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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION POUR LE CONTROLE DE L'APPLICATION DES LOIS


Mercredi 24 avril 2013

- Présidence de M. David Assouline, président -

Régime de l'auto-entrepreneur : audition de MM. Pierre Deprost, Inspecteur général des finances, et Philippe Laffon, Inspecteur général des affaires sociales

M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois. - Votre rapport sur l'auto-entreprise, rendu public le 8 avril dernier, arrive fort à propos puisque la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois s'est saisie de ce sujet dès le 17 octobre dernier en nommant nos collègues, Mme Muguette Dini et M. Philippe Kaltenbach co-rapporteurs pour conduire une mission d'information sur l'application des dispositions relatives à la création du régime de l'auto-entreprise figurant dans la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

Plus largement, ce rapport était très attendu non seulement par notre commission et les parlementaires, mais aussi par le public puisque près de 900 000 auto-entrepreneurs sont enregistrés à la fin février 2013. Aussi, nous nous réjouissons que ce rapport puisse nous être présenté directement par ses auteurs.

Avant de vous donner la parole, Messieurs les Inspecteurs généraux, pour nous livrer votre diagnostic et vos propositions, je souhaite rappeler que votre saisine par le Gouvernement émanait de pas moins de six ministres : le ministre de l'économie et des finances, la ministre des affaires sociales et de la santé, le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, la ministre de l'artisanat, du commerce et du tourisme, le ministre délégué au budget, et la ministre déléguée aux PME, à l'innovation et à l'économie numérique.

Le fruit de vos travaux répond à une attente de toute part ! Aussi vous demanderai-je, dans vos propos liminaires, de satisfaire ma curiosité au moins sur deux points :

- comme on le voit au nombre important de ministères concernés, on est en droit de se demander qui pilote le régime de l'auto-entrepreneur ?

- ensuite, il a été rapporté par la presse que votre rapport ne proposait pas de modification majeure de ce régime. Compte tenu des critiques récurrentes à l'encontre de ce dispositif, je ne demande donc qu'à vous entendre pour en être convaincu, mais je décèle d'ores et déjà une contradiction avec les premières déclarations faites par Mme Sylvia Pinel, ministre de l'artisanat, du commerce et du tourisme, qui a d'ores et déjà exprimé dans un communiqué de presse du 10 avril dernier sa volonté de limiter dans le temps le bénéfice de ce régime. Que pensez-vous de cette position ? Que déduire de cette annonce ?

En tout état de cause, je me félicite que vous ayez accepté de venir partager avec nous votre réflexion. Celle-ci nous sera très utile pour la contribution que le Sénat peut apporter à la concertation que le Gouvernement a lancée sur ce sujet, prévue pour aboutir d'ici l'été.

Messieurs, je vous cède d'abord la parole. Ensuite, nos collègues rapporteurs, Mme Dini et M. Kaltenbach, vous poseront des questions, puis le débat s'engagera avec les commissaires qui le souhaitent.

Je vous remercie de votre attention. Lequel d'entre vous souhaite commencer ?

M. Philippe Laffon, inspecteur général des affaires sociales. - A la demande du Gouvernement, la mission qui nous a été confiée a consisté à dresser d'abord un panorama d'un régime qui a fait l'objet de critiques multiples, ceci dès son origine, mais de manière plus exacerbée au fil des développements de la crise économique. Ensuite, tout l'enjeu de cette mission était de réunir des informations et des éléments d'objectivité sur la perception de ce dispositif avant de formuler des propositions.

Sur la base des données communiquées par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), nous avons identifié quatre grands profils d'auto-entrepreneurs :

- ceux qui créent leur entreprise avec une réelle démarche entrepreneuriale et qui exercent rapidement à titre principal, considérant le régime de l'auto-entreprenariat comme un « sas » vers le droit commun de l'entreprise ;

- les chômeurs ou les travailleurs précaires qui se lancent dans l'auto-entreprenariat dans le but, au moins au départ, de créer leur propre emploi et de tester leur projet ;

- ceux qui volontairement exercent leur activité à titre accessoire pour en tirer un revenu complémentaire soit d'une activité salariée, soit d'une pension de retraite ;

- enfin, ceux qui créent leur entreprise et exercent à titre principal mais sans volonté de rentrer à terme dans le droit commun, les revenus qu'ils tirent de leur entreprise, même inférieurs aux plafonds d'éligibilité du régime, semblent suffire à leur projet professionnel et à leurs besoins.

Quatre types de critiques sont soulevés à l'encontre du régime de l'auto-entrepreneur :

- sur la contributivité sociale du système qui ouvrirait des droits aux bénéficiaires du statut de façon trop généreuse ; les réformes successives ont permis de limiter ce grief en instaurant des seuils planchers à l'ouverture de droits, mais il reste encore des ajustements à opérer, de manière à mieux encadrer le bénéfice des indemnités journalières d'arrêt maladie ou maternité ;

- s'agissant de la question de la concurrence déloyale, qui est une notion juridique, nous avons préféré travailler sur le problème de la distorsion de concurrence, qui est une notion économique. Nous en avons collecté de nombreux exemples mais il est difficile de les quantifier sur la base de données objectives. La part de marché du secteur du bâtiment concerné par cette concurrence demeure marginale, entre 0,7 et 1,1 % du chiffre d'affaires global, mais en période de crise toute diminution d'activité est durement ressentie par les artisans et entrepreneurs opérant déjà dans le domaine. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a relevé le niveau de prélèvement des cotisations sociales, mais il reste une distorsion en matière fiscale du fait de l'exonération de contribution foncière des entreprises pendant trois ans. Ensuite il est difficile de comparer le régime de l'auto-entrepreneur avec celui des travailleurs indépendants car la conversion d'un chiffre d'affaires en revenu dépend de nombreux facteurs liés à l'activité exercée. Ainsi, on a pu considérer que plus les charges augmentent, moins le régime de l'auto-entrepreneur est favorable car celui-ci doit supporter des frais de matériels ou d'équipement qui ne sont pas déductibles du chiffre d'affaires imposable.

- quant au risque de fraude, il faut admettre que la simplicité du dispositif et l'allègement des formalités et déclarations engendrent de fait une possibilité accrue de fraude, alors même qu'il est par définition très compliqué, pour les Urssaf, de contrôler des chiffres d'affaires. L'Acoss a constaté une fréquence importante des fraudes dans les contrôles diligentés sur des auto-entrepreneurs mais pour des volumes de redressement extrêmement limités.

- enfin, un des angles morts du rapport concerne le risque de salariat déguisé qui est une pratique sanctionnée par le code du travail. C'est un détournement du contrat de travail, certains salariés usant du régime de l'auto-entreprise comme substitut aux heures supplémentaires, etc... Il s'agit d'un phénomène connu, notamment dans le conseil, les médias et l'informatique, mais l'activité répressive de la direction générale du travail et des Urssaf n'en livre pas de statistiques permettant d'en analyser l'ampleur. Normalement il convient de requalifier ces emplois en contrat de travail, mais nous n'avons pas d'éléments objectifs pour les quantifier.

Pour en venir aux propositions, la mission a considéré que l'auto-entreprise est un régime encore récent, et que l'impératif de sécurité juridique nécessitait de la visibilité et de la stabilité pour les bénéficiaires du régime. Beaucoup d'auto-entrepreneurs sortent de la précarité, il ne faut pas les y replonger. C'est pourquoi il n'est pas proposé de modifications importantes. Les deux axes d'amélioration retenus concernent l'accompagnement et la visibilité du dispositif.

En effet, le terme d'auto-entrepreneur ne constitue pas un statut en tant que tel. Il s'agit d'un travailleur indépendant, comme les autres, mais qui bénéficie de régimes fiscaux et sociaux particuliers à raison du niveau de son chiffre d'affaires.

Ainsi, les obligations de qualification et d'assurance sont en principe les mêmes que pour tout artisan ou entrepreneur. Mais comme celles-ci ne sont pas exigées au moment de l'inscription de l'auto-entrepreneur, de mauvaises pratiques ont pu se développer. C'est pourquoi la mission propose que ces deux obligations soient contrôlées au moment de l'inscription.

Par ailleurs, il est souhaitable de donner plus de publicité à l'entrée dans le régime de l'auto-entrepreneur par une déclaration à l'employeur en cas d'activité accessoire, comme cela est déjà à l'oeuvre dans la fonction publique.

M. Pierre Deprost, Inspecteur général des finances. - La simplicité du dispositif fait qu'il y a peu d'informations que puissent utiliser l'État ou les acteurs de l'accompagnement.

Les informations statistiques sont correctes mais pas spécifiques aux auto-entrepreneurs. Il faut donc demander une mise à disposition de ces informations pour les acteurs de l'accompagnement. Or, ces acteurs sont divers : l'offre n'est ni organisée ni pilotée. Il faut proposer un « parcours de l'auto-entrepreneur » avec une information pertinente dès l'origine. Par exemple, Pôle Emploi propose des stages par demi-journées susceptibles d'améliorer l'information des bénéficiaires du régime.

Avec le réseau des experts comptables, il serait également possible d'organiser un diagnostic individualisé lorsque l'auto-entrepreneur arrive à 50 % du plafond autorisé.

L'accompagnement a un effet positif sur la pérennité des entreprises et il s'agit d'un enjeu prioritaire. La difficulté qui reste à traiter est celle du financement. Or nous proposons d'en faire reposer le coût sur la collecte de la formation professionnelle, à laquelle sont maintenant soumis les auto-entrepreneurs, et qui représente environ 10 millions d'euros.

M. Philippe Laffon. - Monsieur le Président, j'en reviens maintenant à vos deux questions.

Le fonctionnement du régime de l'auto-entrepreneur dépend de la Direction de la sécurité sociale (DSS) placée sous l'autorité conjointe du ministère des Affaires sociales et de la Santé et de la Direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) placée sous l'autorité du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Le pilotage de l'ensemble est assuré par la ministre de l'artisanat, du commerce et du tourisme.

S'agissant de la limitation dans le temps du dispositif, effectivement, le Gouvernement fait une adaptation des préconisations du rapport, lequel ne propose pas de recourir à ce critère de radiation du dispositif. Mais il faut rappeler que nos conclusions relèvent du simple cadre administratif et ne lient pas le Gouvernement.

Nous avons reproduit dans le rapport les contributions des acteurs concernés pour faire un paquet de propositions non pas sur le coeur du dispositif mais sur son environnement et sur l'accompagnement.

M. David Assouline, président. - On dit qu'on recense 900 000 auto-entrepreneurs, mais est-on capable de connaître le nombre total de créations depuis l'origine, car c'est un chiffre important !

M. Philippe Laffon. - Pas totalement car la moitié des auto-entrepreneurs n'ont pas de chiffre d'affaires et c'est pour cela que la loi a prévu un dispositif de radiation automatique qui a été modifiée deux fois depuis 2009, année d'entrée en application du régime. D'abord un an, puis trois ans et maintenant deux ans. Aujourd'hui 895 000 auto-entrepreneurs sont enregistrés mais seulement 450 000 d'entre eux sont actifs économiquement. Sur ces 450 000, on compte environ 50 % d'auto-entrepreneurs exerçant à titre principal.

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Je précise que sur ces actifs, seulement 20 % ont un chiffre d'affaires supérieur au SMIC.

M. Philippe Laffon. - La difficulté est de faire la transition entre le chiffre d'affaires et le revenu et de faire la part des choses avec le revenu principal, car nous ne disposons pas de statistiques robustes concernant le cumul de revenus d'une activité d'auto-entrepreneur complémentaire et d'une activité salariée principale.

M. Pierre Deprost. - Je précise qu'il ne s'agit pas d'accompagner les 900 000 auto-entrepreneurs dans leur totalité mais de cibler les quelque 50 000 à 70 000 auto-entrepreneurs qui, chaque année, déclarent un chiffre d'affaires supérieur à 50 % du plafond. C'est en direction de cette population que la mise en place d'un accompagnement spécifique serait la plus pertinente.

M. David Assouline, président. - Pour un coût de 10 millions d'euros, comme vous nous l'avez indiqué.

M. Pierre Deprost. - L'enjeu concerne 10 % de la masse globale.

M. Philippe Laffon. - Par ailleurs, seulement 10 000 auto-entrepreneurs par an sortent du régime en dépassant les seuils et ont donc vocation à se développer. C'est sur eux que doit porter un effort tout particulier pour leur faciliter l'intégration dans le droit commun.

Mme Muguette Dini, rapporteur. - Est-ce que vous considérez que l'accompagnement est une action ayant vocation à s'imputer sur les fonds de la formation que vous avez chiffrés à 10 millions d'euros ?

M. Pierre Deprost. - Oui, on peut considérer que l'accompagnement et le diagnostic peuvent être assimilés à de la formation de l'auto-entrepreneur pour l'aider à se développer. Or, on a remarqué que le schéma de financement issu de la collecte n'était pas réorienté vers les auto-entrepreneurs. Il s'agirait donc, en fléchant ces fonds, d'un juste retour vers les contributeurs.

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - L'intérêt majeur du rapport est de relativiser les chiffres annoncés. Ma question concerne l'annonce de la limitation dans le temps du dispositif que Mme Pinel a soumise à la concertation d'ici l'été. On voit bien que certaines professions sont vent debout contre ce dispositif qu'elles considèrent être de la concurrence déloyale. C'est notamment le cas des artisans et des professionnels du bâtiment qui doivent affronter un contexte de crise qui met leurs secteurs en difficulté. Cela rend d'autant plus sensible leur ressenti de toute remise en cause de leur chiffre d'affaires. Entre limiter dans le temps ou exclure certaines professions du périmètre de l'auto-entrepreneur quelle serait, selon vous, la bonne orientation à retenir ? Cette question se justifie d'autant plus que les artisans doivent justifier de qualifications et d'assurances lors de leur inscription au registre des métiers, alors que ce n'est pas le cas pour les auto-entrepreneurs. Ce point pose une vraie difficulté.

Ensuite, concernant le contrôle des déclarations de chiffre d'affaires, nous sommes pris en tenaille entre deux attitudes : la gestion de cette fraude qui engendre un rendement faible ou un encouragement à la fraude s'il n'y a pas de contrôle.

Enfin, qui voyez-vous comme pilote de l'accompagnement pour aider les auto-entrepreneurs à se développer ?

M. Philippe Laffon. - Théoriquement, les obligations de qualification et d'assurance sont les mêmes pour les auto-entrepreneurs mais il manque un contrôle à l'enregistrement. Ce contrôle est effectivement possible pour les activités principales au moment de l'inscription au registre des métiers mais ce n'est pas le cas pour les activités secondaires. C'est pourquoi nous proposons une obligation de déclaration de qualification et d'assurance.

En ce qui concerne la fraude, il ne faut pas mobiliser outre mesure les effectifs de contrôle car il faut 1,5 jour de travail pour notifier, dans un cas sur deux, un redressement de l'ordre de 500 euros... La branche recouvrement des Urssaf relative aux auto-entrepreneurs en est consciente et souhaite faire savoir qu'il y a des règles et des contrôles. La publicité du régime est donc très importante comme mesure de prévention.

M. Pierre Deprost. - La Cour des comptes a également fait des propositions en ce sens car il a manqué une stratégie d'ensemble et de pilotage.

On a donné à l'Agence pour la création d'entreprises (APCE) la responsabilité de la coordination mais elle n'en a pas les moyens. Il serait bon que l'APCE contractualise avec les réseaux consulaires et les experts comptables pour construire un parcours d'accompagnement. Telle est notre proposition.

Mme Catherine Deroche. - Quelle proportion d'auto-entrepreneurs cumule avec une autre activité ? Est-on capable de chiffrer le nombre des retraités qui s'assurent comme cela un complément de revenu ?

M. Philippe Laffon. - Nous avons des chiffres dans le rapport par âge mais il y a des insuffisances statistiques.

M. Marc Laménie. - Je rejoins mon collègue Philippe Kaltenbach sur la question de la concurrence déloyale car c'est ce qu'on entend de la part des artisans, qui rencontrent des difficultés dues à la crise, et qui supportent des contraintes comptables et de qualification.

Par ailleurs, dans les départements ruraux, j'ai remarqué que les auto-entrepreneurs peuvent concurrencer les associations de service à la personne. Le bâtiment est aussi très concerné. C'est pourquoi nous devons exercer notre rôle et contrôler l'application de cette loi.

Un autre aspect est celui de la fraude (charges sociales, RSI) et vous avez donné la réponse sur le rendement infime du contrôle. Mais il n'y a pas de petites économies ! Quelles sont vos propositions ?

M. David Assouline, président. - Si un contrôleur permet de récupérer en moyenne 20 millions d'euros par an, ce serait loin d'être le cas si son activité portait uniquement sur l'auto-entrepreneur, dont on sait que le chiffre d'affaires engendre un faible montant de redressement. Il y a une balance coût-avantage à établir dans ce domaine.

Je m'interroge sur la difficulté que nous avons à disposer de données fiables et explicites. S'agit-il d'un blocage administratif ou est-ce parce que les formulaires ont été plus ou moins intentionnellement mal conçus et ne permettent pas de vision exacte sur ce qui nous a été présenté comme la grande réussite du siècle ? Il est paradoxal qu'après quatre ans, on constate de telles lacunes !

M. Philippe Laffon. - Pour répondre à Mme Deroche, 8 % des auto-entrepreneurs, soit 72 000 sur 900 000 sont des retraités.

M. David Assouline, président. - Ce sont les retraités qui ont plus intérêt à être dans les 450 000 authentiques actifs.

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Il y a aussi des activités épisodiques.

M. Philippe Laffon. - Il n'y a pas d'étude fiable sur ceux qui sont inscrits mais qui n'ont pas fait de chiffre d'affaires.

Ensuite, ce n'est pas une question de croisement de fichiers. Le fichier géré par l'ACOSS est transmis aux caisses du régime social des indépendants (RSI) ou, selon les cas, à la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance-vieillesse (CIPAV). Le vrai problème est le contenu des informations enregistrées dans ces fichiers qui sont trop lacunaires. Nous faisons face à un dilemme classique pour l'administration qui consiste à arbitrer entre l'impératif de simplicité, qui suppose un faible nombre de données à gérer, et celui de l'exhaustivité statistique qui requiert un système plus complexe d'enregistrement.

Je ne pense pas qu'il y avait dessein à cacher des informations. Cela résulte, à la demande du Gouvernement, de l'urgence dans laquelle a été mis en oeuvre, à l'époque, un dispositif voulu comme le plus simple possible.

M. David Assouline, président. - Qui était ministre ?

M. Philippe Laffon. - Il s'agissait de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, et de M. Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme, des services et de la consommation. Nous proposons de compléter les formalités d'enregistrement par des informations obligatoires sur le secteur d'activité de l'employeur, le critère d'activité artisanale (conséquence concrète au Régime social des indépendants (RSI) et le critère d'activité principale ou secondaire, afin de supprimer toute incertitude.

M. David Assouline, président. - Il faudrait aussi prévoir de porter à la connaissance de l'administration tout changement de situation.

M. Philippe Laffon. - Cela fait l'objet de nos propositions.

M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - En ce qui concerne le salariat déguisé, il est difficile d'en connaître l'ampleur. C'est un problème de droit du travail et de protection des salariés du bâtiment qui sont auto-entrepreneurs et s'exposent à des risques de santé au travail. Il y a des abus qui n'ont pas été anticipés au départ. Comment prendre en compte les excès d'amplitudes horaires que peut engendrer l'activité d'auto-entrepreneur à titre secondaire ?

M. Philippe Laffon. - L'auto-entrepreneur reste un travailleur indépendant. C'est un vrai problème au regard du droit du travail et de la compatibilité de son activité avec un emploi salarié. Nous avons estimé qu'il fallait instaurer une bonne publicité auprès de l'employeur. Pour les entreprises de plus de 50 salariés, il faut que les comités d'entreprise soient renseignés et que les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) soient également saisis de cette question. Nous constatons tous un pic d'arrêts de travail le lundi matin, parfois en raison d'horaires excessifs effectués le week-end.

Mme Catherine Deroche. - Cela n'est pas propre à l'auto-entreprise, on a également fait ce constat dans les collectivités locales.

M. Philippe Laffon. - Les personnels de la fonction publique territoriale sont friands du régime d'auto-entrepreneur mais il n'existe aucun recensement des déclarations des auto-entrepreneurs par les diverses administrations d'origine.

M. David Assouline, président. - Il y a l'évaluation mais il y a aussi l'impact. En définitive, l'auto-entreprise a-t-elle créé ou détruit de l'emploi ou du chiffre d'affaires ? Le dispositif a-t-il plus de nocivité que d'efficacité ? Il s'agit de questions fondamentales qu'il conviendrait d'approfondir.

En effet, dans l'artisanat et le bâtiment, il y a un ressenti très négatif à l'égard du régime de l'auto-entrepreneur et il faut savoir plus précisément ce qu'il en est.

Je vous remercie d'avoir accepté de présenter votre rapport devant notre commission et ainsi enrichi la réflexion de nos rapporteurs en vue de la présentation prochaine de leurs conclusions.