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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mercredi 11 septembre 2013

- Présidence de M. Jacques Gautier, vice-président, puis de M. Jean-Louis Carrère, président -

Nomination de rapporteurs

La commission nomme rapporteur :

. M. Jean-Louis Carrère sur le projet de loi n° 822 (2012-2013) relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale ;

. M. Daniel Reiner sur le projet de loi n° 837 (2012-2013) autorisant la ratification du traité sur le commerce des armes.

Loi de programmation militaire - Audition de M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration

M. Jacques Gautier, président. - Monsieur le Secrétaire général, nous vous accueillons dans le cadre de nos auditions sur le projet de loi de programmation militaire 2014-2019. Nous avons entendu la présentation du ministre, mardi dernier. Il reviendra demain matin à 9 heures 30 pour répondre à nos questions. Nous entendrons à votre suite l'ensemble des plus hauts responsables de la défense.

Durant cette période, le ministère de la défense devra relever de nombreux défis, j'en relèverai quatre qui concernent directement vos attributions, lesquelles se trouvent d'ailleurs renforcées :

- la poursuite de la réforme engagée avec des mouvements de réductions des effectifs et de restructurations qui comportent également, y compris dans le dispositif législatif, des mesures d'accompagnement et de reconversion des personnels militaires et civiles, mais aussi des collectivités territoriales et des sites affectés ;

- la poursuite de la réforme du ministère, avec de nouvelles attributions transversales confiées au secrétariat général, notamment dans le domaine des ressources humaines ;

- les efforts à conduire pour répondre avec des moyens limités au maintien des ambitions, ce qui touche au premier chef la réalisation, la modernisation et la gestion des infrastructures nécessaires pour accueillir les nouveaux équipements, assurer le maintien en conditions opérationnelles de nos armées et les conditions de vie des militaires.

Enfin, le suivi de la disponibilité des ressources financières, notamment des ressources exceptionnelles.

Vous nous direz comment ont été définis les objectifs et les moyens nécessaires à leur réalisation et comment le ministère de la défense entend les mettre en oeuvre au cours de cette période.

Mes collègues et moi vous interrogerons à la suite de votre exposé. Je vous laisse la parole.

M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration. - Je reviendrai en premier lieu sur les ressources humaines et la maîtrise de la masse salariale, enjeux très lourds de la prochaine loi de programmation (LPM). Le ministre l'a dit à plusieurs reprises : c'est un des sujets les plus difficiles pour nous, les réductions d'effectifs qui s'annoncent venant après des mouvements déjà très importants. L'objectif politique a été de préserver cependant au maximum l'outil opérationnel. Je dirai ensuite quelques mots de la mobilisation des ressources financières et des recettes exceptionnelles. Je reviendrai sur les restructurations et l'infrastructure et dirai quelques mots de la mise en place du nouveau mode de gouvernance du ministère.

La mise en oeuvre de la LPM est conditionnée par la réussite de la manoeuvre liée aux ressources humaines et la maîtrise de la base salariale. La LPM prévoit une déflation de 33 675 équivalents temps plein (ETP), 10 175 au titre des réformes précédentes et 23 500 au titre de la nouvelle déflation. 645 postes seront créés dans des domaines bien spécifiques -lutte informatique défensive, DGSE, prise en compte des exigences liées à sûreté de la propulsion nucléaire.

Comme par le passé, la nature des déflations des 23 500 ETP, est double. Une part résulte de l'adaptation des armées aux nouveaux objectifs capacitaires ; elle se monte à environ 8 000 ETP, auxquels il convient d'ajouter une part du reste à faire au titre de la LPM 2009-2014 et environ 1 000 ETP sur les forces prépositionnées. Une des priorités du projet de LPM étant de préserver les forces opérationnelles, la plus grande part des déflations (14 500) proviendra de la transformation de l'environnement des forces.

On reproduira un taux d'effort proche de celui de la précédente LPM. Toutefois, la volonté étant d'augmenter la place des civils dans les services de soutien, ce taux se répartira entre 78 % pour les militaires et 22 % pour les personnels civils contre 75/25 lors de la précédente loi.

Comment allons-nous faire ? On s'est fixé comme objectif principal de rechercher des gains de productivité dans l'ensemble du dispositif de soutien, d'administration et dans les états-majors. Cela va nous conduire à un travail en profondeur sur l'ensemble des processus, afin d'essayer de simplifier les modes de travail au sein du ministère.

C'est une démarche complexe, qui s'inscrit dans le cadre de la modernisation de l'action publique et qui concerne l'ensemble de l'Etat. La semaine dernière, nous avons arrêté, avec le major général des armées et l'adjoint du DGA, une liste de trente chantiers, qui vont faire l'objet d'une analyse en profondeur afin d'essayer de dégager des gains de productivité. Ces grandes fonctions sont par exemple la fonction achats, la fonction financière, le traitement des factures, ou la maintenance immobilière.

Comme dans la précédente programmation, chaque responsable de chantier recevra une lettre de mission avec un calendrier, et rendra compte périodiquement de l'état d'avancement.

Je ne cache pas que les choses vont être assez difficiles, car nous avons déjà profondément réorganisé la chaîne des soutiens, avec la création des bases de défense et le développement de structures interarmées. Mais, nous allons capitaliser sur tout cela, par exemple dans le domaine financier, en nous appuyant bien plus sur les services du commissariat des armées, en particulier les plateformes achats finances, pour accroître la productivité de ces plateformes et leur faire remonter un certain nombre de tâches administratives qui peuvent être aujourd'hui exercées par les bases de défense.

Pour autant, la manoeuvre va également reposer sur des mécanismes de départ des personnels avec tout un dispositif d'accompagnement.

Plusieurs mesures en faveur du personnel militaire doivent faciliter la mise en oeuvre de la LPM, comme les mécanismes de promotion fonctionnelle ou de paiement de pensions au grade supérieur, afin de soutenir le flux des départs. Le mécanisme des pécules, qui existe déjà, sera reconduit mais aménagé, le pécule étant antérieurement versé en deux fractions, la seconde partie étant conditionnée à la reprise d'une activité professionnelle dans le secteur privé. Cette condition de reprise d'activité sera supprimée.

On modifiera aussi le mécanisme de disponibilité, en rémunérant mieux les militaires qui choisiront de profiter de ce dispositif.

Nous avons essayé de calibrer ces dispositifs de telle sorte qu'ils nous permettent d'atteindre le dépyramidage, la LPM prévoyant de supprimer 5 800 postes d'officiers, à hauteur de 1 000 par an, afin d'essayer de retrouver un taux d'encadrement de 16 %. Nous étions environ à 15,5 % en 2007, et sommes actuellement à 16,75 %. Nous voudrions revenir à 16 % de la population militaire.

C'est un objectif ambitieux. La suppression de 5 800 postes d'officiers sous-entend, en effet, de revoir les conditions d'emploi de ce personnel en veillant à ce que les armées ne privilégient pas la satisfaction de leurs besoins propres au détriment de l'ensemble du dispositif interarmées qui s'est mis peu à peu en place.

La présence d'officiers dans des structures interarmées est indispensable. J'ai besoin dans mes services d'officiers ayant eu un parcours opérationnel. Quand on traite de crédits relatifs au programme d'armement à la direction des affaires financières, il faut avoir des ingénieurs de l'armement et des officiers des armes qui savent parfaitement de quoi on parle pour traduire tout cela sous l'angle financier.

La manoeuvre nécessitera la mise en oeuvre des mesures d'aide évoquées. L'ensemble du dispositif d'accompagnement des restructurations se situera à hauteur de 933 millions d'euros durant la période. C'est une somme conséquente. On devra par ailleurs renforcer le dispositif d'aide à la reconversion. On a créé, lors de la précédente LPM une agence de reconversion unique pour l'ensemble du personnel, "défense mobilité", qui va se doter d'une structure dédiée, chargée de s'occuper des officiers supérieurs. Ce dispositif sera analogue à celui existant pour les officiers généraux.

On devra également travailler au rééquilibrage entre personnels civils et militaires, notamment dans les tâches de soutien. Le ministre a confié au directeur des ressources humaines une mission d'analyse des emplois. On s'aperçoit, à la fin de l'actuelle LMP, qu'il existe des sureffectifs de personnels civils localisés dans certains bassins d'emploi. Nous sommes en train de les analyser, nous recensons les compétences des personnels et étudions comment pourvoir certains emplois, par exemple dans les groupements de soutien des bases de défense, aujourd'hui occupés par du personnel militaire mais qui pourraient être occupés par du personnel civil.

En matière de ressources humaines, l'autre défi est bien sûr celui de la maîtrise de la masse salariale. Vous avez évoqué la réforme prévue par le ministre sur ce point : c'est une réforme qui porte sur deux volets. Le premier concerne le regroupement de l'ensemble des crédits de ressources humaines dans un programme unique. On ne sait pas encore si l'on créera un programme spécifique à côté du programme 212 ou si on intègrera ces crédits au programme 212. Des discussions sont en cours avec la direction du budget.

Le secrétaire général pour l'administration (SGA) aura la responsabilité de l'ensemble de ces crédits, qui seront répartis au sein de budgets opérationnels de programmes (BOP), vraisemblablement par gestionnaire d'armée. Ainsi, le gestionnaire du BOP terre serait le directeur des ressources humaines de l'armée de terre ; nous y retrouverons les crédits de rémunérations de l'ensemble des personnels portant un uniforme de l'armée de terre, qu'ils soient employés dans l'armée de terre ou dans d'autres structures du ministère.

Nous étudions aussi comment regrouper dans un BOP unique les crédits relatifs à certaines populations. Je pense au contrôle général des armées, aux ingénieurs du service d'infrastructures, aux personnels du service des essences. Il existera également un BOP unique pour l'ensemble du personnel civil, dont un service de la direction des ressources humaines sera gestionnaire.

Pour gouverner l'ensemble de ces crédits, le SGA s'appuiera sur la direction des ressources humaines du ministère, qui bénéficiera d'une autorité fonctionnelle renforcée vis-à-vis de l'ensemble des directions en charge des questions de ressources humaines au sein du ministère.

Nous avons eu en interne un débat sur l'autorité fonctionnelle renforcée et l'autorité hiérarchique. Nous n'avons pas retenu l'autorité hiérarchique ; la gestion des personnels devant rester de la responsabilité des armées. Ce n'est pas à la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) de s'occuper de notation, de discipline ou du moral ! En revanche, la DRH-MD doit étudier les processus de recrutement et d'avancement par exemple, afin de savoir à quel moment elle peut intervenir ? Comment intervenir avec un visa, un avis, un droit de veto ?, pour garantir le respect de la masse salariale.

Nous avons jusqu'à la fin de l'année pour jeter les bases de ce système. 2014 sera une année de calage pour tester le dispositif, qui se traduira en construction budgétaire dans le PLF 2015.

Le SGA s'appuiera aussi, dans ce domaine, sur la direction des affaires financières, car il existe, dans le suivi de la masse salariale, un certain nombre d'éléments que la direction des affaires financières maîtrise, par exemple l'appréciation du glissement vieillesse technicité (GVT).

Il s'agit d'une réforme très ambitieuse. Vous avez évoqué le fait que le transfert de responsabilités vers l'état-major des armées, intervenu en 2009, avait suscité quelques difficultés de mise en oeuvre. Il est bien évident que le SGA ne pourra pas résoudre par un coup de baguette magique le problème auquel est confronté le ministère depuis des années en matière de ressources humaines et de maîtrise de sa masse salariale. Cela nécessite donc un travail collectif.

Le directeur des ressources humaines aura notamment pour adjoint un officier général quatre étoiles, qui le secondera et sera l'interlocuteur des directions des ressources humaines d'armée. C'est un travail en commun que nous devons réaliser pour définir les responsabilités de chaque acteur -responsable de programmes, responsable de BOP, mais aussi gestionnaire et préciser les modalités d'exercice de cette autorité fonctionnelle.

Les objectifs en matière de masse salariale seront d'autant plus lourds que nous devons réaliser 4,4 milliards d'euros d'économies sur l'ensemble de la période. Or, si nous n'arrivons pas à maîtriser la masse salariale, nous devrons prendre sur nos propres ressources les moyens de retrouver l'équilibre -sauf pour les mesures résultant de l'application de mesures générales relative à la fonction publique comme la revalorisation du point d'indice de la fonction publique.

Je pense que tout ceci nous conduira inévitablement, dans le cours de la LPM, à modifier la politique des ressources humaines, notamment en ce qui concerne les militaires. Nous allons en effet devoir nous interroger sur les processus de sélection, d'avancement, de déroulement de carrière. Nous devrons intégrer des mesures relatives à l'évolution des textes en matière de retraites, nécessitant de revoir les créneaux d'avancement de grade, l'allongement des carrières, etc.

Des questions se feront également jour en termes de recrutement : combien d'officiers recrutés dans les grandes écoles militaires, ou déjà formés à l'extérieur, mais pour des contrats et des périodes plus courtes ? Tous ces éléments de politique des ressources humaines devront être réexaminés en commun. L'état-major des armées y tiendra une place très importante : principal employeur du ministère, c'est à lui de définir les besoins relatifs à la politique des ressources humaines...

M. Jean-Louis Carrère, président. - On évitera les errements que l'on a connus, au cours desquels on a vu la masse salariale s'envoler parce qu'on avait créé beaucoup de postes d'officiers supérieurs, etc.

M. Jean-Paul Bodin. - C'est l'élément à maîtriser.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Cela me paraît nécessaire !

M. Jean-Paul Bodin. - Il faut reconnaître que nous avons eu, dans la mise en oeuvre des dispositifs d'accompagnement de l'actuelle LPM, une gestion généreuse. Un certain nombre de personnes qui ont pu partir en bénéficiant des mécanismes d'aide au départ ont été remplacées dans leur grade. Ce dispositif a donc nécessairement un impact sur la masse salariale.

D'un autre côté, cela a permis de faire passer les réformes...

M. Jean-Louis Carrère, président. - A quoi cela sert-il de supprimer des postes dans ces conditions ?

M. Jean-Paul Bodin. - Il faudra également travailler à un plan d'accompagnement du personnel. Le ministre l'a indiqué à plusieurs reprises, et cela figure dans le rapport annexé à la LPM.

Il faut aussi remettre sur la table l'ensemble du dispositif indemnitaire. Une de nos principales difficultés réside dans la multiplicité des primes, que nous n'appliquons pas de manière homogène entre armées. En général, cet examen se fait plutôt par un alignement par le haut ; le problème est qu'il faut revoir le dispositif indemnitaire à ressources constantes. Il va donc falloir du temps, de la persuasion et trouver les bons points d'équilibre.

Le second point concerne la mobilisation des ressources financières, et notamment les recettes exceptionnelles. Vous connaissez les chiffres.

Parmi ces recettes, une part incombe directement à mes services. Il s'agit des recettes liées à l'immobilier. On en a beaucoup parlé dans la précédente LPM ; on n'a pas complètement atteint le montant attendu, mais l'on arrive tout de même à environ 670 millions d'euros sur la période, en ayant vendu un certain nombre d'immeubles en province, et passé un bail de longue durée pour la gestion du parc de logements domaniaux avec la Société nationale immobilière (SNI).

D'où viendront les recettes exceptionnelles du domaine immobilier ? Principalement des immeubles parisiens, que nous allons abandonner pour rejoindre Balard à l'été 2015.

Les bâtiments qui devaient nous être livrés fin 2014 le seront à partir de fin février 2015, pour la partie construite sur la parcelle ouest -celle des nouveaux bâtiments de commandement. Une partie des bâtiments à rénover de la parcelle est seront, quant à eux, livrés en avril. Les emménagements pourront donc commencer à partir de cette date.

Pourquoi existe-t-il un décalage dans le calendrier ? On a tout simplement rencontré des difficultés classiques dans ce type d'opérations -désamiantage et dépollution plus importants que prévus, en particulier des sols sur lesquels était installé le bassin d'essais des carènes. Nous avons, par ailleurs, essuyé des aléas climatiques. Ce sont là des problèmes classiques, mais ce retard ne provient pas, comme on l'a dit, de difficultés avec la ville de Paris. Nous les avons réglées, ce n'est donc pas le motif.

Nous allons donc vendre les immeubles que nous occupons ; nous avons entamé les discussions et plusieurs bâtiments seront vendus dès cette année : le bâtiment de La Pépinière, derrière le Cercle national des armées, à Saint-Augustin, sera vendu comme immeuble de bureaux, après discussions avec la ville de Paris ; les immeubles de Bellechasse-Penthemont seront également mis en vente cette année, puis Saint-Thomas d'Aquin et enfin l'îlot Saint-Germain.

Ce dernier sera le plus difficile à vendre, mais nous avons d'ores et déjà des pistes intéressantes. Il faut des intervenants financièrement solides car nous vendons un emplacement et des façades, l'ensemble du bâtiment devant être entièrement refait. Après discussions avec la ville de Paris, les objectifs en matière de logement social ne devraient s'appliquer que sur une partie de cet immeuble et pas aux autres, ce qui constitue un élément très important pour la vente, ces immeubles pouvant être vendus comme immeubles de bureaux.

Nous devrions atteindre les objectifs en matière de ressources immobilières. Un certain nombre d'autres immeubles en vente en province devraient également rapporter des sommes conséquentes.

Les redevances des opérateurs au titre des cessions de fréquences antérieures devraient également être obtenues sans difficulté.

Une partie des recettes exceptionnelles résulte du programme d'investissement d'avenir, et ce dès 2014. Les discussions avec la direction du budget destinées à bien déterminer les flux, les mécaniques et la technique financière ne sont pas encore totalement bouclées. Faire passer des crédits de plan d'investissement d'avenir sur des programmes d'armement n'est en effet pas aisé. Nous travaillons en particulier sur des opérations relatives au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et à l'Agence spatiale française (CNES). Nous pensons raisonnablement trouver rapidement toute la tuyauterie financière qui convient.

M. Jean-Louis Carrère, président. - C'est le Président de la République qui a la voix la plus forte en matière de crédits budgétaires !

M. Jean-Paul Bodin. - En effet. Les clauses de sauvegarde sont là, ainsi que les engagements du Président de la République.

Peut-être rencontrera-t-on plus de difficultés sur la cession de nouvelles fréquences, en particulier sur la bande de 700 MHz...

M. Jean-Louis Carrère, président. - On l'a déjà vécu. Ces bandes de fréquences sont-elles intéressantes ?

M. Jean-Paul Bodin. - Oui, ce sont celles utilisées pour la Télévision numérique terrestre (TNT) ; elles nécessiteront des investissements de la part des opérateurs. Il y aura donc forcément un calendrier, plutôt vers la fin de la période que vers le début...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Est-on au clair pour la loi de finances 2014 ?

M. Jean-Paul Bodin. - Nous travaillons sur environ 200 millions dans le domaine immobilier, sur les fréquences payées par les opérateurs au titre des cessions de fréquences antérieures et sur le plan d'investissement d'avenir, sur lequel nous avons, ainsi que vous l'avez rappelé, des garanties claires du Président de la République et du Premier ministre. Il faut en bâtir la « tuyauterie », afin que cela fonctionne.

En matière de maîtrise des ressources financières, j'appelle par ailleurs votre attention sur le fait que la stabilisation des dépenses de fonctionnement courant s'établit autour de 3,5 milliards d'euros. Cette stabilisation va se traduire par une baisse en volume de 12 % sur la période, soit environ 100 millions d'euros par an, après une baisse de 7 % des crédits de fonctionnement en 2013. Ce sont là des efforts importants à réaliser.

Cela a conduit l'administration centrale à mettre en place des mesures d'économies très importantes en matière par exemple de véhicules ; elles s'appliquent à l'ensemble du ministère et se traduisent par le retrait de véhicules dans les bases de défense. Cela nous conduit également à revoir -et c'est plutôt positif- une grande partie des contrats en matière d'énergie. Nous allons profiter de l'évolution de la réglementation en matière d'énergie, gaz et électricité, pour passer des marchés groupés.

Je ne vous cache pas que ce qui nous est demandé sera difficile. On a d'ores et déjà des difficultés de fonctionnement importantes dans les bases de défense.

Cela me conduit à dire que nous devons réfléchir à nos implantations territoriales et à la façon dont nous allons gérer les prochaines restructurations. C'est là mon troisième point...

Je pense personnellement qu'il faut réaliser des restructurations avec abandon complet d'emprise et éviter, comme dans la précédente LPM, des transferts d'unités importants entraînant des dépenses d'infrastructures conséquentes. On a consacré entre 400 et 700 millions d'euros par an à ces dépenses d'accompagnement. Je crois que nous ne pourrons pas le faire dans la prochaine LPM.

Cela suppose aussi, pour permettre aux bases de défense une meilleure maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement, d'abandonner complètement les emprises et de ne pas prévoir de maintenir des éléments, pour des raisons d'accompagnement économique et social des territoires. Si l'on veut réaliser des économies de fonctionnement, il faudra être à l'avenir plus rationnel.

Cela amène aussi à se poser quelques questions en matière de dépenses d'infrastructures. Devons-nous être propriétaires de l'ensemble de nos immeubles de bureaux en centre-ville ? Ne pouvons-nous pas, dans certains cas, être locataires ? Durant les cinq années écoulées, on a transformé un certain nombre de bâtiments pour accueillir des états-majors, des organismes d'administration, etc. et aujourd'hui, on se pose des questions sur leur maintien. On aurait loué des bureaux, on ne se poserait pas les mêmes questions. Il faut orienter l'ensemble des dépenses de fonctionnement vers les unités opérationnelles. 

M. Jean-Louis Carrère, président. - Dans quels délais devez-vous réaliser ces économies ?

M. Jean-Paul Bodin. - Nous avons des économies à réaliser dès 2014. Nous y travaillons actuellement avec l'état-major des armées...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Vous contribuez aux 15 milliards...

M. Jean-Paul Bodin. - En effet. Nous devons trouver 500 millions d'euros d'économies. Nous nous y employons. Nous étudions tout le fonctionnement des structures centrales. Avec l'état-major des armées, nous cherchons à réduire un certain nombre de dépenses des bases, mais on a de réelles difficultés à atteindre l'objectif...

M. Jean-Louis Carrère, président. - On va vous y aider !

M. Jean-Paul Bodin. - Nous sommes preneurs d'idées !

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je pense aux logements de fonction et aux voitures de service...

M. Jean-Paul Bodin. - Le parc de voitures de service est déjà en réduction très sensible : il passera de 19 000 à 13 600...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je le ferais passer à moins !

M. Jean-Paul Bodin. - Je ne vous cache pas que cela pose de très grosses difficultés dans le fonctionnement quotidien des structures...

M. Jean-Louis Carrère, président. - C'est là qu'il faut faire des économies ! On n'a plus les moyens d'avoir ce genre de dispositif. Il en va de même pour nous !

M. Jean-Paul Bodin. - Nous y travaillons, et toutes les propositions seront étudiées. Il faut aussi tenir compte de l'impact que cela peut avoir sur le moral des personnels. On doit procéder par étapes, en accompagnant les choses.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Il s'agit surtout de donner du travail à ceux qui n'en ont pas !

M. Jean-Paul Bodin. - Je vous comprends. Les choses ne seront donc pas simples...

Nous avons par ailleurs prévu dans la loi un certain nombre de dispositifs d'accompagnement, dont nous avons besoin. Nous devons notamment récupérer la totalité des produits des cessions immobilières. Le dispositif sera donc reconduit en loi de finances.

D'autre part, nous envisageons de revoir le dispositif d'accompagnement économique tel qu'il a été mis en place dans la précédente loi. Un rapport récent de la Cour des comptes nous aide à recentrer le dispositif. Dans un certain nombre de garnisons, on a accompagné la mise en place de projets, mais ceux-ci ne se sont pas forcément réalisés sur les emprises militaires. On se retrouve donc avec de grandes emprises qui n'ont pas été reconverties.

La question de la reconversion des bases aériennes notamment est très difficile, compte tenu de leur étendue, du niveau de pollution qu'elles peuvent connaître, et du fait que certaines se retrouvent sur plusieurs communes, voire sur plusieurs départements. Il faut absolument cibler davantage le dispositif d'accompagnement.

Un mot des livraisons d'infrastructures... Il y aura, avec l'arrivée des nouveaux matériels, des dépenses conséquentes à réaliser. Certaines sont liées à l'A 400M. Nous avons déjà commencé à nous en occuper dans la précédente loi, mais il faudra les compléter. Les frégates multimissions (FREMM) entraînent également d'importants travaux, notamment à Toulon -dragage, quais nouveaux. Le Barracuda engendre également des travaux importants, tant pour l'accueil que pour préparer les premières opérations de rénovation. Le programme d'accompagnement relatif à l'arrivée des hélicoptères de nouvelle génération devra en outre être achevé. Nous avons ainsi, pour l'accueil du multi-role transport tanker (MRTT), 77 millions d'euros de dépenses d'infrastructures à réaliser en 2014 et 2015. Nous devons prévoir 162 millions d'euros pour préparer l'arrivée du Barracuda. Ce sont là des sommes et des opérations très lourdes...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Êtes-vous sérieux ?

M. Jean-Paul Bodin. - Je le suis !

M. Jean-Louis Carrère, président. - Ne l'aviez-vous pas prévu ?

M. Jean-Paul Bodin. - Si, cela fait partie des dépenses d'infrastructures prévues dans la LPM de même que les dépenses très lourdes de réfection de l'ensemble des installations électriques des deux grands ports.

Le besoin initial pour les infrastructures avait été évalué à 7 Md€ sur l'ensemble de la période. Les économies ont pu être dégagées après un examen très précis de l'ensemble des projets avec l'EMA afin de rationaliser les projets, de décaler les mois urgents, seules solutions pour faire face aux enjeux qui nous attendent et de rester dans l'enveloppe fixée de 6,1 Md€ sur la période, soit environ 1 Md€ chaque année.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je suppose que vous étalez les dépenses consacrées aux deux ports ?

M. Jean-Paul Bodin. - Si on ne le faisait pas, on n'y parviendrait pas !

C'est à l'occasion de cet examen que l'on se pose des questions sur l'ensemble de l'immobilier administratif et sur les normes que l'on met en oeuvre en matière d'immobilier opérationnel, si l'on considère, par exemple, la différence de technicité entre le hangar d'accueil du Rafale à Saint-Dizier et celui prévu à Djibouti pour les avions de chasse!

Enfin, je voudrais aborder la nouvelle gouvernance. La direction des affaires financières a, au cours de l'actuelle LPM, connu toute une série de simplifications de l'organisation de la fonction dans le cadre du chantier Aramis, qui a conduit à un échange bien plus important qu'auparavant entre l'état-major des armées, la DGA et la direction des affaires financières.

Cependant, des difficultés persistent, du fait de systèmes d'information qui ne sont pas communs. En outre, il existe, dans le domaine financier, une autorité fonctionnelle mais aussi des autorités organiques, par exemple dans le secteur de la programmation. Il faut donc essayer de rassembler ces différentes responsabilités et travailler de façon plus solide qu'auparavant.

On a tiré un certain nombre d'enseignements du travail de préparation de la LPM où on a mis en relation les équipes de la DGA, de l'EMA et de la DAF pour échanger le plus d'informations possible sur les programmes d'armement. Les difficultés ont porté sur l'évaluation des programmes d'armement et des coûts de dépenses de maintien en condition opérationnelle (MCO). Le ministre en a tiré la conclusion qu'il fallait revoir la répartition des compétences, et donner à la direction des affaires financières une autorité fonctionnelle sur les services financiers du ministère.

Un débat a eu lieu sur le thème de l'autorité hiérarchique et de l'autorité fonctionnelle. Les services financiers du commissariat restent sous l'autorité du directeur central du commissariat et de l'état-major des armées, mais la direction des affaires financières doit avoir la capacité de donner un certain nombre de directives en matière de programmation, de préparation du budget et d'exécution financière. Elle doit pouvoir mesurer l'exécution de ces directives. Le directeur des affaires financières doit avoir la capacité d'apprécier le travail mené par les services financiers.

C'est pourquoi un examen de l'ensemble des procédures est engagé. Nous sommes aidés par le contrôle général des armées et avons jusqu'à la fin de l'année pour définir de nouvelles procédures dans lesquelles la direction des affaires financières pourra s'insérer et donner son avis.

Par ailleurs, on indique dans le rapport annexé à la LPM que le service du commissariat aura autorité sur l'ensemble de la fonction administrative, notamment dans les bases de défense. La direction des affaires financières interviendra du point de vue fonctionnel sur la fonction administrative et financière. Cette évolution entraînera une réorganisation des bases de défense. Les régies consacrées à l'infrastructure mises à la disposition du commandement sont appelées à rejoindre le service infrastructures de la défense. On espère faire des économies importantes grâce à ce regroupement. Cela aura aussi des conséquences sur mes services.

La mise en oeuvre de cette nouvelle gouvernance sera facilitée par l'installation à Balard, où il est prévu que les services soient regroupés sur un même étage selon une logique fonctionnelle.

Notre objectif est de réduire l'effectif de l'administration centrale de 15 et 20 %. Il faudra bien y parvenir, sans quoi nous ne parviendrons pas à atteindre l'objectif global du ministère.

Avec une direction financière de 250 personnes composée principalement de cadre de catégorie A, une telle réduction est assez sensible. Quand on augmente en outre les responsabilités de cette direction, il faut bien viser pour y parvenir.

Je pourrais revenir sur les dispositions juridiques lors de vos questions... Mme Landais, que vous avez prévu d'auditionner, sera en mesure de vous expliquer les raisons pour lesquelles on a proposé telle ou telle mesure au ministère.

M. Jean-Louis Carrère, président. - La commission des lois du Sénat et celles des finances se sont saisies pour avis.

La parole est aux commissaires...

M. Jacques Gautier. - Merci de cette intervention, Monsieur le Secrétaire général, et pour nous avoir parlé des difficultés qui sont les vôtres pour obtenir les résultats ambitieux que l'on vous a fixés. Nous savons que c'est indispensable pour permettre l'application et la réalisation de cette LPM, qui se veut vertueuse et porte les espoirs de nos armées, malgré les difficultés.

Vous avez longuement parlé de la direction des infrastructures, notamment des travaux que vous devez réaliser pour l'accueil de l'A 400 M. Quelques-uns ici ont pu voir, à Orléans, les simulateurs et les hangars nécessaires à cet accueil. Vous avez également évoqué les FREMM et le sous-marin nucléaire d'attaque (SNA) Barracuda, ainsi que le MRTT. Il est vrai qu'il faut, pour accueillir ces matériels nouveaux et différents, créer des installations adéquates.

Vous avez aussi abordé la différenciation de normes et des spécifications entre les Opérations extérieures (OPEX) et la métropole. Au Gabon, les Transall sont rénovés sous la pluie, à l'extérieur. Il y a peut-être un équilibre à trouver !

La direction des infrastructures semble ne pas avoir totalement anticipé les difficultés budgétaires qui sont les nôtres. Elle continue à proposer des projets très ambitieux, mais très chers, que nous ne pourrons malheureusement pas réaliser ! C'est un peu comme certaines spécifications de la DGA : vous n'avez pas les budgets, et ce qui est essentiel à nos forces n'est pas réalisé !

Des rénovations sont à entreprendre dans l'ensemble des unités. Cela représente des centaines de millions d'euros. Vous avez évoqué des sommes allant jusqu'à 1 à 1,5 milliard d'euros par an, alors qu'il ne faudrait pas dépasser le milliard, avec des dossiers prioritaires. Un message ne doit-il pas être adressé à cette direction, pour lui faire comprendre que concevoir est une chose, mais que payer en est une autre et qu'il faut, dès la conception, prévoir des économies de réalisation et de fonctionnement ?

M. Jean-Paul Bodin. - Je partage entièrement votre analyse. Cette direction est composée d'ingénieurs, qui ont le souci et la volonté de bien faire, et de mettre en oeuvre toutes les techniques qu'ils maîtrisent. Il y a aussi, dans certains cas, de la part des états-majors, des demandes importantes, plus en ce qui concerne l'environnement des forces que les forces. On a eu des discussions sur certains investissements que l'on peut considérer comme n'étant pas possibles compte tenu de nos ressources.

Pour que la discussion ne se déroule pas en vase clos, entre la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives, qui a la responsabilité des crédits d'infrastructure, et le service d'infrastructure, on a considéré que les commandements des bases de défense devaient avoir beaucoup plus de responsabilités dans la définition des besoins et dans la programmation. On a donc confié la responsabilité des schémas directeurs d'infrastructures aux commandants de bases de défense. La demande part bien du terrain et remonte vers les états-majors centraux, mais aussi vers l'état-major des armées.

Puis, tous les trimestres, avec le major général des armées et l'adjoint du DGA, nous revoyons la programmation et le calendrier des opérations, afin de pouvoir les ajuster aux ressources. Le débat sur les spécifications a eu lieu lors des travaux de définition de la LPM, suscité par l'état-major des armées et par des officiers, qui ont amené un certain nombre d'exemples de surspécifications.

Nous sommes convenus que nous devions monter un dispositif d'examen de l'ensemble des devis. On est donc en train de se donner la capacité d'examiner les devis pour les très grosses opérations.

Cela suppose que nous dégagions une expertise technique, afin que l'état-major des armées puisse avoir l'explication technique.

Nous sommes également convenus, à la demande du ministre, que nous lui présenterions en comité ministériel d'investissement -où nous examinons les principaux investissements- les conclusions de ces travaux. On a bien pris conscience de cette question et savons que la ressource n'est pas là pour faire ce que voudraient faire certains...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je suis étonné quand j'entends dire ici ou là que la ressource n'y est pas. Y était-elle l'an dernier ? On va finir par croire que vous n'avez plus d'argent !

M. Jean-Paul Bodin. - Je n'ai pas dit cela ! La ressource, dans la future LPM, est équivalente à la précédente, mais il y a une différence entre la ressource dont nous disposons et la masse des projets que nous voudrions réaliser.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je l'entends beaucoup mieux ainsi !

M. Jean-Paul Bodin. - On s'est posé la question de savoir si l'on pouvait maintenir l'enveloppe de crédits d'infrastructures autour d'un milliard d'euros en moyenne. Nous y sommes parvenus, sauf en matière d'entretien et de maintenance courante. On a là quelques difficultés, mais je pense que le travail de spécifications doit être effectué.

M. Gilbert Roger. - Monsieur le Secrétaire général, vous l'avez dit, des fermetures de bases de défense sèches et définitives vont avoir lieu...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je dirai rationnelles...

M. Gilbert Roger. - Mais il y a souvent eu de l'irrationnel ! Il pleut toujours bien là où c'est mouillé ! J'attends donc de voir. Ce n'est pas à Lorient qu'il va y avoir une fermeture définitive d'une base de défense ! Il vaut mieux que ce soit moi qui le dise !

Vous vous tournez vers les collectivités territoriales : les élus, autour de la table, sont des élus du territoire, qui ne sont pas réellement bien traités par l'État, par rapport aux obligations qui sont faites aux uns et aux autres !

La ville dont j'ai été le maire jusqu'à mon entrée au Sénat vient de se lancer dans la réforme Peillon. Il a fallu trouver dans notre budget 700 000 euros pour l'appliquer -et l'année n'est pas terminée ! Vous dites que l'on va étudier la façon dont les territoires vont pouvoir absorber des fermetures sèches. Quelle sont les bases de défense qui vont être concernées ? A quel moment allons-nous le savoir ? Des élections municipales, cantonales et régionales doivent avoir lieu, et il serait inadmissible que des élus locaux, de quelque bord que ce soit, découvrent les choses dans un entrefilet après les élections.

En second lieu, j'aimerais qu'on nous communique le chiffre très précis, pour les deux dernières exécutions budgétaires et pour la loi de programmation à venir, un comparatif des contrats de prestation.

On prétend souvent diminuer les effectifs qui s'occupent de la restauration, ou de l'informatique, alors qu'on ouvre la vanne des contrats de prestations, parce qu'il faut réaliser les missions quotidiennes. J'aimerais donc savoir s'il n'existe pas une sorte de vase communicant entre la baisse artificielle de la masse salariale et l'augmentation des prestations externes.

Par ailleurs, va-t-on encore aider les petites et moyennes entreprises (PME) qui travaillent dans les territoires ? Ainsi, à Metz, la base aérienne devait être reconfigurée. A part trois centres commerciaux, il n'existait en réalité aucun projet viable. Le responsable de la Délégation aux restructurations espérait que les collectivités reprennent ce secteur, sans savoir comment, ni pour quoi faire...

Enfin, je suis élu territorial de banlieue. Cela fait bien longtemps que l'armée n'y est plus. Vous espérez vendre à bon prix un certain nombre de locaux que vous possédez dans Paris. Le bon prix va se traduire par l'inflation du mètre carré. Les classes moyenne et populaire pourront de moins en moins se loger dans Paris, et on va les retrouver en banlieue ! Vous participez donc, d'un certain point de vue, à un déséquilibre entre la capitale et les collectivités territoriales de périphérie !

Mme Michelle Demessine. - Après avoir eu la satisfaction de limiter les dégâts dans le Livre blanc, on entre dans le détail. On sent bien que les choses vont être difficiles, et chacun est habité par le doute. Cela ne va pas être simple...

Une question sur l'accompagnement social des restructurations : quelles hypothèses ont permis d'évaluer le plan d'accompagnement à 933 millions d'euros pour la durée de la LPM ?

Est-il possible de distinguer les montants affectés aux personnels militaires et aux personnels civils ? Les syndicats sont très inquiets...

Disposez-vous d'une évaluation du coût des dispositifs qui seront mis en oeuvre, et notamment de ceux prévus dans la partie normative de la LPM ?

Quant à l'accompagnement des restructurations, toutes les collectivités, quelles qu'elles soient, sont en difficulté pour accompagner de nouveaux projets...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Pas toutes ! Je peux en citer certaines...

Mme Michelle Demessine. - J'ai bien noté le problème des bases militaires dans la dernière LPM. Je pense qu'il faudrait, pour la crédibilité du prochain plan, régler le sujet plus efficacement. Sur quelle hypothèse l'enveloppe des 150 millions d'euros affectés à l'accompagnement économique a-t-elle été déterminée ?

En ce qui concerne les ressources exceptionnelles, combien attendez-vous des cessions immobilières ?

Enfin, la mise à disposition des espaces d'entraînement est un élément important du maintien en conditions opérationnelles de nos armées, lequel est devenu un objectif important de la LPM. Ces crédits, comme ceux affectés aux conditions de vie des militaires, ont souvent constitué des variables d'ajustement dans l'exécution des précédentes LPM, notamment lors des arbitrages au sein des programmes d'infrastructures. Qu'est-ce qui garantit la réalisation de ces objectifs pour l'avenir ?

M. Jean-Claude Peyronnet. - Vous avez affirmé qu'il était plus intéressant de vendre que de louer. Est-ce bien sûr ? Cela dépend où on loue. Pour avoir été membre d'une autorité administrative indépendante lorsque j'étais à la commission des lois, je puis vous dire que la location avenue Floquet coûte bien plus cher qu'une location en banlieue ! A-t-on bien analysé ces points ? Lorsqu'il s'agit de bureaux, il peut être intéressant d'avoir des bureaux dans une banlieue bien desservie...

En outre, pourriez-vous faire le point sur l'opération Balard sur trente ans ? Est-ce si intéressant -même si je ne conteste pas l'intérêt fonctionnel de l'opération ?

M. Raymond Couderc. - Avez-vous une idée du rapport coût efficacité en matière de reconversion, à la lumière de ce qui s'est passé au cours des dernières années ?

Pourriez-vous par ailleurs ajouter un mot sur la demande faite aux collectivités territoriales, au cours des dernières années, pour intégrer du personnel ? Quel en a été le résultat ?

M. Jean-Louis Carrère, président. - Notre commission, ainsi que celle de l'Assemblée nationale, vont vraisemblablement demander que les contrôles de l'exécution budgétaire soient plus fréquents. Que pensez-vous de contrôles trimestriels ? Cela présente-t-il un intérêt ? Est-ce farfelu ? Cela a-t-il du sens ou non ?

M. Jean-Paul Bodin. - Le calendrier des restructurations des bases de défense pour 2014 devrait être connu à la fin de ce mois septembre. Les choses ne sont pas totalement calées. Les mesures applicables pour 2015, 2016, jusqu'à la fin de la période, seront annoncées dans un an, en 2014.

A ce stade, je ne puis dire combien de bases de défense pourraient être fermées. Il y a encore des discussions très importantes au sein du ministère à ce sujet. On ne peut donner d'informations précises.

Pour ce qui est des contrats de prestations, il existe un bilan assez précis de l'externalisation dans le domaine de l'alimentation. Je pourrais vous communiquer ces éléments. Je n'ai par contre pas d'indications globales...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Ce serait pourtant intéressant...

M. Gilbert Roger. - Les collectivités territoriales savent le faire. On peut vous y aider !

M. Jean-Paul Bodin. - Je vous ferai parvenir les chiffres dont nous disposons...

La vente des immeubles parisiens risque-t-elle d'entraîner une inflation du prix du mètre carré à Paris ? Une grande partie de ces immeubles va être vendue comme immeubles de bureaux. Il a été fait en sorte que l'objectif de logement social porte sur une partie de l'îlot Saint-Germain. Les immeubles de Bellechasse, de Saint-Thomas d'Aquin ou de rue de La Pépinière seront vendus comme immeubles de bureaux. Je ne sais quelles conséquences cela aura sur le prix du mètre carré des immeubles de bureau...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je ne suis pas sûr que cela en ait beaucoup, compte tenu du peu de gens qui y sont pour l'instant logés...

M. Jean-Paul Bodin. - Concernant l'accompagnement social des restructurations, nous disposons d'un tableau extrêmement précis du coût du plan, année après année, pour les civils comme pour les militaires. Nous allons vous le faire parvenir. Les choses sont détaillées par indemnité, avec indication des volumes de personnels pouvant en bénéficier et du coût.

Quant à l'accompagnement économique, l'enveloppe de 150 millions d'euros a été établie après les discussions avec la DATAR, à partir des dépenses faites dans l'actuelle LPM. On a déterminé un montant moyen par emploi supprimé. On y a affecté un mécanisme de pondération, selon la situation économique des territoires, pour aider les communes les plus impactées, et celles qui ont le plus de difficultés économiques. On pourra là aussi vous communiquer ces éléments.

Vous avez évoqué l'infrastructure opérationnelle et les centres d'entraînement. Tout un travail a été fait pour la mise à niveau des grands camps d'entraînement de l'armée de terre, où l'on a des problèmes d'infrastructures, d'accueil, d'hébergement, mais aussi de dépollution, de centres de tir et autres.

Il y a dans l'enveloppe des crédits d'infrastructures une partie spécifique consacrée à la partie entraînement des armées. On pourra vous en donner le chiffre précis.

Vous m'avez par ailleurs interrogé sur le sujet des locations et de la vente d'immeubles de bureaux. Si l'on réfléchit à la location, ce n'est pas pour s'installer en centre-ville ! Nous possédons encore, dans quelques grandes villes de province, quelques casernes qui abritent uniquement des bureaux. Quand nous nous interrogeons pour savoir si nous les conservons ou non, ce n'est pas pour relouer à prix élevé, en centre-ville !

Sur le bilan financier de l'opération Balard, je vous ferai parvenir un document sur ce sujet, avec une analyse de la répartition des loyers et des économies que l'on doit faire. L'opération Balard est financée par les économies de fonctionnement que nous pensons réaliser grâce au regroupement, mais aussi grâce à la diminution d'emplois, notamment dans les structures de soutien, où l'on transforme des crédits de titre II en crédits de fonctionnement. On pourra vous faire parvenir ces éléments...

Quant au rapport coût efficacité de la reconversion, des analyses ont été réalisées par l'agence de reconversion sur le nombre de personnels que l'on a réussi à aider. On est autour de 74 à 76 % de reclassement. Des analyses des coûts de fonctionnement interne, mais aussi des coûts de prestations, de formations et autres ont été menées. On peut donc vous apporter des éléments sur ce point.

S'agissant du reclassement du personnel militaire au sein des collectivités locales, les résultats sont moins importants que ceux attendus. Cependant, les reclassements en début de période, dans l'ensemble de la fonction publique d'Etat, ont approximativement été ceux que l'on espérait, mais ils commencent à connaître des aléas, les autres ministères ayant eux-mêmes des difficultés de gestion de leurs personnels.

Sur le contrôle de l'exécution budgétaire, Monsieur le Président, vous avez fait allusion aux réunions que nous avons périodiquement avec vous...

M. Jean-Louis Carrère, président. - On n'a pas défini de fréquence, ni de rythme...

M. Jean-Paul Bodin. - Aujourd'hui, c'est de l'ordre de deux réunions par an.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Il est peut-être compliqué pour vous de nous fournir les réponses aux questions que nous vous adressons...

M. Jean-Paul Bodin. - Il faudrait que l'on puisse faire coïncider ces réunions avec celles du comité de gestion interne du ministère, au cours duquel on présente des éléments d'analyse au ministre. On peut alors prendre un certain nombre de décisions de réorientation en matière de gestion. Il faut que l'on essaye de bâtir un calendrier...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je propose que les services du ministère et des deux commissions puissent travailler pour trouver la bonne méthode...

M. Jean-Paul Bodin. - Je vous propose d'aborder cette question avec la direction des affaires financières, qui prépare l'ensemble des dossiers pour les réunions que nous avons avec vous.

Pour ce qui est d'une réunion trimestrielle, nous allons avoir un problème avec le premier trimestre de l'année. Il va falloir étudier comment organiser cela.

Loi de programmation militaire - Audition de M. Francis Delon, secrétaire général de la défense nationale

M. Jean-Louis Carrère, président. - Monsieur le Secrétaire général de la défense nationale, vous avez la parole...

M. Francis Delon, secrétaire général de la défense nationale. - Merci. Je vous avais apporté en avant-première, en juillet dernier, un certain nombre d'informations sur l'élaboration de la loi de programmation militaire (LPM).

Je suis aujourd'hui en mesure d'être plus précis et concentrerai mon propos sur la sécurité des systèmes d'information, le renseignement et la création d'une plateforme dite « Passenger name record » (PNR), les sujets liés à la programmation militaire relevant plutôt, me semble-t-il, du ministre de la défense et de ses services. Je répondrai toutefois à vos questions si vous en avez...

En premier lieu, le président Carrère et les vice-présidents Reiner et Gautier, membres de la commission du Livre blanc, savent combien la sécurité des systèmes d'information nous a occupés lors des travaux menés dans le cadre de cette commission. Les dispositions que je vais vous présenter reprennent pour l'essentiel celles que nous vous avions présentées en juillet avec Patrick Pailloux, directeur général de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).

Au préalable, je souhaite vous rappeler en quelques mots les cybermenaces auxquelles nous sommes confrontés...

L'espionnage tout d'abord. Les informations visées peuvent être de nature politique, militaire, diplomatique ou économique lorsqu'un État est visé, technologiques, commerciales ou financières lorsque l'attaque cible certains acteurs publics ou des entreprises. La situation que nous observons est préoccupante. L'espionnage, souvent d'origine étatique, est massif. En matière industrielle, il atteint tous nos secteurs de souveraineté. Or ce n'est qu'une fois l'attaque réussie et le pillage accompli que les entreprises victimes comprennent la nécessité de renforcer la sécurité de leurs systèmes d'information. Nous ne voulons pas attendre que toutes nos entreprises se rendent compte au moins une fois d'une atteinte grave à leur compétitivité avant de réagir, d'où le choix du Gouvernement de proposer des mesures appropriées au Parlement. Les efforts déployés doivent aussi contribuer à protéger la compétitivité de nos entreprises nationales.

Le deuxième objectif possible pour un attaquant est la déstabilisation. L'attaque est alors médiatisée. Il s'agit de messages de propagande ou d'hostilité, placés sur des sites internet mal protégés, à l'occasion d'un conflit, armé ou non, ou bien même d'une décision politique qui suscite la controverse. On se souvient par exemple du black-out de l'internet estonien en 2007, qui a privé ce pays de l'accès aux services bancaires et à l'administration en ligne.

Le troisième objectif possible est le sabotage. L'attaquant cherche alors à perturber le fonctionnement d'installations connectées aux réseaux de communications électroniques. Il peut s'agir d'un service bancaire, d'un château d'eau de l'une de nos communes, d'une centrale de production d'énergie. L'exemple le plus frappant nous est donné par le virus informatique Stuxnet, qui a perturbé le fonctionnement des centrifugeuses de la centrale de Natanz, en Iran, détruisant un millier d'entre elles et retardant ainsi le programme nucléaire iranien.

Les précisions sur le cyberespionnage figurant dans le rapport de la société de sécurité informatique américaine Mandiant confirment le caractère méthodique d'un pillage systématique effectué à distance par des unités militaires. Depuis quelques mois, les révélations quasi quotidiennes issues des documents de l'ex-consultant en sécurité de la National security agency (NSA), Edward Snowden, montrent l'ampleur de l'espionnage et les moyens considérables qui y sont alloués...

Si les protestations diplomatiques et politiques sont indispensables et pleinement justifiées, elles ne sont pas suffisantes pour nous protéger. Il est urgent de renforcer de manière significative la sécurité des systèmes d'information de nos opérateurs les plus importants.

Les dispositions proposées dans le chapitre III du projet de loi, ont deux objectifs.

Le premier objectif est politique. Il est l'affirmation de la nature interministérielle et stratégique de la sécurité et de la défense des systèmes d'information. Le Livre blanc a placé les cyberattaques parmi les menaces majeures auxquelles nous sommes exposés. Et à travers l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information qui m'est rattachée, je suis témoin, au quotidien, de la réalité de cette menace, qui vise et touche tant le gouvernement et les administrations que les entreprises.

Le Parlement est également exposé, comme l'a montré l'attaque en déni de service dont a été victime le site internet de la Haute assemblée fin 2011.

Il s'agit ici de donner un signe à tous les acteurs concernés, y compris à ceux qui nous attaquent, de notre volonté collective de faire face à cette menace en adaptant notre droit, notre organisation et nos moyens.

Le second objectif découle du premier. Il s'agit d'accroître de manière sensible le niveau de sécurité des systèmes d'information les plus critiques pour la Nation.

J'en viens maintenant aux détails des dispositions qui vous sont proposées...

L'article 14 du projet de loi insère deux articles dans le chapitre consacré à la sécurité des systèmes d'information du code de la défense. Il précise les responsabilités du Premier ministre, qui a la charge de la définition de la politique en matière de défense et de sécurité des systèmes d'information, et coordonne à ce titre l'action gouvernementale.

Le Premier ministre dispose de l'agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI) pour l'assister dans cette mission ; elle est chargée 24 heures sur 24 de prévenir et de réagir aux attaques contre nos infrastructures les plus importantes. Rattachée au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), son domaine d'intervention, initialement centré sur les administrations et les organismes dépendant de l'Etat s'est rapidement élargi aux opérateurs d'importance vitale (OIV) et aux entreprises indispensables à notre stratégie de sécurité nationale.

L'article 14 a aussi une vocation opérationnelle et politique.

Opérationnelle, car il faut mettre un terme à la situation actuelle dans laquelle l'attaquant a tous les droits et ceux qui sont chargés de la défense, à peu près aucun. L'attaquant a généralement l'avantage sur le défenseur. Les agents de l'État chargés de la sécurité et de la défense des systèmes d'information doivent être en mesure d'utiliser toutes leurs capacités pour mieux appréhender la nature et l'ampleur d'une attaque, en prévenir et en atténuer les effets, ou la faire cesser lorsque les circonstances l'exigent.

Il est arrivé que, dans le cadre du traitement d'une attaque informatique en cours contre un fleuron de notre industrie, les ingénieurs de l'ANSSI soient en mesure de collecter des informations susceptibles d'anticiper les mouvements de l'attaquant. Ils auraient dû, pour cela, accéder au système d'information utilisé par l'attaquant. Ils ne l'ont pas fait : une telle intrusion aurait été illégale.

Dans l'état de notre législation, les agents de l'ANSSI comme ceux du ministère de la défense ou d'autres administrations de l'État compétentes, ne sont pas autorisés par la loi à effectuer toutes les opérations techniques qui leur permettraient d'être pleinement efficaces dans leurs actions. Ainsi, le code pénal prohibe-t-il de manière générale la pénétration de systèmes de traitement automatisé de données.

Le projet de loi vise donc à rétablir une forme d'équilibre, en permettant au défenseur d'accéder aux systèmes d'information participant à l'attaque, d'en collecter les données disponibles et, en tant que de besoin, de mettre en oeuvre des mesures visant à neutraliser les effets recherchés par l'attaquant qui « porte atteinte au potentiel de guerre ou économique, à la sécurité ou à la capacité de survie de la Nation ».

M. Jean-Louis Carrère, président. - Cela me paraît intéressant...

M. Francis Delon. - Dans le même esprit, le deuxième alinéa de l'article L. 2321-2 du code de la défense permet aux services désignés par le Premier ministre de détenir des programmes informatiques malveillants, d'en observer le fonctionnement et d'en analyser le comportement. Dans ce cas, il s'agit également de corriger la situation actuelle dans laquelle, en la transposant dans le monde médical, le chercheur n'aurait pas le droit de détenir ou d'étudier un virus pathogène meurtrier afin de fabriquer le vaccin correspondant.

Vous l'aurez compris, l'article 14, au-delà de ses aspects organisationnels et techniques, traduit la volonté du gouvernement de ne pas rester passif face à des attaques informatiques qui portent aujourd'hui atteinte à notre compétitivité et qui demain pourraient mettre gravement en cause notre sécurité ou perturber la vie des Français.

J'en viens à l'article 15 du projet de loi... Il vise à augmenter de manière significative le niveau de sécurité des systèmes d'information des opérateurs d'importance vitale, publics et privés.

Les nouvelles dispositions permettent au Premier ministre d'imposer des règles techniques aux opérateurs d'importance vitale. Il s'agit d'opérateurs « dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la Nation », selon les termes de l'article L. 1332-1 du code de la défense. Ils sont environ 200.

Le Premier ministre pourra également demander des audits ou des contrôles de sécurité à ces opérateurs qui devront par ailleurs notifier les incidents affectant leurs systèmes d'information. Pour les situations de crise informatique majeure, un article précise que le Premier ministre pourra, lorsque la situation l'impose, soumettre les opérateurs à des mesures d'exception.

L'expérience opérationnelle de l'ANSSI acquise lors du traitement d'attaques informatiques montre que le niveau de sécurité des systèmes d'information des entreprises et administrations désignées comme opérateurs d'importance vitale est en général très insuffisant pour permettre à ces opérateurs d'assurer leur mission dans des conditions de sécurité acceptables. Certains systèmes très critiques doivent impérativement être strictement déconnectés de l'Internet pour garantir qu'aucun attaquant ne pourra facilement les pénétrer. Or, l'Etat n'est pas, à ce jour, en mesure d'imposer une telle règle aux opérateurs concernés.

Il est arrivé que l'ANSSI aide une grande entreprise française à reprendre le contrôle de son système d'information, et lui conseille la mise en place de règles techniques destinées à renforcer la sécurité de son réseau. Il est arrivé aussi que l'ANSSI découvre un peu plus tard que cette même entreprise avait subi une nouvelle attaque car elle n'avait pas appliqué l'ensemble des mesures proposées.

Quelques précisions concernant ces dispositions...

Si le projet est adopté, le Premier ministre disposera tout d'abord de la capacité d'imposer des règles de sécurité, organisationnelles ou techniques, susceptibles de renforcer la sécurité des systèmes d'information des opérateurs d'importance vitale. Il pourra, par exemple, imposer à un tel opérateur d'installer un dispositif de détection d'attaques informatiques.

Comme le Livre blanc le souligne, la capacité à détecter des attaques informatiques relève de la souveraineté nationale. Ce dispositif devra en conséquence s'appuyer sur des équipementiers de confiance labélisés par l'ANSSI, car le concepteur d'un équipement de sécurité est toujours le mieux placé pour contourner les règles de sécurité. L'exploitation de ces équipements devra être effectuée sur le territoire national, afin d'éviter toute interception ou compromission des données, et réalisée par les prestataires qualifiés par l'ANSSI ou par l'ANSSI elle-même.

Le projet de loi instaure aussi une obligation de notification d'incidents affectant le fonctionnement ou la sécurité des systèmes d'information des opérateurs d'importance vitale.

A ce jour, l'approche reste empirique : les attaques informatiques sont souvent découvertes tardivement. L'expérience acquise par l'ANSSI, après trois années de traitement d'attaques informatiques de grande ampleur montre, par exemple, que lorsqu'un opérateur est attaqué à des fins d'espionnage, il est vraisemblable que les opérateurs appartenant au même secteur d'activité d'importance vitale subissent, souvent au même moment, les mêmes attaques. Il est donc indispensable que l'Etat ait connaissance au plus vite de ces attaques, afin d'en informer les autres opérateurs du secteur concerné.

Le projet de loi propose aussi d'étendre à l'ensemble des opérateurs d'importance vitale, le droit pour le Premier ministre de procéder à des audits ou à des contrôles de leurs systèmes d'information. Cette disposition s'applique déjà aux opérateurs de communications électroniques, mais l'expérience montre que le niveau de sécurité des opérateurs d'importance vitale est très souvent très en deçà de ce qui leur permettrait de résister à des attaques informatiques de niveau intermédiaire.

Il est de la responsabilité de l'État de connaître le niveau de sécurité des systèmes d'information des infrastructures critiques de la Nation. Aujourd'hui, malheureusement, l'État n'a pas la possibilité d'opérer ni de faire opérer des audits ou des contrôles chez les opérateurs du secteur privé, à l'exception du secteur des communications électroniques. Cette disposition permettrait à l'État de disposer de cette capacité.

Enfin, en cas de crise informatique majeure -par exemple une infection virale destructive touchant nos secteurs d'activité les plus sensibles- qui exigerait la mise en oeuvre de contre-mesures dans des délais courts, la loi donnerait au Premier ministre la possibilité d'imposer des mesures techniques aux opérateurs concernés. L'ANSSI aurait alors la capacité d'imposer les mesures nécessaires pour réagir.

L'inscription dans la loi de cette disposition permet également, dans cette circonstance particulière et exceptionnelle, de dégager les opérateurs concernés de leurs responsabilités vis-à-vis de leurs clients.

Des dispositions d'accompagnement complètent ces articles. Elles assurent la confidentialité des informations recueillies dans le cadre des audits. L'effectivité des mesures prescrites est confortée par un dispositif de sanction en cas de manquement après mise en demeure.

Un mot du contrôle des équipements d'interception...

L'article 16 du projet de loi, dont l'actualité révèle la pertinence, vise à mieux maîtriser le risque d'espionnage à grande échelle des réseaux de communications électroniques.

Les opérateurs de télécommunication sont tenus de disposer de moyens d'interceptions afin de répondre, dans le cadre de la loi, aux réquisitions des magistrats pour des interceptions judiciaires, ou du Premier ministre pour les interceptions de sécurité.

Les équipements conçus pour réaliser les interceptions présentent un risque pour le respect de la vie privée de nos concitoyens. Ils ne peuvent donc être fabriqués, importés, détenus que sur autorisation délivrée par le Premier ministre comme le prévoient les articles R 226-1 et suivants du code pénal.

Les interceptions des communications étaient autrefois effectuées par des équipements dédiés. Or, les évolutions technologiques montrent que de plus en plus d'équipements de réseau, sans être des moyens d'interception en eux-mêmes, possèdent des fonctions qui pourraient être aisément utilisées pour intercepter le trafic du réseau.

A cet égard, les fonctions de duplication ou de routage du trafic de certains équipements de réseau, configurables et accessibles à distance, sont susceptibles de permettre des interceptions. Par exemple, certains équipements de coeur de réseau, alors même qu'ils n'ont pas été spécifiquement conçus à des fins d'interception légale, sont susceptibles, selon leurs caractéristiques, de permettre des interceptions du trafic.

N'étant pas spécifiquement conçus pour les interceptions, ces équipements ne sont pas actuellement soumis à l'autorisation prévue par l'article 226-3 du code pénal, qui ne porte que sur les appareils conçus pour réaliser les interceptions. Or ces équipements présentent les mêmes risques pour la sécurité des réseaux et des communications que ceux destinés spécifiquement à l'interception.

La modification législative qui vous est proposée permettrait donc d'étendre la délivrance d'une autorisation à l'ensemble des équipements susceptibles de permettre des interceptions, et ainsi d'assurer une plus grande sécurité des réseaux et des communications

J'en viens au renseignement...

Le bilan de ces dernières années en matière de connaissance et d'anticipation, et les travaux du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, ont montré la pertinence d'élever le renseignement au rang de priorité majeure. C'est ce que fait le projet de LPM dans sa partie programmatique et dans sa partie normative. Les propositions qui y figurent sont la conséquence de cette démarche.

L'effort d'équipement en matière de renseignement vise à conforter nos capacités d'appréciation autonome des situations. Dans le rapport annexé au projet de loi, la priorité est donnée aux composantes spatiales et aériennes, pour l'imagerie et pour l'interception électromagnétique.

L'effort sur les capacités du renseignement s'accompagne, dans la partie normative du projet de loi, de dispositions visant à clarifier et à renforcer le cadre juridique de l'action des services spécialisés.

Les travaux du Livre blanc ont mis en évidence le nécessaire équilibre entre l'accroissement des moyens mis à la disposition des services concernés et leur contrôle démocratique. C'est le sens de l'accroissement des moyens du contrôle parlementaire sur ce volet de l'activité gouvernementale.

Au-delà des dispositions relatives à la délégation parlementaire au renseignement sur lesquelles je vais venir dans un instant, le Président de la République a souhaité la création d'une inspection du renseignement, commune à l'ensemble des services spécialisés. Les travaux sont engagés pour une mise en place prochaine de cette inspection, qui se fera par le biais d'un acte réglementaire.

Le chapitre II de la partie normative du projet de LPM comporte donc diverses dispositions relatives au cadre juridique de l'activité des services de renseignement, qui traitent à la fois de l'accroissement des moyens mis à la disposition des services concernés et de leur contrôle démocratique.

Les mesures proposées partent d'un constat : en dépit des efforts importants réalisés, depuis le Livre blanc de 2008, le cadre juridique dans lequel les services de renseignement exercent leur activité est encore insuffisant sur plusieurs points pour leur permettre de répondre efficacement aux défis auxquels ils sont confrontés.

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 insiste de nouveau sur l'importance stratégique de la lutte contre le terrorisme et sur la contribution essentielle qu'apportent à cette lutte les services de renseignement. Il souligne en effet que le renseignement joue un rôle central dans la fonction connaissance et anticipation et qu'il irrigue chacune des autres fonctions stratégiques de notre défense et de notre sécurité nationale.

Il rappelle aussi les nouveaux défis auxquels doivent s'adapter les services de renseignement. Les guerres et les crises perdurent mais prennent des formes diverses et parfois difficiles à anticiper.

Le cadre juridique régissant l'activité des six services spécialisés de renseignement -Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), DGSE, Direction du renseignement militaire (DRM), la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), Tracfin et Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED)- a été renforcé et précisé par la création en 2007 de la délégation parlementaire au renseignement et par la précédente loi de programmation militaire du 29 juillet 2009.

Conformément aux recommandations formulées par le Livre blanc de 2008, la gouvernance et la coordination des services de renseignement a été réorganisée avec la création du conseil national du renseignement et celle de la fonction de coordonnateur national du renseignement (CNR).

En 2010, la création de l'académie du renseignement a également permis de doter les services d'une structure de formation commune.

Ces mesures de gouvernance ont été accompagnées d'une réflexion sur les modalités d'action et les moyens mis à la disposition des services. Plusieurs outils ont été créés afin de faciliter l'action de ces derniers et de renforcer la sécurité de leurs agents.

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 va plus loin pour traduire l'importance stratégique de la lutte contre le terrorisme et les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation et la contribution essentielle qu'apportent à cette lutte les services de renseignement.

Il souligne que le renseignement « joue un rôle central dans la fonction connaissance et anticipation » et qu'il irrigue chacune des autres fonctions stratégiques de notre défense et de notre sécurité nationale, mais il rappelle aussi les nouveaux défis auxquels doivent s'adapter les services de renseignement, qui les contraignent à s'intéresser à un grand nombre de menaces et à une grande variété d'acteurs aux intérêts parfois convergents.

C'est pourquoi, en matière de renseignement, le projet de LPM contient des dispositions sur trois types de sujets :

- la protection de l'anonymat des agents ;

- l'accès aux fichiers ;

- la géolocalisation.

S'agissant du renforcement de la protection de l'anonymat des agents des services appelés à témoigner, la protection de l'anonymat des agents est essentielle, tant pour assurer la sécurité des agents et de leur famille que pour garantir l'efficacité de leur action. La loi du 14 mars 2011, dite LOPPSI II, a ouvert aux agents des services de renseignement la possibilité de recourir à une fausse identité ou à une identité d'emprunt. Elle a également inséré dans le code pénal un article protégeant l'identité des personnels, des sources et des collaborateurs des services de renseignement.

La procédure actuelle, qui prévoit une protection de l'identité réelle des agents, est cependant, apparue insuffisante. La présence physique des agents devant une juridiction à la suite d'une convocation, et leur participation à des comparutions présentent en effet le risque de dévoiler leur couverture, et de mettre en danger leur sécurité et l'efficacité de leurs missions.

Il a donc semblé nécessaire de faire évoluer la procédure afin de la faciliter la manifestation de la vérité tout en renforçant la protection de l'anonymat des agents. Le projet de loi, en son article 7, prévoit que, dans l'hypothèse où l'autorité hiérarchique de l'agent indique que l'audition comporte des risques pour l'agent, ses proches ou son service, celle-ci pourra être effectuée dans un lieu assurant son anonymat et la confidentialité, pas nécessairement au palais de justice, comme aujourd'hui.

Concernant l'accès des services de renseignement à certains fichiers administratifs et de police judiciaire, les menaces auxquelles doivent faire face les services de renseignement dépassent aujourd'hui le seul cadre de la lutte contre le terrorisme. Il s'agit de la prolifération d'armes de destruction massive -nucléaires, biologiques et chimiques- de la dissémination d'armes conventionnelles, des menaces des services d'États non coopératifs ou hostiles, de la criminalité transnationale organisée, etc.

Plus globalement, nos services de renseignement, intérieur et extérieur, s'attachent à préserver les intérêts fondamentaux de la Nation. Cette notion est clairement définie dans l'article L. 410-1 du code pénal : "Les intérêts fondamentaux de la Nation s'entendent au sens du présent titre de son indépendance, de l'intégrité de son territoire, de la forme républicaine de ses institutions, des moyens de sa défense et de sa diplomatie, de la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger, de l'équilibre de son milieu naturel et de son environnement et des éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel".

Le Conseil d'Etat, dans un avis du 5 avril 2007, puis le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 10 novembre 2011 sur le secret de la défense nationale, ont rappelé les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.

Le projet de LPM comporte une disposition permettant un accès élargi des services de renseignement aux fichiers administratifs mentionnés à l'article L. 222-1 du code de la sécurité intérieure. Il s'agit des fichiers nationaux des immatriculations, des permis de conduire, des cartes nationales d'identité et des passeports, des dossiers des ressortissants étrangers en France -visa et séjour.

Le texte prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les services concernés ainsi que les modalités d'accès. Il est envisagé de faire figurer parmi ces modalités le fait que tous les accès aux fichiers feront l'objet d'une traçabilité et que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sera en mesure de les contrôler.

L'article 8 aligne, pour l'ensemble des services spécialisés de renseignement, les droits d'accès à certains fichiers administratifs déjà reconnus aux services relevant du ministère de l'intérieur. L'accès sera élargi aux services spécialisés de renseignement déterminés par le décret en Conseil d'Etat.

Par ailleurs, les motifs de consultation, aujourd'hui limités à la seule prévention des actes de terrorisme, seront étendus à la prévention des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Les articles 11 et 12 permettent aux services de renseignement relevant du ministre de la défense d'accéder directement à certaines données des fichiers de police judiciaire respectivement dans un objectif de recrutement d'un agent ou de délivrance d'une autorisation aux fins de vérifier le passé pénal du candidat et dans le cadre de missions ou d'interventions présentant des risques pour les agents, lorsqu'il s'agit de vérifier la dangerosité des individus approchés. Jusqu'à présent, la consultation de ces fichiers de police judiciaires était possible pour les enquêtes administratives, par l'intermédiaire de policiers ou de gendarmes spécialement habilités à cet effet.

L'objectif de cette disposition est notamment de permettre une sécurisation accrue des missions ou des interventions particulièrement dangereuses menées par les services de renseignement du ministère de la défense. Un décret en Conseil d'Etat encadrera les conditions d'accès pour s'assurer qu'elles sont adaptées et proportionnées aux besoins des services.

J'en viens à la géolocalisation en temps réel...

L'article 13 de la LPM autorise expressément les services de police et de gendarmerie chargés de la prévention du terrorisme à accéder en temps réel à des données de connexion mises à jour, ce qui leur permet de géolocaliser un terminal téléphonique ou informatique, et de suivre ainsi, en temps réel, certaines cibles. Cette disposition vise à lever une incertitude sur la base juridique des pratiques de géolocalisation, soulignée par la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité.

Comme le rappelle le rapport parlementaire sur l'évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement, les services chargés de la lutte contre le terrorisme ont besoin de pouvoir agir le plus en amont possible, au besoin pour écarter d'éventuels soupçons. En outre, il leur faut pouvoir agir en temps réel, dans l'urgence, pour vérifier des renseignements, par exemple sur l'imminence d'un attentat.

L'accès à ces données répond à un besoin opérationnel de première importance. Ces données sont cruciales pour les services compétents, elles contribuent de façon déterminante aux enquêtes.

Ces mesures appellent un renforcement du contrôle démocratique sur la politique du Gouvernement en matière de renseignement.

C'est pourquoi le projet de LPM 2014-2019, dans ses articles 5 et 6, renforce les compétences de la délégation parlementaire au renseignement (DPR) en modifiant les dispositions de l'article 6 nonies de l'ordonnance du 17 novembre 1958, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, ainsi que celles de l'article 154 de la loi de finances pour 2012 du 28 décembre 2011.

L'élargissement des compétences de la DPR va dans le sens souhaité par les quatre parlementaires membres du groupe de travail sur le renseignement au sein de la commission du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, et dans celui des préconisations du rapport Urvoas, établi par la mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale relative à l'évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement.

La DPR avait, jusqu'à présent, un pouvoir d'information et de suivi. Le projet de LPM innove, en lui confiant un pouvoir de contrôle et d'évaluation de la politique du Gouvernement en matière de renseignement.

Le projet de LPM confie à la DPR l'exclusivité, en matière de renseignement, des pouvoirs de contrôle et d'évaluation de l'action du Gouvernement dévolus au Parlement par l'article 24 de la Constitution. Cette disposition respecte le principe de séparation des pouvoirs, dont le Conseil constitutionnel a rappelé, en 2001, qu'il faisait obstacle à ce que les parlementaires interviennent dans le champ des opérations en cours.

Aujourd'hui, la délégation peut entendre aujourd'hui le Premier ministre, les ministres, le secrétaire général de la défense et la sécurité nationale et les directeurs des services de renseignement. Le projet de LPM permet en outre l'audition du coordonnateur national du renseignement et du directeur de l'académie du renseignement, ainsi que celle, après accord des ministres dont ils relèvent, des directeurs d'administration centrale ayant à connaître des activités des services spécialisés de renseignement. Il prévoit également l'audition des présidents de la Commission consultative du secret de la défense nationale et de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Le terme « après accord » présente un léger problème. Nous y reviendrons...

M. Francis Delon. - Le projet prévoit également que la DPR est informée de la stratégie nationale du renseignement qui, en l'état des travaux du Livre blanc, devait comporter une partie publique et une partie confidentielle. Il s'agit donc de communiquer la partie confidentielle à la DPR. Il prévoit également que la DPR est informée du plan national d'orientation du renseignement. Il prévoit aussi que soit présenté à la délégation un rapport annuel de synthèse des crédits du renseignement -rapport classifié- ainsi que le rapport annuel d'activité de la communauté française du renseignement établi pour le Président de la République et pour le coordonnateur.

Les dispositions actuelles permettent à la DPR d'adresser des observations au Président de la République et au Premier ministre. Le projet de LPM prévoit de permettre également à la délégation d'adresser à chacun des ministres chargés de la sécurité intérieure, de la défense, de l'économie et du budget, des recommandations et des observations relatives aux services spécialisés de renseignement placés sous leur autorité respective.

Le transfert au profit de la DPR des compétences de la commission de vérification des fonds spéciaux est un point majeur du dispositif proposé par le Gouvernement.

L'article 6 du projet de loi confie à la DPR les missions de cette commission. Il prévoit que ces missions seront assurées par une formation spécialisée de la délégation, constituée de la moitié des députés et des sénateurs membres de la délégation. Cette composition restreinte, proche de la composition actuelle de la commission de vérification des fonds spéciaux, répond à l'impératif de stricte confidentialité des informations qui seront examinées par cette formation.

Le projet maintient au profit de la formation spécialisée les pouvoirs particulièrement étendus de la commission de vérification des fonds spéciaux, notamment en matière de communication de pièces et de contrôle des documents utiles. Le rapport qu'elle établira sur les conditions d'emploi des crédits, sera présenté à l'ensemble des membres de la délégation parlementaire, au même titre qu'au Président de la République et aux ministres concernés.

S'agissant de la création d'un fichier PNR, dans la lutte contre le terrorisme, le domaine de la sûreté aérienne tient une place particulière, encore renforcée depuis les attentats du 11 septembre 2001. Les menaces sur le transport aérien font l'objet depuis une décennie d'efforts considérables en matière de sécurité dans le monde entier. Ces efforts portent notamment sur l'ensemble de la sûreté aéroportuaire et s'appliquent aussi bien aux personnes qu'au fret.

Le transport aérien étant en expansion permanente, terroristes et trafiquants utilisent de plus en plus ce mode de déplacement, comme tout un chacun, mais ils savent fractionner leurs itinéraires pour concilier rapidité et discrétion.

Or, la particularité du transport aérien, par rapport à d'autres modes de transport, est que chaque passager est nominativement enregistré. C'est pourquoi les dispositions de sécurité liées à l'exploitation des données d'embarquement -Advance passenger information (API)- et de réservation -PNR- ont été élaborées au niveau international depuis 2004.

A l'échelon européen, les transporteurs aériens ont obligation de transmettre aux autorités nationales les données API depuis la directive 2004-82 du Conseil. Par ailleurs, des accords existent depuis plusieurs années entre l'Union européenne et les Etats-Unis, l'Australie et le Canada, sur l'échange des données PNR. Nous nous trouvons donc dans la situation paradoxale où ces données, qui concernent les passagers européens comme les autres, existent, sont fournies à trois pays amis qui, eux, les utilisent pour surveiller les vols entrant et sortant de leur territoire, alors même que nous ne sommes pas encore en mesure de les exploiter pour notre propre sécurité nationale !

Au sein de l'Union européenne, seul le Royaume-Uni, pour le moment, avec son programme appelé « e borders », exploite les données PNR à grande échelle. D'autres Etats membres utilisent les données PNR comme les Pays-Bas, la Belgique, la Suède, le Danemark, mais sur de plus faibles volumes, et de manière moins automatisée. Dans ces Etats, comme en France, le respect de la vie privée et l'équilibre entre sécurité et libertés individuelles sont l'objet d'une grande vigilance, illustration que les dispositions européennes sont bien compatibles avec un respect strict de la liberté des citoyens européens.

Au niveau national, la directive 2004-82 du Conseil a été transposée en droit français par la loi antiterroriste de 2006, en l'élargissant à l'obligation de transmission de données PNR, comme la directive l'autorise. Le Gouvernement a décidé, en 2010, de créer une plateforme d'exploitation des données API et PNR, en s'appuyant sur le projet de directive PNR déposé par la Commission européenne en février 2011.

Au Conseil Justice et affaires intérieures (JAI) d'avril 2012, ce projet de directive a fait l'objet d'un consensus politique. Le texte est actuellement soumis à l'examen du Parlement européen, où les discussions sont difficiles. Le Gouvernement français est favorable à une adoption rapide de la directive.

En attendant, notre pays ne dispose pas encore du dispositif concret qui permettrait d'exploiter ces données. C'est pourquoi l'article 10 du projet de loi prévoit un dispositif qui sera applicable jusqu'au 31 décembre 2017. Si la directive européenne PNR devait être adoptée avant 2017, la France transposerait ce texte.

Il est important de préciser à quoi sert le dispositif PNR proposé dans le cadre de la LPM de 2013, et quelles sont les nombreuses garanties prévues pour préserver l'équilibre entre sécurité et libertés individuelles.

Le dispositif envisagé a pour unique finalité la lutte contre les formes les plus graves de criminalité, à savoir le terrorisme et les crimes graves, tels que définis par l'Union européenne, et de défendre les intérêts supérieurs de la Nation, tels que définis dans le code pénal.

La plateforme d'exploitation des données permettra d'effectuer les opérations suivantes :

Tout d'abord, le ciblage des passagers sera fondé sur l'analyse du risque, à partir de critères objectifs, qui, combinés entre eux, permettent de repérer en amont du départ du vol des comportements spécifiques ou atypiques de passagers. Les critères de ciblage, prédéterminés, peuvent être modifiés en fonction de l'évolution des trafics et des modes opératoires des réseaux criminels et terroristes. Les résultats du ciblage feront l'objet d'une analyse humaine avant qu'une action soit décidée -surveillance, contrôle ou interpellation. Les services européens exploitant les données PNR ont constaté une très forte augmentation de taux de contrôle positif et de résolution d'affaires.

Ensuite le criblage : la plateforme nationale de chaque Etat membre permet de confronter les données PNR et API aux bases de données utiles à la prévention et à la répression du terrorisme et des formes graves de criminalité, dont les bases de données concernant les personnes et les objets recherchés. Le résultat du criblage est une correspondance potentielle entre les informations croisées, qui pourra être discriminée de façon intelligente, afin de réduire au maximum les erreurs.

Enfin, l'inclusion des vols vers les départements et collectivités d'outre-mer, et les vols intracommunautaires, semble indispensable, en raison du fractionnement des déplacements effectués par les terroristes et les trafiquants, à l'image des candidats français au Djihad, qui ne partent généralement pas directement de Roissy vers les pays sensibles, ou des trafiquants de drogue sud-américains, qui transitent de plus en plus par les Antilles-Guyane.

Les données PNR seront transmises une première fois entre 24 et 48 heures avant le départ du vol. Pendant ce laps de temps, les services peuvent commencer à exploiter les données, et préparer si nécessaire une éventuelle action ou surveillance. Un second envoi sera effectué à la clôture du vol avec les données API. Ce second envoi permet de savoir si certains voyageurs ont réservé à la dernière minute, ce qui peut être un indice intéressant pour les services.

Les données PNR sont riches dans leur contenu : elles permettent par exemple de savoir à quel moment le passager a réservé son vol, et où il a effectué sa réservation. Elles apportent des informations sur l'agence de voyage auprès de laquelle le passage a réservé. Le mode de paiement a également son utilité.

Ainsi, lors de l'enquête sur Mohammed Merah, il a été relevé que le dispositif actuel n'avait pas permis d'évaluer la radicalisation de l'intéressé, malgré les informations potentiellement disponibles dans différents fichiers. Pourtant, Mohammed Merah avait suivi une évolution caractéristique en ayant passé plus de six mois au Moyen-Orient en 2010-2011, après avoir notamment emprunté de nombreux vols.

Dans ce cas précis, les données PNR auraient permis d'aller plus vite lors de l'enquête.

Le système envisagé prévoit de nombreuses garanties protectrices des libertés individuelles aux différents stades de traitement des données -collecte, conservation, échanges vers les Etats fiables. La mise en place de ce système d'information fera l'objet d'un décret pris en Conseil d'Etat après avis de la CNIL qui précisera l'ensemble de ces éléments.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Si on ne peut vous poser toutes nos questions, nous vous les poserons par écrit.

M. Jeanny Lorgeoux. - Qui fait obstruction à l'établissement du fichier PNR en Europe ? Un certain nombre d'Etats l'utilisent déjà, et il apparaît évident que cet outil est indispensable !

M. Francis Delon. - C'est une discussion compliquée, qui a pour l'instant connu des hauts et des bas. Le projet de directive a été examiné par la commission Libertés civiles, justice et affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen, et a été rejetée à l'issue de la discussion. Cette commission a estimé que toutes les garanties nécessaires à la protection de la vie privée n'étaient pas réunies. L'affaire est revenue en plénière devant le Parlement européen, qui a décidé qu'on ne pouvait s'arrêter là, prenant en compte le fait que certains Etats européens ont déjà un dispositif PNR, et qu'il était paradoxal de s'interdire un tel dispositif pour lutter contre le terrorisme, alors que nous communiquons ces données à des tiers, l'accord avec les Etats-Unis par exemple, ayant été approuvé par les instances communautaires...

Le Parlement a donc décidé de renvoyer le dossier à la commission LIBE pour un nouvel examen. Le projet de directive de la commission va donc probablement faire l'objet d'amendements. L'idée du Parlement européen est de parvenir au juste équilibre entre la protection des données, celle de la vie privée, et les nécessités opérationnelles de la lutte contre le terrorisme. C'est l'objet du débat...

M. Jean-Marie Bockel. - Concernant la protection des opérateurs d'importance vitale, vous avez repris une des propositions du rapport de la commission sur l'obligation de déclaration d'incidents. C'est fort bien. N'est-il pas paradoxal d'aller plus loin sans publier la liste de ces opérateurs ? Certains pays l'ont fait. Ce serait un plus, surtout vis-à-vis des personnes concernées, ce qui constitue un secret de polichinelle.

Pour de nombreux hackers, la publication des failles informatiques que prévoit la législation française constitue une forte incitation. Ne pourrait-on envisager, à l'inverse de la question précédente, de modifier la législation sur ce point ?

Si on avait eu davantage de temps, j'aurais engagé avec vous le dialogue sur les routeurs de coeur de réseau. Ce que le texte propose est assez intelligent : on n'interdit pas les routeurs de telle ou telle origine, ce qui avait été un temps évoqué dans des déclarations gouvernementales, mais on laisse l'ANSSI faire vers le travail. Pourquoi pas ?

M. Francis Delon. - Il existe aujourd'hui environ 200 OIV. Chaque opérateur d'importance vitale sait qu'il est OIV ; ses agents le savent également. L'arrêté fixant la liste n'est pas publié au Journal officiel. Il nous a en effet semblé que cela pourrait avoir pour effet de désigner des cibles. On ne voit pas très bien quel serait l'intérêt d'une telle publication ; les choses fonctionnant aujourd'hui fort bien sur le plan opérationnel.

Pour ce qui est de la publication des failles, la législation, sur ce sujet, est assez balancée. Il s'agit, d'une part, d'éviter que des failles encore inconnues soient révélées au grand jour, au risque d'affaiblir la sécurité des systèmes. A ce stade, nous avons estimé préférable de ne pas toucher à l'état du droit sur ce point. Nous sommes toutefois prêts à en discuter...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Voilà tout l'intérêt d'une audition !

Je me félicite de ce que vous avez proposé, que nous avions réclamé. Cela avait fini par faire l'unanimité du groupe de travail. C'est très bien ainsi.

La fusion avec la vérification des fonds spéciaux me paraît également rationnelle.

Je pense cependant que, sur certains aspects, nous aurions pu aller plus loin... Tout d'abord, la délégation parlementaire au renseignement, selon moi, pourrait être destinataire de la stratégie nationale du renseignement et du plan national du renseignement, et non simplement « informée ». Comment la délégation pourrait-elle évaluer efficacement l'action des services de renseignement si elle ne connaît pas précisément les objectifs assignés à ces services ?

Je pense par ailleurs que la délégation devrait pouvoir entendre tout agent des services de renseignement. Nous pouvons le faire à huis clos, en mettant en place des garde-fous.

Vous avez évoqué l'accord des ministres de tutelle : je ne suis pas du tout d'accord ! Ce n'est pas que je n'ai pas confiance dans les ministres, quelle que soit leur famille de pensée, mais un pouvoir de contrôle du Parlement, s'il est soumis à l'accord des ministres, ne constitue plus un pouvoir de contrôle ! Le ministre peut être « informé » d'une perspective de contrôle et avoir son mot à dire...

A la lumière de l'affaire Merah, il me semble qu'il faudrait clarifier les missions de la délégation en précisant expressément que la délégation est chargée de contrôler les graves dysfonctionnements constatés dans l'action opérationnelle des services, à l'exclusion des opérations en cours.

Par ailleurs, le rôle du Parlement est bien de contrôler. Or, les parlementaires détiennent des prérogatives dont ils n'usent pas. Utilisons-les ! Peut-être faudrait-il changer la dénomination de délégation au renseignement, en y ajoutant le mot de contrôle, afin de le marquer symboliquement. On ne peut concevoir des services de renseignement à la discrétion du seul exécutif, sans contrôle parlementaire !

M. Francis Delon. - La définition des pouvoirs de la délégation parlementaire constitue un exercice de haute couture, mené en conservant constamment à l'esprit le principe de séparation des pouvoirs, la question constitutionnelle planant sur tout cela.

Ce dispositif évolue. Je l'ai rappelé, la délégation parlementaire a été créée en 2007. On a réalisé là un pas considérable ; aujourd'hui, chacun est globalement satisfait, les services les premiers. On progresse et c'est ce que reflètent le projet de loi présenté par le Gouvernement, tout comme les discussions du GT 4 au sein de la commission du Livre blanc.

On peut bien sûr faire différemment et, en théorie, aller plus loin, mais je précise qu'il s'agit d'un équilibre. Il faudra voir dans le détail, point par point, ce qu'il en est.

Je peux vous apporter cependant quelques réponses...

La question de la communication, de l'information, de la stratégie du renseignement et du Plan national d'orientation du renseignement (PNOR) peuvent trouver des solutions. Je n'ai pas beaucoup de doutes à ce point.

M. Jean-Louis Carrère , président. - Je le crois aussi...

M. Francis Delon. - La question de l'audition des agents demeure, elle, un sujet très délicat. En effet, un service de renseignement, plus que tout autre, est extrêmement hiérarchisé et centralisé. Seul le responsable détient toutes les informations, qu'il peut replacer dans leur contexte.

Autoriser un agent qui traite un sujet particulier à communiquer sur un sujet peut le conduire à révéler certaines informations liées à une opération en cours, sans qu'il le sache lui-même.

Sur ce point, je pense que le Gouvernement va s'en tenir à son texte...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous connaissons les procédures et savons faire voter des amendements !

M. Francis Delon. - C'est pourquoi on prévoit un accord du ministre pour les auditions des directeurs d'administration centrale qui utilisent le renseignement. L'exécutif est organisé ainsi, mais cela ne veut pas dire que les ministres vont refuser !

Vous avez évoqué le nom de la délégation...

M. Jean-Louis Carrère , président. - La fonction de contrôle n'apparaît pas. Peut-on y remédier ? C'est de l'affichage plus qu'autre chose...

M. Francis Delon. - C'est un point à étudier. Le texte de loi parle de contrôle de la politique du Gouvernement en matière de renseignement. On respecte donc les termes de la Constitution.

Quant au contrôle des dysfonctionnements, on joue là aussi sur des équilibres. C'est un point dont il faudra discuter avec le ministre. Je ne m'avance pas davantage sur ce sujet...

M. Jean-Louis Carrère , président. - Merci beaucoup de vos réponses.

Jeudi 12 septembre 2013

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Loi de programmation militaire - Audition de M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous recevons aujourd'hui M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, pour évoquer la loi de programmation militaire (LPM) dont il nous a fait une présentation générale la semaine dernière. La commission des finances s'en est saisie pour avis, de même que la commission des lois pour examiner les questions de judiciarisation et de renseignement.

M. Daniel Reiner. - Le rapport annexé à la loi de programmation, qui comporte des éléments importants, a-t-il la même valeur juridique que celle-ci ? Si ce n'était pas le cas, nous déposerions des amendements pour transférer certains de ses éléments dans la loi.

L'autonomie stratégique est l'un des quatre principes fondateurs de notre politique de défense. Sur quels grands équipements s'appuie-t-il ? Le spatial devrait en être une composante essentielle : c'est manifestement un volet distinct. En matière d'alertes spatiales ou d'écoutes électromagnétiques, nous nous sentons en retard.

Parmi les huit programmes majeurs, lesquels ont d'ores et déjà fait l'objet de renégociations avec les industriels ?

Notre commission salue l'augmentation des crédits de recherche et l'engagement à les porter à 730 millions d'euros par an. Comment seront-ils ventilés ? En vertu de la loi de programmation, les crédits de recherche relatifs à la dissuasion nucléaire risquent d'augmenter dans les années à venir : il y a là un risque d'éviction des autres crédits.

M. Jacques Gautier. - Cette loi de programmation n'est certes pas parfaite, mais je veux saluer, au nom du groupe UMP, l'engagement du ministre dans son élaboration.

Le rapport annexé indique que « dans l'hypothèse où le montant de ces recettes exceptionnelles, ou le calendrier selon lequel les crédits correspondants pourraient être affectés au budget de la défense feraient l'objet d'une modification substantielle, ayant une conséquence significative sur le respect de la programmation, d'autres recettes exceptionnelles seront mobilisées ». Il serait plus sûr de transférer cette précision dans le corps de la loi.

Le texte prévoit en outre l'adaptation des deux derniers sous-marins nucléaires lanceurs d'engin (SNLE) aux missiles M 51 : les quatre que nous possédons auront ainsi été rénovés et adaptés à ce missile plus performant. Mais vous engagez déjà les travaux d'élaboration des SNLE de troisième génération et le développement des M 51.3. Or les discussions sur la limitation de l'armement nucléaire pourraient reprendre. En outre, l'évolution des technologies et de la connaissance du champ électromagnétique peuvent freiner la sécurisation des SNLE. Enfin, des effets d'éviction sont en effet à craindre. Ne vaudrait-il pas mieux maintenir des crédits de recherche et repousser les décisions en 2020, puisque les SNLE de deuxième génération et les M 51, nous sommes tranquilles pour une quinzaine d'années ?

Le principe de différenciation des forces armées découle du Livre blanc sur la défense. Son application pour l'armée de l'air et la marine se comprend. Mais dans l'armée de terre, il ne faudrait pas aboutir à une armée à deux vitesses, qui distinguerait les guerriers - envoyés dans les opérations extérieures, les entrées en premier et la stabilisation des situations dans les moments de haute intensité - et les métros chargés de la protection du territoire dans le cadre du plan Vigipirate : ce serait une catastrophe.

La LPM n'évoque pas la légalisation des sociétés militaires privées. Le ministère y réfléchit depuis longtemps. Nous savons que le dépavillonnement des navires n'est pas rare. Nous sommes prêts à déposer une proposition de loi pour y remédier : est-ce nécessaire ?

M. André Vallini. - La LPM procède à évolution juridique en matière judiciaire. Comment pensez-vous que cette évolution sera perçue par les familles de militaires victimes, qui réclament davantage de transparence - souvenez-vous de l'affaire d'Uzbin ? En particulier, confier le monopole de l'action publique au parquet ne risque-t-il pas d'être mal perçu par l'opinion ?

Enfin, que pensez-vous de la proposition de loi du député Jacques Myard pénalisant la participation de Français à des conflits armés hors du territoire de la République sans accord de la France ?

M. Gilbert Roger. - La préparation opérationnelle, inférieure de 15% aux normes en vigueur, devrait augmenter vers 2016. Pour les pilotes d'hélicoptère, nous sommes 25% en dessous des normes fixées par l'OTAN. Comment conserver notre crédibilité dans ce contexte ?

La gouvernance du ministère sera réformée ; pourtant, cela ne marche pas si mal...

Enfin, les élus savent que de nouvelles fermetures de bases sont envisagées. Quelles sont les fermetures prévues pour 2014 ? Sont-elles vraiment indispensables ?

M. Yves Pozzo di Borgo. - Les sociétés militaires privées représentent un marché estimé entre 200 et 400 milliards de dollars. En la matière, notre pays a des atouts à faire valoir, notamment par rapport à la concurrence anglo-saxonne, mais nous souffrons de l'absence de réglementation claire. À terre, notre réticence s'explique par le monopole public de l'emploi de la force armée, mais si nous n'avançons pas dans le domaine de la protection en haute mer par exemple, les armateurs français risquent de dépavillonner leurs navires.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. - Je suis favorable à la reconnaissance des sociétés militaires privées dans le domaine du transport maritime, car la marine nationale ne peut pas tout faire. Je l'ai fait savoir aux acteurs du secteur. Nous sommes proches d'aboutir. J'y suis défavorable en revanche pour les activités terrestres, car cela s'apparenterait à du mercenariat, ce qui est contraire à notre tradition républicaine et à nos convictions. Vous pouvez d'ores et déjà rassurer nos armateurs : un projet de loi pourrait être bientôt déposé par Frédéric Cuvillier.

Le rapport annexé à la LPM n'a pas valeur normative. Je ne suis pas opposé à ce que les points sensibles soient transférés, par vos amendements, dans le corps de la loi.

Au sein du renseignement, le spatial est un volet essentiel de cette loi de programmation, car c'est une composante majeure de notre souveraineté et de notre autonomie stratégique. Nous allons renouveler nos capacités dans tous les domaines. Dans l'observation spatiale d'abord, notamment l'imagerie haute résolution : nos satellites Helios 2 et le système Pléiades seront complétés par la nouvelle génération de satellites Musis, plus performants. Dans les capacités de renseignement spatial ensuite, avec le programme d'écoute électromagnétique Ceres, entièrement financé par la loi de programmation. Celui-ci ne sera opérationnel qu'en 2020 : c'est le délai incompressible de développement technique. Nous nous dotons en outre d'une nouvelle génération de satellites de télécommunications spatiales Sicral 2 et Athena-Fidus, développés avec nos partenaires italiens, puis en fin de période des satellites Comsat nouvelle génération en remplacement des Syracuse III. Une dizaine de satellites seront ainsi lancés d'ici 2020.

En matière de surveillance de l'espace, nous avons besoin d'une approche européenne pour pérenniser l'outil existant - radar Graves - et développer de nouveaux moyens. S'agissant des lanceurs spatiaux, en particulier d'Ariane 6, des décisions restent à prendre qui seront mises en oeuvre avec le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. C'est un sujet peu débattu, mais de première importance.

Les grands équipements qui répondent aux enjeux de notre autonomie stratégique sont, outre ceux relatif à la dissuasion, au renseignement, et à l'espace, ceux qui renforcent nos outils de lutte contre la cybermenace et nos capacités de frappe de précision à distance - missiles Scalp et missiles de croisière navals.

Les drones, cheval de bataille du Sénat, sont une priorité de notre politique de renseignement. La LPM prévoit l'acquisition de douze drones Reaper de moyenne altitude longue endurance (Male). Nous avons dû les acheter sur étagère - ce qui n'était pas initialement prévu. Les deux premiers seront en fonction dès cette année à Niamey. Il faudra européaniser les dix autres, c'est-à-dire adapter les capteurs et charges utiles au ciel européen. Nous attendons les industriels européens sur cette question, qui peut être réglée rapidement. Italiens et Britanniques sont confrontés au même problème d'insertion de leurs drones Reaper dans leur ciel. C'est pourquoi j'ai proposé de créer un club d'utilisateurs de Reaper, dont la porte reste ouverte à ceux qui n'ont pas encore choisi, comme les Allemands.

Ces acquisitions ont vocation à être dépassées par la prochaine génération de drones, qu'il faut anticiper pour être prêts, d'ici 2023-2025. Lors du salon du Bourget, trois grands groupes industriels ont manifesté leur intention de travailler de concert : je m'en félicite.

M. Jean-Louis Carrère, président. - EADS, Dassault...

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - ...et Finmeccanica.

Les 730 millions d'euros de crédits de recherche sont garantis annuellement. Ils seront ventilés en fonction de la montée en puissance des différents projets.

Les programmes pour lesquels les négociations avec les industriels ont repris sont Barracuda et les hélicoptères NH 90. Nous les abordons tout juste pour les frégates multi-missions (Fremm), les hélicoptères Tigre et les avions de transport A 400M. Il restera à ouvrir les discussions sur le Felin et le Rafale. Elles devraient prendre fin avant la fin de l'année.

Lors de l'université d'été de la défense à Pau, sept grands groupes industriels ont pris une position publique forte. Je l'approuve.

Cette loi de programmation est cohérente et équilibrée, et n'a de sens que si elle est réalisée totalement : enlevez une pierre de l'édifice et vous le ferez s'écrouler. Je suis conscient de cette fragilité. Certains beaux esprits me disent qu'aucune loi de programmation n'a été entièrement réalisée : je le sais, mais j'espère être le premier à réussir !

M. Jean-Pierre Chevènement. - Je rejoins Jacques Gautier sur le risque d'éviction des crédits de dissuasion. Attention aussi à la péremption. Avez-vous un calendrier pour le développement du nouveau SNLE de nouvelle génération, celui de troisième génération, et le M 51.3 ? Bref, comment envisagez-vous la dissuasion à l'horizon 2020 ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Les crédits de dissuasion s'élèvent à 23,3 milliards d'euros d'ici 2020, soit 12% du total des crédits de la LPM.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Comment sont-ils ventilés ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - L'élaboration du SNLE de troisième génération et la mutation des têtes nucléaires font partie des décisions prises par le président de la République lors du dernier conseil des armements nucléaires. Je pourrais vous communiquer les détails pour les futurs M 51.2 et M 51.3, mais l'agenda des travaux du prochain SNLE n'est pas encore arrêté. Une partie des 730 millions d'euros de crédits de recherche seront affectés à ces programmes.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Cela renforce mes craintes relatives aux propos de Jacques Gautier.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Non : 23 milliards d'euros sont d'ores et déjà affectés à la dissuasion. Ne restent que les études en amont sur le SNLE de troisième génération.

M. Jacques Gautier. - Jean-Pierre Chevènement veut être sûr qu'ils feront partie de la programmation, moi je ne veux pas que le SNLE de troisième génération concentre tous les crédits d'étude.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Je rassure Jean-Pierre Chevènement : nous garantirons la dissuasion sur la longue durée. Les décisions de principe concernant l'évolution du M 51 et les têtes nucléaires ont été prises. La mise en service du nouveau SNLE est prévue pour les années 2030. La rénovation à mi-vie du missile air-sol moyenne portée améliorée (Asmpa) sera pour sa part effectuée grâce à la ligne de 23,2 milliards d'euros et non grâce aux crédits d'étude.

Monsieur Gautier, je suis favorable à ce que les engagements de révision des crédits soient placés dans le corps de la loi.

Le risque de différenciation des brigades que vous soulignez n'est pas fictif, mais je le crois secondaire. La maquette de la future armée de terre prévoit deux brigades adaptées à l'entrée en premier et au combat de coercition, trois brigades multi rôles, équipées et entraînées pour la gestion de crise, et deux brigades légères, susceptibles d'intervenir rapidement dans des milieux difficiles. Chacune ont leur mission. Il n'y a pas de brigade plus valorisante qu'une autre. Que les militaires affectés dans les bases de défense se sentent dévalorisés par rapport aux autres, et que les dispositifs s'ignorent mutuellement, voilà le véritable risque.

Sur la judiciarisation, ce texte témoigne d'un souci d'équilibre entre les dispositions pénales adaptées à l'action de combat et les réponses à apporter aux attentes des familles de victimes. Pour l'instant, il n'y a pas eu d'événement de judiciarisation autres que symboliques. La LPM ne fait que renforcer certaines mesures procédurales. Le parquet détenait déjà le monopole de l'action publique pour les Français commettant des délits à l'étranger, à l'exclusion des militaires : cette exception est supprimée. Ce n'était en revanche pas le cas pour les crimes, il nous a semblé nécessaire de le faire dès lors qu'il s'agissait de militaires dans l'accomplissement de leurs missions opérationnelles. Nous avons clarifié la situation afin que les possibilités d'action en justice ne mettent pas en cause le fonctionnement de nos opérations extérieures.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Qui ne sont pas des crimes.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - En effet. L'affaire d'Uzbin a montré que le droit n'était pas adapté. Confier le monopole de l'action publique au parquet n'empêche nullement les familles de porter plainte, ni le parquet de s'autosaisir : les responsables des armées ne sont en aucun cas en position d'immunité. Les armées ont mis en place des dispositifs d'accompagnement des blessés et des familles de militaires victimes. J'en ai rencontré de nombreuses. Elles doivent avoir le droit de saisir la justice, mais il ne faut pas tomber dans le travers d'une judiciarisation excessive.

M. André Vallini. - Il est vrai que la voie entre ces deux exigences est très étroite. Je suis élu d'un département qui a vu disparaître plusieurs soldats en Afghanistan. Toutes les familles m'ont assuré de l'efficacité des dispositifs de soutien psychologique et moral que dispense l'armée. Celle-ci est véritablement, toutes le disent, une grande famille.

M. Jean-Marie Bockel. - Pouvez-vous préciser votre méthode en matière de restructurations ? L'est de la France a subi les conséquences de la première révision générale des politiques publiques, et devrait souffrir à nouveau : nous aimerions être associés aux décisions prises. Quelle incidence faut-il en attendre sur les 1 100 personnes qui composent les forces pré-positionnées ? Ne sommes-nous pas allés au bout de la logique d'économies dans le soutien ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Je ferai connaître le premier train de restructurations à la fin du mois, pour ce qui concerne les restructurations mises en oeuvre en 2014 : il faut prévenir les services et les unités suffisamment tôt. Je prendrai le temps nécessaire pour mesurer les conséquences de chaque mesure. Les décisions qui concernent la période 2015-2019 seront prises à l'été ou l'automne 2014.Une analyse fonctionnelle, plus longue et plus délicate, est nécessaire, afin de partager les efforts entre services centraux et services de soutien.

La déflation des forces pré-positionnées s'élève en effet au nombre de 1 100 si l'on inclut les forces outre-mer. La carte des forces pré-positionnées proprement dites sera surtout revue en Afrique. Elles se trouvent pour l'heure à Dakar, Libreville, Djibouti. Il faut y ajouter les opérations extérieures qui se prolongent : à N'Djamena, Niamey, Ouagadougou, Abidjan, Bamako, Bangui. La priorité est de conserver une réactivité, celle sans laquelle nous n'aurions pu intervenir au Mali, en République centrafricaine pour protéger l'aéroport de Bangui ou au Niger pour aider le président Issoufou contre les attaques terroristes dont Niamey a fait l'objet. Une réorganisation intelligente consiste à diminuer nos effectifs en augmentant notre présence. 

Nous ne sommes pas hostiles à la proposition de loi de Jacques Myard, à condition qu'elle ne soit pas redondante avec l'arsenal législatif existant.

Monsieur Roger, les indicateurs dont nous disposons ne sont pas ceux que vous avez indiqués. Alors que la préparation opérationnelle est un enjeu fondamental, elle a souvent servi, par facilité, de variable d'ajustement pour financer des programmes d'investissement. Je m'y refuse. La LPM a vocation à arrêter la baisse tendancielle de ses crédits, et même à les augmenter pour nous faire rentrer dans les normes réactualisées. Les chefs d'état-major des armées y sont, à juste titre, très attentifs.

Vous estimez que la situation du ministère n'était pas si mauvaise et ne justifiait pas une réorganisation. Dois-je rappeler que j'ai trouvé en arrivant un report de charges de 3 milliards d'euros, le désastre du système Louvois, une baisse d'effectifs engagée par le précédent gouvernement qui se traduisait par une hausse du nombre d'officiers et une dérive salariale permanente ? C'était la faute de tout le monde et ce n'était celle de personne : le système était ainsi fait. Il fallait y remédier, faute de quoi l'équilibre de la LPM aurait été impossible à atteindre.

J'ai donc voulu un système de gouvernance plus clair, plus simple, où chacun - le chef d'état-major des armées, le directeur général de l'armement, le secrétaire général pour l'administration - est doté de compétences bien définies. Les crédits de personnel ont été unifiés, l'autorité fonctionnelle des directions des affaires financières et des ressources humaines renforcée, l'organisation territoriale des soutiens simplifiée.

Vous n'ignorez pas quelles étaient auparavant les redondances et l'absence de communication entre réseaux verticaux, les dysfonctionnements des bases de défense que j'ai constatés personnellement... Pour changer une ampoule à la caserne de Sarrebourg, il fallait remonter jusqu'à Paris !

M. Gilbert Roger. - Le rapport que j'ai écrit avec M. Dulait mentionnait d'autres exemples similaires à Charleville et Toulouse...

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Il fallait donc simplifier l'organisation du ministère, y compris l'attribution des compétences : c'est l'objet d'un décret adopté hier en conseil des ministres.

Quant aux bases de défenses, certaines seront peut-être regroupées, mais je ne peux encore vous dire lesquelles : il me faut du temps.

Mme Michelle Demessine. - Comment la nouvelle LPM compte-t-elle renforcer l'accompagnement économique des restructurations ? Vous avez dit à Pau vouloir tirer les leçons des expériences précédentes. Un calendrier a-t-il été fixé ? Comment associerez-vous les élus locaux à ce travail ? Et quel avis portez-vous sur la restructuration des bases aériennes, par exemple celle de Cambrai ?

On parle beaucoup des recettes exceptionnelles. À combien évaluez-vous le produit des ventes immobilières ?

L'entretien des surfaces d'entraînement, indispensable au maintien en condition opérationnelle des troupes, a souvent servi de variable d'ajustement lors de l'exécution des précédentes lois de programmation. Qu'est-ce qui garantit que ce ne sera plus le cas à l'avenir ?

M. Jeanny Lorgeoux. - À Djibouti ne devraient plus rester que 600 soldats. Ne faudrait-il pas réaménager le collier de perles de nos bases africaines ? Et qu'en est-il de la « pérennité temporaire », si j'ose cet oxymore, de nos soldats au Mali ?

Pouvez-vous en dire plus sur le nouveau décret relatif à la répartition des attributions au sein du ministère ?

M. Marcel-Pierre Cléach. - La judiciarisation que nous constatons est-elle, selon vous, la conséquence de la disparition des tribunaux des forces armées ou de l'évolution de la société ?

Quel bénéfice escomptez-vous du regroupement des pôles compétents pour instruire et juger les affaires liées aux opérations extérieures ? La spécialisation des magistrats compensera-t-elle l'éloignement des lieux où les faits sont commis ?

M. Jacques Berthou. - La cyberdéfense joue un rôle grandissant. Comment entendez-vous coordonner l'action du ministère, des industriels et des autres acteurs économiques, afin d'éviter la dispersion des réflexions et des moyens ?

M. Jean-Louis Carrère, président. - Pour assurer le respect de la programmation, le projet de loi contient des clauses de sauvegarde pour les ressources exceptionnelles, les opérations extérieures et le coût des carburants, mais aussi une clause de revoyure et un rapport annuel d'exécution. Nous nous en félicitons. Mais peut-être faut-il renforcer encore ces garanties, pour que l'exécution de la loi y soit aussi fidèle que possible : je sais que vous y êtes attaché. La clause de sauvegarde des ressources exceptionnelles pourrait ainsi être incluse dans la partie normative du texte, et il pourrait être prévu - car j'ai entendu le Président de la République parler de crédits budgétaires - que si les recettes escomptées ne sont pas au rendez-vous, d'autres ressources seront dégagées sur la base d'un financement interministériel. Je ne veux pas vous attirer les foudres de vos collègues, monsieur le ministre. Nous prendrions nous-mêmes les devants.

En outre, pourquoi ne pas prévoir au Parlement un débat annuel sans vote sur l'exécution de la loi de programmation, au moment du dépôt du rapport ? Cela renforcerait le contrôle de l'exécution budgétaire, mais cela nous donnerait aussi l'occasion de vous aider. Peut-être direz-vous que cela alourdirait excessivement la procédure, mais je reste très attaché à cette idée.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. - Je suis tout à fait favorable à ce que le Parlement exerce régulièrement son contrôle sur l'exécution de la loi de programmation, sans doute parce que j'ai longtemps été moi-même parlementaire. Tout ce qui garantit la bonne exécution du texte - rapport annuel, clauses de sauvegarde, révision en 2015 - me satisfait pleinement, mais tout ne dépend pas de moi. De même, j'appuierai tout ce qui peut conforter l'équilibre et la cohérence du texte. Cette loi sera difficile à mettre en oeuvre, mais les efforts demandés sont indispensables pour que les avancées prévues par ailleurs se traduisent dans les faits.

Madame Demessine, je ne suis pas encore tout à fait prêt à vous répondre sur l'accompagnement des restructurations. Je constate seulement que les sommes prévues lors des précédentes programmations n'ont pas toujours été bien utilisées. Il faut trouver les voies d'un accompagnement efficaces.

Nous escomptons environ 200 millions d'euros par an de ressources immobilières.

Sur la base aérienne de Cambrai, comme sur les autres sites, je ne prendrai pas d'engagement que je ne pourrai pas tenir.

Quant aux sites d'entraînement, je vais en visiter un cet après-midi, pour marquer l'importance que j'y attache. Ils sont indispensables à la préparation opérationnelle de nos troupes.

Monsieur Lorgeoux, il n'est pas question de renoncer à nos implantations en Afrique mais de les organiser différemment. Je n'ai pas tranché sur le périmètre, mais sur un chiffre global. Compte tenu du contexte international, la base de Djibouti conservera évidemment un rôle très important.

Au Mali, nous avons maintenu un peu plus longtemps que prévu des troupes nombreuses pour assurer une présence visible de nos soldats lors des élections présidentielles récentes, puis des prochaines législatives. La Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma) ne sera pas encore complètement installée à cette date. Mais en fin de compte, il ne devrait plus y avoir que 1 000 soldats français environ au Mali en 2014.

La judiciarisation est-elle liée à la disparition des tribunaux des forces armées ? Je la crois plutôt due aux évolutions sociales. Quoi qu'il en soit, je ne pouvais pas rester sans réagir, car cette tendance risquait de désorganiser profondément l'action militaire : un officier doit pouvoir donner un ordre sans craindre que celui-ci soit invalidé par un tribunal. Le regroupement des pôles compétents et la spécialisation des magistrats auront pour effet, j'en suis sûr, que les affaires seront mieux jugées.

En ce qui concerne la cyberdéfense, je crois que M. Montebourg annonce en ce moment même que la cybersécurité a été retenue parmi les filières industrielles éligibles au soutien de l'État. La cyberdéfense en fait partie. Il s'agit bien de créer une culture partagée. Je me suis saisi très tôt de cette question, et vous avez pu constater les avancées très importantes du projet de LPM dans ce domaine, qu'il s'agisse de l'évolution du droit ou de l'augmentation des effectifs.

Le décret adopté hier sur les attributions ne fait que revenir au statu quo ante 2009 pour éviter une double chaîne hiérarchique. Le Président de la République, le Premier ministre, le ministre de la défense, le chef d'état-major des armées ont chacun leurs compétences. Ce dernier est placé sous l'autorité du ministre, sans préjudice des attributions particulières du Président de la République dans le domaine nucléaire. Le ministre de la défense doit jouer son rôle dans l'emploi des forces. Pour ma part, j'entretiens des relations très fluides avec le Président de la République, mais je pense surtout à mes successeurs.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Monsieur le ministre, merci.

Loi de programmation militaire - Audition de l'Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées

M. Jean-Louis Carrère, président. - Amiral, nous vous souhaitons la bienvenue.

Nous sommes désireux d'entendre vos analyses sur le projet de loi de programmation militaire (LPM), dont le Sénat est saisi, ce qui devrait permettre, je l'espère, son adoption rapide.

Je serai donc bref, en vous livrant cependant quelques questions...

Le nouveau format permettra-t-il de sauvegarder la cohérence de notre modèle d'armée, de préserver nos compétences, et de remonter en puissance quand le retour à bonne fortune économique le permettra ? Il y a là une forte interrogation...

La trajectoire financière est-elle en ligne avec les ambitions affichées ? Est-elle soutenable, avec 6 milliards de ressources exceptionnelles ? Nous avons fait savoir au ministre, peu de temps avant votre venue que, quel que soit l'avis du Gouvernement, nous pensions protéger ces 6 milliards dans la partie normative, et que nous avions l'ambition de mettre en oeuvre un système de contrôle et d'accompagnement des plus précis, au plus près de son exécution.

Un tiers des déflations d'effectif portera sur les unités opérationnelles : c'est considérable. Nous sommes très attachés au moral et à la manière dont on traite les hommes. Quelle répartition entre armées, civils et militaires, et quand sera annoncée la prochaine carte militaire ? Je rappelle que nous devrions perdre une brigade interarmes...

La « différenciation » n'est-elle pas l'appellation pudique d'une armée à deux vitesses, tant en matière d'entraînement que d'équipement ? Comment la mettre en oeuvre dans les différents milieux ? Nous ne sommes guère favorables à ce type d'armée et aimerions être rassurés...

Enfin, comment les personnels de la défense vivent-ils cette période ? Nous avons quelques idées pour les rassurer. Nous allons essayer de les mettre en oeuvre au moment du vote de la loi, mais si vous avez une demande à formuler auprès de nous, elle sera écoutée avec beaucoup d'attention.

Je vous cède à présent la parole...

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - Je vous remercie de me recevoir et mesure toute la difficulté que présente l'exercice. J'espère, après l'audition du ministre de la défense, pouvoir vous apporter quelques compléments.

Une partie de vos questions trouvera ses réponses dans le corps de mon exposé. Je les compléterai directement, si vous en êtes d'accord, avant que l'on ne passe aux questions.

J'ai bien noté vos interrogations ; elles ne me surprennent pas. Je les partage pour tout dire en grande partie, car il existe toujours des risques dans ce que nous faisons.

Comme vous le savez, la LPM 2014-2019 constitue la première étape vers la réalisation du modèle d'armée défini par le Livre blanc. Avant de rentrer dans le vif du sujet, je voudrais vous faire part de trois remarques.

Tout d'abord, la réalisation d'un modèle d'armée constitue toujours un défi ; ce défi repose sur deux paris.

Le premier est parier que d'ici à 2025, c'est-à-dire dans douze ans, le monde évoluera comme nous l'imaginons aujourd'hui. Or, il y a douze ans, presque jour pour jour, les attentats de New York et Washington bousculaient un monde que nous pensions recomposé. L'Europe de la défense était encore pleine de promesses, et le retour de la France dans la structure intégrée de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) n'était pas à l'ordre du jour.

Le second pari est celui du volontarisme budgétaire, au regard de nos besoins et du contexte économique. Or, les besoins des armées évoluent et, souvent, la réalité économique diverge des prévisions. Ici également, l'histoire récente invite à la prudence.

Pourtant, la France doit relever ce défi de la réalisation du modèle d'armée. C'est une responsabilité de la Nation. Nos forces engagées sur le terrain doivent avoir les moyens de remplir leurs missions et, pour cela, disposer d'équipements adaptés, d'un entraînement suffisant, de conditions de vie et de travail satisfaisantes. Ce sera encore vrai en 2025. C'est dire l'importance que revêt la LPM.

Deuxième remarque : nous disposons aujourd'hui d'une armée immédiatement employable, efficace mais fragilisée.

A l'heure où je vous parle, un peu plus de 8 000 soldats, aviateurs et marins français sont en opération extérieure (OPEX), sur un peu plus de 20 000, déployés hors du territoire métropolitain -Afrique, Moyen-Orient, Asie, Balkans. D'autres sont mobilisés sept jours sur sept, que ce soit dans les missions de dissuasion ou pour la protection de nos concitoyens. D'autres encore sont en alerte, prêts à intervenir où et quand il le faudra. Cette diversité des postures correspond à la réalité du monde et à celle de nos missions : des théâtres variés, des menaces diversifiées, des conditions d'emploi allant de l'action ponctuelle à l'engagement durable, en national ou en coalition.

Les récents succès de nos armées ne doivent rien au hasard. Ils reposent sur quatre paramètres : la cohésion des femmes et des hommes de la défense, la préparation opérationnelle, la disponibilité d'un matériel de qualité, et enfin la réactivité. Ces quatre facteurs et une organisation adaptée donnent à nos autorités politiques une véritable liberté d'action. C'est un capital qui doit être préservé : toute fragilisation de l'un ou l'autre de ces paramètres affecterait la liberté d'action politique.

Or, avec des marges de manoeuvre financières de plus en plus limitées, la gestion passée a rendu délicat l'arbitrage permanent entre les capacités dont nous avons besoin aujourd'hui et celles dont nous aurons besoin demain. Aujourd'hui, celles qui concourent à la protection de nos concitoyens et du territoire national sont précarisées. Deux exemples : la couverture radar de notre espace aérien n'est pas optimisée ; les capacités nécessaires à l'action de l'État en mer sont déficitaires, notamment en patrouilleurs. La posture de dissuasion est tenue, mais sous forte contrainte. Les opérations extérieures soulignent à chaque fois nos principales insuffisances dans des capacités indispensables au renseignement et à la projection de nos forces : drones, transport aérien, ravitaillement en vol, hélicoptères de manoeuvre et hélicoptères lourds. Enfin, la préparation opérationnelle est grevée par l'augmentation des coûts du soutien. La situation actuelle est rendue plus instable par l'empilement des réformes conduites sur fond d'engagement permanent.

Troisième remarque : le Président de la République a choisi de conserver un niveau d'ambition stratégique élevé pour la France. Dans le contexte économique que nous connaissons, cette décision n'allait pas de soi. Je voudrais à cette occasion souligner la détermination du ministre de la défense.

Le Livre blanc 2013 exprime une ambition nationale inchangée dans ses grands objectifs, avec une stratégie militaire articulée autour de trois grandes missions : la protection des Français et du territoire national, la dissuasion nucléaire, la capacité d'intervention à l'extérieur du territoire national. Il définit le modèle d'une armée encore réduite dans son format, mais qui se veut « complet » et financièrement soutenable.

J'en arrive à la LPM. Mon analyse s'articule autour de trois idées. Premièrement, le projet de LPM prend en compte les priorités de nos armées pour le court et le moyen terme. En conséquence, et deuxièmement, des domaines jugés moins prioritaires à court terme sont mis sous tension. Troisièmement, je voudrais attirer votre attention sur certains aspects de la programmation qui, au-delà même de la cohérence du modèle, déterminent sa viabilité dès maintenant.

Les ressources budgétaires inscrites au projet de LPM s'élèvent à 183,9 milliards d'euros courants sur la période. Ces crédits sont complétés par d'importantes ressources exceptionnelles concentrées sur les quatre premières années : 6,1 milliards d'euros courants au total. Nous devrions donc compter sur 190 milliards d'euros courants pour l'ensemble de la législature. Cela représente un engagement fort de l'État. Nous en sommes pleinement conscients.

Au regard des priorités de nos armées, la LPM permet de conjuguer engagement opérationnel et préparation de l'avenir. Elle marque un effort au profit de la préparation opérationnelle, socle de l'efficacité d'une armée. Cet effort, qui porte principalement sur l'entretien programmé des matériels, permettra dans un premier temps de disposer d'un niveau de préparation opérationnelle globalement comparable aux prévisions de 2013, niveau toutefois inférieur de 15 à 20 % aux normes communément admises. Il devrait, à partir de 2016, tendre vers ceux-ci.

Cet effort est malgré tout indispensable. Ces dernières années, les indicateurs d'activité opérationnelle ont connu une érosion continue, qui s'est accentuée en 2012. Elle s'explique par des crédits d'entretien programmé du matériel (EPM) insuffisants, alors que les coûts augmentaient. Ni la diminution des parcs, ni le prélèvement de pièces détachées dans les stocks n'ont permis de les compenser. Les tensions créées sur de nombreux stocks ont fini par affecter la disponibilité des matériels, notamment des plus anciens. Cette année, la prévision de la disponibilité est de 40 % pour les véhicules de l'avant-blindé (VAB), 48 % pour les frégates, et 60 % pour les avions de combat de l'armée de l'air.

Pourtant, les crédits consacrés à l'EPM dans le cadre de ce projet de loi progresseront en valeur de 4 % par an en moyenne sur la période 2014-2019, et de 5,5 % dès 2014. C'est donc un point de satisfaction.

Les effets de ces efforts financiers devraient être renforcés par l'application du principe de différenciation, qui commande d'équiper et d'entraîner nos forces au juste besoin, des forces que l'on distinguerait plus finement en fonction de leurs missions les plus probables. Nous n'en mesurons pas encore tous les bénéfices en termes de coût et d'organisation, mais c'est l'un des fondements du nouveau modèle, et chaque armée travaille à sa mise en oeuvre. J'aurais du mal à être plus précis pour le moment. D'une certaine façon, la différenciation existait déjà. Nous l'identifions mieux et allons voir si nous pouvons en tirer plus de bénéfices.

Un exemple de différenciation réside dans le fait que tous les pilotes n'ont pas toutes les qualifications pour certaines missions. On ne demande pas à tous les navires d'être simultanément au maximum de leur savoir-faire....

M. Jean-Louis Carrère, président. - Tous les pilotes n'ont pas non plus toutes les qualifications sur tous les appareils.

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - Il s'agit donc de bien l'identifier en termes de savoir-faire opérationnel...

Le projet de LPM prend donc en compte l'une de nos principales difficultés mais permet par ailleurs d'investir dans les équipements, en cohérence avec les priorités du Livre blanc. L'agrégat « équipements » sera doté de 102 milliards d'euros courants sur la période, soit 54 % des ressources totales. A ce propos, je voudrais souligner quelques points.

Premièrement, en euros 2013, la trajectoire des crédits d'équipement est quasiment stable à 16,1 milliards d'euros annuels en moyenne sur la période 2014-2019, c'est-à-dire au niveau de la loi de finances initiale (LFI) 2013. Or, le coût des facteurs -qui englobe le prix des matières premières, de la technologie ainsi que les coûts de production industrielle- est toujours supérieur à l'inflation. Dans le monde occidental, il est, sur les trente dernières années, en moyenne, supérieur à l'inflation de 1 %. Conséquence immédiate, nous serons tenus, sur la période de la LPM, de poursuivre les efforts de productivité au sein de l'ensemble du ministère de la défense, pour compenser les effets de l'érosion inéluctable du pouvoir d'achat dans ce domaine.

Deuxièmement, l'effort d'équipement porte prioritairement sur les programmes dits « à effet majeur ». Ils représentent 34 milliards d'euros entre 2014 et 2019, soit 5,7 milliards d'euros par an en moyenne. Point positif, il n'y aura ni abandon, ni renoncement. En revanche, tous les programmes seront touchés : cadences de livraison revues à la baisse, échéances de lancement de programme ou de livraison de matériel décalées.

L'exemple emblématique est le Rafale. Nous en réceptionnerons vingt-six sur l'ensemble de la période, au lieu de onze par an.

M. Jean-Louis Carrère, président. - N'était-ce pas plus que ce que le prévoyait la LPM précédente ?

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - En effet. Celle-ci avait été construite sous un certain nombre de contraintes, mais c'était le minimum pour éviter de passer de l'industrialisation à l'artisanat d'art !

Ce ralentissement de cadence représente cependant 47 %. Il se répercute évidemment directement sur la montée en puissance des unités. Au lieu de transformer un escadron en deux ans, il en faudra cinq ! Cela signifie inévitablement des réductions temporaires de capacités. J'espère qu'elles ne deviendront pas définitives. C'est l'un de mes sujets de préoccupation...

M. Jean-Louis Carrère, président. - La commission estime que si Dassault réussit à exporter et signe son contrat, tout se passera conformément à nos souhaits, mais la clause de revoyure nous permet de reconsidérer le rythme en cas de mauvaise fortune !

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - Je terminerai sur la clause de revoyure et sur son importance...

Troisièmement, le reste de l'agrégat « équipements » se répartit principalement sur trois domaines. Il s'agit de l'EPM, dont j'ai déjà parlé -21 milliards d'euros- la dissuasion -23 milliards d'euros, soit une progression de près de 30 % sur la période pour assurer le renouvellement des deux composantes. A l'origine, elle devait augmenter davantage...

Le troisième domaine, d'un montant de 25 milliards d'euros, concerne des programmes d'armement moins emblématiques, mais gages de la cohérence organique et capacitaire des forces, des opérations d'infrastructure et des études -même s'il a été rappelé, à l'occasion de l'université d'été de la défense, que nous conservions un niveau important d'études. Dans le contexte de vieillissement des parcs et de l'infrastructure, la dotation de ce domaine est donc, si l'on est optimiste, juste suffisante et, si l'on est pessimiste, juste insuffisante.

Ce budget doit permettre de financer les priorités du Livre blanc : connaissance et anticipation, cyberdéfense et préparation de l'avenir. Le renforcement de la fonction connaissance et anticipation sera poursuivi, en particulier dans le domaine du renseignement spatial, avec les programmes MUSIS pour l'imagerie et CERES pour le renseignement d'origine électromagnétique. Au titre de la montée en puissance de la cyberdéfense, plusieurs centaines de postes seront créés sur la période 2014-2019 dans le domaine de la lutte informatique et de la sécurité des systèmes d'information.

Enfin, l'effort est marqué pour la préparation de l'avenir, soit 748 millions d'euros au titre du projet de loi de finances pour 2014, et une moyenne de 730 millions d'euros sur la période sur la période 2014-2019. Le Délégué général pour l'armement vous en parlera plus savamment que moi en détail. C'est un point de satisfaction. Il n'était pas évident de continuer à pouvoir prendre en compte le court et moyen terme, et préparer l'avenir sans obérer le présent.

Deuxième idée directrice : le financement des priorités que je viens d'évoquer créera d'inévitables tensions sur les armées, dans deux domaines en particulier, le fonctionnement et la masse salariale.

S'agissant du fonctionnement, dont une part significative contribue directement à l'activité opérationnelle des forces -crédits d'entraînement et carburants opérationnels par exemple- de nouvelles économies très volontaristes sont programmées à hauteur de plus de 600 millions d'euros sur la période 2014-2019, soit près de 100 millions dans le projet de loi de finances 2014. Ces mesures d'économie s'appliqueront alors que le fonctionnement est déjà marqué par une très forte rigidité des dépenses. Au bilan, l'objectif est de contenir les coûts de structure hors OPEX à environ 3,5 milliards d'euros par an en moyenne sur la période 2014-2019.

Cette très forte contrainte sur le fonctionnement se répercutera sur les conditions de vie et de travail du personnel, d'autant que, dans le domaine de l'infrastructure, les ressources ne permettront plus de satisfaire nos objectifs de maintenance préventive. Le ratio de maintenance par mètre carré restera ainsi très inférieur au ratio considéré comme satisfaisant : 4 euros par mètre carré alors qu'on estime qu'il en faut 11 !

Concernant les dépenses de personnel, la programmation du titre II prend en compte une économie de l'ordre de 4,5 milliards d'euros sur la période, au titre de la déflation des effectifs et des mesures de « dépyramidage ». Ainsi, les crédits budgétaires programmés passent de 11,2 milliards d'euros en loi de finances initiale 2013 à 10,4 milliards d'euros en 2019, soit 64 milliards d'euros, hors OPEX et pensions, sur la LPM, représentant 34 % des ressources totales.

De plus, la programmation du titre II prend en compte une enveloppe de mesures catégorielles plafonnée à 45 millions d'euros par an, c'est-à-dire diminuée de moitié par rapport à la précédente LPM, alors que de nouveaux efforts sont demandés au personnel.

Cette réduction des dépenses de la masse salariale est un défi pour le ministère de la défense et donc pour les armées, ministère qui devra supprimer 34 000 postes entre 2014 et 2019, et dépyramider. Il est notamment prévu de supprimer de 1 000 à 1 100 postes d'officiers par an, soit trois fois et demie la déflation moyenne réalisée sur la période 2008-2013, dans un contexte de réforme des retraites, et alors même que les reconversions dans le secteur privé sont de plus en plus difficiles en raison de la crise économique. J'observe à cet égard que le taux d'encadrement des armées mesuré ou pris stricto sensu est déjà inférieur à l'objectif moyen annoncé de 16 %.

Enfin, concernant le budget des OPEX, le projet de LPM prévoit une provision à hauteur de 2,7 milliards d'euros sur la période 2014-2019, soit 450 millions d'euros par an, contre 630 millions d'euros en loi de finances initiale 2013. Cette provision est adaptée aux nouveaux contrats opérationnels et à une reconfiguration du dispositif en Afrique et des forces prépositionnées. La maîtrise de cette enveloppe relève en partie de décisions politiques, faute de quoi le financement des dépenses liées aux OPEX pèserait sur les équipements.

Ma troisième idée directrice est que l'équilibre physico-financier de la programmation est fragile. La construction de la LPM intègre des hypothèses volontaristes, sur lesquelles il convient d'être particulièrement attentif. C'est pour moi un point de vigilance.

Les ressources ont en effet été programmées dans un contexte de forte contrainte budgétaire, ce qui fait évidemment peser des risques significatifs sur son exécution, si les principales hypothèses de construction ne se vérifient pas. Ces risques concernent en particulier les ressources, la masse salariale, les dépenses d'équipement, et le fonctionnement.

Les risques financiers liés aux ressources sont de deux types.

D'abord, les conditions d'entrée en LPM : tout abattement de ressources en 2013 -annulation partielle de la réserve de précaution initiale, ou autofinancement des surcoûts OPEX- amplifierait le report de charges que nous prévoyons pour la fin 2013, déjà proche de 3 milliards d'euros. Une dégradation déstabiliserait de facto l'entrée en LPM.

Le deuxième risque est lié aux ressources exceptionnelles. La stabilité en valeur des ressources totales de la « mission défense », les trois premières années de la LPM, telle qu'elle a été rappelée par le Président de la République et demandée avec force par le ministre de la défense, est conditionnée par la mise à disposition effective des ressources exceptionnelles, dont le montant prévisionnel représente près du double de la précédente loi. Or, la mise à disposition de ces ressources doit encore être consolidée sur l'ensemble de la période.

Dans l'hypothèse d'une non-réalisation partielle de ces ressources, le projet de loi comprend une clause de sauvegarde de nature à rassurer, pour autant que les notions de « modification substantielle » ou « de conséquence significative sur le respect de la programmation » ne fassent pas l'objet d'une lecture exagérément restrictive par les services financiers de l'État. Il est par conséquent important que le texte garantisse explicitement l'obtention de l'intégralité des ressources, telles qu'elles ont été programmées dans le projet de LPM.

Le second risque financier réside évidemment dans la masse salariale, enjeu essentiel.

La déflation des effectifs et le dépyramidage des effectifs militaires sont conditionnés par l'application des mesures d'aide financières au départ et le reclassement du personnel militaire dans les fonctions publiques. A défaut, les dépenses de masse salariale risquent de ne pas être tenues, en particulier l'objectif d'un glissement-vieillesse-technicité (GVT) quasiment nul -( +5 M€ par an). Le troisième risque financier concerne les dépenses d'équipement.

Dans l'attente de la renégociation des grands contrats avec les groupes industriels, différentes hypothèses ont été retenues pour établir un référentiel de programmation des programmes à effet majeur. Ces hypothèses sont très naturellement optimistes avec, pour l'exportation du Rafale, deux contrats d'exportation à moyen terme et un à plus long terme ; s'ils ne se concrétisaient pas, la programmation serait gravement affectée.

De même, les besoins de l'infrastructure ont été fortement contraints, en prenant en compte le décalage des livraisons et les réductions de cible des grands programmes d'armement, réduisant de facto les besoins pour les grandes opérations. Pour autant, l'impact financier des restructurations dans ce domaine devra être consolidé lorsque les décisions politiques sur les sites concernés auront été prises. Les décisions ne sont pas encore prises...

Pour finir, il existe des risques associés aux autres dépenses. J'en retiens deux...

Les carburants opérationnels : une clause de sauvegarde est prévue par le projet de rapport annexé pour couvrir les éventuels surcoûts liés à une hausse du prix des produits pétroliers et ainsi garantir les volumes de carburants nécessaires à la réalisation de l'activité opérationnelle des forces. Cette clause de sauvegarde existait déjà dans la loi de programmation militaire 09-14 et a effectivement été utilisée. Par contre, d'autres, comme celle relative à la masse salariale, n'ont pas été acceptées par Bercy. Second risque, celui du fonctionnement : la réalisation d'importantes économies nécessitera un effort de rationalisation supplémentaire et donc de réorganisation, alors que les réformes liées à la précédente LPM ne sont pas encore achevées, y compris les déflations prévues, 10 000 sur 34 000 restant à mettre en oeuvre...

Enfin, le projet de LPM prévoit l'élaboration d'un plan ministériel d'amélioration de la condition du personnel (PACP). Ce plan répond à une forte attente de la communauté militaire, tout comme le chantier de la réforme du régime de rémunération des militaires. Je me réjouis tout particulièrement des mesures visant à protéger les militaires en opérations des risques de judiciarisation de leurs actions -énorme avancée selon moi- et également de celles destinées à améliorer la protection des familles de soldats blessés en opérations. Elles sont une avancée très positive.

La préservation du moral est en effet l'une des premières conditions du succès des réorganisations qui s'annoncent. L'accumulation des réformes de structure et la nécessité de maîtriser les dépenses courantes de fonctionnement ont un impact évident sur l'état d'esprit de la collectivité militaire et de tous ceux qui servent la défense. Ces mesures manifestent la reconnaissance de l'engagement de nos militaires, ainsi que des spécificités de leurs missions : ce sont des points essentiels pour le moral et l'efficacité des armées.

Pour conclure, en raison du contexte géostratégique, économique et financier, cette nouvelle LPM sera particulièrement complexe à mettre en oeuvre. Il importera d'en mesurer les premiers résultats dès 2015, pour être en mesure d'instruire de façon efficace la clause de revoyure prévue. Il faudra donc s'assurer de la cohérence des choix opérés. Vous avez dit, Monsieur le Président, que vous porteriez une attention particulière à leur réalisation : cela rejoint tout à fait ma préoccupation.

Le chef des armées -le Président de la République- a pris des engagements forts. Le ministre de la défense les porte avec détermination. Votre vigilance, Mesdames et Messieurs les parlementaires, sur les conditions d'exécution du budget et les ressources exceptionnelles sera cruciale. C'est un combat collectif que nous devons mener ensemble. C'est un combat que nous devons gagner, pour la défense de nos concitoyens, de notre pays et de ses intérêts.

Vous m'avez demandé si le format resterait cohérent, permettrait de préserver nos compétences et d'envisager une remontée en puissance. J'ai dit qu'il s'agissait bien, selon moi, de pouvoir remonter en puissance après retour à meilleure fortune. C'est toujours un exercice difficile, mais ceci implique la préservation d'un certain nombre de compétences. Certains avaient par exemple envisagé de supprimer notre savoir-faire en termes de capacités de largage à très grande hauteur. Nous sommes à peu près les seuls, avec les Etats-Unis, à savoir encore le faire. Ceci a été utilisé en Afghanistan, dans des régions montagneuses, mais également au Mali, où il fallait que les avions volent très haut pour ne pas être entendus au sol. C'est une petite niche, que nous essayons de préserver. Nous sommes les seuls en Europe à savoir le faire.

La cohérence découle de tout ceci. Il s'agit pour nous de ne pas nous reposer sur d'autres, dont nous ne pourrions garantir la disponibilité en cas de besoin. C'est là tout le débat sur la mutualisation capacitaire -le « pooling and sharing ».

Quant aux trajectoires financières, on est juste suffisant si l'on est optimiste, juste insuffisant si l'on est pessimiste. Je souligne qu'il est important que les ressources exceptionnelles soient au rendez-vous à la date prévue. Cela n'a pas été le cas lors de la précédente LPM. En outre, il faut que les lois de finances exécutées ressemblent un peu plus que ce n'est aujourd'hui le cas aux lois de finances initiales et que, 15 jours après qu'elles soient entrées en vigueur, on ne nous supprime plusieurs centaines de million d'euros !

M. Jean-Louis Carrère, président. - C'est en effet déjà arrivé !

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - Cela remonte à quelques dizaines d'années...

Je ne puis malheureusement vous donner l'impact des déflations sur la carte militaire. Le ministre prévoit de faire les premières annonces à la fin du mois. Par ailleurs, s'agissant de la répartition, lors des précédentes LPM, on était partis sur 75 % pour les militaires, 25 % pour les civils. On est arrivé à 78-22. Il est intéressant de voir pourquoi. On prétend augmenter le taux de civils. Mais la réduction des effectifs vise principalement le soutien, là où les civils sont les plus nombreux. Difficile alors de la réaliser sans toucher aux opérationnels. Jusqu'à présent, ce ne sont pas les civils qui partent en opération !

Savez-vous combien l'opération Serval comptait de civils ?... Deux ! Il s'agissait d'anciens militaires, agents sous contrat de l'économat des armées -de quasi-agents de l'Etat. Mes homologues britanniques et américains m'ont demandé comment je m'y étais pris au Mali avec tous les civils. Je leur ai expliqué que je n'en avais pas. Ce sont des gens qui sont en uniforme, et qui sont régulièrement obligés de tenir un fusil pour se défendre, à Gao ou à Tombouctou.

La répartition entre civils et militaires n'est donc pas simple. Elle ne l'est pas non plus lorsqu'un certain nombre de postes sont ouverts aux civils dans les bases de défense et qu'on ne trouve pas de candidat ! Or, ces postes doivent être tenus. N'arrivant pas à trouver de civils, je nomme donc des militaires ! Cela augmente artificiellement leur proportion. Commençons par fournir tous les postes ouverts aux civils -ce qui est loin d'être le cas !

Il y a quelques années, on avait prévu des chefs de groupement de soutien de bases de défense civils. Il y en a eu, mais parfois, faute de candidats, on a été obligés de nommer des militaires.

Il ne s'agit pas simplement de catégories C, mais également de catégories B et A !

Cela n'aide pas au changement de répartition ou au rééquilibrage -appelons-le comme on veut ! C'est une réalité vécue chaque jour, et un vrai souci. On en arrive à conseiller à certains militaires de devenir civils pour pouvoir les engager ! C'est ce qui s'est passé à Cherbourg, où la même personne, sur le même poste, est passée instantanément de cinq galons panachés au statut d'administrateur civil !

Ce n'est pas plus simple dans les autres ministères, où les commissions mixtes paritaires (CAP) émettent un veto quasiment systématique à l'intégration de militaires !

Tous les cinq ou six ans, on nous dit que nous allons pouvoir partir dans les autres administrations. Ce n'est pas vrai ! J'ai même vu un officier recruté comme inspecteur des finances. Au bout d'un an, le corps des inspecteurs des finances a décidé qu'il ne pouvait intégrer un officier ayant fait une grande école militaire.

Vous avez également évoqué la différenciation. Le risque réside évidemment dans une armée à deux vitesses -et les trois chefs d'état-major sont d'accord avec moi. C'est évidemment ce que nous voulons éviter. Cela aurait des influences énormes sur le moral et sur le recrutement. Ce serait extrêmement discriminant. Nous y faisons très attention...

Je n'ai pas de recette miracle, mais on apprend en marchant !

M. Jean-Louis Carrère, président. - Il doit exister des passerelles.

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - C'est bien ce que nous voulons établir.

Enfin, le moral, comme dans toute période de restrictions, est évidemment un sujet de préoccupation majeure, d'autant qu'il s'agit de réformes incessantes. La dernière LPM a eu lieu en même temps que la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui s'est déroulée à la hache. Il nous faut donc des outils de communication interne, d'aide à la reconversion, et d'aide au départ.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous réfléchissons à un débat sur le suivi de l'exécution de la LPM devant le Parlement, à la suite d'un rapport annuel. Nous suggérerons sans doute que le plancher de ressources prévu puisse être le point de départ d'une amélioration que nous souhaitons tous. Ceci fera certainement l'objet d'amendements que l'on inclura dans la partie normative. Nous y sommes très attentifs !

La garantie sur les ressources exceptionnelles (REX) -à moins que nous soyons mis en minorité ?- devrait figurer dans la partie normative. Nous avons tous en tête les paroles du Président de la République, lorsqu'il a parlé de crédits budgétaires. Avec Bercy et d'autres, c'est compliqué, mais nous irons aux arbitrages !

S'agissant du Rafale, je ne sais ce que décidera la commission, mais la clause de revoyure doit nous permettre de réexaminer le sujet le moment venu. Si Dassault réussit à remporter un certain nombre de contrats à l'exportation, nous en serons ravis pour elle, pour la France et pour la LPM. Sinon, nous n'allons pas prendre le risque de mettre à mal ses chaînes de fabrication !

Si nous réfléchissons à un retour à bonne fortune, si nous avons cette clause de revoyure, et si nous insistons sur le mécanisme d'exécution annuelle, ainsi que sur le débat au Parlement, c'est parce que nous sommes particulièrement vigilants.

Par ailleurs, les clauses de sauvegarde des REX, des OPEX et des carburants sont ce qu'elles sont, mais il n'est pas question de laisser s'amorcer un risque de dérive.

Que personne ne compte sur moi pour engager une polémique entre une LPM et une autre. Ce n'est, selon moi, pas une bonne méthode politique. Nous pouvons cependant retenir les bonnes solutions et essayer de corriger les moins bonnes.

De votre côté, il faut que vous nous teniez informés des risques de lissages budgétaires auxquels vous faisiez référence. Nous suivrons également avec grande attention le démarrage de la LPM pour éviter qu'elle ne soit différée.

Je suis néanmoins en désaccord avec vous au sujet de la masse salariale. Il s'agit d'un désaccord mineur, qui touche la formulation. Je ne me suis jamais prononcé contre les réductions à la hache prévues par la LPM précédente et la RGPP. J'en ai suivi l'évolution, mais j'ai constaté un accroissement du nombre d'officiers peu compatible avec une réduction de la masse salariale. Je n'ai rien contre les officiers -au contraire- et je pense qu'une armée bien dirigée est plus efficiente encore. Toutefois, le système de rémunération des armées, qui était totalement loufoque, pose encore quelques problèmes auxquels il faut remédier...

La parole est maintenant aux commissaires...

M. Jacques Gautier. - Nous avons évoqué avec le ministre l'achat de drones Reaper, leur arrivée progressive et la création d'un club avec les Britanniques et les Italiens. Nous estimons qu'il s'agit d'une excellente idée. Si les Allemands finissent par nous suivre, ce sera intéressant.

Le ministre nous a indiqué qu'il s'agissait pour lui de la base d'un groupement futur pour le drone de troisième génération. Les industriels de ces pays disent qu'ils sont prêts à travailler ensemble. Le ministre nous a rassurés en disant qu'il peut financer les recherches en cas de besoin véritable. Il me semble qu'il appartient aux états-majors de ces pays de définir les besoins opérationnels. Qu'attendez-vous d'un drone de troisième génération, à échéance de 2002-2025 ? Doit-il être interthéâtre ? Si vous ne définissez pas ensemble ces besoins, il n'y en aura jamais et, si nous en avons besoin, nous finirons par acheter le Predator 3 C Avenger !

Vous avez par ailleurs évoqué la faiblesse des forces navales en patrouilleurs océaniques. Le remplacement, à coût constant, de la dixième FREMM par six ou sept patrouilleurs Adroit vous choque-t-il ?

Concernant les forces spéciales, deux écoles s'opposent. Certains ont réclamé la création d'une unité supplémentaire. Tous les retours que l'on peut avoir du terrain indiquent qu'il conviendrait plutôt d'étoffer les équipes, en passant de dix à treize. Quel est votre point de vue sur ce dossier ?

Enfin, on parle depuis longtemps du remplacement du fusil d'assaut de la manufacture d'armes de Saint-Étienne (FAMAS). Il figure dans l'armement individuel du futur (AIF). Il n'existe plus d'industrie en France, mais les Belges, les Allemands, les Espagnols, les Italiens -et peut-être même les Coréens- fabriquent ce type de matériel. On sait que les Allemands vont remplacer le leur. Les états-majors peuvent-ils définir ensemble une commande, quitte à ce qu'elle soit décalée d'un an ou deux, selon les pays ?

M. Christian Cambon. - Les mesures précédentes, qui ont été particulièrement sévères pour les armées puisqu'elles ont quasiment supprimé 40 000 postes, n'ont pas véritablement permis d'enrayer la progression de la masse salariale. Quels éléments vous permettent-ils de penser que la LPM va vous permettre de tenir vos engagements ?

D'autre part, en matière d'effectifs, vous avez longuement parlé du moral du personnel. J'ai interpellé le ministre à plusieurs reprises au sujet de la situation du système Louvois. Malgré les affirmations répétées, les graves désagréments que subit ce système n'entretiennent pas le moral des armées !

Je voudrais également recueillir votre avis sur un sujet plus large. On ne peut dire que les menaces s'éloignent, bien au contraire. Par ailleurs -et l'on peut appuyer ou non cette prise de position- le chef de l'Etat souhaite que la France exerce ses responsabilités en tant que membre du Conseil de sécurité. Pensez-vous que le modèle d'armée réduit que cette LPM met en place va nous permettre de nous adapter aux nouvelles menaces qui ne cessent de surgir, que ce soit en Méditerranée, en Afrique ou au Moyen-Orient ? On a vu, depuis dix-huit mois, fleurir de nouveaux conflits. La France doit être en mesure d'y répondre. Va-t-elle pouvoir le faire compte tenu de cette LPM ?

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - S'agissant du Reaper, le principe du club est agréé par les Allemands, les Britanniques, et les Italiens.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Bonne nouvelle !

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - Nous pourrions relancer avec les Allemands l'idée d'une brigade aérienne franco-allemande, que j'avais exposée ici, il y a deux ans. Cela signifie des entraînements, une maintenance et éventuellement un stationnement communs. La cocarde ne sera pas la même, et les déploiements seront différents, mais c'est mieux que rien !

Grâce à ce club, on saura un peu mieux ce que l'on veut. On a déjà parlé ici du développement incrémental par des charges utiles européennes. C'est un des points que le ministre négocie actuellement avec les Etats-Unis, le plus important, dans un drone, étant la charge utile.

Nous avons donc bien l'intention de travailler en commun. Nous avons montré que nous en étions capables. Actuellement, les essais du Watchkeeper, qui n'est toujours pas déclaré opérationnel, se poursuivent au Royaume-Uni et en France. La version définitive n'est toujours pas acquise. Les résultats ne sont pas encore ceux que nous espérions. C'est un vecteur israélien, avec une charge utile Thales-UK. Nous sommes montés dans le train sans ajouter de sur-spécifications, qui auraient rendu la coopération impossible, retardé le système, et rendu le projet financièrement bien plus difficile. Notre volonté dans ce domaine est très nette.

La troisième génération serait certes un bel objectif, mais peut-être ne faut-il pas afficher trop vite nos ambitions,

Pour ce qui est des forces navales, remplacer une FREMM par six ou sept Adroit a certainement du sens. A ma connaissance, la marine ne tient toutefois pas son contrat avec onze FREMM...

M. Jean-Louis Carrère, président. - On avait parlé de treize...

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - Voire quatorze, le contrat pouvant être inférieur aux besoins.

L'une de nos préoccupations est le retour des sous-marins, notamment en Asie. L'Adroit est un formidable patrouilleur, et constitue une belle coopération entre le l'industrie et le ministère de la défense, mais il ne s'agit pas d'un bâtiment de lutte anti-sous-marine.

A l'origine, on était à 11 FREM-ASM et 6 bâtiments d'action vers la terre, soit 17 au total, qui en remplaçaient déjà 34 bateaux. On peut souvent compenser la quantité par la qualité, mais pas tout le temps !

Quant aux forces spéciales, l'augmentation de plus 1 000 hommes mérite réflexion. En tout état de cause, je suis pour renforcer les structures existantes. La dernière unité à avoir été créée est le commando Kieffer, unité dite technologique, actuellement la plus utilisée. Il faut huit ans de travail pour créer un tel commando de marine...

Les forces spéciales jouissent d'une aura, mais leur vocation n'est pas de tenir le terrain. Si l'on veut que les forces spéciales françaises conservent leur niveau exceptionnel, mondialement reconnu, il faut un vivier suffisant au sein de nos armées dont les effectifs baissent. On peut sans doute augmenter un peu le volume des forces spéciales, mais je préfère renforcer les structures existantes, plutôt que de créer une nouvelle unité.

Vous avez évoqué le successeur du FAMAS. J'ai consulté mes homologues. Je suis demain à Budapest. Sur les 28 membres de l'OTAN, 26 sont en Europe, et 22 dans l'Union européenne. Les calendriers sont quelquefois relativement divergents. Le choix sera fait entre les Allemands, les Belges et les Italiens. Nous n'irons pas nous fournir en Corée. Je ne le veux pas, de même que je souhaite un drone de troisième génération européen. Je n'ai rien contre les Etats-Unis, mais l'autonomie stratégique que notre pays veut conserver passe par la maîtrise de ses approvisionnements. J'étais favorable au Reaper pour « boucher un trou », mais cela ne peut constituer une solution durable. Si nous pouvons le faire ensemble, nous le ferons bien évidemment.

Comment faire au sujet de la progression de la masse salariale et des effectifs ? Nous avons été accusés de ne pas tenir notre masse salariale. On a oublié qu'on nous a demandé de prendre sous enveloppe les retraites, l'augmentation des cotisations et les effets de guichet, ce qui n'était pas prévu. C'est nous qui payons l'allocation-chômage et non le budget de l'Etat ! On nous a en outre imposé des GVT à 0, voire négatifs.

Enfin, nous sommes entrés dans la dernière LPM avec une avance de déflation de 1 500 hommes !

M. Jean-Louis Carrère, président. - Et on a réintégré le commandement intégré de l'OTAN !

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - On était là dans l'épure...

Si on nous impose la même chose, le résultat sera identique.

Certes, nous avons péché dans certains domaines, en particulier en matière de gestion des officiers supérieurs. J'y ai mis un terme il y a plus de deux ans. Cela n'a pas amélioré la situation, mais c'est marginal.

Suite à la réforme de la gouvernance, c'est désormais la direction des ressources humaines du ministère de la défense qui va devoir affronter les difficultés de gestion du T2.

Cela m'amène à Louvois. Il y a un an, je disais qu'il fallait changer de calculateur. J'ai une certaine expérience en informatique et en matière de grands systèmes. Cela a été une partie de ma formation et de ma pratique d'officier. Fin août, on a dépassé 50 % d'erreurs ! Nous sommes sûrs que le calculateur lui-même -coeur du système- est déficient. Il y en un an, c'était encore une querelle d'experts. Maintenant, tout le monde est d'accord. Il faut donc faire quelque chose. Louvois coûte cher : on dépasse largement les 100 millions d'euros d'indus !

Un nouveau calculateur coûte plusieurs dizaines de millions d'euros, non budgétés. Ce sera donc sous enveloppe. Trois ans sont nécessaires. Je ne suis donc vraiment pas enthousiaste !

M. Jean-Louis Carrère, président. - On va poser la question au moment du débat sur la LPM...

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées. - Enfin, comme souvent, même un Livre blanc fait l'objet de compromis entre diverses forces. Le Président de la République a parlé de trois missions : protection des Français et du territoire, dissuasion nucléaire comme assurance ultime, force d'intervention.

Vous avez fait référence à notre positionnement au sein du Conseil de sécurité, que personne ne remet en cause pour l'instant, alors que nous ne sommes que 65 millions. Nous devons être capables d'intervenir rapidement, puissamment, là où c'est nécessaire. Cela ne veut pas dire que nous devions forcément rester. On utilise souvent l'expression « hit and run ». Pour nous, historiquement cela a parfois été « hit and stay ». Je pense que nous montrons, avec la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), que nous pouvons changer de paradigme et faire du « hit and transfer ».

Oui, le modèle d'armée est réduit, mais une frappe suivie d'un transfert à d'autres peut fonctionner. La communauté internationale attend que les membres permanents donnent l'exemple ! C'est ce qu'on est en train de faire au Mali. La MINUSMA ne fonctionne pas si mal ! Elle avance même plus vite que prévu. Hier, pour la première fois, la MINUSMA a mené une opération où elle a arrêté elle-même des djihadistes et a trouvé des caches d'armes. Nous n'étions pas avec elle... Certes, une hirondelle ne fait pas le printemps, mais cela fait trois ou quatre semaines qu'elle semble prendre son autonomie. Je suis un incurable optimiste !