilitation d'ampleur ne pourront être entreprises. Le directeur général de la gendarmerie nationale a exprimé sa vive préoccupation, alors que des familles de gendarmes sont toujours très mal logées dans les casernes. Pour la police, 2013 verra le lancement de la construction des commissariats de Sevran, des Mureaux et de Saint-Chamond, ainsi que de l'opération de relogement de la direction régionale de la police judiciaire de la préfecture de police sur le site des Batignolles, à côté du futur tribunal de grande instance.

Enfin, le programme 207 « Sécurité et éducation routières », qui finance l'essentiel des actions de prévention routière et de formation, est désormais rattaché à la mission « Sécurité ». La mortalité sur les routes diminue de manière régulière depuis 2008 et le nombre de tués pourrait s'établir en 2012, pour la première fois, en-dessous de 4 000, ce dont on ne peut que se féliciter. S'agissant du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », volet répressif de cette politique, l'Assemblée nationale a, en première lecture, adopté à l'initiative de Christian Eckert un amendement qui augmente de 5 millions d'euros les sommes attribuées aux collectivités territoriales.

L'ensemble de ces observations m'amènent à vous proposer de donner un avis favorable aux crédits de la mission « Sécurité » pour 2013.

Mme Virginie Klès. - Je salue la conclusion de notre rapporteure et partage ses préoccupations sur l'immobilier de la gendarmerie. Outre le logement des familles, se pose la question des locaux techniques, notamment de garde à vue. Un travail de fond devra être engagé dans les années qui viennent, portant notamment sur les modalités juridico-financières de réalisation des projets. L'expérience des sociétés publiques locales peut être intéressante.

M. René Vandierendonck. - J'aurais bien aimé que l'on puisse faire un zoom sur les perspectives ouvertes par les conventions de coopération renforcée au sein des ZSP associant police nationale, police municipale et parquet.

M. Philippe Kaltenbach. - Je me félicite de cette rupture avec cinq années au cours desquelles 11 000 emplois ont été supprimés. Quels seront les critères de répartition des postes dans les commissariats ? Dans mon département, le nombre de policiers par habitant varie de un pour 500 à un pour 750 entre des secteurs pourtant comparables. Tout cela manque de transparence pour les agents et pour nous, les élus, qui souhaitons pouvoir débattre de ces critères.

Je vous ai entendu sur la gendarmerie mais il est aussi des commissariats  où les lieux d'accueil du public et les cellules sont dans un état indigne. Il faut un programme pluriannuel d'investissement pour rattraper le retard.

Mme Éliane Assassi, rapporteure pour avis. - Le DGGN a sans doute été le plus alarmiste mais la situation est objectivement pire que dans la police. Un réel effort d'investissement est nécessaire. N'oublions pas non plus les territoires où il manque encore aujourd'hui un commissariat -c'est le cas dans mon département.

Monsieur Vandierendonck, j'ai demandé au président Sueur s'il ne conviendrait pas d'avoir un débat dans l'hémicycle à la suite de l'excellent rapport que vous avez produit avec François Pillet sur les polices municipales. Les questions du port d'arme et de la formation des agents sont sur la table.

Quant à la transparence sur la répartition des effectifs de police, je vous adresserai le tableau qui les recense par département ainsi que le nombre d'actes de délinquance par rapport à la population.

M. Jean-Pierre Michel, vice-président. - Nous aurons vraisemblablement l'an prochain un débat dans l'hémicycle sur les polices municipales.

Mme Éliane Assassi, rapporteure pour avis. - Très bien !

M. Alain Richard. - En matière d'immobilier de la gendarmerie, les difficultés viennent du fait que l'Etat est un gestionnaire vulnérable, disons-le ainsi ; son patrimoine est menacé d'obsolescence. Pour les trois quarts de ses locaux, la gendarmerie est locataire des départements, voire de communes ou de groupements de communes. L'équilibre économique de ces opérations s'étant toutefois dégradé, les conseils généraux ne signent plus de nouveaux baux et ce sont aujourd'hui les communes et groupements de communes qui sont amenés à intervenir. Quand on demande des locaux câblés et entièrement équipés ou encore des logements d'une surface minimale de 120 mètres carrés pour les familles des gendarmes... Les collectivités propriétaires y consacrent parfois la totalité de leur budget d'investissement compte tenu des normes à respecter... Elles se désengagent massivement. C'est un sujet dont nous devrions discuter avec le ministère de l'intérieur, sinon le patrimoine va continuer à se dégrader.

M. Yves Détraigne. - La particularité des locaux de la gendarmerie est qu'ils comprennent aussi les logements des familles.

Lors de vos auditions et rencontres, avez-vous entendu des commentaires sur d'éventuelles difficultés de mise en oeuvre de la garde à vue nouvelle manière dans les locaux actuels ?

Mme Éliane Assassi, rapporteure pour avis. - Je partage les propos de M. Richard ; la question mérite effectivement une interpellation du ministre. J'ai entendu peu de choses sur la garde à vue, les propos étant dominés par la satisfaction des personnels devant le signal qui leur a été envoyé.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité ».

Loi de finances pour 2013 - Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », programme « Vie politique, cultuelle et associative » - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission examine le rapport pour avis de M. Gaëtan Gorce sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », programme « Vie politique, cultuelle et associative ».

M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis des crédits affectés au programme « Vie politique, cultuelle et associative » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». - Les crédits de ce programme sont affectés à l'organisation des élections, au financement des partis politiques, aux moyens de la commission des comptes de campagne et de financement de la vie politique (CNCCFP), auxquels s'ajoutent des moyens très limités destinés à financer les actions contre les sectes ou encore le soutien aux associations et l'action de l'État dans le domaine des cultes. Sans surprise, ces crédits diminuent au total des deux tiers par rapport à 2012 en raison du cycle électoral. Comme je l'avais demandé à notre commission il y a quelques mois, j'ai saisi cette occasion pour engager une réflexion sur les dispositifs de financement des partis politiques et des campagnes électorales, sujets sur lesquels nous reviendrons peut-être plus tôt que prévu dans le cadre de la loi annoncée après le dépôt du rapport Jospin.

La première loi sur le financement des campagnes électorales a été votée en 1988 et a fait l'objet de 13 textes modificatifs, dont celui voté en février dernier concernant les plafonds de dépenses pour l'élection présidentielle. Ce cadre juridique est satisfaisant dans la mesure où il a permis de prévenir l'essentiel des dérives, financement illicite voire corruption, contre lesquelles il avait été conçu. En revanche, la question du caractère particulier de l'élection présidentielle demeure. Celle-ci fait peser sur le financement de notre vie politique une forme de suspicion liée à des problèmes régulièrement révélées par la presse. Cette situation tient évidemment à son coût ; de plus, cette élection étant devenue le principal objectif de nombreux responsables politiques, ceux-ci sont conduits à se doter très en amont de structures, voire de financements pas toujours assumés. Le recours aux primaires ne manquera pas de susciter des interrogations supplémentaires.

Plusieurs pistes de solutions sont envisageables pour prévenir et encadrer certains de ces risques de dérives.

Les premières concernent la CNCCFP, dont les moyens humains suffisent à un travail relativement artisanal consistant à contrôler des milliers de documents transmis sous les formes les plus diverses. Outre le renforcement de ses moyens d'investigation, une première proposition consisterait à rendre plus homogènes les comptes qui lui sont adressés par les partis et les candidats. Pour l'élection présidentielle, il lui est absolument impossible de reconstituer le coût réel d'un grand meeting comme ceux du Bourget ou de Villepinte, situation paradoxale lorsque l'on connaît le poids de ces événements dans la campagne.

La commission devrait aussi disposer de critères d'évaluation. Le plafond de la campagne présidentielle a été fixé en 1988, davantage sur la base de standards définis au doigt mouillé que des coûts réels. Le Parlement ou la commission devrait procéder à une évaluation forfaitaire du coût réel d'une campagne présidentielle, certains événements particuliers pouvant eux aussi faire l'objet d'une telle évaluation.

Les dons devraient faire l'objet de davantage de transparence ; la commission des comptes devrait au moins pouvoir obtenir l'identité des donateurs lorsqu'il y a des doutes sur les conditions dans lesquelles les dons ont été versés. Le récent plafonnement à 7 500 euros des dons susceptibles d'être attribués tous partis confondus va dans le bon sens.

Un parti étant libre de reverser une part de sa dotation à une autre organisation politique, cette faculté a été utilisée pour dissuader certains candidats de se présenter. Tel n'est sans doute pas l'objet des dotations publiques... Aussi, afin de faire plus de lumière sur ces financements croisés, la commission devrait pouvoir s'assurer que l'ensemble des organismes auxquels un parti attribue des aides ou sur lequel il exerce un contrôle figure bien dans le périmètre de ses comptes. Or, actuellement, seuls les commissaires aux comptes agréés ont cette possibilité. Sauf si elle a le sentiment d'une erreur manifeste, la commission ne peut procéder à aucune vérification complémentaire ni prendre aucune sanction.

Nous devons parallèlement nous interroger sur la capacité des mécanismes de financement d'atteindre tous leurs objectifs. Ni la transparence, ni la parité ne sont totalement au rendez-vous. Les financements publics ne devraient-il pas aussi prendre en compte le nombre d'adhérents ou l'effort de formation réalisé par les partis ? Quelle doit être la mission d'un parti politique ? Est-elle uniquement de participer à des scrutins ? Est-il dès lors légitime que les dotations soient uniquement financées sur la base des résultats électoraux, ce qui permet à des micro-partis d'obtenir des financements au titre de la première fraction ? D'autres partis se constituent uniquement pour bénéficier des avantages fiscaux liés aux dons, alors que la vocation de l'aide publique est la constitution et le fonctionnement de structures contribuant au débat public et à l'engagement citoyen.

Ceci conduit à engager le difficile chantier de la définition juridique du parti. Aujourd'hui, nous ne savons que par défaut ce qu'est un parti politique. Nous en avons 347, définis uniquement par le bénéfice de l'aide publique au titre de la première fraction, ou ayant demandé l'agrément de la commission sans présenter de candidat tout en ayant déposé leurs comptes auprès de commissaires agréés. Ce cadre juridique extrêmement souple nous met dans l'impossibilité de savoir quels sont les partis qui demeurent ou qui disparaissent ou de connaître, pour ceux qui ne déposent plus leurs comptes, la destination de leurs moyens. Ce n'est pas satisfaisant. A nous de choisir comme la jurisprudence du Conseil d'État nous y invite : voulons-nous continuer à définir les partis politiques par défaut ou bien d'une autre façon dès lors qu'ils reçoivent des aides financières de l'État ?

Les limites et le coût du vote électronique pour l'élection des députés représentant les Français de l'étranger sont manifestes. L'organisation d'un vote pour ces derniers coûte deux fois plus cher à la République que sur le territoire national, pour un taux de participation trois à quatre fois inférieur. Ceci soulève évidemment la question de l'opportunité de ce dispositif.

D'autres questions se posent, par exemple celles des horaires d'ouverture des bureaux de vote ou des sondages.

M. Jean-Pierre Michel, président. - En l'absence ponctuelle de l'opposition et dans le cadre d'un avis budgétaire, je ne vous propose pas une discussion sur le fond. Une mission d'information pluraliste de notre commission a été conduite par cinq sénateurs sur ce sujet, une autre l'a été sur les sondages et une autre va l'être sur le vote électronique.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis. - L'absence de nos collègues de l'opposition est peut-être liée à des questions de financement des partis politiques...

M. Philippe Kaltenbach. - On ne peut réfléchir à la rénovation de la vie politique, comme l'a fait la commission présidée par M. Jospin, sans aborder la question du fonctionnement des partis. L'exemple le plus frappant, en dehors de l'actualité de l'un de nos grands partis, est la question de la parité, sur laquelle peu de progrès ont été faits. Au-delà des sanctions financières, une réflexion s'impose sur la nature même des partis politiques, et sur ce qu'elle implique pour leur fonctionnement.

La multiplication des micro-partis, telle que je la constate dans mon département, pose un problème de transparence. Chacun collecte auprès des particuliers jusqu'à soixante mille euros par an, ce qui n'est pas négligeable, et il s'agit souvent de coquilles vides, sans aucun adhérent ni activité. Il arrive même que plusieurs soient rattachés, dans la même circonscription, à la même famille politique. Mais on ne peut les contrôler efficacement, faute de transparence. Pour les particuliers, les avantages fiscaux sont importants.

Je soutiens l'initiative du rapporteur, qui a élargi le débat financier à la question de la nécessaire rénovation de la vie politique, et donc du fonctionnement des partis.

M. Alain Richard. - Mon parti m'a confié une mission sur ce sujet, et cela m'a donné l'occasion de passer en revue les différentes acceptions de la notion de parti politique du point de vue des règles de financement. Je ne crois pas qu'il soit possible de légiférer sur les partis politiques : la Constitution dispose qu'ils « se forment et exercent leur activité librement ». Ce n'est pas un hasard. Cette disposition exclut une législation telle que celle des Allemands où une autorité judiciaire peut déclarer qu'un parti n'est pas conforme à la Constitution. Une telle législation exigerait, de surcroît, un consensus large qui semble difficile à réunir. Nous devons nous en tenir à une législation par exception, qui procède des règles financières, mais nous pouvons la perfectionner et la rendre plus cohérente.

Pour autant, les partis politiques sont des sujets de droit, comme en témoignent les sanctions financières dont on les frappe en cas de non-respect des règles de parité. Mais il est incohérent de les sanctionner alors qu'ils ne maîtrisent pas les affiliations au titre de la première fraction : les dissidences locales ont par exemple conduit le parti socialiste, lors des législatives de 2012, à faire baisser le pourcentage de candidatures féminines que nous avions laborieusement réussi à atteindre. Nous avons même eu des passagers clandestins : certains de nos alliés du premier tour se sont affiliés au PS et non à leur propre parti. Je compte déposer une proposition de loi visant à permettre aux partis politiques de réguler leurs affiliations. Mais quelle instance pourrait être habilitée à récuser une candidature ?

M. Jean-Pierre Michel, président. - A l'Assemblée nationale, toutes les fois qu'il y a eu ce type de débat, la conclusion a été la même : on ne peut pas légiférer sur les partis politiques. Certains sont des associations, d'autres n'en sont même pas et n'existent pas sur le plan juridique. Ils concourent à l'expression du suffrage, mais celui-ci peut s'exprimer par d'autres voies...

M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis. - M. Kaltenbach voit dans la multiplication des micro-partis un risque de balkanisation ; il convient en effet de la limiter. Mais cela impose de définir ce qu'est un parti politique de manière un peu plus précise - sans nécessairement supprimer les avantages fiscaux qui y sont liés. Il est vrai que le cadre juridique a fait l'objet de nombreux débats, mais la situation a évolué car l'État a renforcé son intervention : le financement public est devenu plus important et les partis sont de plus en plus soumis à des obligations d'intérêt général telles que la parité. Il est devenu nécessaire de préciser ce qu'on attend d'un parti politique. Faut-il mettre en place deux types de partis, l'un permettant de bénéficier de financements à condition de respecter certaines règles, et l'autre qui serait totalement libre ? C'est une piste de réflexion : mais la réflexion elle-même me semble incontournable, compte tenu de l'importance des moyens consacrés par l'État à ce financement, de l'accroissement du coût des campagnes électorales et du souci de transparence de nos concitoyens. Sauf à admettre que les incidents auxquels la vie politique nous fait assister soient considérés comme la part du feu, il faut avoir une attitude plus offensive sur ces questions : même si cela semble difficile d'un point de vue juridique, sur le plan politique il serait bon que nos assemblées y travaillent. Je souhaiterais d'ailleurs que nous ayons l'occasion de reparler de ces questions au sein de cette commission, dans la perspective de la loi qui suivra la remise du rapport Jospin -qui lui-même aborde la question des dépenses de campagne.

Je propose un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Vie politique, culturelle et associative » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés par le projet de loi de finances pour 2013 au programme « Vie politique, culturelle et associative » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

M. Jean-Pierre Michel, président. - Mercredi 5 décembre à 11 heures nous entendrons lors d'une audition publique M. Pascal Brice, candidat proposé par le Président de la République pour être directeur de l'OFPRA. Je rappelle que le vote qui aura lieu en salle de commission à l'issue de cette audition ne peut donner lieu à délégation et qu'une majorité des trois cinquièmes contre la candidature conduiront à son rejet.