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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mercredi 11 septembre 2013

- Présidence de M. Raymond Vall, président -

Audition de M. Gilles-Pierre Lévy, président de la 2e Chambre de la Cour des comptes, sur les conclusions du rapport public thématique consacré à la politique de développement des énergies renouvelables

M. Raymond Vall, président. - Nous sommes très heureux de pouvoir entendre ce matin Gilles-Pierre Lévy, président de la 2chambre de la Cour des comptes, accompagné par ses collègues Henri Paul, Michel Babeau et Jean-Luc Tronco. Vous avez rendu public le 25 juillet dernier un rapport consacré à la politique de développement des énergies renouvelables. Cette audition marque la reprise de nos travaux parlementaires, et coïncide avec la poursuite de plusieurs démarches, dont la conférence environnementale. La présentation de vos conclusions nous sera donc très utile.

M. Gilles-Pierre Lévy, président de la 2e Chambre de la Cour des comptes. - Je vous remercie de nous offrir l'opportunité de présenter les travaux que la Cour a réalisés sur ce sujet. La France, vous le savez, s'est engagée depuis plusieurs années dans une politique d'évolution énergétique. Le président de la République a réaffirmé un objectif allant nettement au-delà des objectifs précédents en ce qui concerne la part de la production électrique d'origine nucléaire dans la production totale d'électricité. De multiples débats sont aujourd'hui en cours. Ce rapport vise donc à fournir aux décideurs quelques éléments de fait.

En introduction, je formulerai deux remarques de méthode et une remarque sur le champ du rapport. Il n'appartient naturellement pas à la Cour de se prononcer sur les objectifs et sur les moyens de les atteindre. En revanche, il entre dans sa mission constitutionnelle d'information des décideurs et des citoyens d'apporter un éclairage sur le bilan de cette politique jusqu'à aujourd'hui, ainsi que sur les choix à faire et les moyens à engager pour tenir les objectifs fixés pour l'avenir. C'est sa manière de contribuer au débat sur la transition énergétique, sans en être un acteur. La Cour a appliqué pour ce rapport la même logique que dans l'étude qu'elle avait livrée en janvier 2012 sur les coûts de la filière électronucléaire. Elle s'est entourée d'un comité d'appui composé d'experts. Ce travail est la synthèse d'une dizaine de travaux menés par la Cour sur les différentes politiques de soutien à des filières, ainsi que sur l'analyse des comptes d'entreprises qui travaillent dans le secteur. Le rapport n'aborde pas le sujet des biocarburants, car la Cour a livré un rapport d'évaluation sur ce sujet en janvier 2012.

Les énergies renouvelables sont trop souvent associées à la seule électricité produite à partir de sources renouvelables. Or, la production d'énergies renouvelables est orientée majoritairement vers la chaleur. Les énergies renouvelables produisant directement de la chaleur représentent 59,4 % du total des énergies renouvelables, devant la production d'électricité d'origine renouvelable. S'agissant de l'électricité, les énergies renouvelables sont avant tout l'hydroélectricité, pour un peu moins de 12 % de la production électrique nette, puis, loin derrière, figurent l'éolien, avec 2,8 %, la biomasse avec 1,1 % et le solaire pour 0,7 %.

Le contenu de ce rapport peut être résumé en quatre messages. Le premier est que la France se situe actuellement dans la moyenne des États européens pour la part des énergies renouvelables dans sa consommation totale d'énergie. Le deuxième est que la France s'est fixé des objectifs particulièrement ambitieux pour 2020, dont l'atteinte sera difficile. Le troisième message est que le coût devrait être important pour le contribuable et le consommateur d'électricité. Le quatrième message est que l'action pour lever les obstacles non financiers au développement des énergies renouvelables est tout aussi essentielle.

Le premier point, tout d'abord : avec 13,1 % d'énergies renouvelables dans sa consommation d'énergie, la France se situe dans la moyenne des États européens. Elle se situe même devant ses principaux voisins, à l'exception de l'Espagne.

Pour sa part électrique, la production française d'énergie se distingue par un faible taux d'émission de dioxyde de carbone, du fait du nucléaire et de l'hydraulique. Le prix de l'électricité est en outre sensiblement inférieur à celui de ses voisins.

La situation favorable de la France en matière d'énergies renouvelables est avant tout le reflet du développement ancien de l'hydroélectricité et de la combustion du bois de chauffage dans nos habitations. Le volontarisme affiché depuis 2005 a fait passer la proportion d'énergies renouvelables de 10,3 % à 13,1 % en 2011. La France visait à l'époque 13,5 % d'énergies renouvelables en 2011. L'effort français peut, au demeurant, apparaître modeste par rapport à d'autres pays européens qui, partant d'un niveau historique plus faible, ont fait des efforts plus importants, en particulier l'Allemagne.

La France s'est fixé des objectifs particulièrement ambitieux pour 2020, dont l'atteinte sera difficile. Avec un objectif de 23 % d'énergies renouvelables dans la consommation totale d'énergie, la France s'est volontairement située, avec l'Irlande, le Royaume-Uni et le Danemark, parmi les quatre États européens qui auront les efforts les plus importants à accomplir. Le supplément de production à réaliser dans les différentes filières entre 2012 et 2020 représente globalement six à sept fois ce qui a été réalisé entre 2005 et 2011. L'atteinte de ces objectifs a un coût significatif qui pourrait sans doute être optimisé.

La Cour s'est penchée sur le coût associé à chacune des sources d'énergie, sujet extrêmement débattu d'autant que ces coûts sont évolutifs. Les coûts auxquels nous sommes parvenus sont proches de ceux qui sont habituellement retenus, sous la forme de fourchettes. Pour mémoire, s'agissant de l'électricité, la Cour avait évalué le coût de l'énergie nucléaire, en prenant en compte le cycle de démantèlement et de gestion des déchets, à un ordre de grandeur de 50 euros par MWh avec le parc actuel. Les nouvelles installations de type EPR pourraient avoir un coût plus élevé, de l'ordre de 70 à 90 euros par MWh.

Certaines filières électriques renouvelables ont des coûts voisins de ceux du nucléaire : l'hydroélectricité de grande capacité et certaines installations éoliennes terrestres, dont les coûts sont compris entre 60 et 100 euros par MWh. Les parcs éoliens en mer, dont les coûts sont mal connus, seraient sensiblement plus chers, entre 123 et 190 euros par MWh. Enfin, le coût de production de l'électricité solaire est le plus élevé, avec une fourchette large en fonction des conditions d'ensoleillement et des techniques, qui va de 100 à 700 euros par MWh.

Il est difficile de se fonder sur ces seules données de coûts de production pour faire des choix pour l'avenir, car les chiffres peuvent évoluer à la baisse en fonction du progrès technologique. Les technologies de l'hydroélectricité, de la biomasse et de l'éolien terrestre sont mûres et les coûts ont peu de chance de diminuer significativement. En revanche, l'énergie photovoltaïque, encore chère, devrait connaître au cours des prochaines années une diminution importante de son coût. L'Agence internationale des énergies renouvelables, l'IRENA, estime que celui-ci pourrait atteindre le niveau très compétitif de 50 dollars par MWh en 2030, alors que son estimation actuelle est de 250 dollars.

Aux coûts de production, il convient d'ajouter le coût de l'intégration au réseau électrique, qui suppose une adaptation du réseau à l'intermittence ainsi qu'à une production plus disséminée. Compte tenu de l'objectif de 23 % en 2020, les gestionnaires de réseaux estiment la charge totale d'adaptation du réseau entre 5 et 6 milliards d'euros. C'est un chiffre important, mais qui n'est pas déraisonnable quand on le rapporte à la consommation totale d'électricité d'un pays de 65 millions d'habitants.

Le système d'aides pour prendre en charge le surcoût de production et favoriser l'implantation des énergies renouvelables prend essentiellement cinq formes.

La première est le tarif de rachat garanti pour la production d'électricité renouvelable. Il est fixé, par arrêté ministériel, à un niveau plus élevé que le prix du marché. L'écart est mis à la charge du consommateur d'électricité, à travers la contribution pour le service public de l'électricité, la CSPE. Ce coût est en train d'exploser. Il était de 582 millions d'euros en 2009 et a atteint 3 milliards d'euros en 2013. Il devrait être de l'ordre de 8 milliards d'euros en 2020, sur la base des engagements pris actuellement. En 2011, en raison du mauvais calibrage des tarifs de rachat de l'électricité photovoltaïque, la filière solaire a capté 62 % de la CPSE au titre des énergies renouvelables, alors qu'elle ne représente que 2,7 % de l'électricité renouvelable. Autrement dit, un MWh d'énergie solaire entraîne une dépense de rachat de 500 euros, alors que cette dépense est de 34 euros pour l'éolien terrestre et 20 euros pour la biomasse. Les coûts de production des énergies renouvelables sont très hétérogènes et, dès lors, la dépense de soutien l'est également.

Le deuxième dispositif de soutien est l'organisation par l'État d'appels d'offres pour de nouvelles installations, par exemple pour l'éolien en mer, avec un tarif de rachat dont le surcoût est lui aussi intégré à la CSPE. La Cour a constaté que le recours aux appels d'offres n'était pas toujours justifié ni efficace pour atteindre les capacités attendues ou pour obtenir le meilleur prix.

Le troisième dispositif de soutien est le crédit d'impôt développement durable pour les équipements de production ou les travaux d'amélioration de l'efficacité énergétique chez les particuliers. Il représente entre 10 et 40 % du coût d'équipement des installations. Son coût, pour les énergies renouvelables, est de 659 millions d'euros en 2011.

Le quatrième dispositif de soutien est le fonds chaleur, géré par l'ADEME. Il accorde des subventions et des aides dont le montant est de 240 millions d'euros par an en moyenne.

Enfin, cinquième dispositif, les aides à la recherche. Le niveau d'aides à la recherche ne représente que 300 millions d'euros par an au maximum. Ce montant doit être comparé aux 2,1 milliards d'euros annuels de soutien à la filière photovoltaïque via la CSPE, pour une production électrique très modeste. La France dépense bien moins en recherche que l'Allemagne ou la Grande-Bretagne. Nous aurions peut-être intérêt à dépenser moins en soutien à la production, et plus dans la recherche pour l'avenir.

Plusieurs de ces dispositifs ont connu des difficultés. Les tarifs de rachat et les dépenses fiscales obéissent à une logique de guichet, ce qui s'est traduit par une bulle photovoltaïque. Les variations dans les dépenses fiscales gênent la planification pour les investissements. Ces à-coups ont un impact négatif.

Au total, la Cour estime que le coût complet de soutien aux énergies renouvelables a dépassé 14 milliards d'euros entre 2005 et 2011, dont 3,3 milliards de CSPE. Il est difficile d'estimer le coût que représentera la réalisation de l'objectif pour 2020. Le coût lié à la CSPE, sur cette période, représentera à lui seul un montant de l'ordre de 40,5 milliards d'euros. À cette somme, s'ajouteront les coûts des mesures fiscales en faveur des énergies renouvelables, des autres aides budgétaires à l'investissement ainsi que les coûts du financement de la recherche publique et la charge d'adaptation des réseaux.

Les retombées socio-économiques jusqu'ici obtenues sont plutôt décevantes. Les emplois ont progressé, mais moins qu'attendu. Ils sont passés, selon l'ADEME, de 58 460 en 2006, à 83 260 en 2012, après un pic à 98 580 en 2010. Le montage des installations d'énergies renouvelables a généralement été réalisé par des entreprises locales. Mais, s'agissant du matériel, certaines éoliennes et surtout la quasi-totalité des modules photovoltaïques ont été importés. De même, certains générateurs de chaleur de type biomasse font appel à des ressources de bois importées. En revanche, l'industrie française est bien positionnée en matière d'hydroélectricité et d'éolien terrestre.

Les décisions à prendre doivent intégrer ces paramètres. Le dispositif de prix d'achat garanti et le fonds chaleur devraient être réorientés vers les filières les moins coûteuses au MWh produit, tout en continuant à encourager la recherche dans les autres filières, qui peuvent s'avérer porteuses d'avenir. Ainsi, le soutien au photovoltaïque intégré au bâti n'a pas fait la preuve de son efficacité et pourrait être remis en cause. La Cour s'interroge également sur l'intérêt d'accroître le soutien à l'électricité géothermique qui, pour le moment, reste en France à un stade plus expérimental qu'industriel. Les tarifs de rachat garanti pourraient être réservés aux filières matures comme l'éolien terrestre. Le niveau des tarifs pourrait être réactualisé à intervalles réguliers afin de mieux suivre et lisser les évolutions de coûts de production. Il conviendrait, enfin, de mieux contrôler le respect des conditions exigées pour le bénéfice du crédit d'impôt développement durable, qui repose sur de simples déclarations des particuliers. Des cas de fraude existent. C'est également le cas pour de petites installations photovoltaïques bénéficiant du tarif de rachat.

Au-delà des obstacles financiers, la Cour a constaté l'existence d'obstacles non financiers au développement des énergies renouvelables.

Les limites physiques sont fortes pour l'hydroélectricité et la biomasse. Le potentiel de développement de l'hydroélectricité est encore substantiel en France, mais l'application de la loi sur l'eau, qui vise à améliorer la qualité écologique des eaux et à favoriser la biodiversité, apporte des limites importantes à ces potentialités. De même, l'implantation de centres importants de production de chaleur et de cogénération électrique, à partir de la biomasse, se heurte à l'insuffisance des ressources mobilisables localement. Le potentiel de la forêt française suffit largement à atteindre les objectifs fixés pour la filière biomasse, mais l'exploitation de la forêt répond à de multiples usages. Le bois énergie ne représente que 7 % de la valeur produite par la filière bois.

Les limites physiques ne sont pas les mêmes selon la géographie. Le photovoltaïque peut encore être développé dans le sud du pays, alors que dans le nord, le coût de l'énergie produite est sans doute excessif à l'heure actuelle. Le littoral peut encore accueillir un nombre important d'éoliennes. Les sites touristiques ne sont cependant pas preneurs de ce type d'ouvrages.

Les limites sont également juridiques. Le cas des éoliennes terrestres illustre comment l'écheveau de normes qui caractérise la réglementation applicable aux éoliennes a constitué un obstacle à leur développement. Le temps qui s'écoule entre le dépôt d'un projet et son raccordement au réseau se situe entre six et sept ans en France, contre deux ans et demi en moyenne en Allemagne. Un assouplissement des règles a commencé avec la loi Brottes de 2013 mais il conviendrait d'aller plus loin, notamment sur le littoral où l'accumulation des règles rend longue et très difficile la construction d'éoliennes, alors que ce sont les implantations à plus fort potentiel.

L'exploitation de la chaleur issue de la géothermie se heurte à l'inadaptation des dispositions du code minier, conçu pour l'exploitation industrielle du sous-sol. Une disposition de la loi de simplification du droit du 22 mars 2012, dite Warsmann II, permet de définir par décret un régime juridique plus adapté. Ce décret n'a toujours pas été publié.

Pour simplifier le cadre de mise en place des énergies renouvelables, l'organisation de l'État doit être adaptée afin d'être plus réactive et plus performante. Il n'y a notamment pas, aujourd'hui, de centralisation des informations statistiques sur les coûts et autres données. La Cour recommande un effort de coordination.

Pour faciliter le développement des énergies renouvelables, les bénéfices environnementaux qu'il entraîne doivent pouvoir être mieux valorisés. Un meilleur fonctionnement du marché des quotas carbone pourrait sans doute y contribuer, de même qu'un développement de la fiscalité sur le carbone. Cela suppose, toutefois, que des mesures du même type soient mises en place chez nos principaux partenaires, si l'on ne veut pas affecter la compétitivité de notre économie.

L'énergie la meilleure est celle qu'on ne consomme pas : la maîtrise de la consommation énergétique peut contribuer à faciliter le développement des énergies renouvelables.

Entre 2005 et 2011, 2,2 millions de tonnes équivalent pétrole d'énergies renouvelables supplémentaires ont été produites, pour un coût global de 14,3 milliards d'euros pour la collectivité. L'effort supplémentaire pour atteindre les objectifs de 2020 représente 15 millions de tonnes équivalent pétrole, soit sept fois plus. L'analyse de la Cour montre que ces objectifs peuvent être atteints, mais que de nombreux obstacles doivent être levés. Cela suppose, notamment, un meilleur ciblage des aides à la production sur les filières les plus efficientes, en prenant en compte la dimension de politique industrielle et le contenu en emploi des décisions prises. Des choix devront être faits concernant les obstacles non financiers, et en matière de recherche.

Pour votre information, la Cour produira, d'ici la fin de l'année, deux autres rapports qui concernent la transition énergétique : le premier évaluera l'état de préparation de la France aux échéances du paquet énergie-climat européen, à la demande de l'Assemblée nationale, et l'autre portera sur les certificats d'économie d'énergie, à la demande du Premier ministre.

M. Charles Revet. - J'ai trois questions à vous poser. Ai-je bien compris le graphique que vous nous avez montré, si j'en déduis que la France a une production d'énergies renouvelables supérieure à celle de l'Allemagne ? A propos de la CSPE, avez-vous évalué le coût moyen pour le consommateur final d'électricité ? L'Allemagne a une production de méthane d'origine agricole beaucoup plus importante que la France. Est-ce une perspective intéressante pour notre pays ?

M. Michel Teston. - Dans les recommandations de la synthèse de votre rapport thématique sur les énergies renouvelables, vous proposez notamment de revoir le principe du financement par le seul consommateur d'électricité des charges de soutien aux énergies renouvelables électriques compensées par la CSPE. Vous précisez que c'est une proposition que vous aviez déjà formulée en 2011. Formulez-vous dans la version détaillée du rapport des propositions concrètes d'autres formes de financement des charges de soutien à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables ?

M. Marcel Deneux. - Votre rapport me fait plaisir, car il éclaire un domaine où nous manquons de certitudes. Il y a une grande difficulté à évaluer les coûts et les perspectives, tant les variables d'ajustement sont nombreuses. Ainsi, vous faites une comparaison entre le coût du MWh produit à partir d'énergies renouvelables et le coût du MWh nucléaire. Mais quel coût de démantèlement des installations nucléaires avez-vous retenu ? Quel taux de rendement financier avez-vous choisi ?

Pour le prix de production des parcs éoliens offshore, d'où avez-vous tiré le chiffre que vous avez cité ? Il y actuellement tellement peu de parcs en service, que nous devons nous appuyer essentiellement sur les prévisions des constructeurs.

En ce qui concerne notre balance commerciale énergétique, avez-vous fait l'hypothèse que nous serons demain mieux interconnectés et dotés de compteurs communicants et intelligents ?

M. Alain Fouché. - Les énergies renouvelables coûtent cher à ceux qui sont tenus d'en racheter la production et notre politique manque de coordination, comme le montre l'implantation désordonnée des éoliennes sur les territoires.

Nous avons freiné le développement du photovoltaïque alors que de nombreux bâtiments agricoles étaient construits dans le seul but d'accueillir des panneaux intégrés au bâti. Constatez-vous, comme moi, que ce phénomène spéculatif est aujourd'hui de retour dans nos campagnes ?

Les entreprises qui démarchent les communes et font des études pour l'implantation d'installations de production d'énergie renouvelable bénéficient-elles d'aides financières à cette fin ?

Mme Hélène Masson-Maret- Vous avez fait un rapport de qualité, mais je suis effrayée par l'hétérogénéité des énergies renouvelables. J'ai trois questions à vous poser.

Vous avez indiqué que les dépenses de recherche fondamentale en matière d'énergies renouvelables s'élèvent à 300 millions d'euros par an, à rapprocher d'un montant d'aides financières au seul photovoltaïque de 2,1 milliards d'euros. Il me paraît nécessaire d'accroître l'effort de recherche. Quelles indications donnez-vous dans cette voie ? Quel genre d'organismes doivent conduire cette recherche ?

Au mois de juillet, le Parlement européen a voté en deuxième lecture le blocage à 900 millions d'euros des enchères pour les quotas carbone. A ma connaissance, le Conseil européen ne s'est pas encore prononcé sur ce point. Mais, s'il le confirme, ce niveau de 900 millions d'euros vous paraît-il adéquat ?

Alors que le président de la République s'est engagé en 2012 à fermer certaines centrales nucléaires, celles qui sont concernées ne sont pas encore répertoriées. Mais c'est sans doute une question subsidiaire par rapport au sujet principal de votre rapport...

Mme Odette Herviaux. - Vous avez répondu à certaines de mes interrogations relatives aux retombées socio-économiques des énergies renouvelables, et pointé notamment les dégâts de la concurrence chinoise sur le secteur photovoltaïque. Vous dites que d'autres filières encore à développer, comme celle de l'éolien en mer, coûteront cher. Mais leurs retombées seront plus grandes, car nos propres entreprises sont les mieux placées. Même si cela peut coûter cher dans un premier temps, ne serait-il pas intéressant d'aller quand-même dans cette direction ?

M. Ronan Dantec. - Votre rapport intéressant témoigne d'un vrai travail de réflexion de la part de la Cour des Comptes. J'en retiens deux points positifs : les objectifs de la France en matière d'énergies renouvelables sont ambitieux, mais pas inaccessibles ; il n'est pas possible de les atteindre dans le cadre du système actuel où tout est dispersé, et vous vous prononcez donc en faveur d'une planification forte des dispositifs d'aide financière comme des réseaux. On voit bien qu'aujourd'hui tout le monde rechigne à franchir cette marche, car certaines installations de production d'énergie traditionnelles devront fermer à mesure que se développeront les énergies renouvelables. Mais je suis convaincu qu'à un moment, quels que soient les choix énergétiques qui seront faits, il faudra planifier.

Je ferai quatre observations techniques. Premièrement, le niveau de la CSPE dépend du différentiel entre le prix estimé de l'énergie nucléaire et celui des énergies renouvelables. Si l'on partait du prix estimé par la Cour des Comptes, soit 50 euros le MWh, ce différentiel serait moindre. La CSPE est en fait une simple écriture comptable, qui ne cache aucun scandale financier. C'est pourquoi je serais curieux de connaître votre avis sur la manière de faire remonter le niveau de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH). Selon les derniers chiffres fournis par l'industrie nucléaire, nous sommes déjà à un niveau supérieur à 80 euros le MWh pour les centrales nucléaires dont la durée de vie doit être prolongée. Les énergies renouvelables matures ne coûtent pas plus cher. Le consensus se renforce sur ce point, ce dont je me félicite.

Deuxièmement, la CSPE couvre également la solidarité avec les îles. C'est un vrai sujet car, même si le coût des investissements dans les énergies renouvelables reste élevé, il serait plus vite rentabilisé dans les îles que sur le continent.

Troisièmement, vous n'avez pas parlé du mécanisme de capacité, qui sera l'une des clefs du marché de l'énergie de demain. A mon sens, c'est une aberration typiquement française, alors qu'il nous faudrait un mécanisme de capacité européen, pour faire face au phénomène de l'intermittence qui se développe dans la production énergétique en Europe.

Quatrièmement, la situation du secteur photovoltaïque est complexe. Nous devrions tirer les leçons de l'expérience de nos voisins allemands pour que le développement de ce secteur nous coûte moins cher qu'à eux. En ce qui concerne l'éolien marin, il s'agit d'un choix politique national de structuration d'une filière industrielle lourde, qui permettra de faire émerger des champions compétitifs à l'exportation. C'est une problématique bien différente de celle du photovoltaïque. Je trouve paradoxal que nous ayons fait du photovoltaïque un symbole de notre déclin industriel, alors que les panneaux ne représentent que 20 % du coût d'une installation. Il nous faudrait des mécanismes d'incitation financière articulés à l'évolution des prix de production, capables de s'ajuster en permanence, car on ne sait pas où cette évolution va finir. A une certaine échéance, rien ne dit que ce ne sera pas le photovoltaïque qui deviendra l'énergie renouvelable la moins chère.

M. Gérard Cornu. - Je salue la qualité de votre rapport, qui nous remet la tête à l'endroit, notamment avec la comparaison que vous faites entre les coûts de production des énergies renouvelables et ceux de l'énergie nucléaire. Vous avez dit qu'il convenait d'optimiser ces coûts de production, mais aussi les coûts d'intégration au réseau. Je suppose que ceux-ci sont hétérogènes selon les filières, et que les plus élevés sont ceux de l'éolien en mer. Pouvez-vous me le confirmer ?

Considérant la variété des dépenses de soutien aux énergies renouvelables, les plus élevées étant celles attribuées au photovoltaïque, vous conseillez de privilégier les filières matures, qui coûtent moins cher. Mais l'on peut aussi penser que nous aurions intérêt à développer des filières puissantes dans les énergies renouvelables, quitte à les subventionner fortement dans un premier temps pour en obtenir un retour plus important par la suite. Je n'ai pas trouvé cette interrogation dans votre rapport.

Mme Laurence Rossignol. - Vous avez peut-être entendu, comme moi, l'appel lancé hier par les grands énergéticiens européens devant les instances de l'Union européenne pour les alerter sur l'absence de politique énergétique européenne, sur les effets du soutien aux énergies renouvelables sur le parc des centrales à gaz, sur l'absence de réduction des émissions de gaz à effet de serre et sur le problème de l'effondrement du prix de la tonne de carbone sur le marché. Il y a urgence à mettre en place une politique européenne de l'énergie, à laquelle je ne vois pas d'alternative.

M. Jacques Cornano. - Je voudrais mettre l'accent sur la politique de soutien à l'ensemble des filières énergétiques en outre-mer. Elle doit être revue à l'occasion de la réforme du code minier. Nous avons perdu quatre ans à Marie-Galante, en Guadeloupe, pour expliquer l'intérêt d'une centrale multibiomasse qui se substituerait à une centrale à charbon. De même, nous perdons du temps sur un grand projet d'installation solaire, avec 100 emplois à la clef, qui justifierait que l'on aide des investisseurs privés

M. Gilles-Pierre Lévy. - Les premières questions portaient sur la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables en France et en Allemagne, et l'impact sur la facture des clients. La production d'électricité renouvelable en Allemagne représente 91 TWh, contre 60 TWh en France. L'Allemagne a fait un effort plus important au cours des dernières années sur les énergies éolienne et solaire. Cela a eu une conséquence en termes d'impact de cette production d'énergie intermittente sur les marchés et sur les transports. La France devrait s'inspirer de ce qui s'est passé en Allemagne pour anticiper les adaptations nécessaires. Deux points ont été frappants : le réseau de transport d'énergie allemand n'a pas été à la hauteur, et dans certains cas, le pays s'est trouvé en situation de surproduction et a dû vendre son électricité à prix négatif sur le marché spot. On constate une certaine désorganisation du marché. Retenons ces leçons en France.

Du fait de la baisse du prix du charbon, consécutif au développement des gaz de schiste aux États-Unis, qui fait que les Américains exportent de grandes quantités de charbon qu'ils ne consomment plus, les centrales à charbon deviennent plus rentables. En conséquence, un certain nombre d'énergéticiens sont aujourd'hui contraints de fermer leurs centrales à gaz, dont le coût d'entretien, pour un fonctionnement ponctuel en back up, devient trop élevé. Nous nous plaçons dès lors en situation de risque, en cas d'hiver très froid et de pointe de consommation, de ne plus avoir les moyens de faire face aux besoins. Le blackout est une possibilité réelle. Le marché est désorganisé.

Cette désorganisation s'explique également par le fait que nous savons gérer l'électricité produite en base, comme l'électricité d'origine nucléaire, mais pas aussi bien les énergies intermittentes. Ce n'est pas encore un problème majeur en France, du fait de la part faible des énergies renouvelables. En Europe en revanche, cela peut devenir un problème important.

L'impact de la CSPE sur la facture client représente 20 euros par MWh. La CSPE finance le soutien aux énergies renouvelables, qui augmente rapidement, le soutien au prix de l'électricité dans les îles, et les aides contre la précarité énergétique. La Cour a recommandé d'élargir l'assiette de la CSPE à d'autres que les seuls consommateurs d'électricité. Si elle est amenée à se développer, il faudra soit augmenter davantage la facture, soit élargir l'assiette, aux autres énergies par exemple. Cela pose des questions de fiscalité énergétique, qui vont au-delà de la seule consommation d'électricité.

La Cour a réalisé un travail approfondi l'année dernière sur le coût du nucléaire, qui visait à évaluer le coût complet de l'électricité nucléaire dans le parc actuel. Ce coût inclut le coût de traitement des déchets, le coût de démantèlement des centrales et l'assurance implicite, en cas de catastrophe. Nous avons fait des hypothèses, dans la mesure où nous n'avons, par exemple, pas d'expérience sur le démantèlement d'un parc de quarante centrales. En multipliant par deux l'hypothèse de base, nous ne modifiions que de quelques pourcents le coût total. Cette faible variation s'explique par le fait qu'une partie de ces coûts ne sera subie qu'à long terme. Nous sommes donc appelés à prendre un taux d'actualisation. Le taux que nous avons retenu était comparable aux évaluations des grandes entreprises comme EDF. Ces paramètres sont très importants, dans la mesure où une partie du coût du nucléaire est caché. Nous avons comparé nos méthodes d'évaluation des coûts avec celles de sept à huit pays étrangers. Nous sommes arrivés à une estimation pour le parc actuel de 51 euros par MWh. Le coût des mesures supplémentaires prévues pour la prolongation du parc, soit une cinquantaine de milliards d'euros, majorés de 5 milliards d'euros de précautions demandées par l'Autorité de sûreté nucléaire à la suite de l'accident de Fukushima, ne bouleversait pas les évaluations auxquelles nous sommes arrivés. En revanche, les estimations de l'EPR, qui n'a pour l'heure jamais fonctionné, sont de 70 à 90 euros par MWh. Ces ordres de grandeur ne sont pas radicalement différents de ce qu'on constate pour l'éolien terrestre aujourd'hui en France.

Concernant les parcs offshore, nous avons regardé les appels d'offre pour évaluer leurs coûts, ainsi que les comptes internes d'un certain nombre d'entreprises. Cette filière représente quelques milliers d'emplois, mais suppose, pour être pérennisée, que la France arrive à obtenir des marchés en mer du Nord.

Les bâtiments construits uniquement pour placer des panneaux photovoltaïques sont une réalité. À partir du moment où l'intégré au bâti est bien subventionné, cela devient rentable pour certains opérateurs.

Concernant la recherche et développement, la Cour estime que certaines technologies sont encore évolutives, notamment le photovoltaïque. Le sujet clé en matière de recherche est sans doute le stockage. Les énergies renouvelables présentent souvent l'inconvénient de l'intermittence. Lorsqu'on se retrouve avec des quantités importantes d'électricité produite parce qu'il y a beaucoup de vent ou de soleil, mais qu'il n'y a que peu de consommation, le stockage permettrait de simplifier fortement la gestion de ces situations.

Au sujet des quotas carbone, le fait est que leur prix actuel n'est pas du tout incitatif aux économies de carbone. Le Parlement européen travaille sur cette question.

En ce qui concerne l'idée d'une planification forte, la Cour des Comptes n'a pas été jusqu'à en prôner la nécessité. Nous nous sommes contentés de relever que le pilotage de l'État est éclaté dans le domaine des énergies renouvelables, et qu'une certaine centralisation des données serait souhaitable pour lui permettre de disposer de tous les éléments d'appréciation.

Pour les îles, il faut faire la distinction entre le soutien à la production d'électricité en général et le soutien aux énergies renouvelables : la CSPE finance ces deux objectifs différents.

En ce qui concerne les perspectives à dix ans, certaines filières matures ne laissent pas espérer de ruptures technologiques. On peut en imaginer pour d'autres filières. Sur trente ans, les coûts du photovoltaïque ont baissé régulièrement. Ces tendances vont-elles se prolonger ? Le marché a été perturbé par les surcapacités, et on ne sait pas si les Chinois ont vendu leurs panneaux au coût de revient ou à des prix de dumping.

M. Ronan Dantec. - L'une de mes questions portait sur l'intérêt d'un mécanisme d'incitation financière évolutif pour le photovoltaïque.

M. Gilles-Pierre Lévy. - Effectivement, il me semble que les tarifs d'achat devraient être évolutifs. Ils doivent être suffisamment prévisibles pour les investisseurs, sans que l'Etat se lie les mains pour vingt ans.

En ce qui concerne le coût de l'intégration au réseau de l'éolien en mer, il est évalué à un milliard d'euros pour les quatre parcs qui ont récemment fait l'objet d'appels d'offres.

M. Gérard Cornu. - Pouvez-vous répondre à la question de savoir s'il est illusoire de chercher à avoir une filière française dans le photovoltaïque ?

M. Gilles-Pierre Lévy. - EDF a racheté Photowatt. C'est un fait. C'est aussi un fait que l'on peut soutenir la recherche dans ce domaine. Mais quel est le taux de subvention acceptable ? Le photovoltaïque coûte plus cher que l'éolien terrestre ou que la biomasse.

Mme Laurence Rossignol. - Le rachat de Photowatt par EDF a été une décision politique. La difficulté, c'est qu'il faudrait que les conditions permettant le développement d'un marché du photovoltaïque soient ensuite assurées.

M. Raymond Vall, président. - Avez-vous examiné la question de l'évolution du rendement énergétique des panneaux photovoltaïques ?

M. Gilles-Pierre Lévy. - Ce qui n'est pas contestable, c'est que les panneaux photovoltaïques consomment plus d'espace que les installations de production d'énergies fossiles concentrées. Il y a, certes, eu des progrès de productivité des panneaux photovoltaïques. Mais seront-ils suffisants pour rendre ceux-ci compétitifs ? Toutes les entreprises du secteur dans le monde ont connu des difficultés, y compris en Chine. La plupart des producteurs de panneaux ont fait faillite. En revanche, les consommateurs ont fait de belles affaires.

M. Robert Navarro. - Je reste sur ma faim quant aux choix que vous auriez pu nous aider à faire. Il y a une carence énorme de l'Union européenne. Nous allons, une fois encore, vers le saupoudrage des aides financières, alors que la France devrait se spécialiser sur des filières précises. Mais vous ne nous éclairez guère sur les choix à faire.

M. Gilles-Pierre Lévy. - Nous avons pourtant dit clairement que nous conseillons d'orienter les dépenses d'aides vers les énergies renouvelables les moins chères au kilowattheure. Ce qui signifie moins pour le photovoltaïque et la géothermie électrique, et plus pour la biomasse et l'éolien terrestre.

M. Jean-Luc Fichet. - J'observe que pour les particuliers qui ont investi dans le photovoltaïque, la satisfaction est assez faible. Ils s'interrogent aujourd'hui, en particulier les agriculteurs que l'on a convaincus d'investir dans le photovoltaïque sur les hangars agricoles afin d'améliorer leur modeste retraite. Alors que la rentabilité baisse, que les installations s'avèrent défectueuses, cette promesse de retraites plus confortables s'éloigne, et ils restent avec des panneaux dont ils ne savent que faire. De surcroît, les assurances leur demandent des primes beaucoup plus importantes car, en cas d'incendie d'une installation photovoltaïque, les pompiers ne peuvent pas intervenir sans courir de graves dangers. En fait, ceux-ci ont pour consigne de laisser le bâtiment brûler ! Au moment où l'on veut faire des efforts conséquents en faveur des énergies renouvelables, voilà autant de messages négatifs à destination de la population.

M. Michel Teston. - Vous semblez réservé sur l'éolien en mer. Pourquoi, alors qu'il y a quelques mois encore, beaucoup d'espoirs étaient mis dans ces vastes ensembles ?

M. Gilles-Pierre Lévy. - Nous n'avons pas de jugement pour ou contre l'éolien en mer. Nous avons simplement regardé ses coûts, qui sont très supérieurs à ceux de l'éolien terrestre : 180 à 220 euros le MWh, contre 60 à 80. Peut-être seront-ils moins élevés quand nous aurons un peu d'expérience. Nous nous sommes basés sur les résultats des appels d'offres. Mais il est possible que les titulaires aient pris des marges de sécurité, car ils ne connaissent pas très bien les fonds marins, ni les vents, ni même les techniques pour certains d'entre eux.

M. Ronan Dantec. - La future loi sur la transition énergétique devra mettre l'accent sur le développement rapide de l'éolien terrestre. Nous devons trouver un consensus pour faire sauter les verrous qui lui ont été opposés.

A propos du photovoltaïque, selon une étude à laquelle j'aime me référer, si tous les toits bien orientés étaient équipés en France, ils suffiraient pour couvrir les besoins en électricité du pays. Mais, s'agissant d'une industrie de main-d'oeuvre, vouloir à tout prix produire nos panneaux a-t-il un sens ? Aujourd'hui, l'Allemagne n'en produit plus, mais fabrique des machines-outils pour les usines de panneaux en Chine. Le segment important dans la filière photovoltaïque est l'installation, qui génère beaucoup d'emplois locaux. Je renouvelle, par ailleurs, ma question relative au mécanisme de capacités, qui m'apparaît comme une aberration économique française liée à un lobby qui a su obtenir un dispositif purement national.

M. Gilles-Pierre Lévy. - Je n'ai pas de jugement sur tous les points précédemment évoqués. Il est clair qu'il existe un problème de capacités. Dès lors qu'il existe une interconnexion européenne, qui se développe, la question est le délai et le coût de la mise en place des lignes entre les pays. Nous avons aujourd'hui un marché européen qui a du mal à s'adapter.

M. Gérard Cornu. - J'ai encore une question relative au développement de l'éolien terrestre. Vous avez parlé des limites juridiques. Mais avez-vous identifié des limites physiques ?

M. Gilles-Pierre Lévy. - Il y a encore clairement de la marge. Mais des arbitrages sont à faire, car tous les gens n'ont pas envie d'avoir une éolienne en face de chez eux.

M. Henri Paul, conseiller maître à la Cour des comptes. - Les énergies renouvelables supposent un développement localisé. Nous avons trop tendance à suppléer par des mécanismes économiques à des difficultés générées par la géographie. Les énergies renouvelables ne se positionnent pas dans les mêmes lieux ; d'où la nécessité d'une adaptabilité plus grande et d'une participation territoriale plus forte. Les collectivités territoriales sont insuffisamment associées dans les dispositifs actuels.

M. Raymond Vall, président. - Je suis convaincu que la transition énergétique ne se fera que si la population et les collectivités locales se prennent en main. Pour certains territoires, l'enjeu sera de réussir à retenir la richesse liée à leurs ressources énergétiques.

Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

La commission demande à se saisir pour avis sur le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (sous réserve de sa transmission) et désigne M. Jean-Luc Fichet comme rapporteur pour avis.

Désignation d'un rapporteur

La commission procède ensuite à la désignation d'un rapporteur sur la proposition de résolution européenne sur le quatrième paquet ferroviaire et désigne M. Jean-Jacques Filleul.

Organisme extra parlementaire - Nomination d'un membre

La commission procède enfin à la nomination d'un membre titulaire de la Commission nationale de l'aménagement, de l'urbanisme et du foncier et désigne M. Henri Tandonnet.