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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 11 juin 2013

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Accord de sécurité sociale entre la France et l'Organisation internationale pour l'énergie de fusion en vue de la mise en oeuvre du projet ITER - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Jean-Claude Peyronnet et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 509 (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord de sécurité sociale sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation internationale pour l'énergie de fusion en vue de la mise en oeuvre conjointe du projet ITER.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Nous sommes saisis d'un projet de ratification d'un accord par échange de lettres qui porte sur le régime d'assurance vieillesse des salariés français de l'organisme ITER.

Avant de vous présenter le contenu (assez modeste) de cette convention, il me paraît important de revenir sur l'historique et l'actualité d'ITER, un des projets scientifiques les plus ambitieux de notre époque. C'est Mikhaïl Gorbatchev qui a proposé en 1985 à Ronald Reagan, après en avoir parlé au président Mitterrand et à Margaret Thatcher, de lancer une initiative internationale pour développer l'énergie de fusion nucléaire à des fins pacifiques, dans le but de répondre au défi de l'épuisement des ressources en combustibles fossiles alors même que la consommation d'énergie ne cesse d'augmenter. Cette proposition a rassemblé les pays européens, le Japon, l'URSS et les Etats-Unis, rejoints en 2003 par la Chine et la Corée du sud, puis par l'Inde, en 2005, qui ont décidé de lancer, sous l'égide de l'Agence internationale de l'énergie atomique, les études nécessaires à la conception d'un réacteur thermonucléaire expérimental. Le projet ITER est né de la volonté de démontrer la faisabilité scientifique et technologique de l'énergie de fusion, celle qui se déroule au sein du Soleil, par la réalisation d'un prototype préindustriel. L'énergie de fusion présente en effet plusieurs atouts par rapport à la scission nucléaire que nous maîtrisons déjà : celui d'utiliser un combustible pratiquement inépuisable, le deutérium notamment, extrait de l'eau de mer, d'offrir des conditions de sécurité telles que les risques d'un accident de grande ampleur sont exclus, et enfin d'être moins problématique quant à la gestion des déchets radioactifs.

C'est précisément en raison de cet intérêt, et des enjeux, que la communauté internationale s'est engagée sur des investissements importants. Un accord international est entré en vigueur en octobre 2007, aux termes duquel une organisation internationale a été créée, ITER Organization, qui assure la maîtrise d'ouvrage de la construction de la machine avant d'en être, d'ici à quelques années, l'exploitant nucléaire. Une agence nationale a été créée dans chacun des Etats membres pour assurer l'interface avec l'organisation, notamment en matière d'approvisionnement du projet pour la fourniture des éléments qui constitueront le « Tokamak », c'est-à-dire le réacteur au sein duquel la température atteindra 150 millions de degrés, 10 fois plus chaud qu'au centre du Soleil.

La France est dans une position privilégiée dans la mesure où elle a obtenu, avec le soutien de l'Union européenne, que le réacteur soit installé sur son sol, sur le site de Cadarache, dans les Bouches du Rhône, à côté d'un site du CEA. Le site français était en compétition avec trois autres sites candidats : un deuxième site européen en Espagne, un site au Japon et un site au Canada. Le processus de sélection a été long et difficile. Ce projet de 13 milliards d'euros sera financé par chacun des pays partenaires à hauteur de 9 % du total, et de 45% pour l'Union européenne. Outre les coûts d'aménagement d'infrastructures en tant que pays hôte (250 millions d'euros) La France déboursera 1,1 milliard d'euros soit le cinquième des couts de construction incombant à l'Europe. Le projet s'étale sur 20 ans.

Les retombées économiques ont déjà largement dépassé le montant investi : de 2007 à décembre 2012, 1,4 milliard d'euros de contrats de prestations d'études, de services et de travaux ont été attribués à des entreprises implantées en France, dont 927 millions d'euros pour la région PACA. Il s'agit des seules retombées directes, qui ne prennent pas en compte les marchés en sous-traitance, ni les bénéfices indirects pour la région PACA liés à l'implantation d'une grande infrastructure de recherche telle qu'ITER. On estime en général qu'un euro de bénéfice direct induit 2 à 3 euros de bénéfice indirect. L'agence européenne n'ayant encore engagé qu'environ 1,6 milliard d'euros sur ses 6,6 milliards d'euros de budget, et l'Organisation ITER passant annuellement environ 150 millions d'euros de contrats, on peut s'attendre à des retombées encore importantes. Pour mémoire, l'Inspection Générale des Finances évaluait à 1.8 milliards d'euros les perspectives de retombées directes pour la France pendant les 10 ans de la phase de construction, jusqu'à fin 2020.

Revenons maintenant à l'accord de sécurité sociale entre la France et l'organisation ITER, que nous examinons aujourd'hui. De manière très classique, l'accord de siège prévoit que l'Organisation, ses personnels et leurs ayants-droit sont exempts de l'ensemble des cotisations obligatoires du régime de sécurité sociale français en ce qui concerne leur revenu issu de leur activité auprès de l'Organisation et qu'en conséquence les intéressés ne bénéficient pas des prestations prévues par la législation française.

L'Organisation ITER a mis en place son propre système de retraite, qui est régi par l'article 27 du statut du personnel et, pendant la durée de leur contrat - de cinq ans, éventuellement renouvelables -, les personnels ITER cotisent à ce système par capitalisation, en lieu et place du système national auquel ils étaient affiliés.

S'agissant des salariés français, cette situation peut entraîner des préjudices futurs, dans la mesure où une décote sera appliquée au moment de la liquidation de leurs retraites, dès lors qu'ils ne pourront justifier de la durée requise pour prétendre à une pension à taux plein. Ce cas de figure a d'ailleurs été prévu puisque nous avons adopté en 2008 dans la loi de financement de sécurité sociale une disposition qui, pour la détermination de la durée d'assurance permettant le calcul de la pension vieillesse, admet la prise en compte des périodes durant lesquelles un intéressé a été affilié à un régime obligatoire de pension d'une institution européenne ou d'une organisation internationale, dès lors qu'il est affilié à ce seul régime obligatoire. Cela étant, le mode de calcul prévu par la loi n'atténue que partiellement l'effet de décote ; consécutivement, le personnel de l'Organisation préalablement affilié au système français verra le montant de sa pension de retraite française diminué. La conclusion de l'accord de sécurité sociale entre le Gouvernement français et l'Organisation ITER répond précisément à cette situation et vise par conséquent à compenser l'effet de décote en permettant à ses membres qui le souhaitent d'adhérer au régime français d'assurance volontaire vieillesse dans l'année suivant leur entrée dans l'Organisation. Ils se voient également proposer, à la fin de leur engagement avec ITER, la possibilité de racheter des cotisations au régime de sécurité sociale français dans la limite de leur temps de service dans l'Organisation, s'ils n'ont pas adhéré en temps utile à l'assurance volontaire vieillesse.

Ce projet de loi porte sur un nombre restreint de bénéficiaires, environ 145 Français étant employés par ITER, mais dans la mesure où on peut considérer que ces dispositions peuvent contribuer à l'attractivité de l'organisation pour des candidats de nationalité française, je vous recommande bien sûr d'en autoriser la ratification, et je vous propose un examen en séance sous forme simplifiée.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Accord entre la France et Monaco relatif à la prise en charge des déchets radioactifs monégasques - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine ensuite le rapport de M. Jean-Claude Requier et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 507 (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté de Monaco relatif à la prise en charge sur le territoire français de déchets radioactifs monégasques.

M. Jean-Claude Requier. - Nous sommes saisis d'un projet de loi, déjà adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation d'un accord entre la France et la Principauté de Monaco relatif à la prise en charge sur le territoire français de déchets radioactifs monégasques.

Avant de vous présenter le contenu de cet accord et ses conséquences en matière financière et environnementale, je voudrais rappeler brièvement les relations particulières qui existent entre la France et Monaco.

Les relations franco-monégasques sont régies par le traité du 24 octobre 2002, destiné à adapter et à confirmer les rapports d'amitié et de coopération entre les deux pays, qui est entré en vigueur le 1er décembre 2005.

Ce texte fait passer les relations franco-monégasques d'une « amitié protectrice » (selon les termes du précédent traité de 1918) à une « communauté de destin ».

L'esprit et le contenu du traité de 1918 ne correspondaient plus, en effet, aux réalités actuelles et n'étaient plus compatibles avec les prérogatives d'un État souverain, qui dispose d'une Constitution (depuis 1962), qui est membre de l'ONU (depuis 1993), du Conseil de l'Europe (depuis 2004) et de nombreuses autres organisations internationales (mais pas de l'Union européenne).

En outre, il faut savoir que son poids économique (le PIB de Monaco était de 3,5 milliards d'euros en 2005, dont 70 millions d'euros pour le grand prix de Formule 1) et son rôle pionnier (notamment en matière de protection de l'environnement et du milieu marin) lui permettent d'occuper une place au niveau international sans rapport avec sa dimension (une population de 32 000 habitants sur une superficie d'environ 2 km2).

Avec le nouveau traité de 2002 sont confirmées les relations d'amitié franco-monégasques, dont la spécificité est due à la situation géographique de la principauté, enclavée dans le territoire français, ainsi qu'à notre histoire commune.

Le nouveau traité réaffirme la souveraineté et l'indépendance de la principauté de Monaco, tout en poursuivant la politique d'étroite concertation suivie par les deux États, notamment dans le domaine des relations internationales. Il prévoit ainsi que les actions de la principauté, conduites dans l'exercice de sa souveraineté, s'accordent avec les intérêts français dans les domaines politique, économique, de sécurité et de défense.

Le traité du 24 octobre 2002 met aussi fin à la nécessité d'un agrément français dans le cas d'une modification de l'ordre successoral. Cette clause n'a pas trouvé à s'appliquer, puisque de Prince Albert II a accédé au trône le 6 avril 2005 à la mort de son père, le Prince Rainier III, après plus de 50 ans de règne.

Enfin, il est institué une commission de coopération franco-monégasque, qui sert de cadre aux consultations régulières entre les deux pays sur les questions d'intérêt commun. Lors de sa première réunion, cette commission a créé une « commission chargée des questions locales de coopération transfrontalière », qui s'est réunie à plusieurs reprises, associant les représentants des deux États et des collectivités locales intéressées. La Principauté de Monaco forme, en effet, avec les communes environnantes une agglomération de 103 000 habitants et joue vis à vis de celles-ci le rôle d'un pôle d'activité. Ainsi, sur 40 000 salariés du secteur privé que comptait Monaco en 2006, 27 000 étaient français et 30 000 résidaient en France. Les migrations quotidiennes sont donc importantes et justifient la mise en oeuvre d'un plan de déplacements urbains associant la Principauté et les communes. La Principauté est ainsi associée aux réflexions menées sur le projet de ligne à grande vitesse PACA, dont elle prend part au cofinancement des études.

Le centre hospitalier Princesse Grace met à la disposition des communes environnantes un ensemble complet de services hospitaliers.

Sur le plan fiscal, les ressortissants français domiciliés à Monaco (c'est le cas de 8 000 de nos compatriotes, installés à Monaco parfois depuis plusieurs générations) paient l'impôt sur le revenu et l'ISF comme s'ils étaient domiciliés en France, sauf pour une partie d'entre eux établie à Monaco avant 1957 et qui va en diminuant (environ 200 personnes).

Enfin les établissements scolaires monégasques accueillent en priorité les enfants domiciliés à Monaco, puis les élèves dont les parents occupent un emploi en Principauté sans y habiter. Il y a près de trois fois plus d'enfants français que d'enfants monégasques scolarisés à Monaco.

Le traité du 24 octobre 2002 est d'ailleurs complété par une série d'accords sectoriels, qui portent sur des sujets variés, comme l'entraide judiciaire en matière pénale, les relations économiques et financières ou encore le domaine social.

En matière d'énergie, par exemple, la convention du 25 juin 2009 relative à l'approvisionnement de la Principauté de Monaco en électricité permet aux consommateurs monégasques de bénéficier des mêmes tarifs réglementés qu'en France.

En raison de l'exiguïté et de l'enclavement de son territoire, la Principauté de Monaco ne dispose pas, en effet, d'installations adaptées pour la production d'électricité (en particulier il n'y a pas de centrale nucléaire).

J'en viens maintenant à l'accord qui est soumis à notre examen.

Le stockage à titre définitif sur le territoire français de déchets radioactifs en provenance de l'étranger est en principe interdit par la loi.

Le présent accord tend à introduire une exception à ce principe afin de permettre la prise en charge sur notre territoire de déchets radioactifs issus de la Principauté de Monaco.

Le volume de ces déchets radioactifs est faible et provient uniquement d'activités médicales ou de recherche.

Monaco est, en effet, dépourvu de centrale nucléaire ou de force de dissuasion.

Ces déchets radioactifs, dont le volume est estimé à 165 kg par an, proviennent essentiellement du secteur médical et du secteur de la recherche, puisque Monaco accueille des laboratoires du Centre scientifique de Monaco et de l'Agence internationale de l'énergie atomique.

À titre de comparaison, cela ne représente qu'environ 0,16 % des déchets radioactifs des petits producteurs français, qui s'élèvent à 100 000 Kg par an.

Ce faible volume de déchets radioactifs, mais aussi la topographie de Monaco, sa faible superficie, sa géographie (le risque sismique), la densité de sa population ont conduit à la conclusion que l'implantation d'un centre de stockage de déchets radioactifs au sein de la Principauté ne serait pas conforme aux prescriptions concernant la sûreté des installations de stockage de déchets radioactifs et la protection de la santé publique. En particulier, l'immersion des déchets, qui a été pratiquée par de nombreux pays (en France jusqu'en 1982) n'est plus considérée aujourd'hui comme un mode de gestion responsable.

La solution consistant à transférer ces déchets au sein des centres de stockage français s'est donc imposée comme une nécessité.

En France, l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), qui est un établissement public industriel et commercial, est le principal organisme responsable du stockage des déchets radioactifs.

L'ANDRA collecte, trie, conditionne et stocke les déchets radioactifs. Ceux-ci proviennent essentiellement des centrales nucléaires. Le transport s'effectue principalement par la route. L'ANDRA dispose de plusieurs centres d'entreposage et de stockage sur notre territoire, comme La Hague, Saclay, Valduc, Marcoule ou Cadarache.

Que faut-il penser de cet accord ?

Cet accord ne prévoit pas une prise en charge automatique. Il laisse la faculté au gouvernement français de refuser la prise en charge de déchets radioactifs monégasques. En particulier, l'accord concerne exclusivement les déchets radioactifs utilisés sur le territoire monégasque. Par ailleurs, celles-ci devront fournir un descriptif détaillé des déchets et le transfert devra faire l'objet d'une autorisation.

Cet accord n'aura aucune incidence financière pour la France. En effet, les coûts de transport et de prise en charge des déchets seront supportés par Monaco.

Du point de vue environnemental, cet accord permettra de stocker dans les meilleures conditions de sécurité, les déchets radioactifs monégasques, qui ne peuvent être stockés de manière satisfaisante sur le territoire de la Principauté et qui représentent un volume assez faible provenant uniquement d'activités médicales et de recherche.

Je vous proposerai donc d'adopter ce projet de loi et vous suggère de procéder à son examen sous forme simplifiée.

Mme Kalliopi Ango Ela. - Pourriez-vous revenir sur la nature et l'origine des déchets radioactifs concernés ?

M. Jean-Claude Requier. - La liste des organismes monégasques concernés est limitative. Il s'agit du Centre scientifique de Monaco, de la société Exsymol, du Centre hospitalier Princesse Grace, du laboratoire de l'AIEA à Monaco, de la Société monégasque d'assainissement, du Centre cardio-thoracique de Monaco, et de l'Institut monégasque de médecine et de chirurgie sportive (IM2S).

Mme Kalliopi Ango Ela. - Pourquoi l'AIEA a-t-elle un laboratoire à Monaco ?

M. Jean-Claude Requier. - Il y a énormément d'organismes internationaux qui sont présents à Monaco, c'est une ville à vocation internationale !

Mme Kalliopi Ango Ela. - Ne serait-ce pas lié, aussi, à des avantages fiscaux ?

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je comprends vos interrogations, mais les questions que vous soulevez ne sont pas de notre ressort. La commission est uniquement saisie sur la question du traitement des déchets radioactifs monégasques. En outre, le poids des déchets radioactifs liés à la médecine est autrement plus important, à Monaco, que le poids de ceux liés au laboratoire de l'AIEA.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission, à l'unanimité moins une abstention, adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Accord entre la France et la Norvège sur l'enseignement dispensé en France aux élèves norvégiens - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine ensuite le rapport de M. Jeanny Lorgeoux et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 508 (2012-2013), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Norvège sur l'enseignement dispensé en France aux élèves norvégiens et le fonctionnement des sections norvégiennes établies dans les académies de Rouen, Caen et Lyon.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Mes chers collègues, je vous présente rapidement, en remplacement de notre collègue M. Jeanny Lorgeoux, qui ne pouvait être présent aujourd'hui, l'accord entre la France et la Norvège sur l'enseignement dispensé en France aux élèves norvégiens.

Il existe trois sections norvégiennes au sein de lycées français, strictement réservées à des élèves norvégiens sélectionnés pour effectuer en France un parcours scolaire leur permettant de présenter le baccalauréat français. La première a été créée en 1918 au lycée Pierre Corneille de Rouen : 42 jeunes constituent alors le premier contingent d'élèves norvégiens. Depuis, elle a été complétée par 2 autres sections : Bayeux en 1979 et Lyon en 1989. Le but de ces sections est d'offrir aux adolescents norvégiens la possibilité d'avoir un accès approfondi à la langue et à la culture françaises. Un comité est constitué pour évaluer les candidatures, puis un certain nombre de candidats sont invités à Oslo pour un entretien. Les candidats doivent être prêts à rester trois ans dans l'établissement et à se présenter à l'examen final, le baccalauréat.

Malgré leur existence ancienne, le fonctionnement de ces sections n'a, pour les lycées de Rouen et Bayeux, jamais fait l'objet d'un accord juridique bilatéral entre la France et la Norvège, ou même à un niveau local. La section de Lyon, en revanche, a été formalisée par deux accords sur la rémunération du professeur norvégien et le fonctionnement de la section. Les deux parties ont donc souhaité pérenniser le dispositif et enraciner son existence dans un cadre juridique intergouvernemental, gage d'un fonctionnement harmonisé. C'est ainsi que la conclusion d'un accord global commun aux trois sections a été proposée aux autorités norvégiennes en juillet 2008. Après deux réunions bilatérales et une refonte formelle, un texte a été signé le 14 juin 2010, et qui est aujourd'hui soumis à notre approbation. Cet accord règle notamment le statut des élèves, le fonctionnement des classes et les obligations des deux pays.

S'agissant du statut des élèves, pour les trois sections confondues, ce sont au maximum 22 élèves norvégiens qui sont sélectionnés chaque année pour venir en France. La sélection est faite par un comité composé de représentants des autorités des deux pays, et les élèves reçoivent avant leur arrivée en France des cours intensifs de français, de civilisation française et de mathématiques. Pendant la première année, ils sont logés en internat ou foyer en semaine, dans des familles d'accueil le week-end et pendant les vacances scolaires. Les deux années suivantes, ils bénéficient d'un « logement approprié » et, pour le trouver, de l'aide de leur établissement d'accueil. Enfin, ils bénéficient de deux voyages par année scolaire, organisés par leur lycée, afin de découvrir la France.

Afin de faciliter l'intégration des élèves de première année, les enseignements sont aménagés lors du premier trimestre. En particulier, les élèves norvégiens reçoivent au moins 8 heures de cours de français par semaine, dispensés par le responsable de section. À l'issue de ce trimestre, tous les élèves doivent intégrer leur classe. Les cours dispensés aux élèves norvégiens, outre ceux communs avec les élèves français, comportent des enseignements renforcés dans plusieurs matières : en français, en mathématiques et physique, ainsi qu'en anglais. Enfin, les élèves reçoivent des cours de norvégien et d'instruction civique pendant toute la durée de leur cursus. Les élèves doivent présenter le norvégien comme première ou deuxième langue vivante lors des épreuves du baccalauréat.

Les sections sont sous la responsabilité d'un professeur norvégien appelé responsable de section, et dont la mission est très large ; ces enseignants sont employés par les autorités scolaires françaises et administrent les sections en coopération avec la direction de l'établissement, font le lien entre les élèves et l'établissement, assurent le contact avec les autorités norvégiennes et les parents/tuteurs des élèves. Ils sont également chargés d'enseigner, non seulement aux élèves norvégiens, mais également aux élèves français de ces lycées désireux d'apprendre le norvégien.

Concernant les obligations des deux Parties, les autorités françaises, tout d'abord, s'engagent à mettre à disposition des locaux afin que puissent être dispensés les cours préparatoires destinés aux élèves sélectionnés. Les académies de Rouen, Lyon et Caen s'engagent à réserver chaque année 22 places en lycée pour les élèves norvégiens, à mettre à leur disposition des locaux et de permettre de bonnes conditions de travail, des places en internat ou en foyer, à trouver des familles d'accueil pour les élèves de première année lors des fins de semaine et une partie des vacances scolaires. Les académies de Rouen et Caen s'engagent, en outre, à se charger de l'enseignement renforcé en français, en mathématiques et en physique.

En termes financiers, la Partie française a à sa charge la rémunération des responsables de section de Bayeux et Rouen, et de l'assistant en poste à Bayeux, ainsi que les heures d'enseignement complémentaire dispensées par des enseignants français en français et en matières scientifiques (à Rouen et à Bayeux) et en anglais (à Rouen).

Les autorités norvégiennes, quant à elles, sont responsables de la sélection des élèves et veillent au recrutement des professeurs. Les frais liés à ces deux missions leur incombent. Elles sont en charge des frais d'internat des élèves la première année, et participent au financement du logement des élèves les deux années suivantes. Elles veillent également, par des bourses, à ce que les élèves soient financièrement en mesure d'effectuer leur scolarité en France. Tous les élèves ont droit à cette aide financière qui couvre les frais de scolarité, les frais d'internat la première année, l'aide au logement les deuxième et troisième années, les fournitures scolaires, et les frais de déplacement en groupe en France lors de vacances scolaires.

Également, les autorités norvégiennes sont responsables de la rémunération du responsable de section de Lyon, ainsi que de celle des professeurs français enseignant aux élèves norvégiens dans les matières renforcées. Elles financent également, tous les deux ans, un séminaire de formation à destination des chefs d'établissement et des professeurs qui participent à ce programme dans les trois lycées. Ces séminaires permettent notamment de découvrir le système éducatif norvégien par la visite de collèges, lycées et du ministère de l'éducation.

Ce texte harmonise et pérennise une situation existante qui fonctionne parfaitement, afin de lui donner encore plus de poids et une reconnaissance étatique. C'est un cursus d'excellence qu'il convient de préserver. La Norvège a d'ores et déjà signifié avoir accompli les procédures internes requises pour l'entrée en vigueur de cet accord le 29 avril 2011. C'est pourquoi je vous recommande d'adopter cet accord qui pourrait faire l'objet d'un examen selon la forme simplifiée en séance publique le 25 juin.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Audition du général Denis Mercier, chef d'état-major de l'armée de l'Air

M. Jean-Louis Carrère, président. - Mon général, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a été adopté par le président de la République. Le Parlement en a débattu. Nous attendons les arbitrages du Conseil de défense pour la future loi de programmation militaire que nous devrions examiner à l'automne prochain.

Votre audition, après celle du CEMA et des autres chefs d'état-major, s'inscrit dans cette perspective.

Je ne reviens pas sur le contenu du Livre blanc que vous nous commenterez peut-être tant en ce qui concerne le contrat opérationnel que le modèle d'armée qui concernent les forces aériennes, leur cohérence et leur articulation avec les autres forces armées.

Les performances et le caractère opérationnel des forces aériennes ne sont plus à démontrer et je ne peux que constater leur extraordinaire réactivité dans les opérations récemment menées, en particulier en Libye et au Mali. Le Livre blanc et la LPM vont-ils nous permettent de préserver cet outil ?

Nous souhaitons vous entendre sur votre appréciation globale et notamment sur la réduction du format de notre aviation de chasse à 225 avions, marine comprise, à une cinquantaine d'avions de transport tactique, à 7 avions de détection et de surveillance aérienne, à 12 ravitailleurs multirôle, à 12 drones MALE, auxquels s'ajoutent des avions légers de surveillance de reconnaissance et huit systèmes sol-air de moyenne portée.

Outre cette énumération à la baisse par rapport au format de 2008, plusieurs affirmations sont lourdement chargées d'interrogations. On nous dit que les forces aériennes « conserveront par ailleurs un nombre d'aéronefs suffisants, en prolongeant des avions plus anciens mais de haut niveau et spécialisés ». Qu'est-ce que cela signifie ?

« La préparation opérationnelle sera différenciée ». La différenciation est un principe mis en avant par le Livre blanc. N'est-il pas un cache misère ?

Nous savons à quel point la formation est vitale pour nos pilotes. Qu'entendez-vous par une « rénovation de la formation des pilotes de chasse » ?

Nous souhaitons également vous entendre sur nos déficits capacitaires en matière de transport (quelles sont les perspectives pour la livraison des A400 M ? Leur nombre sera-t-il revu à la baisse ? Et de combien ? Quelles conséquences pour l'industrie ?). Vous nous direz naturellement un mot des drones, sujet qui nous préoccupe, vous comme nous, depuis longtemps, en particulier pour ce qui concerne les drones MALE, et du ravitaillement en vol avec la livraison des MRTT.

Mais nous savons qu'il existe aussi un certain nombre de faiblesses en matière de reconnaissance et d'équipements de nos avions en pod Damoclès ou Reco NG. Je suis sûr que nos rapporteurs ne manqueront pas de vous interroger sur la cohérence globale des programmes d'équipement de nos aéronefs.

Nous serons enfin très intéressés sur vos analyses en matière de coopération internationale, de mutualisation, notamment -mais pas seulement- avec le Royaume-Uni. Pouvons-nous, en particulier, approfondir et élargir la coopération qui existe avec EATC ?

Dernier point, l'armée de l'Air, comme les autres armées, sera touchée par les réductions supplémentaires d'effectifs. Vous nous direz comment les dispositions prises au niveau du Livre blanc sont ressenties par les hommes et les femmes des forces aériennes et quel est l'état de leur moral.

Je partage bien évidemment le souhait du Président de la République de voir la loi de programmation militaire (LPM) adoptée avant la loi de finances afin qu'aucune ambiguïté n'existe sur le fait d'avoir les autorisations de programmes à la hauteur des crédits de paiement. Cette concomitance n'a pas toujours été respectée dans le passé, créant des difficultés.

Je vous passe la parole.

Général Denis Mercier, chef d'état-major de l'armée de l'Air. - Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs les sénateurs, je suis heureux de pouvoir m'exprimer devant vous et soyez assurés que je m'exprimerai avec une totale franchise. Avant de commencer je souhaiterais revenir quelques instants sur ce que vous venez de dire à propos de la LPM qui doit être débattue et votée avant la Loi de finances. C'est essentiel parce les LPM sont construites en autorisations d'engagement qui sont nécessaires pour pouvoir par la suite engager les crédits de paiements qui nous sont attribués. Pour les travaux du Livre blanc, j'estime que c'est une bonne chose que les chefs d'état-major d'armées aient pu y participer et faire des propositions, aussi j'ai eu la satisfaction de voir que certaines des propositions faites par l'armée de l'Air comme l'entraînement différencié ont été retenues.

J'ai souhaité que les aviateurs regardent devant eux et aient un projet. Avec le haut commandement de l'armée de l'Air, nous avons défini un projet qui s'appelle « unis pour faire face », qui est désormais notre devise. « Faire face » était la devise de Guynemer, et « unis » traduit le rassemblement de tous les aviateurs nécessaire à la réussite de nos missions. Tous les commandeurs de l'armée de l'Air sont allés présenter ce projet sur l'ensemble de nos bases aériennes afin de délivrer le message suivant aux aviateurs : « le Livre blanc et la LPM ne sont pas subis, nous avons un projet qui nous permet de maîtriser notre destin et construire notre avenir ensemble». Bien sûr, je l'ai aussi présenté à l'état-major des armées, au major général des armées. Cela nous permet d'intégrer et de décliner les suites du Livre blanc dans une cohérence d'ensemble. C'est important pour moi, car cela permet de répondre aux inquiétudes naturelles de nos personnels concernant leur avenir et le format de l'armée de l'Air. L'objectif était de leur montrer que même si les formats comptent, le maintien de notre cohérence, qui est au coeur de notre projet, est encore plus important. Ce projet nous a ainsi permis d'anticiper un certain nombre de choses et également d'être force de proposition.

Je voudrais commencer par vous parler des capacités opérationnelles de l'armée de l'Air. Ces capacités sont fondées sur deux missions permanentes essentielles qui sont nées dans les années 1960 : la défense aérienne et la dissuasion. En 1961, est créée une structure centralisée dédiée à la défense aérienne : le commandement air des forces de défense aérienne (CAFDA. La mission de dissuasion est née en 1964, elle aura donc cinquante ans l'année prochaine, avec la constitution de sa première composante qui était la composante aéroportée. Ces deux missions permanentes ont véritablement structuré l'ensemble des capacités de l'armée de l'Air. Elles nous ont en effet permis d'avoir des centres de planification et de conduite des opérations extrêmement performants, de bénéficier de réseaux de communication et de commandement extrêmement durcis, de savoir les maintenir et les utiliser ainsi que de disposer de bases aériennes en alerte permanente. Pratiquement la totalité des bases aériennes françaises sont capables quasi-instantanément de passer du temps de paix au temps de crise. Elles le démontrent au quotidien à travers la mission de police de l'air, pour laquelle elles accueillent en permanence quatre plots de deux avions de chasse et trois plots d'hélicoptères. Elles le démontrent aussi avec la mission de dissuasion pour laquelle elles sont en alerte permanente, reliées à des centres de commandement et de conduite grâce à des réseaux extrêmement durcis. La mission de dissuasion nous a permis d'assurer bien sûr la protection des intérêts vitaux de l'Etat, mais aussi de tirer les forces conventionnelles par le haut en nous dotant des capacités de planification, de ciblage et de conduite des opérations complexes, à longue distance de la France. Ce sont ces missions qui font qu'aujourd'hui, sept jours sur sept, vingt-quatre heures sur vingt-quatre, nous disposons d'au moins un millier d'aviateurs qui sont en permanence en train d'armer des postes nous permettant de basculer instantanément du temps de paix au temps de crise. Comme les précédents Livres blancs, le dernier précise de nouveau que nous devons être capables d'intervenir dans un délai de sept jours mais il souligne également que dans ce délai, l'armée de l'Air doit détenir une capacité d'intervention immédiate. Cette réactivité est possible parce que nous disposons de ces centres de commandements, de ces réseaux et de ces bases aériennes toujours prêts à agir.

C'est cela que, depuis cinquante ans, police du ciel et dissuasion nous ont apporté, structurant véritablement notre capacité à réagir très vite. Cette capacité que nous avons mise en place nous a permis d'intervenir dans un très large spectre d'opérations comme lors des événements de Fukushima pour aller chercher des ressortissants français au Japon, alors que les compagnies aériennes françaises avaient cessé leur desserte du pays; Cette capacité nous permet d'aller recueillir du renseignement tous les jours là où cela nous est demandé ; cette capacité nous a permis le 19 mars 2011 d'aller frapper les chars de Kadhafi afin d'éviter un bain de sang, ou le 13 janvier 2013 d'aller projeter, sur ordre du Président de la République, quatre Rafale depuis la France pour aller atteindre des objectifs au Mali afin d'enrayer l'avancée des troupes rebelles qui s'apprêtaient à fondre sur Bamako. C'était un raid particulièrement difficile et long, qui a duré près de neuf heures quarante de vol, en partant de la France, en restant deux heures sur zone et en se posant à N'Djamena. Cela nous donne une capacité de réaction immédiate très forte.

S'agissant de nos capacités opérationnelles je souhaiterais cependant souligner trois points de vigilance:

- En premier lieu concernant la protection : la loi de programmation précédente a décalé énormément la rénovation de nos radars dans le cadre du programme SCCOA. Nous avons en ce moment une modernisation qui est faite vers le système ACCSS (Air Command and Control System) et qui sera bien prise en compte dans la LPM à venir. La 4ème étape du programme SCCOA a dû être scindée en deux phases dans la précédente LPM, avec un décalage de trois ans a minima de la livraison de nouveaux radars de surveillance et de défense aérienne. On ne peut plus décaler les livraisons de ces radars car ceux-ci doivent remplacer le parc de radars actuel, dont les obsolescences profondes limitent l'efficacité. Cette évolution des radars permettra de maintenir le niveau de détection actuelle et de pouvoir y abaisser les planchers de détection afin d'avoir une détection plus fine des éventuelles menaces.

- En second lieu, les réseaux de systèmes d'information et de communication qui sont importants pour le SCCOA. Nous avons besoin d'une feuille de route précise car les réseaux sont essentiels pour les systèmes de commandement. C'est un point de vigilance particulier, car il s'agit du « sang » de nos armées. Si nous ne disposons pas de ces réseaux nous ne pouvons rien faire.

- Enfin, l'arrivée du MRTT qui a été décalée maintes fois par le passé. Vous savez que nos avions ravitailleurs ont cinquante ans et nous posent beaucoup problèmes : ils demandent de la sur-maintenance, ils nous coûtent cher. Si cette flotte devait rester clouée au sol pour une raison technique ou autre, la composante aéroportée serait inutilisable et nous ne disposerions plus de capacité à intervenir à distance, c'est-à-dire qu'en fait nous ne ferions plus grand-chose. C'est vraiment la flotte clé de voute de notre dispositif.

Le Livre blanc affirme quatre principes directeurs qui ont été rappelés par le Président de la République et le ministre de la défense, à savoir : autonomie stratégique, cohérence, différenciation des forces et mutualisation. Nous inscrivons nos missions totalement dans ces principes.

L'autonomie stratégique, repose d'abord sur ces missions « socle » que j'ai mentionnées : la dissuasion et la protection ; elle repose aussi sur notre capacité à intervenir très vite. Il y a très peu d'armées de l'air en Europe qui ont la capacité de réagir en quelques heures à une décision de leurs plus hautes autorités. Cette capacité est d'abord politique grâce à un processus décisionnel très réactif. C'est aussi une capacité opérationnelle, qui suppose d'avoir des bases aériennes en alerte jour et nuit et capables de monter en puissance en quelques heures. Seules trois forces aériennes ont cette capacité en Europe aujourd'hui : l'US Air Force, la Royal Air Force et nous. Du reste, nous avons développé une initiative tripartite qui nous permet de réagir très vite si nous devions être engagés ensemble.

Le deuxième principe mis en avant par le Livre blanc est le principe de cohérence qui est extrêmement important. Il s'exprime dans notre capacité à disposer de forces adaptées à toutes les phases d'une opération, comme nous l'avons démontré durant l'opération Serval. Cette cohérence mobilise de nombreuses compétences et savoir-faire lors des opérations que nous menons. Nous avons pu le constater lors de l'aéro-largage de plus de deux-cent cinquante parachutistes sur Tombouctou, lors des opérations réalisées par les forces spéciales avec des prises d'assaut de terrain sommaire de nuit, lors des missions de bombardement ou d'appui au sol, lors des missions de reconnaissance et de surveillance impliquant des drones. Je souligne en outre que l'ensemble de ces missions ont été menées dans un espace aérien contrôlé à partir de la France avec des forces aériennes qui décollaient à partir de plus de sept pays simultanément.

Cette cohérence montrée au Mali a aussi reposé sur notre aptitude à construire des réseaux de communication avec des spécialistes des systèmes d'information et de communication (SIC) très performants et à construire des bases aériennes de théâtre, notamment à Bamako ou à Niamey. Cette cohérence s'exprime également sur un point qui me tient beaucoup à coeur : la réactivité des bases de défense. Aujourd'hui, nous continuons à avoir une approche segmentée des bases de défense. Or la mission du 13 janvier a exigé de nous d'aller chercher des armements dans un dépôt très éloigné de la base aérienne de départ de nos avions de chasse. Nous avons dû emmener des mécaniciens et des équipages en provenance d'autres bases aériennes afin qu'ils puissent prêter main forte aux équipes de Saint-Dizier ou embarquer à Istres vers le théâtre d'opérations sur les avions de ravitaillement en vol. Nous avons dû transporter, nourrir, loger tous ces personnels dans des délais très réduits un week-end. Toutes ces missions indispensables n'auraient pas été possibles sans une réactivité complète des personnels des bases de défense. Aussi il faut qu'il soit bien compris que ce personnel participe complètement à la réalisation des missions opérationnelles, sinon nous courrons le risque de nous retrouver avec des équipages et des mécaniciens qui sont capables de réagir en quelques heures avec un soutien général qui ne se fera pas et compromettra la mission. Aussi il faut savoir récompenser tous ces personnels pour les services qu'ils ont accomplis car ils ont participé à la mission. Les services de la base de défense de Saint-Dizier ont participé entièrement à la réalisation de la mission du 13 janvier. C'est aussi simple que cela.

Le troisième principe porté par le Livre blanc est celui de la différenciation des forces. Il repose d'abord sur une différenciation du matériel qui pour l'armée de l'Air se traduit dans la poursuite de la montée en puissance des Rafale tout en pérennisant des Mirage 2000 qui nous permettront de maintenir le format. En effet, sans ces Mirage 2000 nous ne serions pas capables de disposer d'un format à 225 avions de chasse tel qu'il est exprimé dans le Livre blanc. Cette différenciation se retrouve également dans notre façon de concevoir l'entraînement de nos équipages. L'engagement au combat de l'aviation de chasse nécessite des personnels qu'ils soient parfaitement entraînés. Autant pour l'aviation de transport, lors des missions logistiques -pas pour les missions tactiques-, il peut être acceptable qu'un un co-pilote à l'instruction réalise une partie de la mission, autant cela ne peut pas se concevoir pour les missions de l'aviation de chasse. En effet, aujourd'hui les missions du premier jour, qui sont les missions d'entrée en premier, sont des missions très complexes et dangereuses qui nécessitent des équipages disposant d'un niveau d'entraînement très poussé. En revanche, dès que les deux ou trois premiers mois de l'engagement sont passés, les missions sont moins denses et nécessitent un niveau d'entraînement moins exigeant. Si nous voulions que l'ensemble de nos pilotes soient entraînés pour le premier jour et disposer aussi de la capacité à durer, il nous faudrait plus d'avions et de crédits et on ne saurait pas financer ce format. C'est pour cela que nous sommes passés de 270 avions en parc à 225, mais en considérant une nouvelle organisation de notre capacité à durer. Pour les équipages d'avions de chasse cela se traduit par la mise en place de deux cercles. Un premier cercle d'équipages qui doivent s'entraîner sur tout le spectre des opérations car ils seront appelés à faire ces missions très exigeantes et un deuxième cercle d'autres équipages utilisés pour garantir notre capacité à durer. Les équipages du deuxième cercle, après un passage dans le premier, sont affectés ensuite comme instructeurs sur des avions de complément utilisés comme avions d'instruction. Ces avions de compléments coûtent beaucoup moins cher à l'heure de vol, mais peuvent être configurés comme des avions de combat. C'est ce que l'on vise aujourd'hui pour la formation des pilotes de chasse à Cognac, autour d'un turbopropulseur du type du Pilatus PC-21 qui possède de bonnes performances et dont tous les écrans peuvent être configurés à l'identique de ceux du Rafale. Cela permettrait aux pilotes de faire sur cet avion 140 heures d'entraînement sur les 180 annuels requis et de faire les 40 heures supplémentaires sur Rafale. Des économies non négligeables seraient ainsi réalisées. Le jour où le besoin d'utiliser ces pilotes en opérations apparaît, nous pouvons les entraîner de façon plus complète en deux ou trois mois, et ils nous permettront de durer sur le théâtre.

L'opération Serval est une bonne illustration de la nécessité de nous organiser différemment pour durer. Plus de 90 % des équipages aptes à des missions de guerre sur Rafale y ont déjà effectué au moins un détachement voire deux pour certains. Cela montre que nous sommes devenus très « échantillonaires » et qu'il nous faut du coup entraîner différemment nos personnels. La durée très longue des missions au Mali nous l'impose : N'Djamena-le Mali, c'est l'équivalent en distance d'un vol entre Istanbul et la France. Nos équipages font des missions qui durent entre sept et neuf heures de vol, parfois de nuit. Il faut les relever au bout d'un mois parce qu'ils atteignent rapidement entre 80 et 90 heures de vol sur leurs 180 heures annuelles. Si on ne les relevait pas, ils ne voleraient plus pendant onze mois.

Enfin, le dernier principe abordé dans le Livre blanc est celui de la mutualisation que nous mettons déjà en oeuvre au niveau interarmées. Nos pilotes d'hélicoptères sont formés dans l'armée de terre. Les mécaniciens aéronautiques de toutes les armées sont formés dans l'armée de l'Air. Nous avons déjà un certain nombre de mutualisations possibles avec tous les programmes qui sont contenus dans le Livre blanc. Je pense à l'A400M, aux drones et au MRTT, qui sont des programmes qui appellent des mutualisations au niveau européen. Dans ce cadre, le commandement du transport européen (EATC) est arrivé à une telle maturité maintenant qu'il est possible de le faire évoluer. Certains pays sont fortement intéressés pour nous rejoindre. Je pense à l'Italie. Il faudra convaincre nos amis britanniques, mais je pense qu'ils peuvent être aussi intéressés. Le meilleur équipement pour cela est l'A400M. Ce dernier va nous permettre de faire du soutien et d'élaborer des normes communes avec les Britanniques. Nous allons partager la formation avec les Allemands. Enfin ces avions seront mis à la disposition de l'EATC ; l'A400M sera ainsi un formidable intégrateur européen. J'attends beaucoup de cet avion qui doit maintenant arriver sur les parkings de l'armée de l'Air.

Le Livre blanc définit également nos formats. Concernant celui de l'aviation de chasse nous avons certes une diminution du parc d'avions de combat, 225 avions de chasse, air plus marine, mais, comme je l'ai souligné précédemment, nous compensons cette diminution par le maintien d'un volume de pilotes de chasse, entraînés différemment, qui nous donnent une capacité à durer équivalente et cela est important ; concernant les autres matériels il est prévu cinquante avions de transport tactique, douze drones, huit batteries sol-air SAMP/T. En parallèle de cette diminution des formats il y a une véritable modernisation de prévue dont celle du SCCOA qui, pour moi, est pérennisée ainsi que celle de la composante aéroportée avec le MRTT et la transformation de l'escadron de 2000N sur Rafale.

Ces nombres représentent, pour l'armée de l'Air, une diminution supplémentaire de 30 %, notamment pour l'aviation de chasse, sachant qu'elle avait déjà diminué de 30 % précédemment. Nous avions 320 avions de combat en ligne en 2008 pour l'armée de l'Air. Nous terminerons aux alentours de 165 au terme de la LPM pour l'armée de l'Air. C'est une diminution importante, que nous avons acceptée, grâce au principe de l'entraînement différencié et aussi parce que, avec le programme MRTT et d'autres programmes, nous arrivons à nous moderniser et à maintenir ainsi notre cohérence. C'est cela qui m'importait et voilà pourquoi je dis aux aviateurs : ne vous arc-boutez pas sur les formats, regardez la cohérence. Ce serait aujourd'hui une incohérence notoire d'avoir beaucoup d'avions de combat, mais ne pas avoir de MRTT.

Pour être franc avec vous, les chiffres évoqués marquent cependant un seuil-limite. Si nous devions descendre en-dessous, nous ne serions plus capables de faire les mêmes missions, ou alors cela serait très compliqué. Ces chiffres garantissent encore une cohérence, mais il est impératif de les stabiliser parce que, dans les dernières années écoulées, nous n'avons pas cessé de diminuer nos formats.

Il existe toutefois un problème dans le fait que ces chiffres masquent la réalité de la LPM pour laquelle la montée en puissance de certains programmes est parfois très lente. C'est le cas pour les MRTT pour lesquels la cible de douze appareils - nous en avions demandé quatorze -ne sera atteinte que tardivement, nous imposant de fait de conserver nos C135 plus longtemps que prévu, ce qui n'est pas sans présenter de problèmes liés à leur âge. La réalité du budget, puisque toutes les armées ont le même problème, impose de faire des efforts. Mais en cas de retour à bonne fortune, il faudrait être capable d'augmenter les cadences.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Quel est le coût d'un MRTT ?

Général Denis Mercier, chef d'état-major de l'armée de l'Air.- Nous sommes en attente de la proposition d'Airbus pour vous répondre.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Combien aura-t-on d'A400M au final ?

Général Denis Mercier, chef d'état-major de l'armée de l'Air.- Ce n'est pas précisé dans le Livre blanc qui parle uniquement de cinquante avions de transport tactique pour lesquels la flotte de CASA n'est pas concernée car elle ne dispose pas des mêmes capacités.

Sur les équipements nous sommes partis sur une rénovation à moindre coût du Mirage 2000. Si nous ne rénovons pas nos Mirage 2000 ils ne seront plus utilisables, et compte tenu du rythme de production des Rafale, nous ne serons pas capables de respecter le format de l'aviation de chasse. Nous allons moderniser les 2000-5 qui ont un radar très performant en les portant, si possible, à 9 000 heures alors qu'ils étaient donnés pour 7 000 heures. C'est une première pour un avion de chasse qui nécessite de prendre un certain nombre de garanties. Il va nous falloir maintenir une partie de la ligne des Mirage 2000 D en traitant les obsolescences du radar, de calculateurs, de missiles, et si possible en les dotant des capacités d'emport d'AASM et de pods canons pour certains avions. Cela nous permettrait d'avoir des avions un peu différenciés qui nous permettraient d'assumer un certain nombre de missions en l'absence de menaces anti-aériennes, comme en Afrique. Cet avion est ainsi intervenu dès les premiers jours au Mali. Mais nous ne pourrions pas l'engager sur des théâtres avec une menace sol-air importante.

Le nombre de 225 avions de chasse repose sur des Rafale et des Mirage 2000. Au-delà de 2020 nous aurons besoin d'une nouvelle tranche Rafale dans un volume à définir afin de compléter le parc et ensuite de remplacer les Mirage2000.

L'acquisition d'équipements est une chose importante qui permet de faire fonctionner l'industrie de défense mais il ne faut pas non plus que cela se fasse au détriment de l'entraînement. Notre entraînement aujourd'hui est diminué d'au moins vingt pour cent. L'entraînement nécessaire pour un pilote de chasse polyvalent est de cent-quatre-vingt heures de vol réelles et des missions réalisées grâce aux simulateurs. Sans ces derniers, il faudrait beaucoup plus d'heures de vol. Quatre cents heures de vol pour un pilote de transport et deux cents heures de vol pour un pilote d'hélicoptère sont environ nécessaires. Aujourd'hui, nous sommes à un petit cent cinquante heures pour les pilotes de chasse, deux cent trente heures pour les pilotes de transport et cent soixante heures pour les pilotes d'hélicoptères. Cela vient d'une sous-dotation chronique de l'entretien programmé des matériels (EPM) dans la loi de programmation précédente. J'appelle de mes voeux pour 2014-2015 le maintien de l'entraînement au moins au niveau d'aujourd'hui, c'est-à-dire avec moins 20 %, de manière à stabiliser cela. Nous allons diminuer rapidement le format pour avoir un entraînement cohérent en 2016 et, si nous y parvenons, faire remonter alors notre activité d'entraînement. Cela nécessite un effort important de notre part notamment sur les équipages. A titre d'exemple nous avons dû annuler cette année notre participation à l'exercice Red Flag, exercice majeur aux Etats-Unis. Nous avons dû également annuler un exercice au Brésil.

Une fois que le format aura été diminué, il est extrêmement important pour nous de remonter notre niveau d'activité. Cela n'est pas garanti, car faire remonter un niveau d'activité ne repose pas uniquement sur une question d'argent, c'est aussi une question d'organisation et de contrats. Nous nous sommes mis en situation de travailler mieux en réorganisant la SIMMAD. Cette réorganisation a été effective l'été dernier en mettant une partie de la structure à Paris et une grande partie à Bordeaux, où les industriels nous ont rejoints pour mettre en place des plateaux techniques. Depuis des années nous n'avons pas arrêté de moderniser et de réorganiser le maintien en conditions opérationnelles (MCO). Si nous voulons pouvoir mesurer les résultats des actions passées, il faut stabiliser - au moins quelques années - les réorganisations et les crédits qui lui sont accordés.

Le MCO souffre depuis des années d'une instabilité chronique. Je souhaiterais qu'il nous soit laissé le temps de travailler sur nos objectifs : remonter l'activité et diminuer les coûts. Mais nous ne pouvons pas le faire avant deux ans, car les contrats sont signés et nos formats vont diminuer. Pour moi c'est une vraie inquiétude. Je souhaite qu'on nous stabilise le paysage et qu'on nous laisse travailler en toute quiétude. Nous saurons trouver des idées intelligentes pour réduire les coûts.

Un autre point important est celui des effectifs. Le Livre blanc annonce une réduction supplémentaire de 24 000 auxquels s'ajoutent les 10 000 restant encore à faire du précédent Livre blanc. Dans les 10 000 restants à faire, l'armée de l'Air est concernée par 2 400 suppressions sur le BOP (budget opérationnel de programme) Air. Nous avons aussi des aviateurs en dehors du BOP Air. Nous sortons d'une réorganisation qui représente une diminution de 16 000 personnels, la fermeture de douze bases aériennes et la contraction de tous nos formats de 30 %. Cette réorganisation nous a permis de rationnaliser un certain nombre de choses. Mais aujourd'hui, si nous voulons encore rendre des effectifs au niveau de l'armée de l'Air, les seules réorganisations fonctionnelles ne suffiront plus et il faudra passer par des fermetures d'implantation. J'appelle de mes voeux un certain nombre de restructurations. Cela me permettrait de rendre 4 000 emplois budgétaires. Sans ces restructurations et fermetures de sites je ne saurai pas rendre ces effectifs.

En outre, j'ai 22 % d'aviateurs qui sont hors BOP Air dans les structures interarmées. Je n'ai aucune visibilité pour l'instant sur les volumes de diminution les concernant. Une coordination interarmées s'avère nécessaire.

En résumé, la LPM est un modèle cohérent, mais difficile car il nous demande une nouvelle réduction conséquente. Mais nous savons l'expliquer parce qu'elle s'inscrit dans un projet de modernisation. Si ce projet est respecté - c'est le sujet - les aviateurs comprendront aisément les réductions d'effectifs et adhéreront au projet et aux efforts qui leur sont demandés. Si la modernisation et l'activité ne sont pas au rendez- ce serait beaucoup plus difficile de le comprendre et d'y adhérer.

Les risques, le chef d'état-major des armées l'a souligné, sont évidemment budgétaires avec la question des ressources budgétaires exceptionnelles ; des risques dans le domaine des équipements avec la gestion flotte ancienne-flotte nouvelle qui est très compliquée avec l'étalement dans le temps de la livraison des matériels ; des risques opérationnels avec le niveau d'activité qui est le vrai risque que j'identifie et enfin des risques concernant les effectifs qui dépendent beaucoup des restructurations que nous serons en mesure de conduire.

J'ai rencontré des aviateurs qui savent comprendre cela, mais qui ne le comprendront que si ce qu'on leur parle un langage de vérité.

M. André Dulait. - Monsieur le chef d'état-major de l'armée de l'Air, je vous remercie pour cette intervention qui nous a beaucoup éclairés. Mon collègue Gilbert Roger et moi-même sommes satisfaits de l'attitude que vous avez vis-à-vis des bases de défense, qui ont montré toute leur utilité dans l'opération Serval et sommes convaincus qu'il faudra continuer la restructuration pour arriver à des bases moins nombreuses mais mieux armées en personnel.

Général Denis Mercier, chef d'état-major de l'armée de l'Air. - Si je peux rebondir sur cette observation, je dirais que mon souci principal est de maintenir la cohérence d'ensemble.

M. André Trillard. - J'ai été passionné par votre présentation. Ma première question a trait à la compatibilité entre carrières courtes et nécessité de faire des formations longues. Cela nous donne-t-il de bons aviateurs ? Ma seconde question a trait à l'âge de certains matériels : certains sont si âgés que je m'interroge sur l'opportunité de les moderniser pour les faire durer.

Général Denis Mercier. - En réponse, je dirais que d'ores et déjà nous avons aujourd'hui 55 % de nos personnels qui sont sous contrat. La durée des carrières sous contrats varie de quatre à plus de vingt ans. L'avantage des carrières courtes est de permettre des ajustements. Est-ce que cela permet de faire de bons aviateurs ? Oui, mais à condition de les spécialiser. Nos aviateurs recrutés sous contrat ont pour vocation de rester dans des filières d'expertise. En revanche, les personnels de carrière ont vocation à assumer des responsabilités de commandement après leur vie opérationnelle. Le fait est que la pyramide des grades et des fonctions s'est extraordinairement rétrécie. Par exemple, en l'espace de cinq ans, le flux d'accès des colonels au grade de général s'est réduit de moitié. C'est un grand changement que nous devons aborder avec des solutions innovantes. Les personnels de l'armée de l'Air sont des personnels de grande qualité et d'une grande utilité pour la société. Je préférerais par exemple faciliter les incitations au départ assez tôt en accompagnant ces personnels vers de vraies carrières hors de l'institution.

Sur la question des appareils hors d'âge, oui, c'est vrai pour certains appareils tels que le C135, le coût de l'heure de vol est beaucoup plus cher que ne le sera celui des appareils successeurs. Mais cela n'est pas vrai de tous les matériels.

M. Jacques Gautier. - Merci pour cette présentation très transparente et qui traduit la vision globale que vous avez du sujet. J'ai bien intégré la nécessité de différencier les réponses selon les armées, les armes et les personnels. S'agissant de l'EATC, je dirais qu'il fonctionne, parce qu'il y a des pays qui apportent des capacités. Il n'est pas indispensable que ces capacités soient identiques. C'est le service rendu qui compte. Sur le maintien en condition opérationnelle (MCO), l'exemple de l'A400M illustre bien les difficultés de l'Europe de la Défense. Nous prévoyons en effet de faire le MCO avec les Britanniques, qui ne font pas partie de l'EATC, mais pas avec les Allemands qui eux en font partie. En période de crise, chaque nation européenne a une tendance à se concentrer sur ses emplois au lieu de mettre en commun les maigres moyens subsistants. S'agissant du SCCOA4, votre prédécesseur, le Général Jean-Paul Paloméros, disait déjà que c'était essentiel. Or ce qui était essentiel il y a trois ans l'est encore plus aujourd'hui. Pour ce qui est de la rénovation des Mirage 2000, la commission des affaires étrangères et de la défense dont nous faisons partie s'était battue en son temps pour qu'elle ait lieu. La rénovation envisagée aujourd'hui est très éloignée de celle qui était initialement prévue, et ne permettra pas à ces avions d'avoir toutes les capacités souhaitées. Pour ce qui est de la LPM, nous savons qu'elle est très difficile à boucler, notamment à cause du problème des ressources exceptionnelles. Si ces ressources ne sont pas au rendez-vous en 2014 et en 2015, cela se traduira par une perte de 2,8 milliards d'euros par rapport à la trajectoire financière envisagée par le Livre blanc. Si tel était le cas, nous abimerions davantage encore notre outil de défense.

S'agissant de l'école de pilotage de Cognac, nous avons visité avec mon collègue Daniel Reiner ce qui se fait en matière de formation des pilotes d'hélicoptères à Dax, et il y a sans doute là des principes dont vous pourriez vous inspirer utilement. Le fabricant du matériel n'est pas forcément le mieux placé pour prendre en charge le partenariat public-privé.

Général Denis Mercier - La différenciation selon l'armée : oui. Il ne faut pas vouloir harmoniser tout le monde. Il faut au contraire bien connaître les autres et tirer parti de leurs différences. S'agissant de l'EATC, il repose comme vous le savez sur deux piliers : un pilier opérationnel qui consiste à faire de l'échange de capacités de transport ; et un pilier fonctionnel qui permet d'élaborer des normes communes. Ce deuxième pilier est tout à fait fondamental. Sur le MCO de l'A400M, je pense qu'il sera plus facile de jeter les bases de façon bilatérale avec nos amis britanniques et si cela est bien fait, les autres nations suivront.

La modernisation du SCCOA4 aurait dû être faite depuis longtemps. Elle le sera dans la prochaine loi de programmation, et il faut s'assurer de sa « sanctuarisation ». La LPM est difficile à boucler, c'est vrai. Est-ce seulement une question de ressources exceptionnelles ? Je ne le crois pas. La LPM repose sur trois piliers principaux: l'équipement, l'activité et la masse salariale. Si on ne fait pas décroître la masse salariale, on ne pourra pas conserver les équipements ni le niveau d'activité. Les trois sont liés et il faut trouver le meilleur équilibre possible.

Sur le partenariat public-privé de l'école de pilotage de Cognac, trois solutions s'offrent à nous :

- l'acquisition intégrale des équipements de façon patrimoniale pour l'Etat. Cette solution est financièrement hors de portée ;

- le tout en partenariat public-privé et je ne suis pas convaincu que cela soit souhaitable ;

- une solution mixte, et c'est vers cela que nous nous orientons.

M. Daniel Reiner. - J'aimerais avoir votre sentiment sur les drones aussi bien dans un avenir proche que dans un avenir lointain. Je dois vous dire que je crois de moins en moins à un drone MALE européen. Par ailleurs, les industriels ont bien mesuré la diminution des crédits d'équipement, et certains d'entre eux essaient de se récupérer sur le MCO. Je comprends bien dans ces conditions la tentation que pourraient avoir certains de compenser une diminution des cibles de programmes par une externalisation du MCO. Mais cela irait en contradiction avec la réorganisation qui vient juste de s'achever dans l'armée de l'Air et qui s'est traduite notamment par la création de la SIMAD. Qu'en pensez-vous ?

M. Robert del Picchia. - Il semblerait que les forces aériennes françaises se situent avec les forces aériennes britanniques et américaines au meilleur niveau opérationnel. Est-ce vrai ? Par ailleurs, il y a en ce moment une grève des contrôleurs aériens opposés à la mise en place de ce que l'on appelle le « ciel unique européen ». Que pensez-vous de ce projet ?

Général Denis Mercier - Monsieur Reiner a raison, s'agissant des drones, de distinguer l'avenir proche de l'avenir lointain. En ce qui concerne l'avenir lointain, il y a un vrai marché mondial pour les drones MALE en raison notamment des besoins de contrôles renforcés aux frontières de certains pays. Ce marché ne s'est pas encore exprimé, tout simplement parce que les pays qui en ont le plus besoin n'ont pas encore atteint la maturité pour les exploiter. Malheureusement, les avionneurs européens n'ont pas investi sur ce type d'appareil, et les États européens non plus. Dans le court terme nous devons apporter une réponse à un vrai besoin opérationnel lié à nos engagements, notamment au Mali.  La solution qui semble se dessiner, celle de l'achat de drones sur étagère, est la moins onéreuse à court terme. Il faudra néanmoins travailler à une « francisation » des matériels. Ce sujet, rappelons-le, est très différent de celui des drones de combat qui lui est lié aux études en cours sur le système de combat aérien futur (SCAF). Cela serait très grave si nous n'étions pas capables de faire des drones MALE européens. Nous n'avons pas le droit de baisser les bras là-dessus.

Le projet de ciel militaire unique européen est un projet très important. S'il ne voyait pas le jour, cela se traduirait par une augmentation des coûts du fait des certifications civiles qui nous seront demandées pour les appareils futurs. C'est un véritable enjeu que de développer un ciel unique qui soit civil et militaire. Il faut pour cela que les armées de l'air européennes se réunissent et adoptent une position commune. Cela constituerait une réelle avancée pour le sommet européen de décembre 2013. S'agissant de la valeur opérationnelle des forces aériennes françaises, je vous confirme qu'elle est excellente.

Enfin, pour ce qui est du MCO, je dirais que le bon contrat de MCO est celui qui est lié à l'activité, qui seule permet d'acquérir précisément cette valeur opérationnelle dont nous venons de parler, et non pas à la disponibilité qui correspond à une logique d'achat.

Mercredi 12 juin 2013

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Audition du contre-amiral Antoine de Roquefeuil, secrétaire général du Conseil supérieur de la réserve militaire (sera publiée ultérieurement)

La commission auditionne le contre-amiral Antoine de Roquefeuil, secrétaire général du Conseil supérieur de la réserve militaire.

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Audition de M. Gérard Araud, ambassadeur, représentant permanent de la France auprès des Nations unies

La commission auditionne M. Gérard Araud, ambassadeur, représentant permanent de la France auprès des Nations unies.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Monsieur l'ambassadeur, c'est avec un très grand plaisir que nous vous accueillons devant notre commission. Nous avons pour habitude de vous rencontrer chaque année à New York à l'occasion du déplacement d'une délégation de la commission à l'assemblée générale de l'ONU.

Je tenais tout d'abord à vous remercier pour l'accueil que nous y recevons et pour la très remarquable organisation de ces missions qui constituent un point d'orgue et qui nous permettent, en quelques jours, de recueillir les analyses des principaux acteurs diplomatiques à l'ONU, que ce soient vos homologues représentants permanents ou les principaux responsables de l'ONU, dont le secrétaire général. Ces informations sont complétées par les entretiens que nous avons avec vous-mêmes et avec votre équipe dont je souligne l'extrême qualité des hommes et des femmes qui la composent.

Je rappelle brièvement qu'avant d'occuper ce poste vous avez été notre ambassadeur en Israël et Secrétaire général adjoint du ministère en charge, en particulier, des affaires politiques et de sécurité. Mais votre carrière vous a également conduit à être notre représentant permanent adjoint auprès de l'OTAN et directeur des affaires stratégiques du ministère. Ce parcours, dont je n'ai cité que les grandes lignes, s'appuie sur une formation dont tous nos diplomates ne disposent pas puisque vous êtes issu de l'école polytechnique avant de sortir de l'ENA.

Les sujets que vous êtes amenés à traiter à l'ONU sont extraordinairement vastes. Nous ne pourrons donc, bien évidemment, tous les aborder. Je souhaiterais que nous puissions nous concentrer sur les deux grands sujets de l'actualité que sont la Syrie et le Mali. Mes collègues ne manqueront pas de vous interroger sur d'autres points.

Avant d'aborder ces deux grands sujets d'actualité, je souhaiterais connaître votre opinion sur l'image qu'a notre pays à l'ONU et comment est ressenti l'impact des décisions qui ont été annoncées dans le Livre blanc qui définit notre stratégie en matière de sécurité et de défense. Monsieur l'ambassadeur, c'est à vous.

M. Gérard Araud, ambassadeur, représentant permanent de la France auprès des Nations unies. - S'agissant de l'image de la France aux Nations unies, Serval a frappé les esprits. Tout le monde a conscience que la France est un des seuls pays non seulement capable mais aussi décidé à agir avec un tel niveau d'efficacité. Nous sommes en quelque sorte victimes de notre succès : le Premier ministre de la République centrafricaine (RCA) a, depuis, lancé un appel poignant à l'intervention dans son pays. Les émergents ont une politique étrangère qui reste marquée par la rhétorique des années 70, souvent anti-occidentale, et prônant le dialogue plus que l'action. Ils veulent la puissance, mais ne veulent pas en payer le prix. Donc ce prix retombe souvent sur nos épaules. Il faut dire que l'Afrique francophone traverse une crise profonde, qu'il s'agisse de la RCA, du Mali, de la République démocratique du Congo (RDC)...

Nous vivons aussi sous les sarcasmes de certains de nos partenaires : l'Europe qui était autrefois une partie de la solution est devenue une partie du problème, or les Européens n'ont pas manqué pendant des années de donner des leçons aux autres... L'Union européenne en tant que telle n'a jamais eu une image forte aux Nations unies, dont elle finance 40 %, mais qui est une organisation qui repose largement sur les nations, et au sein de laquelle la France conserve une image positive.

Concernant la Syrie, le régime tient, et ce pour plusieurs raisons. Tout d'abord, parce qu'il utilise la violence sans limite, contrairement à ce qui s'était passé en Égypte ou en Tunisie : les avions et hélicoptères survolent les quartiers civils, puis ces mêmes quartiers sont bombardés, on constate des violations du droit international, une utilisation d'armes chimiques et de gaz ... Il y a réellement une escalade de la violence. Ensuite, une partie substantielle de la population soutient le régime (les Alaouites, les minorités ...). C'est une sorte de lutte pour sa survie, pas nécessairement une adhésion de principe, plutôt la peur des conséquences de la chute d'Assad.

Également, le régime syrien bénéficie d'un soutien massif de l'étranger, en particulier de l'Iran dont l'engagement est total depuis l'automne 2012. Le soutien est notamment financier, puisque la Syrie vit à crédit de l'Iran. Autre raison, l'opposition est divisée, fragmentée, et ne bénéficie d'aucun parti politique ni de personnalité unificatrice. Ceci est compréhensible quand on se rappelle les persécutions de cette opposition pendant cinquante ans. La division est également intérieure et extérieure. Au final, ce sont les radicaux qui prennent le dessus. Les guerres civiles ne sont pas gagnées par les centristes. On peut faire un parallèle avec la guerre d'Espagne ! Enfin, un des problèmes est que les États-Unis ne veulent pas intervenir et n'interviendront pas !

Donc il y a une inquiétude, au-delà de la souffrance du peuple syrien, qui est l'extension potentielle de la crise à la région. Elle a déjà commencé à avoir des répercussions en Irak, comme le montre le bras de fer entre sunnites et chiites, ainsi que le transit via le territoire irakien des armes iraniennes, ainsi qu'au Liban, qui résiste cependant de façon remarquable, néanmoins 25 % de sa population est constituée de réfugiés et une partie de son économie reposait sur le tourisme arabe. La politique de distanciation explose avec l'engagement du Hezbollah aux côtés du régime syrien et risque d'aboutir à l'éclatement du Liban. Enfin, il pourrait y avoir des répercussions en Jordanie, mais les États-Unis ont marqué une ligne rouge en sanctuarisant, car si elle est contaminée, la crise pourrait toucher les territoires palestiniens et Israël.

La proposition russo-américaine de conférence me semble difficile à organiser, car les deux parties veulent aller jusqu'au bout. L'opposition ne peut accepter de gouvernement de coalition avec Assad, et, c'est le point de vue de certains de mes collègues, le régime actuel est en position de force et ne va pas céder. Les Russes le soutiennent sans hésitation car ils ne veulent pas que la Syrie tombe aux mains des islamistes. C'est pourquoi ils donnent des armes mais, également, des conseillers russes sont aux côtés du régime.

La situation est tragique, la Syrie s'effondre ! Le risque de « somalisation » existe, tout comme celui d'externalisation du conflit et de radicalisation de la ligne chiites/sunnites. Même Israël est contaminé par le retrait des Casques bleus du plateau du Golan. Il existe un risque réel de multiplication des accidents dans cette zone.

Au Mali, nous sortons d'une séquence réussie, reposant sur l'efficacité et le courage des forces françaises - et oserais-je le dire ?- sur l'habileté de notre diplomatie, qui a su obtenir des Nations unies le déploiement d'une opération de maintien de la paix : la mission des Nations unies pour la stabilisation du Mali (MINUSMA), qui aura un triple avantage : permettre le retrait des forces françaises ; matérialiser une prise de relai par la communauté internationale ; assurer la reconstruction du Mali dans la durée, à la fois sur le plan politique, avec un nouveau pacte national malien qui est nécessaire, et économique, avec un développement à penser à l'échelle régionale. Il faut dire que beaucoup d'États de la région, et notamment l'Algérie, ont longtemps fermé les yeux sur le développement du terrorisme et des trafics.

Le transfert d'autorité à la MINUSMA au 1er juillet sera largement virtuel, puisque ce n'est qu'au 31 décembre que l'effectif des 12 000 hommes sera atteint. L'originalité de cette opération, qui expliquait d'ailleurs les réticences tant du Secrétariat général que de certains partenaires -marqués par les précédents somalien ou afghan -, réside dans ce qu'il n'y a pas à proprement parler de « paix » à maintenir. La qualité de cette force sera relative, mais cela tient au fait que les occidentaux ne mettent plus de forces sous Casques bleus. La France, qui a des Casques bleus au Liban, n'est que 14e contributeur, pas un soldat Allemand ou Britannique n'est sous Casque bleu, et les quatre premiers pays contributeurs sont le Bengladesh, le Nigéria, l'Inde et le Pakistan. En revanche, l'effectif de la MINUSMA sera conséquent : 12 000 hommes. Je rappelle qu'à l'ONU il n'y a pas d'état-major conséquent (100 officiers seulement, pour 100 000 hommes déployés !) ni de chaîne de commandement à proprement parler, et que la MINUSMA sera dirigée par un civil : ce n'est pas une force de combat, mais de stabilisation et de présence.

La stabilisation politique du Mali se joue en ce moment-même à Ouagadougou, où sont notamment présents, aux côtés des parties maliennes concernées, le représentant spécial des Nations unies Bert Koenders, le médiateur de la CEDEAO, le Président burkinabé Blaise Campaoré, et le représentant spécial de l'Union africaine Pierre Buyoya. Le contentieux ancien entre les Touaregs et Bamako doit être dépassé par une solution politique négociée qui permette le retour dans le Nord de l'administration malienne, afin d'avoir des élections légitimes ouvrant la voie à la réconciliation. La négociation est difficile mais le MNLA pourrait accepter une solution si de très fortes garanties lui sont données. Les Nations unies doivent être en première place pour cette reconstruction, qui prendra du temps. Notre intérêt est de nous désengager partiellement.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nos contacts avec des représentants touaregs puis avec des élus maliens nous ont permis de mesurer l'antagonisme qui les oppose et les difficultés de la réconciliation.

M. Jeanny Lorgeoux. - Je tiens à saluer le travail diplomatique que vous avez effectué, qui a permis et facilité la décision du Président de la République d'intervenir au Mali. Quelle est la part de l'Afrique dans les débats au Conseil de sécurité et à l'Assemblée générale ? Y a-t-il systématiquement un vote africain avec la France ?

M. Jacques Berthou. - Comment la MINUSMA va-t-elle concrètement soutenir le processus politique au Mali et en particulier les élections présidentielles et législatives ? Le déploiement de la MINUSMA à Kidal pourrait-il être accéléré pour ne pas laisser Serval seul entre le marteau et l'enclume (armée malienne et MNLA) ? Quelle place sera faite aux contingents tchadiens, mauritaniens et nigériens dans la MINUSMA ?

M. René Beaumont. - Je voulais également vous interroger sur l'aura de la France aux Nations unies en particulier vis-à-vis des pays africains.

M. Gérard Araud. - L'Afrique représente 70 % de l'activité du Conseil de sécurité des Nations unies, signe des crises qu'elle traverse. Dans la mesure où les résolutions sont présentées par les États-membres, cela amène la France à être à l'origine de 60 % des textes, concernant par exemple le Mali, la Côte d'Ivoire, la RDC ou la RCA. Le membre africain francophone du Conseil de sécurité vote souvent avec la France. En revanche, à l'Assemblée générale, organisée en groupes géographiques, les Africains font bloc, francophones et anglophones, et il est fréquent que les États francophones d'Afrique votent contre la France. Il est d'ailleurs difficile d'y faire exister la francophonie. J'ajoute que l'Afrique du Sud, traditionnelle tenante de l'«Afrique aux Africains » et luttant systématiquement contre tout ce qu'elle considère comme du « néocolonialisme », a récemment donné des signes de bonne volonté, comme l'a montré l'invitation du Président de la République française au cinquantenaire de l'Union africaine à Addis-Abeba.

Sur la question des élections maliennes, le secrétariat général des Nations unies a plutôt tendance à considérer que les dates du 28 juillet et 11 août sont irréalistes, que les listes électorales sont incomplètes, ou que le nombre de déplacés et réfugiés est trop important pour tenir les élections dans de bonnes conditions. La position française est différente, dans la mesure où les élections sont indispensables pour asseoir la légitimité du pouvoir politique à Bamako -notamment face aux putschistes- et permettre un règlement politique de la crise malienne. Le vote à Kidal est nécessaire, car bien que faible en proportion (49 000 électeurs sur 8 millions), il pose une question de principe et de légitimité.

Dans le scénario optimiste, le vote se déroule le 28 juillet et la sécurité est assurée à Kidal par un contingent sans doute minimal de Casques bleus et les forces françaises. L'intégration du contingent mauritanien à la MINUSMA achoppe aujourd'hui sur le refus malien de voir les troupes mauritaniennes stationner, en territoire malien, à la frontière avec la Mauritanie. Les deux pays ont leur propre politique touarègue et arabe. Le problème du Tchad est différent : les Nations unies ont des processus de certification des contingents qui reposent sur le respect des droits de l'homme, et la question des enfants soldats dans les forces tchadiennes est aujourd'hui un blocage que nous devons faire disparaître en accélérant la réintégration sociale de ces enfants, conformément aux valeurs que nous défendons.

M. Alain Gournac. - La France paiera 7,5 % de la MINUSMA en vertu de sa quote part de membre du conseil de sécurité : qu'est-ce que cela représentera ?

L'accord en cours de négociation entre la MINUSMA et les forces françaises semble protéger notre l'autonomie de décision et de chaine de commandement  de SERVAL : pouvez-vous nous détailler les garanties qui seront apportées ?

M. André Vallini. - Vous nous avez indiqué que la position de Poutine, sur la Syrie, est une préférence pour Assad plutôt que pour les islamistes. Lors de son audition devant notre commission il y a quelques mois, votre ministre, M. Laurent Fabius, estimait, quant à lui, que l'attitude russe était liée à une volonté d'existence, de puissance sur la scène internationale de Vladimir Poutine, qui nécessitait donc d'aller à contre-courant. Qu'en pensez-vous ?

Ensuite, pouvez-vous faire le point sur la réforme des statuts de l'ONU, en particulier du Conseil de sécurité, et de la demande du Japon et du Brésil d'intégrer le cercle des membres permanents ?

M. Jean-Louis Carrère, président. - Les propos de M. Laurent Fabius s'appliquaient à la psychologie diplomatique russe en général, non pas à M. Vladimir Poutine en particulier.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam- S'agissant de la Syrie, pourriez-vous faire un point sur l'aide aux populations civiles et les appels de fonds ?

Ensuite, quel est votre avis sur la décision de retrait de la France de l'ONUDI, qui fait pourtant un bon travail et dont la part financière est assez basse, puisque la contribution de la France s'élève à 7 millions sur 850 millions ? Pourquoi ce choix et ne risque-t-il pas d'y avoir un impact symbolique similaire à celui du retrait des États-Unis de l'UNESCO ?

Concernant l'usage du français à l'ONU, ne constatez-vous pas une déperdition ? Seules 7 % des offres d'emploi à l'ONU exigent de parler français, contre 87 % pour l'anglais !

Enfin, quel est votre point de vue sur le travail d'ONU femmes en Afrique ?

Mme Kalliopi Ango Ela. - Y a-t-il des enfants soldats tchadiens au Mali ?

Au-delà de la question des droits de l'homme au Tchad, n'y a-t-il pas également le souci de réduire l'influence du Tchad, en particulier en Afrique centrale, puisque ses succès militaires ont pu lui donner une certaine aura, une influence en Centrafrique ?

Enfin, quelles sont les décisions prises à l'ONU concernant la Centrafrique, qui semble bien délaissée ?

M. Gérard Araud. - Notre contribution de 7,5 % fait de la France le troisième contributeur au financement des opérations de maintien de la paix après les États-Unis et le Japon. Le budget de l'opération, tel que planifié pour 2013, est de 454 millions de dollars, soit une quote-part française pour 2013 de 30 millions environ. À cela il faut ajouter les coûts de lancement de l'opération, soit, en année pleine, un coût total compris entre 500 et 550 millions. J'en profite pour ouvrir une parenthèse sur la question des contrats. Selon leurs règles, les Nations unies ont le choix soit de passer des appels d'offre, soit de conclure des accords de gouvernement à gouvernement. Cette dernière solution a leur préférence car elle est plus rapide à mettre en place. L'ONU a donc proposé au gouvernement français ce type d'accord, dont la base serait la livraison d'une quantité déterminée d'eau ou autre par jour, contre paiement par l'ONU, à charge pour la France de s'occuper des relations avec ses fournisseurs. Bercy n'accepte pas cette procédure qui serait une violation du code des marchés publics et une garantie implicite accordée aux entreprises, or ceci doit être acté en loi de finances. Le ministère des affaires étrangères lutte depuis 2 mois pour essayer de trouver une solution, mais l'ONU s'impatiente. Nous sommes le seul pays à refuser à l'ONU cette solution ! J'ai alerté le ministre sur cette question, car nous allons perdre des contrats car nous n'avons pas le bon montage juridique.

Concernant la force française et celle des Nations unies, il n'y a aucun élément de subordination entre les deux. Nous sommes en train de négocier un accord pour nous permettre de venir en aide, le cas échéant, aux Nations unies, celui-ci précise que c'est la France qui prend, au final, la décision ou non d'intervenir, et que cette intervention n'est possible qu'en dernier recours. En outre, ce n'est pas une force, nous parlons de capacités, nous ne nous engageons pas à garder un certain nombre de militaires sur place pour les Nations unies, nous pouvons faire appel à des unités basées ailleurs.

S'agissant de la Russie, j'approuve les propos tenus par M. Laurent Fabius. La diplomatie russe est ancienne et son analyse est fondée sur l'idée de jeu à somme nulle. C'est une diplomatie légaliste, juridique, marquée par le précédent. Leur obsession est que rien ne ressemble à l'Irak, d'où leur opposition sur la Syrie. À leurs yeux, une bonne diplomatie est cohérente et fiable, et c'est ce qu'est la leur sur la Syrie. Sur la Libye, certainement qu'ils auraient voulu s'opposer à l'intervention, mais les pays africains comme arables étaient pour.

Concernant la réforme du Conseil de sécurité, seuls la France et le Royaume-Uni y sont favorables, pas par altruisme, mais pour légitimer notre présence, à vingt ans, dans un monde totalement changé. Les trois autres membres permanents s'opposent à l'élargissement, la Chine est le pays le plus virulent à cause de l'Inde et du Japon, les pays moyens sont également contre, et les pays africains aussi, qui ne veulent pas favorise l'hégémonie d'un seul pays. Donc la réforme est bloquée ! D'où une idée, émise par la France il y a quelques années, qui pourrait être de créer des mandats de cinq à sept ans. Mais ce n'est pas mis en oeuvre, même si tout le monde commence à comprendre qu'il n'y aura pas de réforme prochaine. Certains pays, comme l'Allemagne, sont prêts à se rendre à notre solution intermédiaire. Pour d'autres, un siège permanent relève du droit divin.

S'agissant de la population civile syrienne, il y a entre 8 et 10 millions de déplacés. C'est un véritable chaos, toute aide à travers les frontières est interdite au nom de la souveraineté nationale et seul un nombre restreint d'associations humanitaires sont autorisées. Tout passe par le Croissant rouge syrien qui fait un travail admirable.

La contribution de la France à l'ONUDI s'élève à 7 millions d'euros, et c'est énorme pour le budget du ministère ! Déjà quelques pays se sont retirés, comme la Grande-Bretagne et les Pays-Bas, nous avons dû faire un choix de mauvais coeur, et il nous a semblé que le retrait de l'ONUDI était celui qui aurait le moins de conséquences.

Concernant la part du français à l'ONU, elle décline, effectivement, les gens le parlent de moins en moins. Certains pays, qui imposaient le français pour accéder au corps diplomate, ne l'exigent plus désormais. Je voudrais que le français soit imposé au moins pour les opérations de maintien de la paix en milieu francophone, ce n'est pas nécessairement le cas car les recruteurs ne le sont pas. C'est un combat de tous les jours, une question de bon sens ! Mais il est vrai aussi, et c'est problématique, qu'il n'y a pas beaucoup de contingents francophones. À Haïti, par exemple, il est impossible de recruter des contingents de police parlant français et, depuis le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, il n'y a pratiquement plus de gendarmes en opération de maintien de la paix.

ONU Femmes est une excellente organisation qui traite des questions de genre et aussi des questions sexuelles. Le viol est utilisé comme arme de guerre dans certains pays, comme la République démocratique du Congo, et c'est vraiment dramatique. Il y a aussi la volonté, dans les pays africains, d'impliquer les femmes dans le processus de réconciliation dans les communautés.

Il n'y a pas d'enfants soldats tchadiens au Mali, mais il y en a au sein de l'armée tchadienne. La représentante spéciale pour les enfants soldats a proposé un plan d'action qui vise à d'abord identifier les enfants au sein de l'armée puis les réintégrer socialement. S'agissant de la RDC, le problème est que dès qu'il y a affrontement dans les Kivu, il y a recrutement d'enfants soldats par les mouvements. Et c'est d'autant plus sauvage qu'on les oblige à tuer dans leur propre village pour empêcher tout retour ensuite.

Enfin, s'agissant du problème tchadien, il se pose surtout en République centrafricaine où se passe une grave crise entre musulmans et chrétiens. La chute de Bangui est analysée comme une avancée du Tchad et du Soudan, d'autant plus que les quartiers musulmans ont été épargnés et les églises détruites. Le problème est qu'il n'y a aucun intérêt politique international pour la République centrafricaine. C'est une tragédie, et il y a une forte attente vis-à-vis de la France. Si nous ne souhaitons pas intervenir, alors il faut que ce soient les Africains qui y aillent en demandant un financement des Nations unies.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Vous avez indiqué que le conflit syrien se dénouerait sur le terrain, ce qui ne saurait être qu'un pronostic, mais pas la position de la France, qui doit privilégier une solution politique. Dans une guerre civile, de religion, comme c'est aujourd'hui le cas en Syrie, l'histoire nous apprend que des trêves peuvent exister et sont préférables aux massacres. Face à ces situations très complexes, nous devons tout faire pour augmenter les chances de succès de la Conférence de Genève, même si elles sont très faibles. Pourquoi s'opposer à la présence de l'Iran, protagoniste indirect au conflit, à la table des négociations ? Les livraisons d'armes sont-elles toujours d'actualité ?

La position russe me semble largement déterminée par un rejet de l'islamisme radical, très compréhensible dans un pays où 20 % des citoyens sont musulmans, voisin du Caucase et de l'Asie centrale. Nous avions besoin des Russes pour les résolutions sur la MINUSMA. Lors de leur rencontre récente, les présidents français et russes ont partagé le même objectif : éviter en Syrie une république islamiste radicale. L'opposition syrienne donne le spectacle d'une extraordinaire division.

Lors d'un récent déplacement en Algérie, nous avons pu mesurer la crainte dans ce pays, et au Maghreb plus largement, des conséquences d'un futur retour au pays des djihadistes tunisiens ou libyens présents aujourd'hui en Syrie. La situation de la Libye me paraît très inquiétante : surmonter les conséquences de notre intervention, sur le fondement de la résolution 1973 -dont l'interprétation aurait pu être différente-, relève du casse-tête. La légalité internationale est fondée sur le respect de la souveraineté des États ; la responsabilité de protéger doit être appliquée avec doigté.

S'agissant, enfin, de la réforme du Conseil de sécurité, il me semble que l'on pourrait permettre que le mandat des membres élus soit prorogé, ce qui serait une réforme moins radicale mais peut-être tout aussi efficace.

M. Gérard Araud. - Nous travaillons naturellement au succès de la Conférence Genève II, notamment en tentant de structurer l'opposition syrienne, émiettée et fragmentée par cinquante années de persécutions. Le jeu complexe des États de la région -les Saoudiens jouant contre les Frères musulmans, eux-mêmes défendus par les Qataris et les Turcs- ne simplifie pas le travail que nous menons à Istanbul depuis des mois, sans beaucoup de succès. Je n'ai jamais caricaturé la position russe, qui est celle d'un soutien au régime, faute d'alternative.

Le respect de la souveraineté des États, fondement même des Nations unies, connaît même un regain de vigueur depuis 2003. Après des années de paralysie de l'ONU par la guerre froide, on a vu, dans la période 1991-2003 une sorte de triomphe de l'Occident. L'intervention en Irak y a mis un terme ; depuis, le principe de souveraineté nationale est ardemment défendu, notamment par les émergents, qui font souvent bloc avec la Russie et la Chine contre tout ce qui est considéré comme une ingérence.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Cette méfiance a été avivée par l'interprétation que nous avons faite de la résolution 1973...

M. Gérard Arau. - Beaucoup des arguments échangés sur ce point sont à mon avis de mauvaise foi. La représentante américaine a clairement dit, au Conseil de sécurité, lors du vote de cette résolution, que nous allions prendre part au combat en détruisant les forces libyennes. Les États africains et arabes soutenaient l'intervention et Medvedev a tranché en faveur de l'abstention car il était impossible de s'y opposer. Kadhafi était un bouffon sanglant que personne ne pouvait soutenir. La position russe sur la Syrie est différente : d'une part Bachar el Assad n'a pas le même profil. D'autre part, des intérêts plus vitaux sont en cause.

La possibilité pour les membres élus du Conseil de sécurité de se représenter ne serait pas acceptable pour les petits pays, qui sont la majorité, sauf si on augmentait le nombre de sièges. Il faudrait dans ce cas passer de 15 à 25 sièges par exemple (de 3 à 6 Africains, de 3 à 6 Asiatiques, de 2 à 4 Latino-américains, par exemple) ce qui changerait la dimension du Conseil de sécurité.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Vous êtes mieux placé que quiconque pour en juger, mais il me semble que 20 membres sont un maximum.

M. André Vallini. - Vous avez évoqué les intérêts vitaux de la Russie en Syrie. Mais quels sont-ils ? M. Laurent Fabius a indiqué qu'il n'y en avait pas, si ce n'est la base militaire de Tartous.

M. Gérard Araud. - L'intérêt vital russe est de garder ses frontières exemptes d'États islamistes limitrophes du Caucase. La base de Tartous ou les ventes d'armes ne sont pas des intérêts vitaux. C'est uniquement une question religieuse, d'autant plus que les conflits se poursuivent dans certaines républiques comme la Balkarie ou le Daghestan, et qu'il y a des communautés arméniennes en Syrie.

Audition du général Bertrand Ract-Madoux, chef d'état-major de l'armée de terre

La commission auditionne le général Bertrand Ract-Madoux, chef d'état-major de l'armée de terre.

M. Jean-Louis Carrère. - Le Livre blanc définit la stratégie de défense et de sécurité de notre pays. Cette stratégie a été approuvée par le Président de la République le 29 avril. Il en a confirmé les orientations devant l'IHEDN. Le Parlement en a débattu et l'a largement approuvé le 28 mai dernier.

Ces décisions ont été prises dans le contexte économique que nous connaissons. Elles ne cachent pas les difficultés auxquelles sont confrontées nos armées. Nous ne pouvons que nous féliciter de l'arbitrage rendu par le Président de la République d'établir un socle des dépenses de défense à 1,5% du PIB, niveau plancher que nous appelions de nos voeux et qui semblait à un certain moment compromis. Ceci ne nous empêche pas de poursuivre l'objectif de revenir à 2 % (norme OTAN) lorsque notre économie se redressera.

Mon général, nous attendons que vous nous exprimiez vos craintes, même si nous les connaissons en grande partie par la lecture de la presse.

Pour notre part, nous allons essayer de veiller à l'équité entre les différentes armées lors de la transcription des arbitrages du Président de la République dans la loi de programmation militaire. Un arbitrage global doit profiter de manière intelligente aux trois armées. Tout est question d'équilibre, d'objectifs et de but à atteindre.

Vous nous direz votre sentiment sur la poursuite des restructurations auxquelles les élus locaux que nous sommes ne peuvent rester insensibles même s'il est évident que la défense n'est pas principalement un outil d'aménagement du territoire. Nous souhaitons en tout cas que les actions de restructurations soient conduites avec moins de brutalité que celles qui ont été mises en oeuvre dans la période précédente au moment de la création des bases de défense.

Enfin, nous sommes très soucieux que l'examen de la Loi de programmation militaire (LPM) se déroule avant celui de la loi de finances pour 2014 qui en constituera la première annuité.

Général Ract-Madoux, chef d'état-major de l'armée de Terre. - Je vous remercie de m'offrir l'opportunité de m'adresser à la représentation nationale sur un sujet aussi capital pour l'avenir de notre pays que celui que représente le Livre blanc. J'y vois une marque d'intérêt profond pour l'armée de Terre et pour les défis qu'elle s'apprête à relever.

Votre invitation prolonge parfaitement l'état d'esprit de concertation et de dialogue qui a prévalu pendant toute la conduite des travaux de rédaction, auxquels j'ai été pleinement associé.

Prenant acte du paysage géopolitique international et considérant l'état des finances publiques de la France, le nouveau Livre blanc vient de définir la stratégie de défense et de sécurité nationale pour les prochaines années. Il fixe à l'armée de Terre un contrat opérationnel rénové et un format ajusté à l'aune des ressources financières envisageables. La loi de programmation militaire, qui sera examinée cet automne par le Parlement, constitue un enjeu crucial puisqu'elle conditionnera la cohérence des modèles d'armée à l'ambition stratégique de la Nation.

Or, l'état du monde, que le Livre blanc ne décrit ni moins instable ni moins incertain, mais surtout l'analyse rétrospective des conditions d'exécution de la loi de programmation militaire 2009-2014, me conduisent à appréhender l'avenir avec une grande prudence.

En effet, l'incertitude demeure entière. L'offensive djihadiste au Nord Mali le prouve. En parallèle, les succès militaires auxquels les forces terrestres contribuent, confortent la crédibilité de notre pays sur la scène internationale et démontrent qu'il dispose encore d'une forte autonomie stratégique. La France continuera donc à avoir besoin, parce qu'elles sont les plus employées, de troupe au sol, en quantité suffisante. Elles devront en outre être bien préparées et bien équipées pour répondre aux exigences du combat moderne et pour faire face à la dureté croissante des engagements.

Le bilan de l'exécution de la précédente loi de programmation militaire montre, quant à lui, l'écart, entre le niveau d'ambition affiché par le dernier Livre blanc et le montant de ressources, qui s'est finalement révélé insuffisant pour le satisfaire pleinement. Ce décalage s'est progressivement accentué, de façon sérieuse entre 2011 et 2013, affaiblissant notre modèle par des mesures d'économies constantes dans tous les domaines.

La raison nous impose donc d'être réalistes afin que la future loi de programmation militaire ne nous contraigne pas, une nouvelle fois, à revoir à la baisse le niveau d'ambition de la France. En effet, le risque d'un décrochage du nouveau modèle existe. Il porte sur la maîtrise de la masse salariale, le choix des équipements et sur le niveau des activités de préparation opérationnelle. Ce risque est d'autant plus élevé que le cadrage budgétaire repose sur des hypothèses de ressources exceptionnelles encore aléatoires.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Cela ne sera pas le cas pour 2014, je viens d'en avoir confirmation.

Général Ract-Madoux. - Le nouveau contrat opérationnel ne diffère pas fondamentalement du précédent. L'implication possible, sur le territoire national, de l'ordre de 10 000 hommes en renfort des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile en cas de crise majeure et le maintien en alerte d'un échelon national d'urgence de 5 000 hommes, projetables dans des délais réduits, figuraient parmi les hypothèses d'emploi développées en 2008. En outre, depuis une dizaine d'années, plus de 7 000 soldats des forces terrestres sont engagés, quotidiennement et dans la durée, dans des opérations de gestion de crise, sur plusieurs théâtres simultanément.

En fait, le changement majeur du nouveau Livre blanc concerne la réduction du contrat opérationnel le plus dimensionnant. La contribution de l'armée de Terre à une opération de coercition majeure passera de 30 000 hommes à 15 000 hommes, atteignant dans les faits plutôt 20 000 hommes en incluant leur environnement logistique et les structures de commandement fixées par le Livre blanc. Ce passage justifie le resserrement de la force terrestre projetable qui devrait passer de 71 000 hommes aujourd'hui à environ 66 000 hommes demain.

Je vous propose de nous arrêter sur la soutenabilité de ce contrat car j'identifie en effet des limites et plusieurs risques, relatifs au niveau de ressources budgétaires, qui, s'il demeure au seuil de « stricte insuffisance » qui le caractérise ces dernières années, est susceptible de mettre à mal, d'emblée, les ambitions stratégiques de la France.

Par la force des évènements, l'armée de Terre, depuis une dizaine d'années, remplit un contrat opérationnel qui est très proche de celui qui lui est confié dans le nouveau Livre blanc, mais avec un volume de forces supérieur. Il est donc crucial de réaliser que, dans ces conditions, notre capacité à remonter en puissance entre deux interventions et à conduire simultanément plusieurs opérations ne seront pas les mêmes qu'aujourd'hui. En conséquence, avec l'équivalent d'une brigade interarmes en moins, tout en conservant l'intégralité du spectre des capacités, le modèle à 66 000 hommes conditionne, à un seuil de stricte suffisance, la faisabilité de ce nouveau contrat.

La réduction des effectifs imposée à l'armée de Terre par le nouveau format suit une pente malheureusement très similaire à celle qu'elle connaît depuis 2008. Ce niveau de déflation est ambitieux. Il n'est cependant pas inatteignable sous réserve de pouvoir disposer des bons leviers d'action. Il s'agit là d'une seconde limite de l'exercice. Ainsi, la préservation de la cohérence de notre modèle d'armée impose de préférer des dissolutions de formations au « saupoudrage » de réductions de postes qui déstructurerait en profondeur l'outil terrestre et ne générerait finalement pas les gains escomptés ni en effectifs ni en budget. La conséquence territoriale se traduira bien sûr par un accroissement inévitable des déserts militaires.

S'agissant des forces prépositionnées, le Livre blanc confirme heureusement leur rôle et leur importance, et suggère leur adaptation progressive. Les forces de présence en Afrique et dans le Golfe arabo-persique ont confirmé leur rôle essentiel, dans la majorité des opérations, cette année encore. Les forces de souveraineté des trois armées présentes outre-mer jouent un rôle majeur dans la protection de la population, dans la capacité de réaction aux crises et dans le lien armée-Nation. Je suis actuellement très attentif à ce que, au nom d`économies d'effectifs et de déflations ciblées, on ne laisse pas des parts importantes de la population nationale sans plus aucun contact avec les armées, dont l'armée de Terre bien sûr.

La réalité du cadrage budgétaire et les objectifs de déflation associés font peser un risque majeur sur le modèle futur des forces terrestres. La pression qui s'exerce, sous de nombreux angles, pour réduire la masse salariale, pourrait finalement se traduire par une charge de déflation excessive.

En premier lieu, le décompte des déflations réalisées au titre de la réforme précédente n'est pas complétement consolidé, donnant lieu à des visions divergentes (portant sur environ 1 000 postes) quant à la quantité de déflation restant à faire.

En second lieu, la part de l'armée de Terre dans les déflations dépasse le seul cadre de la force terrestre. L'adaptation capacitaire de la FOT au titre du nouveau Livre blanc s'accompagne d'une déflation de son format de plus de 6 000 postes. Toutefois, je dois également considérer la charge de déflation qui sera imputée aux services interarmées et aux directions du ministère et dont une partie importante portera inévitablement sur du personnel de l'armée de Terre, qui est omniprésent dans les services communs. Je redoute les éventuels transferts de charge qui pourraient s'opérer, si certains contributeurs n'atteignaient pas leurs propres objectifs. En outre une réduction d'effectifs « supplémentaire », non identifiée et imposée par le cadrage budgétaire pourrait alourdir encore le poids des suppressions d'effectifs.

Enfin, le principe du contingentement par grade, conjugué au principe d'auto-assurance du titre II, pourrait contraindre l'armée de Terre à une diminution drastique de l'avancement du personnel et à une réduction supplémentaire d'effectifs.

J'ai toute confiance dans le jugement du Ministre pour orienter de manière aussi pertinente qu'équilibrée la répartition des déflations au sein du ministère, elle est en effet capitale pour ne pas entamer la capacité opérationnelle future de l'armée de Terre et plus généralement des armées.

En l'espace de onze ans (2008 à 2019), 57 000 hommes et femmes de l'armée de Terre auront été touchés par les réformes, se traduisant par 35 000 suppressions de postes et 22 000 transferts. Sur la même période, l'armée de Terre aura subi de profondes transformations, sous l'impulsion de deux Livres blancs et de nombreuses réformes visant à rationaliser les politiques publiques. Le personnel de l'armée de Terre, sous l'impulsion de ses chefs, comprend encore les enjeux liés à ces changements. En dépit des difficultés, il les exécute avec une loyauté et une constance remarquables qui méritent d'être reconnues. Cependant, la multiplicité des réformes, leur simultanéité et leur ampleur sont ressenties comme fragilisant l'efficacité de l'outil de Défense. En réaction, notre communauté militaire ne masque pas ses préoccupations sur les conséquences de cette nouvelle adaptation capacitaire et sur les risques que fait peser un niveau de ressources contraint sur les conditions d'exercice du métier et sur la condition militaire. Les inquiétudes les plus vives agitent la communauté militaire quant à des recherches d'économies tous azimuts se traduisant par des menaces sur l'avancement, les rémunérations, les indemnités et les compensations pour charge de service. Il me semble crucial de conserver la confiance des hommes et des femmes de l'armée de Terre afin de limiter à son plus bas niveau le risque d'un rejet de la réforme. Ceci passe par le niveau de ressources strictement nécessaire à l'exercice de leur métier afin que soit assurée la juste satisfaction professionnelle qu'ils méritent. Ce sujet de la condition du personnel et du moral me semble porter des risques maximum pour l'avenir.

Le niveau de ressources prévu pour l'infrastructure ne me porte pas non plus à l'optimisme. En l'état actuel, la future LPM sera celle d'un renoncement d'une ampleur telle qu'il ne permettra pas de compenser le sous-entretien chronique résultant des exercices précédents et conduira à une dégradation progressive des conditions de vie et de préparation opérationnelle. L'armée de Terre anticipe donc des reports d'opérations d'infrastructures préjudiciables à l'achèvement, initialement prévu en 2013, du plan de réhabilitation de l'hébergement (Plan Vivien), lancé pourtant il y a 15 ans. Ce retard concerne la moitié de nos régiments et oblige à maintenir certains de nos militaires du rang dans des locaux à peine décents. Pour les mêmes raisons, l'adaptation des infrastructures de tir, dont l'objectif consiste à améliorer la qualité de la préparation opérationnelle dans un domaine aussi crucial que celui du tir au combat, ne pourra pas suivre le rythme que voulait imprimer l'armée de Terre alors qu'environ 30 millions d'euros suffiraient pour en achever l'adaptation. L'enveloppe infrastructures a diminué de moitié en un an.

Le principe d'autonomie stratégique consacre la nécessité de disposer des moyens adéquats pour garantir notre liberté d'action. Celle-ci repose en partie sur la possession d'équipements qui répondent aux caractéristiques des engagements terrestres prévisibles.

De ce point de vue, les opérations les plus récentes donnent raison aux choix capacitaires effectués ces dernières années. Ils montrent combien la volonté de préserver un spectre de capacités suffisant et combien les efforts consentis pour les moderniser sont justifiés autant par la nature que par l'issue militaire des engagements.

Le durcissement des opérations, la farouche détermination de nos adversaires et la proximité des populations imposent de donner à nos soldats un niveau de protection adapté à la menace et des moyens d'action et de combat qui garantissent à la fois la puissance des effets des armes et leur précision. Les équipements modernes le permettent. Qu'il s'agisse du char de combat Leclerc au Kosovo et au Liban, du canon autoporté Caesar, du véhicule blindé de combat d'infanterie ou de l'hélicoptère Tigre, en Afghanistan et au Mali, tous ces matériels portent une part déterminante dans le succès militaire de ces opérations. Par voie de conséquence, ils démontrent l'excellence industrielle de notre pays et renforcent surtout la crédibilité de la France sur la scène internationale.

En dépit de la volonté affichée dans le précèdent Livre blanc de porter un effort sur la modernisation des équipements terrestres, des mesures d'économies, imposées par le contexte budgétaire, se sont concrétisées par de nombreuses diminutions de cible et des reports de livraison. La réduction globale des équipements entre 2008 et 2013 s'élève en effet à environ 20 %. De fait, contrairement à ce qui est écrit dans le Livre blanc de 2008, l'armée de Terre n'a bénéficié d'aucune priorité. Les trajectoires envisagées dans le cadre de la future LPM risquent de confirmer cette tendance et feront apparaitre des réductions temporaires de capacité à partir de 2020.

Si le programme SCORPION semble aujourd'hui préservé, l'arrivée du véhicule blindé multi-rôles en 2018 et de l'engin blindé de reconnaissance et de combat en 2020 impose non seulement de passer les commandes de développement dès 2014, mais aussi de conserver une partie des parcs AMX 10 RC et VAB jusqu'en 2030. De même, la livraison du véhicule blindé d'aide à l'engagement (VBAE), envisagée à partir de 2030 au lieu de 2025, nécessitera de prolonger la durée de vie du véhicule blindé léger, perspective qui n'a pas été intégrée en construction budgétaire à ce stade. Les opérations hors SCORPION seront les plus touchées. La logistique terrestre, dont la faiblesse a déjà été identifiée lors de l'opération SERVAL, sera fortement dégradée par la sévère diminution de cibles et le report des livraisons des nouveaux camions et véhicules légers tactiques, à un point tel que le contrat opérationnel et les conditions de préparation opérationnelle pourraient être obérés à partir de 2018. En ce qui concerne le domaine aéronautique, le ralentissement du rythme de remplacement des hélicoptères d'ancienne génération (Gazelle et Puma) forcera encore le vieillissement de ces parcs dans la durée même si je me réjouis de la récente commande de la seconde tranche des NH90.

Le maintien en service des matériels les plus anciens, dont l'obsolescence est sans cesse repoussée au prix d'opérations de valorisation et de fiabilisation coûteuses, nécessite une maintenance de plus en plus onéreuse, car plus fréquente. Ce phénomène ne fait qu'amplifier des besoins croissants en entretien programmé des matériels, d'autant plus prononcés que lors de la LPM précédente, ce sont l'équivalent d'une année et demie d'EPM aéronautique et une demi-annuité d'EPM terrestre qui n'ont pas été réalisées. L'augmentation du besoin en maintenance est justifiée par deux facteurs. Le premier est lié à l'arrivée des matériels de nouvelle génération dont les coûts de soutien sont malheureusement plus élevés que leurs prédécesseurs : l'utilisation du Tigre coûte quatre fois plus cher que celle de la Gazelle, bien que le Tigre soit l'aéronef d'appui au sol le plus employé et le moins coûteux. Le second facteur concerne le niveau d'engagement opérationnel : ainsi, pour les hélicoptères, ce sont trois années de potentiel qui sont consommées en seulement six mois de mission. Or, le cadrage budgétaire actuel ne permet pas d'assurer le soutien des équipements nécessaires à la mise en oeuvre du contrat décrit dans le nouveau Livre blanc.

Pour réaliser le seul niveau d'activité 2013, qui n'est pas satisfaisant en termes de norme d'entrainement, il manque de l'ordre de 23 millions d'euros par an, pour les matériels terrestres, et de l'ordre de 19 millions d'euros par an, pour les matériels aéronautiques. Pour revenir au niveau nominal d'activité, le besoin s'élèverait respectivement à 84 millions d'euros pour les équipements terrestres et 47 millions d'euros par an en moyenne pour les hélicoptères.

L'armée de Terre a déjà mis en place des solutions visant à optimiser l'emploi de ses équipements pour rationaliser, contenir voire diminuer, les coûts d'entretien grâce à la politique d'emploi et de gestion des parcs (PEGP), grâce au recours à des véhicules ou à des aéronefs de substitution, à la simulation et à la préparation opérationnelle différenciée et décentralisée. Il ne serait pas raisonnable d'imaginer que ces politiques puissent générer davantage d'économies, au moins en ce qui concerne l'armée de Terre.

Nous sommes donc engagés dans « une course contre la montre » dont l'issue conditionnera la soutenabilité du modèle en termes d'équipement. Tout allongement supplémentaire de la durée d'utilisation des matériels anciens, consécutif à l'ajournement de livraison des équipements nouveaux se traduira mécaniquement par son incapacité à remplir la totalité de son contrat opérationnel.

En outre, il ne faut pas se cacher le fait que chaque report et chaque diminution de cible ont un impact certain sur l'efficacité opérationnelle de nos troupes. Il est d'ailleurs difficile de ne pas imaginer qu'elles aient, par voie de conséquence, des effets sur la protection de nos hommes en opérations et donc leur vulnérabilité.

Toutefois, l'entraînement reste le meilleur bouclier de nos soldats. Il ne serait pas raisonnable de courir le risque de le limiter à un seuil inférieur au besoin. La préparation opérationnelle repose aujourd'hui sur une organisation efficiente déjà rationalisée, articulée autour d'un outil de formation et d'entraînement performant et adapté. Ce système tire toute son efficacité de la complémentarité d'un entraînement conduit autant en garnison qu'en centres spécialisés, en métropole comme outre-mer. Il applique le principe de préparation différenciée, consistant à ajuster le niveau d'entraînement des unités à la spécificité et à la dangerosité des théâtres d'engagement. Ce principe de réalité, d'abord imposé par un impératif de maîtrise des coûts, répond aux exigences du contrat opérationnel. En contrepartie, l'aptitude à l'engagement exige pour l'armée de Terre une cible de 90 journées de préparation opérationnelle (JPO) financées par une enveloppe de 230 millions d'euros. En l'état actuel, les perspectives budgétaires nous permettent d'atteindre seulement une cible de 83 JPO au lieu de la référence pour 2013 de 90 JPO. Cet écart est significatif en termes d'aptitude opérationnelle, pour une économie finalement très relative, de l'ordre de 20 millions d'euros. Le niveau de 120 jours d'engagement opérationnel ne pourra donc être atteint qu'en ajoutant un minimum de 30 jours d'engagement en opérations extérieures, accessible si le niveau des opérations extérieures se maintient. Enfin, 200 heures de vol constituent un minimum pour prendre en compte les spécificités de l'entraînement des pilotes de l'aviation légère de l'armée de Terre, dont l'aptitude de vol tactique de jour comme de nuit au-dessus de la terre ou de la mer. Ce niveau alignerait nos pilotes sur ceux de l'armée de l'Air mais serait encore inférieur aux normes retenues pour les pilotes d'hélicoptères de la Marine (220 HdV).

La soutenabilité du contrat repose sur la cohérence du modèle qui est conditionnée par le niveau de ressources qui sera alloué à l'armée de Terre pour financer ses effectifs, entraîner et équiper ses hommes, en définitive leur assurer des conditions d'exercice de leur métier qui répondent au niveau d'exigence des missions qui leur sont confiées. La construction de la future LPM imposera nécessairement des choix au sein de la mission de Défense et entre les différents milieux, dans un contexte de ressources limitées. Je suis donc très préoccupé par la nature des arbitrages qui seront proposés. J'estime pour ma part raisonnable que les choix portent sur les équipements les plus utiles car les plus employés en opérations et permettent de maintenir la préparation opérationnelle à son niveau seuil. L'acquisition et la mise en service de programmes importants mais répondant davantage à une logique de statut que d'emploi, me semblent pouvoir, quant à eux, absorber quelques décalages générateurs d'économies précieuses.

Pour conclure, le dernier risque que j'entrevois concerne la finalisation de la réforme en cours et les conditions dans lesquelles garantir son succès et son acceptabilité. Dans ce cadre, il me semble raisonnable de ne pas précipiter la mise en place d'une nouvelle organisation de la gouvernance de la Défense alors que la précédente réforme n'est pas encore achevée et de consacrer un temps suffisant à la réflexion avant de rénover à nouveau un système qui finit de se mettre en place et qui commence tout juste à fonctionner correctement.

La réforme de la gouvernance du ministère, souhaitée par le ministre de la Défense, doit donc s'attacher, comme il a tenu à le préciser, à conserver la priorité à la finalité opérationnelle. Dans ce cadre, il me semble important de maintenir l'autorité actuelle des chefs d'état-major d'armées et de consolider leurs responsabilités, notamment financières. Ils sont les mieux armés pour préserver la condition de leur personnel et pour accompagner auprès d'eux les nouveaux changements. Ils se sentent en effet, quoiqu'il advienne, responsables de la vie et de la mort de leurs soldats, quelle qu'en soit la cause.

L'armée de Terre, aux côtés des autres armées, a démontré son efficience, bâtie sur un niveau de ressources devenu « juste insuffisant », et dont l'excellent ratio coût-efficacité demeure un atout incomparable pour notre pays. J'ai donc l'honneur de vous demander de m'aider à veiller sur ce fragile équilibre.

M. Gilbert Roger. - J'ai bien entendu l'alerte que vous avez faite auprès de vos collègues et de l'état-major et qui a aussi été rendue publique par la presse, mais je n'ai pas le souvenir que vous soyez intervenu avec le même degré d'inquiétude au moment de l'ancien Livre blanc et de la RGPP qui me donnaient l'impression de tailler dans les effectifs de façon importante. Qu'est-ce-qui dans la méthode vous aurait fait réagir et quelles sont vos préconisations pour les arbitrages à venir ?

S'agissant des bases de Défense, quel est votre sentiment du moral et sur la prise de pouvoir de l'administration sur l'opérationnel ?

M. André Vallini- Quelle mesure préconiseriez-vous dans la LPM pour faire face à la judiciarisation qui touche le monde militaire après d'autres ? Que préconiseriez-vous quant au recours à des sociétés militaires privées ? Enfin, question « exotique », que pensez-vous de cet article « surréaliste » du Monde sur un risque de « complot » militaire ?

M. Jeanny Lorgeoux. - La contraction du format pose la question de la coordination en opérations de nos forces avec les forces locales ou des forces régionales. Comment rendre plus efficace notre coopération militaire notamment en Afrique ?

M. André Trillard- Dans le cadre des réductions de personnels, est posée la question des carrières courtes et derrière celle du rapport coût /temps de formation/efficience sur le terrain. Quelle est votre appréciation sur ce sujet ? Quelles conséquences en attendre en termes d'avancement et des carrières des militaires ?

Général Ract-Madoux- Je suis le premier désolé que deux documents importants adressés au ministre de la Défense et au chef d'état-major des Armées, et à eux seuls, se soient retrouvés l'un sur le blog d'un hebdomadaire et l'autre traduit sous forme d'un article publié dans le Monde. Ce n'était, jusqu'ici, pas l'usage au ministère de la Défense.

Quant à l'article publié dans le même journal le lendemain, il faisait suite aux affabulations d'un groupuscule extrémiste qui « fantasmait », via internet, sur l'idée d'un putsch. Les généraux visés sont bien évidemment consternés d'être ainsi pris en otage. Je trouve pour ma part ce type d'attaques d'autant plus regrettable et lamentable que ces généraux sont d'une loyauté irréprochable.

S'agissant de la RGPP et du précédent Livre blanc, j'occupais, au moment de leurs lancements, un poste au sein d'une direction du ministère où il n'est pas particulièrement d'usage de s'exprimer publiquement. Quand j'ai pris mes fonctions de chef d'état-major de l'armée de Terre, j'ai pu constater l'ampleur de la réforme et à quel point elle s'était appliquée avec sévérité. Je m'en suis d'ailleurs fait l'écho auprès des commissions parlementaires dès mes premières auditions. C'est pourquoi, lorsque j'ai réalisé que la situation semblait se reproduire, j'ai tenu à rappeler combien chaque armée était fondamentalement différenciée par la nature de son personnel, par ses missions et par son milieu. Compte tenu de ces différences fondamentales, il n'est pas illogique que les chefs d'état-major expriment des priorités différentes et proposent des solutions qui leur soient propres pour atteindre les objectifs fixés, y compris ceux relatifs aux économies budgétaires. Ma préoccupation consiste donc à convaincre le chef d'état-major des Armées et le ministre de la Défense, des besoins spécifiques de l'armée de Terre et du bien-fondé des choix qu'elle formule pour remplir ses objectifs.

Concernant l'armée de Terre, la préservation d'un format minimum est essentielle pour conserver la cohérence et donc l'efficacité de l'outil. Il me semble que nous sommes arrivés à un seuil « plancher » pour un pays de plus de 65 millions d'habitants. Mon objectif consiste donc à réduire le moins possible le nombre d'unités car je crains que la recréation de régiments dans le futur ne relève de l'utopie. Au-delà des déflations d'effectifs à effectuer, qui pourraient dépasser 10 000 hommes pour l'armée de Terre, et des trajectoires contraintes sur les équipements, je redoute également des réductions drastiques sur les budgets de fonctionnement (activités, habillement, équipement individuel...). Il s'agit de domaines dans lesquels nous sommes particulièrement vulnérables compte tenu du faible volume des budgets afférents. Ma préconisation consiste donc à laisser à chaque armée la liberté de proposer les options lui permettant d'atteindre les objectifs d'économie fixés. J'ai conscience que le calendrier très serré rend cette préconisation difficile à mettre en oeuvre.

S'agissant des bases de Défense, l'expérimentation, consistant à confier à un officier général en fonction la responsabilité d'une base de Défense, donne de remarquables résultats. Elle introduit un échelon de synthèse de bon niveau entre l'opérationnel et le soutien. En outre, elle place réellement le commandant de la base de Défense en position de coordonnateur et d'arbitre. Ceci est apprécié tant par les régiments que par l'organisation du soutien. Nous allons donc profiter des restructurations pour proposer de mieux concilier le découpage géographique de certaines brigades et de certaines bases de Défense.

Concernant la judiciarisation, le gouvernement souhaite travailler dès à présent à la préparation d'une loi permettant d'offrir un cadre plus protecteur aux militaires engagés en opérations afin de ne pas les confronter à des mises en cause qui sont parfois aux limites du compréhensible. Nous suivons aussi les procédures judiciaires relatives à l'embuscade d'Uzbin avec beaucoup d'attention. Pour ma part, j'estime qu'il sera très difficile de poursuivre les responsables de la mort de nos hommes puisqu'il s'agit de talibans. Par ailleurs, cette procédure prolonge la douleur de ceux de nos soldats qui ont déjà souffert des évènements en évacuant les corps meurtris de leurs camarades.

Enfin, j'observe que le phénomène de la judiciarisation s'insinue de façon croissante dans la vie courante de nos unités. Le réflexe consistant à recourir au dépôt de plainte se généralise, dans des cas où, le plus souvent, l'application du règlement de discipline général peut s'avérer suffisant.

Au sujet des ESSD (entreprises et services de sécurité et de Défense), leur emploi dans le domaine de la logistique et strictement limité hors des zones de combat me semble possible. Inversement, j'émets de sérieuses réserves à leur engagement au coeur des opérations.

La mission des forces prépositionnées est double. Elle consiste d'abord à protéger nos ressortissants et les intérêts français et ensuite à s'assurer, par des actions de coopération, que les armées locales bénéficient de notre soutien. Mais cela ne s'improvise pas. Il faut donc y maintenir un volume de force significatif et y affecter suffisamment de personnel et assez de ressources. Ainsi, bien que perfectible, et en dépit de moyens limités, le dispositif de force de présence actuel a montré toute sa pertinence pour des coûts extrêmement limités. Il importe donc à mon sens de parvenir à préserver cet équilibre.

J'ai eu, à deux reprises lors de l'élaboration du Livre blanc, l'occasion de faire part de mes observations concernant les ressources humaines. Les orientations qu'il suggère dans ce domaine inquiètent les militaires de l'armée de Terre. En effet, ils sont préoccupés de constater que leur implication dans la gestion et l'administration du ministère pourrait être réduite au profit du personnel civil. Inversement, des propositions sont faites pour contenir les militaires à leur « coeur de métier », augmenter leur contractualisation et encourager les carrières courtes en incitant au départ. Cette approche très fonctionnelle des statuts pourrait écarter le personnel militaire d'une partie des fonctions concourantes à la qualité de l'outil de Défense. Il me semble au contraire capital qu'il continue à être pleinement associé au bon fonctionnement du ministère en participant à tous les niveaux à sa gestion. L'impératif de jeunesse, qui est réaffirmé dans le Livre blanc, est intégré de longue date par l'armée de Terre. Les leviers mis en place pour garantir un flux correct de recrutement et un rajeunissement satisfaisant des populations répondent à notre besoin. Je ne ressens donc pas la nécessité d'adopter de nouvelles mesures.

En ce qui concerne la formation, les efforts faits dans les unités et les centres de formation initiale pour fidéliser les soldats donnent de bons résultats. Nous avons atteint en 2013 un ratio de 3 candidatures utiles pour un poste. Ce chiffre encourageant a pour effet de réduire le turn over dans les unités et d'améliorer ainsi le ratio coût/formation.

Enfin, je suis très attentif à la condition du personnel. La question de l'avancement est préoccupante car nous devons faire face à une contraction sévère des tableaux d'avancements. La réduction du format, l'allongement de la durée de service et le principe du contingentement par grade accentueront le phénomène avec les effets que l'on peut imaginer sur le moral. C'est une situation difficile à gérer et la mise en oeuvre sera très sensible.

M. Jean-Louis Carrère. - La commission après avoir entendu l'ensemble des chefs d'état-major, le directeur général de l'armement, les représentants des organisations syndicales, et les représentants des industries d'armement en fera une synthèse et elle communiquera sa position au ministre. Comme je le disais en introduction, nous allons essayer de trouver des modalités qui concourent à l'équilibre, à l'équité et à la crédibilité de notre armée.