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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 5 décembre 2012

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) - Audition de M. Pascal Brice, candidat proposé en qualité de directeur général

La commission procède à l'audition de M. Pascal Brice, candidat proposé par M. le Président de la République à la direction générale de l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) en application de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution ainsi qu'au vote sur cette proposition de nomination.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je souhaite la bienvenue à M. Pascal Brice, candidat proposé par le Président de la République à la direction générale de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra). En application de l'article 13 de la Constitution, de la loi organique du 23 juillet 2010 et de la loi simple du même jour, les commissions compétentes des deux assemblées sont appelées à formuler un avis sur cette nomination. A l'issue de l'audition, nous nous prononcerons donc par un vote à bulletins secrets, en même temps que la commission des lois de l'Assemblée nationale ; aucune délégation de vote n'est possible. Si l'addition des votes négatifs excède les trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions, le Président de la République ne pourra procéder à cette nomination.

Je donne sans plus tarder la parole à M. Brice, afin qu'il nous expose ses motivations pour exercer ces fonctions.

M. Pascal Brice. - Ma motivation est grande. La conception que je me fais de mon métier depuis vingt ans est d'être au service des Français. Aussi cette audition devant des parlementaires est-elle pour moi, en tant que serviteur de l'Etat, mais aussi en tant que citoyen, un moment d'une particulière importance.

Je suis diplomate. Or le rôle de la diplomatie est selon moi de projeter dans le monde les attentes, les espoirs, les craintes, les valeurs des Français. L'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés est une grande politique de la République, à laquelle j'ai participé lorsque j'étais en poste au Burkina Faso, au Chili ou au Maroc. J'aimerais vous exposer les lignes de conduite qui seraient les miennes à la direction générale de l'Ofpra, avec la modestie convenable à qui n'est pas encore en fonctions et doit prendre le temps de l'écoute et de l'imprégnation, mais aussi la détermination de qui entend mener à bien une importante mission.

Le coeur de la mission de l'Ofpra, c'est la protection. Mon ambition est d'être le premier des officiers de protection. J'entends appliquer un principe simple : l'asile, tout l'asile, rien que l'asile. Le droit d'asile est un principe fondamental de la République, qui a valeur constitutionnelle et résulte des engagements internationaux de la France, avant tout de la convention de Genève. La France est le deuxième pays d'accueil des demandeurs d'asile au monde, le premier dans l'Union européenne. La politique d'asile doit être menée indépendamment de la politique migratoire, même s'il faut être conscient qu'il existe des détournements du droit d'asile. L'indépendance de l'Ofpra et de son directeur général, bien qu'elle ne soit pas inscrite dans la loi - puisque l'Office, en tant qu'établissement public, ne jouit que de l'autonomie -, est indispensable à l'exercice de sa vocation, et j'y veillerai.

L'Ofpra doit faire face à de grands défis, comme l'ont souligné, dans leur rapport, MM. Frassa et Leconte et les débats consécutifs de votre commission, qui ont nourri ma réflexion. Il faut d'abord répondre à la demande d'asile et à ses évolutions, par nature imprévisibles. Le nombre de demandes a augmenté de 60 % depuis 2007 ; après une stabilisation en début d'année, on assiste depuis septembre à une nouvelle recrudescence, notamment en provenance des Balkans. Celle-ci ne semble pas liée à la modification de la liste des pays d'origine sûrs ni à la libéralisation des visas, au sujet de laquelle M. le ministre de l'intérieur a pris des initiatives au niveau européen. En 2013, l'évolution du contexte international pourrait provoquer une nouvelle hausse des demandes. Sans nier la difficulté de la tâche, je souhaite travailler à l'amélioration des capacités de prévision et d'anticipation de l'Office.

Tout le monde s'accorde à dire qu'il faut réduire le délai d'examen des demandes : c'est un engagement du Président de la République, et le ministre de l'intérieur a annoncé que l'ensemble de la procédure ne devrait pas excéder neuf mois ; le contrat d'objectifs et de performance sera l'occasion de préciser les choses. C'est un objectif difficile à atteindre : le délai est en partie imputable à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), mais aussi à l'état des stocks -il existe 20 000 dossiers en attente-, à l'évolution des demandes, imprévisible par nature, et à la réglementation européenne : les dispositions qui vont prochainement entrer en vigueur contribueront plutôt à allonger les délais, tout en apportant de nouvelles garanties aux demandeurs. Je travaillerai avec tous les agents de l'Office et ses partenaires, en prenant le temps d'analyser tout le processus d'instruction ; il faut tirer parti de la dématérialisation engagée, et simplifier encore les procédures. Le recrutement de dix officiers de protection en 2013 nous facilitera la tâche.

J'ai également le souci d'améliorer la qualité des décisions. Des chantiers ont d'ores et déjà été ouverts ; je souhaite les mener à bien.

Les nouvelles dispositions communautaires harmoniseront le régime de l'asile dans les Etats membres. Notre représentant permanent à Bruxelles m'a confirmé que les discussions devraient aboutir courant 2013, plusieurs directives ayant déjà été adoptées ; nous aurons jusqu'en 2015 pour les transposer. Au cours de mon mandat, je devrai donc préparer leur mise en oeuvre, en particulier celle de la directive « procédure » encore à l'étude ; la présence d'un conseil juridique semble acquise, mais les questions relatives à l'enregistrement, au procès-verbal et aux personnes vulnérables sont toujours en discussion. Je veux faire de cette nouvelle réglementation l'occasion de faire évoluer nos méthodes de travail, d'améliorer la qualité des décisions et de réduire les délais d'instruction : nous le devons aux demandeurs d'asile, souvent en grande fragilité personnelle et familiale. Je me soucie particulièrement de leurs souffrances psychologiques, et je compte impliquer les agents de l'Office pour mieux y répondre ; n'y ajoutons pas une trop longue incertitude.

Tout au long de mon parcours, j'ai eu à traiter d'affaires européennes, au ministère des affaires étrangères, où j'ai participé en tant que sous-directeur des politiques communes de l'Union européenne à la négociation du programme de La Haye de 2004 et du partenariat euro-africain pour les migrations et le développement, mais aussi aux ministères de l'agriculture et de l'économie et des finances.

Avec les associations, je veux entretenir un dialogue régulier. Ce sont des partenaires essentiels, même si chacun doit être dans son rôle. En cette journée mondiale du bénévolat, j'ai une pensée pour tous les Français qui travaillent auprès des demandeurs d'asile et des réfugiés.

Reste la question des moyens de l'Ofpra. J'entends mobiliser tous ses agents, qui accomplissent un travail très difficile, et m'employer avec les syndicats à faire évoluer leur métier. Grâce au précédent directeur général, M. Jean-François Cordet, dont je salue le travail, leur régime indemnitaire a été amélioré, mais je mettrai d'autres sujets à l'ordre du jour : mobilité, formation, parcours professionnels, enrichissement des tâches, entraînement à l'animation d'équipes pour les cadres. L'Office est un jeune établissement public : il n'a que soixante ans, et la moyenne d'âge de ses agents est de quarante ans. De jeunes équipes ont besoin d'être animées, j'en ai eu l'expérience au consulat général de France à Barcelone ; aussi serai-je très présent aux côtés de celles de l'Ofpra. C'est un véritable enjeu pour cet établissement dont les personnels sont marqués par un taux de rotation très important.

Je veux prendre le temps d'apposer mon empreinte au contrat d'objectifs et de performance, qui doit être signé début 2013. Les pistes suivantes me semblent devoir être explorées : l'amélioration de la gestion des ressources humaines et du dialogue social, le perfectionnement de l'instruction, le resserrement des liens avec le Quai d'Orsay, une attention aux spécificités des départements d'outre-mer, et un renforcement des synergies avec la CNDA.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - En tant que rapporteur pour avis du budget de l'asile, j'aimerais vous poser quelques questions. Quelles seront d'après vous les suites de la décision de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) de février 2012 sur la procédure prioritaire ?

Réduire les délais d'instruction à neuf mois, c'est un défi considérable. Etant donné que la CNDA met en moyenne sept mois à rendre ses décisions, on se féliciterait déjà que l'Ofpra pût accomplir sa tâche en six mois. Les officiers de protection examinent chacun 385 dossiers par an, soit deux par jour...

Estimez-vous souhaitable que les entretiens se déroulent en présence d'un tiers habilité, comme le recommandent MM. Frassa et Leconte dans leur rapport d'information ?

En ce qui concerne la procédure prioritaire, plus de 10 % des dossiers sont acceptés par l'Ofpra, et encore plus de 10 % par la CNDA : les critères de cette procédure pourraient sans doute être réexaminés !

Le vice-président du Conseil d'Etat, M. Jean-Marc Sauvé, considère que le taux élevé d'annulation des décisions de l'Ofpra par la CNDA résulte peut-être du fait que l'Office n'est représenté que dans 3 % des recours examinés en séance publique par la Cour. Serait-il réaliste qu'il le fût plus souvent ?

Enfin, dans mon rapport budgétaire, j'ai souligné la situation budgétaire délicate de l'Ofpra, en raison de la hausse des frais d'interprétariat et de la revalorisation du régime indemnitaire. En 2013, il faudra prélever 1,7 million d'euros sur son fonds de roulement, ce que l'on ne saurait faire chaque année. On peut espérer une hausse de la subvention les prochaines années...

M. Jean-Yves Leconte. - Comme vous l'avez souligné, nous devons aux demandeurs d'asile de réduire les délais d'instruction. La CNDA offre aujourd'hui une meilleure protection que l'Ofpra. Le taux d'acceptation global est à peu près le même que dans les autres pays européens.

Pour raccourcir l'instruction, il serait souhaitable que les demandes légitimes soient acceptées dès l'Ofpra : nous avons formulé des recommandations pour améliorer les entretiens, mais l'Office pâtit des contraintes budgétaires, et les nouvelles règles européennes vont rendre la situation encore plus difficile ; le Royaume-Uni compte deux fois plus d'officiers de protection pour deux fois moins de demandes.

Que pensez-vous de la politique de votre prédécesseur s'agissant des demandeurs d'asile s'étant délibérément altéré les empreintes ?

La liste des pays d'origine sûrs devrait être établie au niveau européen. Le conseil d'administration de l'Ofpra est compétent pour fixer des orientations. On observe que certains demandeurs, soumis à la procédure prioritaire en raison de leur pays d'origine, bénéficient finalement d'une protection, ce qui semble indiquer que les critères pris en compte pour éviter le détournement du droit d'asile ne sont pas adéquats.

M. le président Sueur vous a interrogé sur la présence de l'Ofpra lors des audiences de la CNDA : pour ma part, j'aimerais savoir comment vous entendez mieux prendre en compte la jurisprudence de la Cour, qui est plus cohérente qu'on ne le dit parfois : mis à part quelques présidents bien identifiés, le taux d'acceptation est à peu près uniforme.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je n'interviens pas, pour ne pas répéter les questions déjà posées auxquelles je m'associe.

M. Jean-Pierre Michel. - Excellent principe !

Mme Hélène Lipietz. - Comment concilier l'indépendance de l'Ofpra avec la nomination de son directeur général ?

Jusqu'où réduire les délais, alors que la parole de certains demandeurs, surtout des femmes, est très longue à se délier ?

Etant donné le coût du transport depuis la province jusqu'au siège de l'Ofpra, ne serait-il pas envisageable de délocaliser certains entretiens et d'instaurer des auditions ambulantes?

Je ne vous ai pas entendu parler de la protection subsidiaire, qui concerne surtout des femmes, victimes d'exactions de groupe bien qu'elles ne soient pas impliquées dans la politique de leur pays. Quelles sont vos intentions ?

Il faut parfois jusqu'à deux ou trois ans pour traiter les dossiers d'apatridie, qui sont heureusement très rares. On connaît bien l'apatridie de droit, mais l'apatridie de fait est-elle suffisamment prise en compte ? Ne pourrait-on requalifier certains dossiers en demandes de protection subsidiaire ?

M. Alain Richard. - Quelle appréciation portez-vous, en tant que diplomate, sur la liste des pays d'origine sûrs, qui varie entre les grands pays d'accueil ? Ne pourrait-on améliorer la collecte d'informations pour actualiser cette liste ?

La commission des lois a autorisé la publication du rapport de MM. Frassa et Leconte, mais certains originaux parmi nous estiment qu'il ne tient pas assez compte des détournements fréquents de notre système très protecteur : je rappelle que les deux tiers des demandes sont injustifiées.

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est juste.

M. René Vandierendonck. - Pouvez-vous nous parler de la dissociation de la politique migratoire ?

Mme Éliane Assassi. - Je tiens à saluer le travail de Jean-François Cordet, votre prédécesseur, qui fut également préfet de Seine-Saint-Denis. La protection est au coeur des missions de l'Ofpra. Vous vous êtes dit déterminé à renforcer le partenariat de l'Office avec les associations. Pourriez-vous être plus précis ?

Quel doit être selon vous le rôle du conseil d'administration de l'Ofpra, qui reste assez flou ?

M. Pascal Brice. - Monsieur le président Sueur, vous m'avez interrogé sur la récente décision de la CEDH. Cela ne relève pas de ma compétence, mais je puis vous dire qu'un décret doit bientôt en tirer toutes les conséquences, s'agissant de l'automaticité de la procédure prioritaire en cas de rétention. Plus généralement, c'est au Gouvernement et au législateur qu'il appartient de se pencher sur les critères de la procédure prioritaire ; l'Ofpra ne fait qu'appliquer la loi. Une réflexion est sans doute nécessaire sur l'automaticité de cette procédure dans certains cas, sur les outils de différenciation, et sur le recours suspensif.

La réduction des délais d'instruction et la présence d'un tiers lors des entretiens feront l'objet de la directive « procédure » et de sa transposition en droit français. Il revient à l'Ofpra d'en préparer l'application.

En ce qui concerne l'articulation des procédures devant l'Ofpra et la CNDA, il est vrai que l'on peut être surpris par la situation actuelle. Je m'en suis entretenu avec la présidente de la Cour. Je n'ai pas a priori l'intention de rehausser ou d'abaisser le taux d'acceptation des dossiers par l'Ofpra, dont la seule vocation est d'appliquer le droit. La présidente de la Cour, Martine Denis-Linton, a elle aussi souligné qu'il conviendrait que l'Ofpra fût plus souvent représenté aux audiences de la Cour ; je suis naturellement d'accord sur le principe, mais je reste prudent, car cela aurait un coût non négligeable. Cependant, il nous faudra sans doute être plus présents dans certains cas.

Je n'ai pas participé à l'élaboration du budget de 2013, mais je mesure l'effort consenti en faveur de l'Ofpra, avec une hausse de sa subvention et le recrutement de dix agents. J'ai conscience des difficultés provoquées par la hausse des dépenses de personnel et le renouvellement des contrats d'interprétariat, et je serai actif dans ce domaine.

Monsieur Leconte, la note du précédent directeur général sur les empreintes illisibles a été rapportée et n'est plus applicable.

Quant à la liste des pays d'origine sûrs, j'ai participé à la négociation du « paquet asile » de La Haye et j'ai pu constater que les Etats européens ne parviennent pas à se mettre d'accord sur une liste commune. Des discussions sont en cours dans le cadre du trilogue. Je ne veux pas m'aventurer sur un terrain qui concerne avant tout le Gouvernement et le Parlement, mais le régime actuel n'est pas tout à fait satisfaisant, comme l'illustrent les décisions fréquentes du Conseil d'Etat qui le rendent instable. Il convient donc de revoir la procédure d'élaboration de la liste et de collecte d'informations en provenance des pays d'origine : je m'y emploierai, en lien avec notre réseau diplomatique, afin de mieux informer le conseil d'administration appelé à statuer.

Oui, l'Ofpra doit mieux prendre en compte la jurisprudence de la CNDA, mais l'inverse est également vrai. La présidente de la Cour, Martine Denis-Linton, et M. Jean-François Cordet se sont efforcés d'améliorer les échanges entre les deux institutions. J'entends aller plus loin dans la mutualisation des moyens, la collecte commune d'informations, la connaissance réciproque, dans le strict respect de l'indépendance de la Cour.

La nomination du directeur général de l'Ofpra, Madame Lipietz, ne porte pas atteinte en elle-même à son indépendance. En droit, je l'ai dit, l'Office n'est qu'un établissement public autonome. Mais j'ai noté au cours de mes entretiens combien chacun est attaché à son indépendance, car il est chargé d'appliquer un principe fondamental de la République et les engagements internationaux de la France.

Vous avez raison de souligner que certains demandeurs, notamment des femmes victimes de violences, ont beaucoup de mal à parler : je m'en suis entretenu avec des psychologues, et je ferai en sorte que cette difficulté soit prise en compte par les agents de l'Ofpra, dans un contexte de réduction des délais d'instruction.

J'ai découvert que les demandeurs devaient, sauf exception, se déplacer jusqu'à Fontenay-sous-Bois, et j'étudierai votre suggestion de mener des entretiens délocalisés.

Je serai également très attentif à la protection subsidiaire, accordée notamment à des petites filles menacées d'excision. Les certificats médicaux sont contestés ; des discussions sont en cours avec le ministère de la santé.

J'ignorais que le délai d'instruction des dossiers d'apatridie était aussi long ; je verrai avec les administrateurs et agents de l'Ofpra comment le raccourcir.

Monsieur Richard, j'ai bien pris note des débats qui ont suivi le dépôt du rapport de MM. Frassa et Leconte, et je m'en suis également inspiré.

Monsieur Vandierendonck, il me semble important de poser en principe la dissociation de la politique de l'asile et de la politique migratoire, conformément aux engagements du Président de la République et du ministre de l'intérieur. Je le répète, le rôle de l'Ofpra est d'offrir l'asile, tout l'asile, rien que l'asile, d'assurer l'application effective et équitable des règles de droit. Il ne s'agit pas de nier la réalité des détournements : le meilleur service que l'on puisse rendre aux demandeurs d'asile est de lutter contre les abus.

Madame Assassi, je m'associe à votre hommage à Jean-François Cordet. En ce qui concerne le partenariat de l'Office avec les associations, vous me permettrez d'en rester à ce stade à une déclaration de principe. Encore une fois, j'attache une grande importance à cette collaboration ; je suis par tempérament un homme de dialogue. A chacun ses responsabilités toutefois : c'est à la direction générale d'un établissement public de l'Etat et non d'une association que je suis candidat. Je m'efforcerai donc d'entretenir un dialogue régulier et transparent avec les associations sur toutes les questions qui concernent l'Office, et je les recevrai dès mon éventuelle prise de fonctions, pour connaître leurs attentes.

Pour ce qui est du conseil d'administration, je me garderai bien de répondre au nom de son président, M. Jean Gaeremynck, mais je serai à sa disposition pour qu'il joue pleinement son rôle de réflexion et d'orientation.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci de vos réponses.

Avis sur une candidature aux fonctions de directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) - Vote

Nous allons procéder au vote sur la candidature proposée par M. le Président de la République pour la fonction de directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Désignons tout d'abord deux scrutateurs. Je vous propose de désigner les deux plus jeunes présents, à savoir Mme Cécile Cukierman et Mlle Sophie Joissains.

Je rappelle que les délégations ne sont pas admises et que nous devons d'abord procéder au vote puis dépouiller en même temps que la commission des lois de l'Assemblée nationale, à 12 heures 30.

Y a-t-il des explications de vote ?

Ceux qui sont favorables à la nomination inscriront « pour », ceux qui sont défavorables inscriront « contre ».

Il est procédé au vote.

Nomination d'un rapporteur

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai reçu deux candidatures pour être rapporteur du projet de loi organique n° 165 (2012-2013) relatif à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux et du projet de loi n° 166 (2012-2013) relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral. Il s'agit de M. Pierre-Yves Collombat et de M. Michel Delebarre.

M. Michel Delebarre est nommé rapporteur du projet de loi organique n° 165 (2012-2013) relatif à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux et du projet de loi n° 166 (2012-2013) relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le rapport doit être présenté le 19 décembre. J'ai fait quelques remarques en Conférence des présidents sur les délais d'examen, afin que ceux-ci soient scrupuleusement respectés. J'ai donc demandé au Gouvernement s'il était possible d'examiner ces textes à partir du mercredi 16 janvier, l'après-midi, de sorte que nous puissions nous réunir pour examiner les amendements au texte de la commission le mercredi matin, et non le mardi. Si, malgré cette demande, les projets de loi étaient inscrits à l'ordre du jour dès le mardi 15 janvier, j'organiserais une réunion d'examen des amendements la semaine précédente. Je vois que cette solution ne semble pas vous convenir, je confirmerai donc en notre nom à tous ma demande de début d'examen le mercredi 16.

Vérification du droit au séjour et délit d'aide au séjour irrégulier - Désignation des candidats à l'éventuelle commission mixte paritaire

MM. Jean-Pierre Sueur, Gaëtan Gorce, Jean-Yves Leconte, Mme Eliane Assassi, MM. François-Noël Buffet, Jean-Jacques Hyest et François Zocchetto sont désignés comme candidats titulaires et M. Nicolas Alfonsi, Mme Esther Benbassa, MM. Yves Détraigne, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, M. Jean-Pierre Michel et Mme Catherine Troendle sont désignés candidats suppléants.

Avis sur une candidature aux fonctions de directeur de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) - Résultats du scrutin

Il est procédé au dépouillement.

Mes chers collègues, voici le résultat des votes :

- nombre de votants : 26

- blancs ou nuls : 6

- suffrages exprimés : 20

- pour : 18

- contre : 2

La commission a donc donné un avis favorable à la nomination de M. Pascal Brice aux fonctions de directeur général de l'OFPRA.