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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION POUR LE CONTROLE DE L'APPLICATION DES LOIS


Mardi 11 juin 2013

- Présidence de M. David Assouline, président -

Contrôle de la mise en application des lois - Examen du rapport annuel

M. David Assouline, président. - L'examen du rapport d'activité que nous sommes réglementairement tenus de présenter chaque année est un temps fort du travail de notre commission. Le rapport aussi est très attendu par les spécialistes à l'extérieur ! Cet exercice n'a donc rien de formel : il nous donne l'occasion d'une réflexion d'ensemble sur l'application des lois, assortie de propositions pour rendre notre environnement normatif plus performant, plus simple et plus accessible. Les sept commissions permanentes nous ont transmis leurs récapitulatifs le mois dernier. Je les remercie de ce travail préparatoire qu'elles ont assuré avec constance tout au long de l'année.

Concernant les statistiques de l'année, nous avons recoupé nos chiffres avec ceux du Secrétariat général du Gouvernement. Comment porter une appréciation sérieuse sur le rythme de publication des décrets d'application si nous ne partons pas de décomptes incontestables ? Avec M. Patrick Ollier, nous avions déjà corrigé l'an dernier un décalage de dates qui donnait lieu à des polémiques infondées. Cette année, il n'y aura pas matière à contestation car nos décomptes aboutissent à des résultats convergents.

Le rapport couvre la période du 14 juillet 2011 au 30 septembre 2012. Ces bornes ont été fixées avec le Secrétariat général du Gouvernement pour prendre en compte les effets liés au changement de Gouvernement et de législature suite aux élections de mai et juin 2012.

La chronologie des mandatures depuis 2007 n'est pas sans conséquence sur l'application des lois. Le Gouvernement Fillon n'a eu à mettre en application que des lois proposées par lui-même ou héritées des Gouvernements Raffarin et Villepin, c'est-à-dire venant toutes de la même majorité. Pour le Gouvernement Ayrault, la situation a été moins confortable : au cours de la dernière session, il a dû gérer à la fois des lois de l'ancienne majorité et ses propres textes. Quoi qu'il en soit, l'application des lois est une priorité forte du nouveau Gouvernement, dans la continuité du mouvement amorcé la dernière année de son prédécesseur. Il a confirmé l'objectif fixé de publier les décrets d'application de toute loi nouvelle dans un délai maximum de six mois.

Cette année, les statistiques sont en hausse, aussi bien en valeur absolue que pour les délais de publication des décrets. Le taux global de mise en application des textes adoptés durant la session 2011-2012 atteint 66 % (pourcentage arrondi), contre 64 % lors de la session précédente. Mais il faut dire que ce taux, qui plafonnait en réalité aux alentours de 30 à 40 % depuis des années, avait été artificiellement gonflé l'an dernier, car le Gouvernement Fillon, incertain de l'avenir, avait mis les bouchées doubles pour faire appliquer ses textes... Rapportée à la moyenne des années précédentes, la progression est donc bien réelle.

Sans être contraint par les mêmes échéances, le Gouvernement Ayrault a maintenu la pression toute l'année, au point que 90 % des lois de la session 2011-2012 sont aujourd'hui en application partielle ou totale. Il en va de même pour plus de 80 % textes votés par l'actuelle majorité, alors même que le délai de six mois n'est pas encore expiré. Soulignons que les textes issus de l'initiative parlementaire ne sont pas plus mal traités que les lois d'origine gouvernementale, avec toutefois plus d'empressement pour les textes de l'Assemblée nationale que pour ceux du Sénat.

Nous n'en sommes pas encore au taux de 100 % que le Parlement serait en droit d'attendre, mais dans l'ensemble, la dynamique est bonne.

Certes, la perception reste assez variable d'une commission permanente à l'autre. De même, comment admettre que le Gouvernement impose au Parlement d'examiner autant de projets de loi selon la procédure accélérée, alors que les décrets d'application de ces lois attendront plusieurs mois avant d'être publiés ? Il y a là une contradiction manifeste. Cette urgence à deux vitesses a quelque chose de choquant, même si nous comprenons qu'il y a des délais incompressibles pour l'élaboration des décrets, comme en rend compte une note technique que m'avait communiquée le Gouvernement et qui figurera en annexe du rapport écrit.

Le rattrapage des retards antérieurs se poursuit en revanche à un rythme médiocre avec, là encore, des écarts sensibles entre commissions. Pour les lois adoptées entre juin 2007 et juin 2012, l'actuel Gouvernement n'a publié que cinquante règlements ou rapports, soit la moitié des textes prévus. Mais on peut comprendre qu'un Gouvernement, quel qu'il soit, ne s'empresse pas d'appliquer les lois d'une majorité opposée à la sienne.

L'apurement du stock de lois antérieures à 2007 stagne, ce qui s'explique principalement, là encore, par les changements de priorités politiques. Nous avions déjà observé le même phénomène sous la XIIIe législature, alors qu'il s'agissait pourtant de la même majorité qu'avant. Devons-nous nous résigner à ce qu'une loi n'ayant pas été mise en application rapidement après son adoption soit condamnée à ne jamais l'être ? Une loi votée par le Parlement se périme-t-elle au bout de quelques années, sans que nous l'ayons formellement acté ?

Ne pourrait-on envisager une loi d'abrogation globale ? C'est une question que je livre à votre réflexion, mais cela nécessiterait bien sûr un consensus politique.

M. Jean-Jacques Hyest. - N'allons pas faire du Warsmann en permanence !

M. David Assouline, président. - Le Gouvernement fait moins diligence en ce qui concerne le dépôt des rapports au Parlement, malgré nos rappels quasi incantatoires. Sur la totalité des lois répertoriées dans la base Apleg depuis 1980, le Parlement aurait dû recevoir plus de 500 rapports. Il n'en a reçu que 245, soit moins de 50 %. Cette tendance peu respectueuse de la volonté du Parlement est à peu près constante. D'un autre côté, nous savons tous que nombre des rapports qui nous sont effectivement remis ne sont guère exploités... C'est l'éternel problème de l'oeuf et de la poule ! Pourquoi réclamer avec insistance des rapports que nous ne lirons pas ? Le législateur ne peut se satisfaire de cette double hypocrisie.

Bref, si je déplore que trop de lois votées ne soient toujours pas mises en application, je donne acte au Gouvernement de ses efforts. Les chiffres de 2011-2012 sont meilleurs que ceux des années précédentes, preuve que le Gouvernement a pris conscience des difficultés soulignées de longue date par le Sénat, et qu'il a la volonté d'y mettre un terme. C'est de bon augure !

J'en viens aux propositions et réflexions générales sur le contrôle de l'application des lois, dont il faut affiner la méthodologie et booster les performances, afin de simplifier le droit, moderniser l'action publique et améliorer l'environnement normatif. Toute avancée dans cette voie renforcera l'efficience du contrôle parlementaire et valorisera le travail de notre commission, dans le droit fil de la révision constitutionnelle de 2008.

Le rapport avance plusieurs préconisations techniques : une harmonisation formelle des bilans des commissions permanentes ; une exploitation interne plus méthodique des rapports d'application présentés par le Gouvernement ; la recherche d'une convergence des méthodes de décompte du Sénat et du Secrétariat général du Gouvernement, car en dépit des avancées, il y a encore du chemin à faire.

Il faut également reconsidérer la méthode de comptabilisation des lois les plus anciennes non mises en application, dont nous savons parfaitement que beaucoup ne le seront jamais en raison des alternances politiques et des évolutions techniques ou sociétales intervenues depuis leur adoption. Sans que l'on doive nécessairement les qualifier d'obsolètes, ces lois pèsent inutilement sur les statistiques annuelles et en faussent la lecture.

Le contrôle parlementaire s'oriente de plus en plus vers l'évaluation. Le Sénat a été précurseur en créant dès 1971 la base Apleg, mais nous ne pouvons plus nous contenter de vérifier si les décrets d'application ont bien été publiés à la date prévue. Dans le sillage de la révision constitutionnelle de 2008, nous devons engager une démarche plus ambitieuse et nous interroger sur le rendement législatif des textes que nous votons.

La création de notre commission répondait à cet objectif : nous sommes avant tout chargés d'évaluer les législations existantes pour, s'il y a lieu, faciliter le travail des commissions permanentes lorsqu'elles sont saisies de projets modifiant le droit en vigueur. Nous avons déjà présenté dix rapports d'information, confiés à des binômes de rapporteurs de sensibilités différentes, et plusieurs autres sont en cours d'élaboration. Certains de ces rapports ont fait l'objet de débats en séance publique, ou ont servi de base de travail lorsque le législateur entreprenait de réformer ou produire de nouveaux textes législatifs. J'estime que nous avons bien rempli notre mandat, surtout vu le peu de moyens humains et techniques mis à notre disposition. Notre commission contribue à l'émergence au Sénat d'une véritable culture de l'évaluation et du contrôle, en amont comme en aval du travail législatif.

Certains d'entre vous souhaiteraient que nous nous intéressions aussi au contenu des textes d'application - il est vrai que les rédacteurs des décrets ont un rôle décisif dans la manière dont la loi s'applique. Nous nous heurterions toutefois à la compétence réglementaire exclusive du Gouvernement et au principe sacro-saint de la séparation des pouvoirs, sans compter que nos effectifs et nos moyens techniques n'y suffiraient pas. Pour autant, le débat est pertinent, je ne crois pas que nous devions renoncer à avancer sur cette question, car le législateur doit pouvoir s'assurer que son travail n'est pas dénaturé.

Malgré la loi organique du 15 avril 2009, beaucoup d'études d'impact jointes aux projets de loi se présentent encore comme une sorte d'exposé des motifs bis, à l'utilité limitée. Les travaux d'évaluation y font peu référence, sans doute parce que ces études ne comportent pas de critères d'évaluation quantitatifs et qualitatifs permettant ultérieurement de mesurer si la loi a atteint ses objectifs. Le Gouvernement comme les assemblées auraient intérêt à leur donner une vraie place au service de cette culture de l'évaluation initiée par la révision constitutionnelle de 2008.

Nous suivrons avec attention la mise en oeuvre des orientations du Gouvernement en matière d'application des lois, de lutte contre l'inflation législative et de renforcement des performances du circuit normatif. Parmi les mesures-phares décidées lors du comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (Cimap) de décembre 2012 et avril 2013, je retiens notamment la règle du « un pour un » : toute nouvelle norme devra dorénavant être assortie de la suppression d'une norme existante.

Nous avons abordé la dimension internationale de ces questions lors du Forum sur l'application des lois organisé au Sénat le 15 avril dernier. Je souhaite que l'intervention brillante prononcée à cette occasion par le regretté Guy Carcassonne - ce fut l'une de ses dernières - figure dans notre rapport, en hommage. Il nous encourageait à poursuivre notre tâche, estimant que le contrôle de l'application des lois est un enjeu essentiel pour la démocratie parlementaire. Je vous proposerai d'organiser prochainement au Sénat, avec l'OCDE, un colloque international sur ces questions.

Pour conclure, je salue le travail de contrôle de la publication des décrets effectué tout au long de l'année par les commissions permanentes, et les remercie de leur concours. Je me félicite aussi du climat de confiance établi dès janvier 2012 avec le précédent Gouvernement et singulièrement M. Patrick Ollier, puis avec le nouveau Gouvernement.

Le droit est depuis des années l'objet de critiques parfois excessives mais pas toujours infondées. Simplifier les normes et les rendre plus performantes est une démarche salutaire pour restaurer la confiance dans l'État. Beaucoup de chemin reste à parcourir, et notre commission est bien trop récente dans le paysage institutionnel pour prétendre apporter des réponses définitives à toutes les questions qu'elle pose.

Mais capitalisant l'expérience acquise par le Sénat depuis quatre décennies, nous pouvons être fiers du travail accompli, et présenter au Sénat un rapport rénové, dont je vous demande d'autoriser la publication.

M. Jean-Jacques Hyest. - Vous avez raison de rappeler que les commissions permanentes du Sénat pratiquent depuis longtemps, avec efficacité, ce travail de contrôle et d'évaluation. Dans la période précédente, on a trop souvent légiféré sans faire auparavant le bilan des lois antérieures. Je salue la prise de conscience du Gouvernement, entamée sous Patrick Ollier. Et c'est déjà un progrès que de disposer de chiffres convergents !

Quant aux lois anciennes jamais appliquées, elles ont démontré qu'elles n'étaient pas indispensables. Certaines lois deviennent vite obsolètes, à commencer par les lois fiscales, bien trop nombreuses à mon avis. Une démarche comme celle de M. Warsmann, qui avait fait appel à des consultants privés pour identifier des lois du XIXème siècle à abroger, ne me semble pas devoir redevenir une priorité... Il est rare que nos concitoyens exhument des lois anciennes pour se plaindre de leur non-application. Le problème, c'est que nous légiférons trop, en entrant trop dans le détail. Et faut-il vraiment demander un rapport à chaque article de loi, à défaut de pouvoir proposer une mesure à laquelle on opposerait l'article 40 ? Contentons-nous de demander les rapports qui sont vraiment utiles !

Comment le parlement peut-il contrôler que les textes d'application sont conformes à l'intention du législateur ? Il n'en a pas la compétence ; celle-ci relève soit des sections administratives du Conseil d'État lors de la phase de préparation des décrets en Conseil d'État, soit du juge administratif en cas de contentieux. Nous n'avons pas à nous substituer au justiciable. Il faudrait toutefois creuser cette question, car il y a sans doute des cas où les textes d'application dénaturent l'intention du législateur.

L'idée d'un colloque avec l'OCDE me paraît excellente, d'autant que la question ne se réduit pas à celle de la compétitivité du droit : d'une manière plus globale, notre modèle de droit continental recule, dans un environnement de plus en plus concurrencé par la common law.

M. David Assouline, président. - Vous avez raison, il n'est pas question de nous substituer au droit de recours du citoyen. Mais nous écrivons la loi et pourrions peut-être collaborer avec ceux qui rédigent les décrets ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Certains ministres nous le promettent, parfois ils le font mais les services n'aiment pas ça du tout !

M. David Assouline, président. - C'est une démarche à encourager.

Mme Catherine Deroche. - Nous avons voté une loi toute simple permettant aux services sociaux de suivre les familles quand les enfants changent de département. Elle n'a pas été suivie d'effet, alors qu'elle ne nécessite guère de textes d'application.

M. Jean-Jacques Hyest. - Elle n'est sans doute pas facile à mettre en oeuvre.

M. David Assouline, président. - Nous pouvons infléchir notre façon de travailler. Nous pourrions par exemple prévoir que les commissions permanentes nous saisissent de leurs interrogations sur l'application de telle ou telle loi, afin que nous nous retournions vers le Gouvernement. Un tel pouvoir d'interpellation renforcerait la crédibilité et le dynamisme de notre commission.

M. Marc Laménie. - Je salue moi à mon tour le travail de fond effectué dans nos commissions. Votre rapport propose une synthèse à la fois dense et pédagogique. Nos concitoyens ne mesurent pas toujours le temps qu'il faut pour élaborer la loi et la mettre en application. La tâche est immense !

Mme Corinne Bouchoux. - Ce rapport donne visibilité et intelligibilité à notre travail. Si, comme je le souhaite, il est validé par notre commission, je propose que l'on en fasse un quatre-pages pédagogique. Le sujet se prêterait également bien à un web-doc diffusé sur le site du Sénat.

M. David Assouline, président. - Tous les présidents de commission interviendront lors du débat en séance publique ; on pourrait en sélectionner les moments forts afin de réaliser un petit web-doc, à visée pédagogique. Quant à notre rapport écrit, il est très attendu par les spécialistes.

Mme Catherine Deroche. - Il est important que chaque commission permanente ait connaissance de ce rapport pour mesurer l'état d'avancement des textes qu'elle a portés.

M. Yann Gaillard. - Pour autant que je sache, toutes les lois ne nécessitent pas de texte d'application...

M. David Assouline, président. - Non, vous avez raison, certaines sont d'application directe. Nos statistiques font bien la distinction entre les lois d'application directe et celles qui requièrent un décret d'application.

Pour ce qui concerne les lois obsolètes - le terme est impropre - elles encombrent et faussent les statistiques. Demandons, dans un premier temps, à ce qu'elles soient extraites du décompte. Une loi d'abrogation générale n'est certes pas une priorité, mais s'il y a consensus, elle éviterait qu'un texte ancien soit invoqué contre une loi nouvelle. Évitons les angles morts.

Mme Isabelle Debré. - Qui identifie les lois obsolètes, comme celle qui interdit aux femmes le port du pantalon ? Et quelle est la marche à suivre pour les supprimer ? Notre commission peut-elle se saisir de la question ?

Mme Corinne Bouchoux. - L'interdiction du port du pantalon pour les femmes découle d'une ordonnance du préfet de police de Paris, non d'une loi. Des citoyennes et citoyens en ont demandé l'abrogation ; le préfet de police leur a répondu qu'il n'avait pas le temps de s'adonner à l'« archéologie juridique » ! Néanmoins, l'an dernier, le texte a enfin été supprimé.

M. David Assouline, président. - Je propose, concernant les décrets d'application non publiés dans les délais impartis, que les présidents des commissions permanentes nous saisissent, afin que nous saisissions à notre tour, ès qualité, le Gouvernement. Il y a treize étapes entre le vote de la loi et la parution d'un décret : au Gouvernement d'identifier où se situe le blocage et d'y remédier.

Notre base de données recense les lois depuis les années 80, celles du XIXème siècle n'y figurent donc pas. Nous pourrons toujours solliciter la commission des lois pour qu'elle propose une loi d'abrogation.

Mme Catherine Deroche. - Ne pourrait-on prévoir que le premier article de tout projet de loi abroge les lois obsolètes sur le même sujet ?

M. David Assouline, président. - Nous pouvons y encourager le Gouvernement...

M. Jean-Jacques Hyest. - Le problème, c'est que nous légiférons trop vite, sans tenir compte des contradictions éventuelles avec des textes antérieurs. Les études d'impact devraient retracer l'historique de la législation : on s'apercevrait vite que l'on se répète souvent, surtout dans les domaines économiques et sociaux... En cause également, notre propension à faire de « grandes lois » qui, en fait, entrent beaucoup trop dans le détail.

M. David Assouline, président. - Nous devons être les moteurs de cette nouvelle culture. Lors de l'examen de la loi sur la refondation de l'école, j'étais ainsi intervenu pour regretter que l'on réclame des rapports à tout propos, quand la moitié seulement sont effectivement remis et qu'ils sont encore moins à être réellement exploités...

La publication du rapport est autorisée à l'unanimité.

Organisation des travaux

M. David Assouline, président. - J'envisage de réunir notre commission le 27 juin à 10 heures. Nous évoquerons notamment l'éventualité d'organiser à la rentrée un colloque sur l'amélioration de l'environnement normatif en partenariat avec l'OCDE, et la perspective d'un voyage d'études sur ces questions dans d'autres pays européens, vraisemblablement la Grande-Bretagne et les pays nordiques, qui offrent des modèles intéressants.