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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mardi 2 juillet 2013

- Présidence de Mme Jacqueline Gourault, présidente -

Audition de M. Bertrand Faure, professeur à l'Université de Nantes, sur les principes constitutionnels applicables à la décentralisation : bilan de l'application de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - En cette période où la décentralisation est au coeur des débats parlementaires, il nous a paru utile de procéder à une audition consacrée au bilan de la révision constitutionnelle de 2003, qui a marqué une étape importante dans la décentralisation.

M. Bertrand Faure. - La Constitution doit indiquer au législateur ce qu'il lui est possible de faire ou non en vertu du droit constitutionnel. Or, on ne peut pas dire que, dans notre pays, le droit des collectivités territoriales et les réformes qui le touchent se construisent sur la base du droit constitutionnel. En effet, le législateur n'a pas forcément pour point de départ la Constitution pour légiférer dans ce domaine.

Lorsqu'on fait le bilan de la révision constitutionnelle du 22 mars 2003, on constate qu'elle est particulièrement volumineuse, le titre 12 de la Constitution, consacré aux collectivités territoriales, ayant par exemple triplé en volume, et les articles 72, 73 et 74 ayant été réécrits quasiment entièrement. Pourtant, cette révision constitutionnelle ressemble assez aujourd'hui à un échafaudage à peu près inutile. Autrement dit, dix ans après, si l'on retirait cet échafaudage, l'édifice législatif pourrait quasiment être le même. Certes, cette réforme était sincère, portée par un Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, convaincu de l'intérêt la décentralisation. Toutefois, elle portait, d'une certaine manière, son innocuité dans ses flancs car, pour l'essentiel, tout ce qui a été ajouté dans le titre 12 de la Constitution figurait déjà dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Par ailleurs, cette révision n'a pas été très contraignante pour le législateur, ce qui fait qu'en matière de collectivités territoriales nous continuons, en réalité, à vivre sous un régime de souveraineté de la loi.

Il ne faudrait pas pour autant tirer un trait systématique sur cette réforme au risque de la caricaturer car, si les parlementaires le décidaient, elle pourrait pousser loin notre pays dans la voie de la décentralisation. Je pense notamment au régime de l'expérimentation permettant déroger à des articles de loi pendant une durée déterminée. Si le législateur décidait de se saisir et d'utiliser abondamment cette possibilité, il offrirait aux collectivités territoriales un pouvoir correspondant quasiment à celui des ordonnances pour le Gouvernement, en statuant dans le domaine de la loi et en adoptant des dispositions dérogatoire, évidemment avant bilan et adoption d'une loi définitive.

L'autre grand apport de la loi constitutionnelle de 2003 est d'avoir permis des évolutions statutaires en matière d'organisation des collectivités territoriales. Cette révision a voulu tenir en échec la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui rendait difficile la possibilité de faire décrocher une collectivité territoriale de sa catégorie d'appartenance - à savoir commune, département, région - et lui permettre d'obtenir un statut sur mesure. Cette possibilité avait été, à l'époque, voulue par le Président de la République Jacques Chirac pour les collectivités ultra-marines. En pratique, cette faculté peut également s'exercer en métropole, et cela pourrait être le cas de Lyon, ou celui de l'Alsace : celles-ci auraient pu devenir des collectivités sui generis.

J'essaierai de démontrer que cette réforme n'a pas modifié la donne, puisque le législateur reste maître de sa politique des collectivités territoriales et n'est guère limité en la matière par le Conseil constitutionnel.

Cette réforme peut être envisagée à travers trois grands axes : l'autonomie des collectivités territoriales, la rationalisation des compétences et la possibilité de procéder à des modifications statutaires pour les collectivités territoriales.

S'agissant de l'autonomie des collectivités, plusieurs points méritent d'être soulignés. Tout d'abord, à l'article premier de notre Constitution, article inaugural contenant les grands principes de l'équilibre de l'État, il a été fait mention de l'organisation décentralisée de la République. Sans doute est-ce une invitation au législateur d'agir dans le sens de la décentralisation, mais cela n'a eu aucun impact au plan du contentieux constitutionnel. Ce principe est souvent invoqué devant le juge constitutionnel comme un complément de celui de libre administration des collectivités territoriales, mais sans conséquence concrète. Ainsi, si le juge constitutionnel contrôle précisément la loi, il le fait davantage sur le fondement du principe de libre administration des collectivités territoriales. On a pu observer, parmi les arguments invoqués par des parlementaires à l'appui d'une saisine du Conseil constitutionnel sur une loi concernant le logement, l'idée qu'imposer aux finances des collectivités territoriales des charges supplémentaires en matière de logement d'urgence constituait une violation des principes de libre administration des collectivités territoriales et d'organisation décentralisée de la République. Le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision du 12 août 2004, que la disposition incriminée n'avait rien d'inconstitutionnel ni de contraire au principe d'organisation décentralisée de la République. Il faut également relever qu'il est impossible de se prévaloir devant le juge administratif, dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité, du principe d'organisation décentralisée de la République, car il ne s'agit ni d'un droit ni d'une liberté au sens de l'article 61-1 de la Constitution.

L'autre élément à mettre au compte de l'autonomie locale, à l'article 72 alinéa 3, c'est l'affirmation d'un pouvoir réglementaire des collectivités territoriales. Le principe de libre administration est ainsi réécrit : « dans les conditions prévues par la loi, les collectivités s'administrent librement (...) et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ». Cette réforme n'a rien changé, puisque les collectivités territoriales exerçaient déjà un pouvoir réglementaire, comme l'illustrent le plan local d'urbanisme ou le plan de déplacements urbains, qui constituent bien des règlements, un règlement n'étant finalement qu'un procédé pour exécuter quotidiennement les compétences détenues par les collectivités territoriales. Reste à savoir - et c'était peut-être l'enjeu - si ce pouvoir réglementaire ne pouvait pas s'étendre au détriment du Gouvernement. Lorsqu'une loi investit les collectivités territoriales d'une compétence, celles-ci peuvent se voir opposer un texte réglementaire précisant les conditions d'exécution de la loi. Dans ce cas, le pouvoir réglementaire local ne peut plus rien. En matière de décentralisation, c'est sans doute sur ce point qu'on pouvait rêver d'un changement, car il s'agit de la substance même du pouvoir local, d'un droit à fixer les conditions d'application de la loi. Or, rien n'a changé et rien ne devait changer à cet égard, puisqu'il aurait fallu modifier concomitamment l'article 21 de la Constitution, qui consacre le pouvoir réglementaire de principe du Premier ministre.

J'en viens à la question sans doute la plus polémique : l'autonomie financière des collectivités territoriales. C'est un domaine où le contentieux abonde, sans doute du fait que les élus locaux sont soucieux de pouvoir faire face aux charges nouvelles. Le terme d'autonomie financière est celui qui a été précisément utilisé pour le titre de la loi organique qui applique l'article 72-2 de la Constitution. Le juge constitutionnel, reprenant la loi organique, affirme qu'il y a bien dans la Constitution un principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.

Du point de vue de son contenu, cette autonomie financière ne correspond à aucune règle en particulier mais à un ensemble de règles que décline la Constitution : la liberté de dépense des collectivités territoriales ; la compensation intégrale des charges imposées aux collectivités territoriales ; la constitution d'une part prépondérante des ressources des collectivités territoriales sous forme de ressources propres, c'est-à-dire de ressources sur lesquelles les élus ont un pouvoir de modulation ; ou encore la capacité pour les collectivités territoriales de fixer le taux ou l'assiette de leurs impôts.

Mais le juge constitutionnel a absolument neutralisé ce dispositif pour ne rien imposer, en cette période de rigueur, à l'État. Ce fut d'abord le cas sur le principe de la part prépondérante de ressources propres. Le Sénat avait hésité sur le terme à employer : « part déterminante » ou « part prépondérante ». En tout état de cause, on a largement organisé le contournement de ce dispositif, l'idée étant que la part des recettes fiscales dans l'ensemble des recettes ne régresse pas par rapport un point de référence situé en 2003, lorsque 60 % des recettes des communes, 58 % de celles des départements et 41 % de celles des régions étaient fiscales. L'idée était d'installer un cliquet dans la Constitution pour que ces recettes fiscales, en proportion, ne régressent pas par rapport aux dotations de l'État, et que les élus gardent un pouvoir de modulation sur leurs recettes. Si le législateur organique a estimé que le pourcentage par catégorie de collectivités ne devait pas reculer par rapport à 2003, il s'est toutefois mis dans l'impasse car toute nouvelle subvention de l'État fait proportionnellement régresser le ratio de ressources propres. Dès lors, toute nouvelle subvention devenait inconstitutionnelle... Il a donc fallu trouver une échappatoire et, dans la loi organique de 2004, a été adoptée une définition des ressources propres tellement large qu'elle inclut les dotations. Il suffit à cet égard que la dotation accordée par l'État ait une assise locale, ce qui n'est pas très contraignant. À titre d'exemple, la TIPP départementale donnée aux départements pour financer les dépenses de RSA, qui avait pourtant tous les traits d'une dotation puisque les départements n'avaient aucun pouvoir de modulation sur celle-ci, devenait ainsi constitutionnellement irréprochable. Et, si aujourd'hui les régions n'ont pratiquement plus de ressources fiscales propres, cet état de fait n'a entrainé aucune sanction constitutionnelle. Donc, avec la loi organique de 2004, le législateur a en quelque sorte tué son oeuvre. Il est assez curieux que le juge constitutionnel puisse aujourd'hui conclure qu'il existe une autonomie financière des collectivités territoriales mais qu'il n'existe pas d'autonomie fiscale des collectivités territoriales. C'est d'autant plus curieux qu'avant 2003 la jurisprudence du Conseil constitutionnel paraissait plus sévère. En voulant aller plus loin, on a finalement éliminé toute contrainte pour l'État.

J'en viens à présent à la question qui fâche, celle de la compensation financière des charges. La compensation financière des charges a été très strictement interprétée par le Conseil constitutionnel, notamment pour la distinction faite par l'article 72-2 entre l'extension d'une compétence déjà acquise et le transfert d'une nouvelle compétence. Dans le premier cas, la compensation n'a pas à être intégrale ; en revanche, en cas de transfert elle doit l'être, et est alors calculée sur la base de la dépense consentie par l'État l'année du transfert. Dans sa décision du 13 janvier 2005, portant sur le droit d'accueil des élèves dans les écoles maternelles, le Conseil constitutionnel développe cette distinction. Au cas où l'État impose une charge nouvelle dans le cadre d'une compétence préalable, aucune compensation n'est due, comme l'illustre la décision du 28 octobre 2010 portant sur l'accompagnement individualisé, par le département, des bénéficiaires d'aide sociale. De même, aucune compensation n'est due quand la collectivité décide elle-même d'étendre ses actions, c'est par exemple le cas d'une décision du département d'agrandir le réseau routier qui relève de sa compétence. De plus, le Conseil constitutionnel n'impose pas que la compensation soit revalorisée, même en cas d'aggravation des charges, comme il l'a précisé dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité. La compensation peut même évoluer à la baisse, mais dans une mesure limitée, comme l'a décidé un arrêt du juge administratif de 2010 « Région Lorraine ». La Constitution, ainsi interprétée, laisse au législateur le soin d'apprécier s'il convient de compenser, notamment par la DGF, l'évolution des charges, tout comme les modalités de péréquation financière entre collectivités.

Il faut relever que le législateur exerçait déjà ce rôle avant la révision constitutionnelle de 2003. Une décision du Conseil constitutionnel du 12 juillet 2000, portant sur la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, démontre que le Conseil exerçait déjà un contrôle sur ce point sur la base du principe de libre administration des collectivités territoriales. On ne peut donc que constater que la Constitution a été révisée en 2003 pour intégrer des éléments déjà existants. À ce jour, le Conseil constitutionnel, soit sur saisine directe, soit dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité, n'a prononcé aucune sanction au nom du respect de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

J'en viens maintenant au thème de la démocratie locale, dont on constate la montée en puissance. Deux mécanismes de participation des citoyens ont été introduits dans la Constitution, sans produire d'effets notables :

- le référendum décisionnel local, organisé par l'article 72-1, alinéa 2, se révèle inutilisable du fait de son extrême complication. Antérieurement, la loi de 1992 avait déjà instauré la possibilité de référendums locaux, mais uniquement consultatifs. La révision de 2003 permet à l'électeur de remplacer l'élu pour des décisions, bien sûr limitées au seul champ des compétences exercées en propre par la collectivité territoriale. Mais le seuil de participation minimal requis, que le Sénat a porté de 35 % à 50 %, a tué cette nouvelle forme de référendum local. Ainsi, on en observe une dizaine chaque année, uniquement au niveau communal, axés sur des problèmes de fonctionnement courant, comme l'affectation d'un bâtiment public ou la création d'une police municipale. La démocratie locale en France relève donc beaucoup plus des élus que des citoyens, ce qui n'est le cas chez tous nos voisins européens ;

- le droit de pétition est le retour d'un mécanisme utilisé au moment de la Révolution, en l'absence de suffrage universel. Il permettait alors de réunir des citoyens - sans arme, était-il précisé - pour délibérer d'un sujet dont les élus se saisissaient ensuite. L'article 72-1 de la Constitution fait revivre ce droit de demander l'inscription d'un sujet à l'ordre du jour d'une assemblée locale. Il faut relever, cependant, que la loi qui doit en déterminer les conditions n'a toujours pas été élaborée ; le troisième projet de loi de décentralisation, portant développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, prévoit de remédier à cette lacune. Il faut néanmoins constater que ce droit est étroitement enserré dans les limites de la démocratie représentative, car les demandes ne contraignent pas les élus.

S'agissant de la rationalisation des compétences locales, envisagée pour compenser la complexité de la décentralisation française, qu'il semble difficile de simplifier, le constituant s'était efforcé de trouver des mécanismes permettant de faire fonctionner ce système complexe. Le premier d'entre eux emprunte au droit européen la notion de subsidiarité. Le mot ne figure pas dans la Constitution mais l'article 72-2 comporte une invitation à prendre les décisions au plus près du citoyen, et à organiser en conséquence les relations entre l'État et les collectivités territoriales. Ce terme laisse le juriste perplexe car il s'agit d'un principe plus politique que juridique. Comment, en effet, sanctionner le législateur qui se serait trompé sur le niveau adéquat de collectivité compétente ? Certes, une décision du 7 juillet 2005, relative à une disposition législative confiant au préfet la délimitation des zones de développement de l'éolien, a posé le principe d'un contrôle du respect de la subsidiarité sur le fondement de l'erreur manifeste d'appréciation, mais sans entraîner de sanction dans le cas examiné.

Quant à la notion de collectivité « chef de file », elle relevait avant 2003 du législateur. Ainsi, par exemple, les lois de 1982 confiaient au département la responsabilité de l'action sociale. La révision constitutionnelle de 2003 a précisé à l'article72-5 qu'« aucune collectivité ne peut exercer une tutelle sur une autre ». Le Conseil constitutionnel a interprété cette disposition comme interdisant à une collectivité d'imposer une contrainte à une autre. A titre d'exemple, en cas d'élaboration de contrats en commun, notamment de partenariats public-privé, la collectivité négociatrice ne peut imposer de clause aux autres. Le principe d'égalité entre collectivités territoriales, induisant l'interdiction de toute tutelle, a tué la notion de collectivité chef de file. Le principe d'égalité entre collectivités territoriales agit comme un élément constitutionnel invisible, mais toujours présent.

Certes, l'empilement des collectivités, qu'on appelle en France le « millefeuille », existe dans d'autres pays, comme l'Allemagne ; mais, dans ce pays, les collectivités « supérieures » organisent l'action des collectivités « inférieures », ce qui induit un élément de rationalité inconnu en France. La complexité française se situe donc moins dans l'empilement que dans l'absence de tutelle d'une collectivité sur une autre ; une évolution s'impose dans ce domaine.

L'article 72-4 instaure, au profit des collectivités territoriales, une réplique de l'article 38 de la Constitution régissant le mécanisme des ordonnances, qui pourrait être fructueuse.

Enfin, la révision de 2003 introduit un droit à l'expérimentation, qui a reçu deux applications :

- en 2006, une expérimentation du RSA a été entreprise dans trois départements. Elle a été interrompue avant son terme, et le RSA a été étendu à l'ensemble du territoire ;

- depuis le 18 avril 2013, une expérimentation de tarification modulée selon les revenus du prix de l'eau a été entreprise.

Ces deux exemples sont modestes. On observe d'ailleurs que ce droit à l'expérimentation n'emporte pas l'enthousiasme des citoyens et ne peut être utilisé que de façon restreinte : songeons aux résultats que donnerait une expérimentation dans le domaine de la loi littoral de 1986 !

Enfin, la loi du 16 décembre 2010 prévoit la possibilité de modifications statutaires des collectivités territoriales à titre expérimental. La première application, en Alsace, a reçu une réponse négative.

Cet échec rappelle celui du référendum du 6 juillet 2003 tendant à fondre les deux départements et la région Corse en une collectivité unique ; une tentative analogue englobant la Guadeloupe et la Martinique a également échoué. En revanche, le rapprochement des statuts de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin a été approuvé, le 24 janvier 2010, mais il présentait un intérêt fiscal. Le référendum organisé à Mayotte le 29 mars 2009, faisant de ce territoire le 101e département français, a trouvé une issue positive, il apportait des avantages sociaux aux électeurs.

Pour terminer ce tour d'horizon, je conclurai en affirmant que le législateur reste, en dépit de la révision constitutionnelle de 2003, largement maître de ses décisions.

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Je vous remercie, Monsieur le professeur, pour votre exposé clair et complet, qui va nous donner beaucoup d'idées.

M. Jean-Claude Peyronnet. - J'étais porte-parole de mon groupe lors du congrès réuni pour réaliser la réforme constitutionnelle de 2003. Je partage votre analyse ; cette réforme n'a eu que très peu d'effets.

Je souhaite revenir sur le grand problème qu'est la définition des ressources propres. Je trouve effarant qu'on nous dise que les dotations font partie des ressources propres. Je ne comprends pas l'analyse qui a été faite à l'époque. Du fait de cette définition, l'autonomie financière et fiscale n'existe pas. Les départements sont à 11 % et les régions à 7 % ou 8%.

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - D'autant qu'il y a eu la réforme de la taxe professionnelle entretemps...

M. Jean-Claude Peyronnet. - Enfin, sur la question de la démocratie locale et du référendum décisionnel, c'est très délibérément que l'on a fixé à 50 % le seuil obligatoire de participation.

M. Bertrand Faure. - Du point de vue de la démocratie, cela peut révéler un sentiment de crise de la démocratie, car cela peut créer une perte de confiance dans les élites qui proclament des droits nouveaux, des libertés nouvelles, mais ne font rien ensuite pour les faire appliquer. Les réformes deviennent ainsi des réformes d'affichage.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Il faut être conscient du fait que le référendum local peut se trouver instrumentalisé par des associations de circonstance critiquant pour des raisons d'intérêt parfois très privé tel ou tel projet local. En effet, il y a toujours une ou deux associations pour s'opposer à la construction, par exemple, d'une autoroute par la voix de responsables dont l'intervention dans la vie publique se bornera à cette seule manifestation. L'implication de ces responsables est ponctuelle et vise à défendre un intérêt particulier, sans vision globale. L'intérêt commun n'est donc pas forcément leur motivation.

Sur la tutelle, l'idée du législateur constitutionnel était de favoriser les conventions et accords entre les collectivités. Ainsi, l'on accordait la compétence économique à la région, mais sans possibilité de tutelle. Cela signifiait que les départements et les communes devaient travailler ensemble et se mettre d'accord.

Enfin, sur l'expérimentation, elle était possible bien avant 2003. J'ai, dans mon département, expérimenté le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'ancêtre de l'allocation aux personnes âgées, avant les années 90. Le territoire de Belfort a également expérimenté le RMI.

M. Bertrand Faure. - Il y a deux types d'expérimentations : l'article 37-1 de la Constitution permet de transférer à titre expérimental une compétence ou un service public. En revanche, les expérimentations de l'article 72, alinéa 4 se situent dans les domaines de la loi. Avant, les collectivités territoriales ne pouvaient bénéficier d'aucune expérimentation en matière législative.

M. Philippe Dallier. - J'ai beaucoup apprécié votre démonstration. Vous l'avez souligné : en France nous aimons les grands principes, mais ensuite, dans leur mise en oeuvre, il en va différemment. Aussi, je m'interroge : faut-il retirer de la Constitution les articles qui ne sont pas appliqués et n'ont aucun effet ? En même temps, je ne suis pas sûr qu'un tel débat suscite l'intérêt en dehors des murs du Parlement. Ce qui intéresse nos concitoyens, c'est la réforme du millefeuille territorial, ce que l'on tente de faire avec plus ou moins de succès. Un point intéressant de la réforme de 2003 est la possibilité de créer une nouvelle collectivité territoriale en lieu et place d'une autre collectivité. Ce que je proposais, dans mon rapport de 2008, était de créer la métropole du Grand Paris en lieu et place des trois départements de la petite couronne et de celui de Paris. Si on veut sortir du modèle napoléonien, où tout le territoire est couvert de collectivités territoriales de même type et de taille comparable, c'est ce nouveau dispositif introduit par la réforme de 2003 qui permet de le faire.

En ce qui concerne l'autonomie financière, on ne peut pas rester dans cette situation. Il est ridicule de laisser croire que l'autonomie financière existe, alors qu'elle n'a plus de sens. Sur le financement des transferts de compétences, la distinction entre l'extension d'une compétence et le transfert d'une nouvelle compétence explique ce qui est en train de se passer avec la réforme des rythmes scolaires. Les activités périscolaires ne sont pas des compétences obligatoires. En outre, les communes en ont déjà la charge. Il n'y a donc pas d'obligation de compensation financière. J'avais voulu inscrire dans la loi que l'Etat était le garant de l'égalité en matière d'activités périscolaires, mais le ministère ne l'a pas voulu. Certes, un fonds d'amorçage va être mis en place, mais seulement pour un an. On a donc une réelle hypocrisie de la part du gouvernement, car nos concitoyens ne comprendraient pas que les communes ne mettent pas en place ces activités. D'où ma question : à votre sens, faut-il supprimer de la Constitution les dispositions inopérantes, ou doit-on laisser perdurer un affichage qui n'est que source de polémique ?

M. Bertrand Faure. - Il s'agit d'une question d'opportunité plus que de droit. Si je me réfère à des collègues spécialistes des finances des collectivités, les collectivités territoriales françaises sont en la matière les « enfants gâtés de la République », si vous me permettez l'expression. En Espagne et en Italie, les collectivités ont beaucoup plus de compétences et beaucoup moins de ressources, la décentralisation fiscale n'a pas suivi la décentralisation des compétences.

Ces dix dernières années, les recettes fiscales des collectivités françaises ont augmenté de 25 %, et les collectivités doivent voter leur budget en équilibre. Il s'agirait plus aujourd'hui d'un problème de dépense que de rareté de la recette.

En ce qui concerne les structures, j'ai été plus sévère avec le rapport de M. Balladur que je ne le suis désormais. L'idée de remembrer le pays avec des collectivités plus vastes, plus peuplées et plus riches est sans doute un atout pour notre pays. Nous sommes un peu prisonniers de la France de 1789 et de celle de 1982. Prenons les communes : le débat se cristallise pour savoir s'il faut les maintenir ou les supprimer. Or, c'est une vision trop simpliste. Le problème est l'uniformité du droit communal. Que l'on puisse, dans notre droit, faire en sorte qu'une commune de quinze habitants ait la même organisation, les mêmes compétences, les mêmes principes de ressources qu'une ville n'a pas de sens. Le problème est l'unité du statut communal. Pourquoi ne pas imaginer un statut communal rétréci pour les petites entités communales et un statut communal renforcé pour les grandes communes ? En 1982, on a fait du sur-mesure pour Paris. Comme on ne voulait pas montrer que l'on pensait uniquement à Paris, on a inventé le statut particulier pour Paris, Lyon et Marseille. Mais, avec Lyon, Paris et Marseille, on ne règle pas le problème des communes urbaines. Ce qui manque, c'est un statut de commune en milieu urbain.

M. Jean-Claude Peyronnet. - La loi a également prévu la création d'autres métropoles.

M. Bertrand Faure. - Formellement, une dizaine de métropoles devraient voir le jour. Mais il s'agit en réalité de grosses communautés urbaines.

M. Philippe Dallier. - Il est normal qu'il ait fallu un statut particulier pour Paris, Lyon et Marseille. Mais, par ailleurs, on finit par appeler métropole, pour faire plaisir aux élus locaux, des choses qui ne sont pas comparables. Les statuts adaptés pour Paris, Lyon et Marseille sont très bien venus. Cela permettra de créer des métropoles fortes et de penser l'action en fonction du territoire.

M. Bertrand Faure. - Les EPCI à fiscalité propre deviendront les vraies communes de demain, mais avec un statut amputé, car elles ne pourront pas avoir la clause générale de compétences. En outre, il n'est pas évident que l'on puisse supprimer les communes à l'intérieur d'un EPCI, dans la mesure où ces dernières sont mentionnées dans la Constitution. Le Conseil constitutionnel risque de s'y opposer.

M. Jean-Claude Peyronnet. - J'ai entendu ce que vous avez dit sur le regroupement de communes...

M. Bertrand Faure. - Il en est de même pour certains départements ou certaines régions.

M. Jean-Claude Peyronnet. - ... La mise en place d'un statut particulier pour Paris, Lyon et Marseille est cohérente, car il y a une unité urbaine et dense. Le problème est que si l'on regroupe deux régions ou dix communes, cela ne réduit pas l'espace. Il ne faut pas oublier que la France est un pays partiellement vide, et vous avez beau regrouper des structures, l'espace demeure. Regrouper l'agglomération de Lyon sur le plan administratif, cela a un sens. Mais regrouper le Poitou-Charentes avec le Limousin n'entraînerait aucune économie d'échelle. La région passera de 700 000 habitants d'un côté et 1,2 million de l'autre à 2 millions d'habitants, les distances passeront de 150 km à 300 km. Mais cela n'apportera ni ressources supplémentaires ni cohérence supplémentaire.

M. Bertrand Faure. - Les ressources s'additionnent et les charges d'intendance sont divisées.

M. Jean-Claude Peyronnet. - J'ai lu récemment dans la presse un article expliquant qu'une fusion des départements permettrait d'économiser plusieurs milliards. Or, il s'agit d'un mythe. On économise un directeur général des services au conseil général, mais il faudra toujours autant d'assistantes sociales et de travailleurs sociaux. Or, c'est le personnel qui coûte cher. Je ne vois pas ce qu'on peut économiser, sauf à réduire de façon drastique les prestations.

M. Bertrand Faure. En outre, il ne faut pas oublier le verrou législatif ou constitutionnel : un vote de la population est nécessaire. En période de crise, la population peut y voir le risque d'un territoire déserté par les services publics.

M. Philippe Dallier. - C'est ce qui s'est passé en Alsace.

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Les parlementaires, et les élus de manière générale, ont conscience de la diversité du territoire. Mais en même temps, le principe d'égalité est bien ancré dans les esprits, qu'il s'agisse de l'égalité entre collectivités territoriales ou entre territoires. Au nom de ce principe d'égalité, qui rejoint le principe d'unité de la République, on a du mal à déverrouiller et à avancer sur ces questions. Il existe un blocage qui peut s'apparenter au fait que même chez les grands décentralisateurs, un jacobin sommeille.

M. Bertrand Faure. - Sur ce sujet, je rappelle que dans la réforme de 1982 François Mitterrand souhaitait que les régions soient de petite taille. Il ne souhaitait pas voir ressurgir le comté de Toulouse ou le duché de Bourgogne. En tout cas, ces contraintes sont inscrites dans la Constitution. D'autre part, il ne faut pas oublier la complexité du droit des collectivités territoriales, laquelle s'intensifie d'ailleurs au rythme des réformes. Par exemple, un même mot désigne trois réalités juridiques différentes : la métropole de Lyon qui est une collectivité territoriale, les métropoles de la loi de 2010 et, si elle voit le jour, la métropole de Paris, qui est un syndicat mixte.

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Je me suis battue en vain pour dire que si l'on crée des choses différentes, il faut changer les noms.

M. Bertrand Faure. - Le juge constitutionnel pourrait censurer ces lois au nom de la clarté et de l'intelligibilité du droit, si tant est qu'il souhaite sanctionner. Le président du Conseil constitutionnel n'est pas un farouche partisan de la décentralisation. Je tiens d'ailleurs à rappeler qu'il avait, à l'époque, qualifié la réforme constitutionnelle de 2003 de « grande braderie ».

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Au fond, vous nous dites que nous sommes autorisés à avoir beaucoup d'imagination.

M. Bertrand Faure. - La réforme de la décentralisation est aujourd'hui sclérosée par des contingences politiques et juridiques, car la Constitution a ses rigidités. J'ai l'impression que le schéma élaboré en 1982 arrive en bout de course. Les types de compétences transférées sont les mêmes qu'en 1982, le schéma de tutelle est identique. Pourquoi ne pourrait-on pas supprimer la tutelle ? Ou encore modifier le modèle de démocratie locale ? Ne pourrait-on pas imaginer un exécutif responsable devant les membres de l'assemblée et, en contrepartie, un pouvoir de dissolution pour l'exécutif ?

M. Philippe Dallier. - Il est vrai que cela existe dans d'autres pays.

M. Bertrand Faure. - On a aujourd'hui un système de confusion des pouvoirs au profit de l'exécutif. C'est logique car, jusqu'en 1982, l'exécutif était nommé par le pouvoir central pour la région et le département. On avait alors un mélange de déconcentration et de décentralisation. Or, aujourd'hui, tout est décentralisé.

M. Philippe Dallier. - La majorité peut toujours, en protestation, refuser de voter le budget. À mon avis, le système que vous proposez entraînera un accroissement de la personnalisation au sein des collectivités territoriales. Or, on critique déjà parfois aujourd'hui cette personnalisation chez les maires, mais elle ne fera que se renforcer si le maire est élu au suffrage universel direct, sur son nom propre, dans un scrutin différent de celui élisant l'assemblée. En outre, cela peut conduire à des situations de cohabitation, qui n'est pas un système simple à gérer.

M. Bertrand Faure. - Je m'interroge également sur le rôle du département et de la région, si la métropole récupère les compétences d'aide sociale et de développement économique.

M. Philippe Dallier. - Dans ce domaine, la situation de Lyon nous offre un exemple intéressant. Après une longue négociation entre le maire de Lyon et le président du conseil régional, il a été décidé que la région conserverait le développement économique, et que la métropole interviendrait sur une échelle différente sur son territoire. On est donc dans une complémentarité des actions. Il en est de même pour les départements de la petite couronne en Ile-de-France. C'est le personnel des communes qui suit les allocataires du RSA ou s'occupe des personnes souffrant de dépendance. Le conseil général n'est qu'un « tiroir-caisse ». Il faut s'appuyer sur les communes pour faire de la proximité.

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Je me demande si l'organisation mise en place n'a pas pour but, au fond, de supprimer les départements. Il n'est pas possible de le faire de façon autoritaire, alors on a créé les métropoles, avec un transfert de compétences, et on modifie le système d'élection des conseillers généraux.

M. Philippe Dallier. - Je comprends ces interrogations. Cependant, je ne dis pas qu'il faut organiser la métropole parisienne de la même manière que la région du Limousin ou celle du Centre. Je ne suis pas opposé à l'existence de départements dans ces régions, si cela correspond à une réalité et est la réponse à un besoin. Selon moi, il faut une gouvernance adaptée au territoire, là est l'avenir de la République. L'État doit se concentrer sur ses compétences régaliennes et, lorsqu'il décide de transférer des compétences, il doit le faire jusqu'au bout. En outre, il doit assurer l'égalité républicaine tout en permettant une organisation adaptée du territoire.

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Personnellement, quand on parle de Paris et de la région parisienne, j'ai du mal à me faire une opinion car je ne connais pas bien le système. On finit quand même par avoir une conviction : je me suis fait une conviction en ce qui concerne Marseille, à force d'écouter les uns et les autres. Il est vrai que les territoires sont différents. J'irai même plus loin ; la culture des territoires est différente. Tous n'ont pas la même culture de la décentralisation. Je viens de la région Centre, à côté de Blois ; pour nous, la décentralisation n'est pas une notion très sensible car, historiquement, nous avons toujours appartenu au Royaume de France. Il y a donc toujours eu une très forte assimilation au pouvoir central. Il en est autrement en Bretagne. L'histoire fait, que malgré les évolutions, des lignes de fond persistent.

M. Antoine Lefèvre. - J'ai trouvé votre analyse intéressante sur le principe de non-tutelle qui bloque la notion de chef de file. Mme Lebranchu avait essayé, ici même, de nous expliquer cette notion. En outre, vous avez aussi évoqué la question qui fâche, celle de la compensation financière par l'Etat des transferts de compétences. La situation financière actuelle ne laisse pas prévoir une évolution en cette matière.

M. Philippe Dallier. - La contrainte budgétaire va conduire à des réformes, car nous devrons essayer de rationaliser le système pour rendre la dépense publique la plus efficace possible.

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Il faut le reconnaître, les collectivités territoriales ont connu une période d'aisance. La rationalisation des investissements a des aspects positifs et la conjoncture va nous y pousser. D'ailleurs, nous avons déjà entrepris cette démarche avec l'intercommunalité, notamment en matière de répartition des équipements publics sur un territoire. Demain, la conjoncture va nous obliger à faire des choix.

M. Bertrand Faure. - Je me trouvais récemment à Strasbourg avec un collègue spécialiste des finances locales, qui me disait que les collectivités territoriales étaient riches.

Pour conclure, je souhaite revenir sur la manière dont on décentralise en France. On le fait au moyen de textes surchargés, en obligeant les collectivités, pour pouvoir bénéficier de telle ou telle compétence, à faire en amont un schéma, à se mettre en relation avec telle autre collectivité. En définitive, on surajoute des contraintes. Le doyen Vedel avait l'habitude de dire qu'en France, on décentralise en centralisant. Il faut donner plus de pouvoir réglementaire, plus de pouvoir discrétionnaire aux collectivités territoriales.

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Monsieur le Professeur, je vous remercie pour votre exposé et pour les réponses que vous avez apportées à nos questions. Ils nourriront notre réflexion, j'en suis certaine.