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COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES


COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES

Mardi 16 juillet 2013

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Commission mixte paritaire sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012

La commission mixte paritaire a tout d'abord constitué son bureau et désigné :

- M. Philippe Marini, sénateur, président ;

- M. Gilles Carrez, député, vice-président ;

- M. François Marc, sénateur,

- et M. Christian Eckert, député, respectivement rapporteurs pour le Sénat et pour l'Assemblée nationale.

Le Sénat ayant rejeté en première lecture le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012, tous les articles restaient en discussion. En application de l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire a donc été saisie de l'ensemble du projet de loi.

Après les interventions de MM. Philippe Marini, Gilles Carrez, François Marc et Christian Eckert, la commission mixte paritaire a constaté qu'elle ne pouvait parvenir à un accord sur l'ensemble des dispositions restant en discussion et a conclu à l'échec de ses travaux.

Mardi 16 juillet 2013

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Commission mixte paritaire sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France s'est réunie au Sénat le mardi 16 juillet 2013.

Elle procède d'abord à la désignation de son bureau, constitué de M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président, et M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président, M. Alain Richard, sénateur, étant désigné rapporteur pour le Sénat, et Mme Marietta Karamanli, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Je souhaite la bienvenue à nos collègues députés. Cette commission mixte paritaire examinera les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne. Nos rapporteurs ayant accompli un très gros travail préparatoire, le mieux est de leur donner la parole sans attendre.

Mme Marietta Karamanli, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Avec Alain Richard, nous avons eu recours à une méthode inédite qui consiste en une préparation élargie et approfondie de la commission mixte paritaire. Notre groupe de travail a été ouvert : nous avons procédé à une dizaine d'auditions de magistrats, d'universitaires, d'associations spécialisées dans la lutte contre l'esclavage, ouvertes aux membres de nos commissions des lois. Nous sommes parvenus à huit propositions de rédaction communes. Quatre concernent l'esclavage et la servitude : la première crée le crime de réduction en esclavage, la deuxième crée le délit de réduction en servitude, et les deux dernières en tirent les conséquences sur la constitution de partie civile des associations et l'indemnisation des victimes. Nous avons également recherché un compromis pour l'abrogation du délit d'offense au chef de l'État. Enfin, nous avons pris en compte les leçons de la décision du Conseil constitutionnel du 14 juin 2013 relative au mandat d'arrêt européen.

Nous avons travaillé en bonne intelligence : avec Alain Richard, que je remercie, nous avons construit des propositions pour adapter notre droit aux besoins actuels ; le mettre en conformité avec les décisions internationales nous évitera peut-être de nouvelles condamnations.

M. Alain Richard, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - J'ai été très heureux de ce travail commun. Notre réflexion sur ce texte est enserrée par les engagements internationaux et les arrêts des juridictions internationales que nous devons intégrer ou appliquer. Il en va de la solidité de notre droit et de la crédibilité de notre système judiciaire. Nous étions d'accord sur un grand nombre de dispositions. Le Sénat avait adopté la grande majorité des articles de l'Assemblée nationale, au prix, parfois, de quelques réécritures destinées à reformuler, dans un vocabulaire juridique français, des termes issus de négociations internationales, dénaturés par le jeu des traductions.

Le premier des quatre points restant en débat est l'insertion dans le code de procédure pénale des nouvelles dispositions sur le droit à la traduction et à l'interprétation des pièces de procédure. Nous sommes convenus que les principes transversaux seraient placés dans l'article préliminaire du code de procédure pénale, tandis que les modalités seraient intégrées dans le corps de ce code.

Un autre point concernait les pouvoirs d'enquête et de déclenchement de l'action publique pour le membre national d'Eurojust : la rédaction du Sénat, plus prudente, réserve l'avenir.

En outre, même s'il est possible dans le droit actuel de condamner des faits d'esclavage et de servitude, notre législation est manifestement en retrait par rapport à l'article 4 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme - je l'avais trop relativisé lors des débats au Sénat. Les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) signalent les insuffisances de notre droit. Il est apparu que les deux incriminations de réduction en esclavage et en servitude sont nécessaires. Nous avons repris la définition figurant dans des engagements internationaux. Ainsi la réduction en esclavage se caractérise comme l'exercice d'un attribut du droit de propriété sur une autre personne. En revanche, la réduction en servitude est liée au travail forcé ; d'ailleurs la convention européenne des droits de l'homme évoque, dès l'alinéa suivant, le travail forcé.

Grâce aux incriminations visant le travail dans des conditions indignes, le travail forcé et la réduction en servitude, définie comme du travail forcé aggravé, car habituel et fondé sur l'exploitation de la vulnérabilité des personnes, nous disposerons d'un arsenal conforme aux attentes de la CEDH. Notre proposition répond aussi aux demandes des praticiens et des associations. Nous en avons enfin tiré les conséquences sur le droit d'intervenir des associations comme sur le droit des victimes à l'indemnisation.

Article 1er

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter le texte dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification rédactionnelle, et de l'adoption d'une proposition de rédaction n° 1 modifiant les alinéas 4 et 5.

Mme Marietta Karamanli, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Cette proposition de rédaction définit la réduction en servitude conformément aux textes internationaux et précise les peines encourues.

La proposition de rédaction n° 1 est adoptée.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Intitulé du chapitre Ier bis et article 2 bis

M. Alain Richard, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La proposition de rédaction n° 2 modifie l'intitulé du chapitre Ier bis et l'article 2 bis. Elle distingue l'acte de réduire en esclavage et l'exploitation des personnes réduites en esclavage, éventuellement par un tiers. Des circonstances aggravantes sont prévues. Cette nouvelle infraction ne peut être qu'un crime, mais ce n'est pas le cas pour la réduction en servitude : les praticiens nous ont rappelé que l'établissement et la sanction finale sont souvent plus difficiles devant la cour d'assises.

La proposition de rédaction n° 2 est adoptée.

L'intitulé du chapitre Ier bis et l'article 2 bis sont adoptés dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 3

Mme Marietta Karamanli, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - La proposition de rédaction n° 3 réécrit l'article 3 pour prendre en compte le droit à la traduction et à l'interprétation - une modification formelle mais nécessaire.

La proposition de rédaction n° 3 est adoptée.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 4

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter cet article dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une modification rédactionnelle à l'alinéa 1.

L'article 4 est adopté dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une rectification rédactionnelle.

Article 4 bis

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter cet article dans la rédaction du Sénat.

L'article 4 bis est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 5

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter cet article dans la rédaction du Sénat.

L'article 5 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 8

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter cet article dans la rédaction du Sénat, sous réserve de modifications rédactionnelles à l'alinéa 2° du I de l'article 695-8-2 et au 3° du II de l'article 695-8-5 du code de procédure pénale.

L'article 8 est adopté dans la rédaction du Sénat, sous réserve de rectifications rédactionnelles.

Article 9

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter cet article dans la rédaction du Sénat, sous réserve de modifications rédactionnelles aux articles 728-11 et 728-53 du code de procédure pénale.

L'article 9 est adopté dans la rédaction du Sénat, sous réserve de rectifications rédactionnelles.

Article 10

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter cet article dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une modification rédactionnelle à l'article 433-15 du code pénal.

L'article 10 est adopté dans la rédaction du Sénat, sous réserve de rectifications rédactionnelles.

Intitulé du chapitre X, article 15 et article 15 bis (nouveau)

M. Alain Richard, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Dans un arrêt du 14 juin dernier, le Conseil constitutionnel a jugé que l'absence de recours contre la décision de la chambre d'instruction, statuant sur une demande d'extension d'un mandat d'arrêt européen, était inconstitutionnelle. Il a paru possible au Gouvernement d'introduire un recours en cassation comme il y en a dans les procédures d'urgence, ce à quoi tendent les propositions de rédaction n° 4 et 5.

La proposition de rédaction n° 4 est adoptée.

Le titre du chapitre X est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

L'article 15 est adopté dans la rédaction du Sénat.

La proposition de rédaction n° 5 est adoptée.

L'article 15 bis (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 16

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter cet article dans la rédaction du Sénat.

L'article 16 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 17

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Les rapporteurs proposent d'adopter cet article dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

L'article 17 est adopté dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une rectification rédactionnelle.

Article 17 bis

Mme Marietta Karamanli, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - La proposition de rédaction n° 6 abroge le délit d'offense au chef de l'État. La Cour européenne des droits de l'homme a condamné la France le 14 mars dernier dans l'affaire Éon. Ce délit a déjà été supprimé dans de nombreux pays. Nous proposons néanmoins un mécanisme alternatif de protection du chef de l'État : la diffamation ou l'injure visant le chef de l'État, un ministre ou un parlementaire seront désormais punies des mêmes peines.

M. Alain Richard, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Quelques murmures s'élevant des bancs du Sénat, je voudrais expliquer en droit la solution à laquelle nous arrivons. La décision de la Cour européenne des droits de l'homme n'implique pas la disparition du délit d'offense au chef de l'État, mais ses cas d'application deviendraient marginaux. De plus, si l'offense est dissociée de l'injure ou de la diffamation, elle devient difficile à caractériser, ce qui nous expose aux mêmes déboires que sur le délit de harcèlement, censuré faute de définition. La solution intermédiaire que j'avais proposée en commission, avec peu de succès, consistant à aligner la situation du chef de l'État sur celle des ministres, présentait l'inconvénient de prolonger la pratique des interventions individuelles du garde des sceaux dans les procédures, dont nous sommes nombreux à ne pas vouloir. En outre, nous nous heurtions à la hiérarchie constitutionnelle : comment un ministre, le garde des sceaux, pourrait-il se prononcer sur le bien-fondé d'une plainte du chef de l'État ? Mieux valait faire jouer le principe d'opportunité des poursuites : le parquet est libre d'ouvrir des poursuites en fonction de l'importance du dossier mais seulement à la demande de l'intéressé, chef de l'État, ministre ou parlementaire. L'affaire Éon a montré que le déclenchement de poursuites peut causer un préjudice supérieur à l'inaction.

M. Hugues Portelli, sénateur. - Je m'abstiendrai sur cette question.

La proposition de rédaction n° 6 est adoptée.

L'article 17 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 23

L'article 23 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 24

L'article 24 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 2 (précédemment réservé)

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - A l'article 2, qui vient maintenant pour coordination, les rapporteurs ont élaboré deux propositions de rédaction.

Mme Marietta Karamanli, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - La proposition de rédaction n° 7 autorise les associations dont l'objet statutaire inclut la lutte contre l'esclavage à exercer les droits reconnus à la partie civile.

M. Jean-Jacques Hyest. - Vous avez découpé les dispositions du code pénal sur la traite des êtres humains. Il aurait été plus simple d'indiquer les articles.

M. Alain Richard, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Mme Karamanli et moi aurons à l'expliquer en séance publique, les associations doivent agir avec l'accord de la victime. Si celle-ci est mineure, l'accord du représentant légal est requis. Toutefois celui-ci est souvent l'auteur ou le complice des infractions. Aussi le code pénal précise-t-il que lorsqu'un enfant abandonné a été pris en charge par le système judiciaire, un administrateur ad hoc est désigné. Nous ne l'avons pas précisé, car il va de soi que le droit commun s'applique.

La proposition de rédaction n° 7 est adoptée.

Mme Marietta Karamanli, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Relative à l'indemnisation des victimes, la proposition de rédaction n° 8 est de coordination.

La proposition de rédaction n° 8 est adoptée.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Je crois pouvoir en votre nom à tous féliciter nos deux rapporteurs.

M. Alain Richard, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Le Gouvernement nous a saisis des difficultés d'application de la loi du 6 mars 2012, issue d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale modifiant la réglementation des armes : le délit de port ou de transport d'arme de sixième catégorie disparaîtrait partiellement en septembre ; or cette infraction est très souvent relevée - c'est le grand classique des fins de manifestation. Il nous semble que la moins mauvaise solution serait que le Gouvernement dépose un amendement en séance. Ce serait acceptable en l'occurrence, bien que les assemblées n'aiment guère cela.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - J'en ai parlé avec M. Urvoas. Vu la qualité du travail mené, il semble sage d'en rester là. Si un vide juridique apparaît, le Gouvernement aura l'opportunité de déposer un amendement après la commission mixte paritaire.

M. Jean-Jacques Hyest, sénateur. - Cette disposition n'a aucun lien avec le texte en discussion, mais personne ne s'en apercevra...

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président. - Chacun pourrait s'exprimer sur une telle initiative.

La commission mixte paritaire adopte le texte issu de ses délibérations.

- Présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président -

Commission mixte paritaire sur le projet de loi organique et sur le projet de loi relatifs à la transparence de la vie publique

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique et du projet de loi relatifs à la transparence de la vie publique s'est réunie au Sénat le mardi 16 juillet 2013.

Elle procède d'abord à la désignation de son bureau, constitué de M. Jean-Pierre Michel, sénateur, président, et M. Jean-Yves Le Bouillonnec, député, vice-président, M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, étant désigné rapporteur pour le Sénat, et M. Jean-Jacques Urvoas, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Les textes adoptés par nos deux assemblées sont assez différents. C'est pourquoi il serait assez difficile de parvenir à un texte de compromis crédible. La question des déclarations de patrimoine a donné lieu à d'importants débats au Sénat en commission, prolongés encore en raison de l'adoption d'une motion de renvoi, et enfin en séance publique. L'Assemblée nationale avait adopté un dispositif selon lequel les déclarations de patrimoine étaient consultables par tout électeur mais interdisant la publication sous peine de 45 000 euros d'amende et d'un an de prison.

Notre commission avait d'abord supprimé la sanction, la considérant comme disproportionnée et impossible à mettre en oeuvre à l'heure d'internet. Elle a ensuite donné un avis favorable à un amendement revenant au texte du Gouvernement qui prévoyait la publication des patrimoines au Journal officiel, comme pour les ministres. Cette solution n'a pas été retenue en séance publique et l'article 1er n'a pas été adopté par le Sénat. De même, l'obligation de publication des déclarations des élus locaux et des autres personnes concernées n'a pas été adoptée non plus, par cohérence, dans la loi ordinaire. Les débats ont été âpres et les majorités étroites.

Même si les débats n'aboutissent pas, qui sait, les dispositions adoptées par le Sénat inspireront peut-être les débats futurs. Nous avons en particulier interdit à un parlementaire siégeant dans un organisme extra-parlementaire de percevoir toute rémunération supplémentaire à ce titre. Le seuil de 30 000 habitants à partir duquel les maires et présidents d'intercommunalité sont soumis à des obligations déclaratives a été rétabli. Nous avons décidé que la Haute Autorité comprendrait deux personnalités qualifiées désignées par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat plutôt qu'une seule. Nous avons prévu une incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de direction d'une entreprise recevant des subventions de l'étranger, ainsi qu'avec les fonctions de direction d'un syndicat professionnel, conformément aux préconisations d'un rapport pluraliste de notre commission des lois, sous l'impulsion de M. Hyest.

Dans le projet de loi ordinaire, nous avons modifié la définition du conflit d'intérêts : au terme « impartialité », peu pertinent pour des ministres dont la mission est de défendre des convictions, nous avons substitué celui d'« intégrité ». Nous n'avons pas été séduits par la théorie des apparences et n'avons retenu que les conflits entre intérêts public et privé. Nous avons considéré que le statut des « lanceurs d'alerte » devait être abordé en totalité dans le texte sur la fraude fiscale, concomitant. Nous avons maintenu la durée maximale de la peine d'inéligibilité à dix ans de manière à ne pas avoir de peines perpétuelles. S'agissant des déclarations auprès de la Haute Autorité, nous avons porté les délais à six mois au lieu de deux mois, afin d'éviter des collisions avec les prochaines élections municipales. Nous avons revu les délais de contrôle de la Haute Autorité afin qu'elle puisse saisir les services fiscaux. Enfin nous avons décidé à l'unanimité que la réserve parlementaire serait publiée dans une annexe du projet de loi de finances.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - De tels textes touchent à une matière sensible, inflammable même. Dès lors qu'ils expriment de manière directe ou indirecte un questionnement sur la légitimité des élus ou la façon dont nous exerçons notre mandat, il n'est pas anormal qu'ils aient suscité des débats passionnés. Nous avons eu la chance de pouvoir nous appuyer sur les rapports de Jean-Jacques Hyest et de Jean-Marc Sauvé ainsi que sur les travaux de la commission Jospin. Nous nous heurtons maintenant à une double difficulté, dont la moindre n'est pas que nous soyons face à deux textes. Que le Sénat ait voté la loi ordinaire en supprimant l'article 11 n'aurait pas été rédhibitoire s'il n'avait adopté la loi organique sans son article 1er, qui en constituait, sinon le coeur, du moins l'un des deux poumons. Or les deux dispositifs sont de coordination, avec de nombreuses dispositions « miroir ».

Les choses auraient pu être différentes avec l'article 1er voté initialement par la commission des lois du Sénat, plus proche de la rédaction de l'Assemblée nationale. Si le Sénat l'avait adopté, nous aurions pu avoir un débat. En revanche, la position qu'il a retenue en séance n'est pas compatible avec la nôtre.

C'est pourquoi la capacité d'action de cette commission mixte paritaire apparaît contrainte à l'excès. Les éléments que Jean-Pierre Sueur vient de rappeler constituent néanmoins une contribution utile, et je m'engage à porter les échanges que nous venons d'avoir à la connaissance de nos collègues députés afin qu'ils nourrissent utilement le texte dans la mesure de la compatibilité de ces propositions.

M. Jean-Pierre Michel, président. - Au nom du Sénat, je vous remercie des propos que vous venez de tenir : l'Assemblée nationale reprendra peut-être certaines dispositions adoptées par le Sénat.

La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à élaborer un texte commun sur le projet de loi organique relatif à la transparence de la vie publique, non plus que sur le projet de loi ordinaire.