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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION POUR LE CONTROLE DE L'APPLICATION DES LOIS


Jeudi 17 octobre 2013

- Présidence de M. David Assouline, président -

Mise en oeuvre de la loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 relative à la continuité du service public dans les transports terrestres de voyageurs (« service minimum ») - Examen du rapport d'information

M. David Assouline, président. - Le rapport d'Isabelle Pasquet et de Marc Laménie sur l'application de la loi du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs était prêt depuis juin, mais les contraintes du calendrier parlementaire ont différé sa présentation jusqu'à aujourd'hui. La question du service minimum revient dans l'actualité à chaque mouvement social ; pourtant, les grèves sont loin d'être la première cause d'interruption du trafic... La loi de 2007 cherchait à concilier des principes constitutionnels difficilement compatibles - droit de grève et continuité du service public - avec trois ambitions : la prévention des conflits via la négociation préalable, l'amélioration de la prévisibilité du trafic et le renforcement de l'information des usagers. Ces objectifs ont-ils été atteints ?

Comme à l'ordinaire, je demanderai que ce rapport fasse l'objet d'un débat en séance publique en présence du ministre ; nul doute qu'il suscitera beaucoup d'intérêt. La réforme ferroviaire présentée hier en conseil des ministres aborde d'ailleurs la question. Je remercie nos rapporteurs, qui ont fourni un travail très complet en respectant les délais impartis.

M. Marc Laménie, rapporteur. - Notre commission a pour habitude de faire travailler ensemble deux rapporteurs de groupes différents ; malgré nos sensibilités propres, Isabelle Pasquet et moi-même avons travaillé en bonne intelligence.

L'adoption de la loi du 21 août 2007 dans un calendrier très contraint donna lieu à de vifs débats. Le principe même de ce texte, qui visait à mieux concilier droit de grève et continuité du service public dans les transports terrestres, est encore aujourd'hui critiqué par les syndicats de salariés des entreprises de transport concernées. Six ans après sa promulgation, la commission des affaires sociales a souhaité que notre commission fasse le bilan de la mise en oeuvre de cette loi, pour la première fois depuis un rapport de l'Assemblée nationale de mars 2009 sur le sujet.

Après plus de six mois de travaux, une vingtaine d'auditions et deux déplacements, nous avons cherché à apprécier objectivement les apports et les limites de la loi, sans céder aux préjugés et idées reçues qui y sont trop souvent associés. Il n'apparaît pas nécessaire de bouleverser le fragile équilibre du texte, dont le point fort est l'amélioration de l'information des usagers. Nos recommandations ne nécessitent pas, sauf une, de modifier la loi mais visent à remettre le dialogue social au coeur de son application.

Mme Isabelle Pasquet, rapporteure. - Contrairement à ce que certains ont pu affirmer, cette loi n'a jamais eu pour objet d'instituer un service minimum dans les transports, ce qui aurait rendu nécessaire la réquisition des salariés en cas de grève. Cette facilité de langage masque l'un des aspects principaux du texte : le développement du dialogue social dans les entreprises de transport public, dont les salariés étaient déjà soumis au respect d'un préavis de cinq jours avant de faire grève. Le législateur a choisi une autre approche afin d'assurer la continuité du service public en cas de perturbations prévisibles du trafic, qu'elles soient liées à une grève, à des travaux, des incidents techniques ou des conditions météorologiques difficiles connues 36 heures à l'avance.

La loi s'applique uniquement au transport terrestre de voyageurs : transport ferroviaire, transport urbain et transport interurbain, dont le transport scolaire. Alors que le Syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif) est l'unique autorité organisatrice de transport (AOT) dans la région francilienne, cette compétence est éclatée ailleurs sur le territoire selon le mode de transport concerné.

Le dispositif retenu pour assurer la continuité du transport repose sur quatre piliers : la mise en place par accord dans les entreprises ou, à défaut, dans les branches, d'un mécanisme de prévention des conflits qui rend obligatoire la négociation pendant huit jours avant le dépôt d'un préavis de grève, sur le modèle de l'alarme sociale qui existe à la RATP depuis 1996 ; la définition de dessertes prioritaires et l'élaboration d'un plan de transport adapté (PTA) et d'un plan d'information des usagers (PIU) à mettre en oeuvre en cas de perturbation prévisible ; l'obligation, pour les salariés indispensables à l'exécution du PTA et mentionnés dans un accord ou plan de prévisibilité, de déclarer à leur employeur 48 heures à l'avance leur intention de faire grève ; l'amélioration des droits et de l'information des usagers.

Le secteur des transports publics auquel s'applique la loi est composé d'entités très diverses : aux deux grands établissements publics que sont la SNCF et la RATP s'ajoutent des PME dans le transport interurbain par autocar et des entreprises privées de taille internationale comme Transdev et Keolis qui exploitent, dans le cadre de délégations de service public, les réseaux urbains de province.

Les problématiques sont dès lors différentes. Si le dialogue social est institutionnalisé à la RATP et à la SNCF, malgré les soubresauts qui s'y produisent parfois, ce n'est pas le cas dans le transport interurbain ni même dans le transport urbain où les relations sociales sont encore trop souvent conflictuelles. Toutefois, les personnes que nous avons auditionnées s'accordent sur un point : les mouvements sociaux ne sont pas la principale cause des perturbations prévisibles du trafic enregistrées sur les réseaux de transport et se situent même en queue de la liste, loin derrière les incidents techniques et les travaux. Ainsi, plus de 95 % des 419 perturbations prévisibles constatées sur le Transilien en 2012 étaient dues à des travaux et seulement 3,3 % à des mouvements sociaux.

Cela ne signifie pas que les grèves n'ont aucun impact sur les usagers, ni qu'il ne faut rien faire pour diminuer la conflictualité dans le secteur. La relation quotidienne des Français avec leurs transports en commun, l'insatisfaction qu'ils ressentent parfois face au service offert, expliquent les réactions exacerbées en cas de grève. La nécessité d'un diagnostic objectif de la situation sociale dans le secteur des transports n'en est que plus forte.

M. Marc Laménie, rapporteur. - La loi a été correctement appliquée sur un plan formel. Elle ne requérait qu'un seul décret d'application pour définir le contenu de la négociation préalable au dépôt d'un préavis de grève en l'absence d'accord d'entreprise ou de branche ; il a été pris dans le délai imparti, dès le 24 janvier 2008. Les deux rapports au Parlement ont également été remis, même si le second a connu un retard de deux ans.

Les nouveaux outils du dialogue social ont bien été mis en oeuvre dans le secteur du transport urbain : un accord de branche a été signé entre l'Union des transports publics (UTP) et les organisations syndicales représentatives le 3 décembre 2007. Il a instauré un observatoire paritaire de la négociation collective et du dialogue social, dont les études et statistiques se sont révélées précieuses. Malheureusement, 20 % seulement des entreprises interrogées par l'UTP déclarent avoir signé un accord de prévisibilité, la plupart ayant préféré recourir à un plan unilatéral. La RATP et la SNCF ont, quant à elles, adapté leurs mécanismes de prévention des conflits, auparavant facultatifs, à la loi. Aucun accord de branche n'a été signé dans le transport interurbain. Le processus d'élaboration des PTA et PIU des entreprises de transport semble désormais quasiment arrivé à son terme, plus tard cependant qu'à la date prévue, qui était le 1er janvier 2008.

La très grande majorité des AOT ont accepté la mission nouvelle que leur a confiée la loi : définir les dessertes prioritaires à assurer en cas de perturbation et approuver le PTA et le PIU proposés par l'opérateur de transport. Certaines collectivités ont néanmoins refusé, pour des raisons politiques ou parce qu'elles estimaient avoir déjà pris des mesures similaires. Selon l'UTP, au moins quinze autorités organisatrices de transport urbain n'avaient toujours pas défini de dessertes prioritaires en 2012, tandis que 23 % des réseaux interrogés n'avaient pas adopté de PTA. C'est également le cas d'un certain nombre de régions, en charge des TER. Comme l'a prévu la loi, le préfet s'est alors substitué à l'AOT, après une mise en demeure, ce qui n'est pas satisfaisant.

Les salariés et les organisations syndicales représentatives se sont majoritairement conformés aux conditions nouvelles d'exercice du droit de grève issues de la loi. Celle-ci n'a donné lieu qu'à un contentieux limité, qui a permis de préciser ses modalités d'application.

Il n'en reste pas moins que les acteurs concernés nous ont fait part de nombreux griefs à l'égard de ce texte. Les syndicats déplorent la faiblesse du dialogue social et dénoncent des négociations préalables souvent purement formelles qui aboutissent en effet le plus souvent à un constat de désaccord, le rapport de force étant préféré au dialogue. Certaines entreprises de transport urbain n'auraient pas mis en place de procédure formalisée de recueil des déclarations préalables d'intention de faire grève, compromettant le secret professionnel qui les couvre. Enfin, cette loi aurait transformé l'exercice d'un droit constitutionnel fondamental, le droit de grève, en une affaire de spécialistes, marquant un pas supplémentaire dans la judiciarisation des relations de travail.

De leur côté, les employeurs soulignent que la loi ne traite pas différemment les grèves répondant à un mot d'ordre national, qui ne peut pas être satisfait par l'entreprise. Certains estiment que l'alarme sociale est dévoyée car banalisée, au détriment des institutions représentatives du personnel. Enfin, ils regrettent que la Cour de cassation ait reconnu la légalité des préavis de grève à durée déterminée de longue durée et des grèves récurrentes de très courte durée - moins d'une heure - qui auraient des effets disproportionnés en termes de désorganisation du trafic et de l'entreprise.

Mme Isabelle Pasquet, rapporteure. - L'impact de la loi sur la conflictualité se révèle difficile à apprécier, du fait notamment du caractère irrégulier et peu prévisible de la récurrence des mouvements sociaux. L'évolution du nombre de préavis de grève ou de jours de grève par agent à la RATP ou à la SNCF depuis 2007 ne semble pas liée à l'adoption de la loi mais plutôt aux mots d'ordre nationaux. Il n'est pas possible, d'après les personnes que nous avons auditionnées, d'établir une corrélation entre la loi et l'évolution de la conflictualité.

Nos recommandations visent essentiellement à mieux appliquer la loi. But affiché de ce texte, l'amélioration du dialogue social n'a pas été généralisée. Les institutions représentatives du personnel doivent être mieux associées à la définition du PTA et du PIU. La période de négociation préalable doit être mise à profit par toutes les parties pour éviter le conflit : si elle reste purement formelle, elle n'a aucune valeur ajoutée par rapport au préavis. La revalorisation du dialogue social en dehors des périodes de conflit est le seul moyen de réduire, à terme, le nombre et l'intensité des conflits sociaux dans les transports. Le dialogue social doit être une démarche permanente et non l'ultime recours lorsque le conflit devient inévitable, sous la menace d'un préavis de grève. Les litiges individuels doivent pouvoir être résolus par d'autres biais que l'alarme sociale.

Surtout, il faut revenir à l'équilibre de 2007 en supprimant les modifications apportées en 2012 par la loi « Diard », qui oblige les salariés ayant l'intention de faire grève d'informer leur employeur 24 heures à l'avance s'ils y renoncent ou, pour ceux qui étaient en grève, s'ils souhaitent reprendre le travail.

La stabilité des règles conciliant la défense des intérêts professionnels des salariés et la sauvegarde de l'intérêt général doit être recherchée. La loi « Diard » est venue la perturber, avec un effet contraire à celui initialement recherché puisqu'un salarié peut être artificiellement forcé de faire grève 24 heures de plus qu'il ne l'aurait souhaité.

Il faut également responsabiliser les AOT, qui doivent s'investir davantage dans la définition des dessertes prioritaires en cas de perturbation, notamment pour corriger des inégalités territoriales. Il est également important qu'elles approuvent le PTA et le PIU, quitte à les amender. Elles doivent aussi intégrer dans les conventions d'exploitation conclues avec les entreprises de transport des critères sociaux et environnementaux de qualité de service leur permettant par exemple de garantir des acquis sociaux, en particulier lorsque le recours à la sous-traitance est très répandu. L'article 12 de la loi, qui le prévoit, n'est pas appliqué, sinon par le Stif dans les contrats signés avec la RATP et la SNCF en 2012. L'Etat, AOT des trains d'équilibre du territoire, ainsi que de nombreuses régions sont en retard sur ce point.

La systématisation des bilans d'exécution des PTA et des PIU doit permettre aux AOT d'évaluer les choix de l'entreprise de transport, d'identifier l'origine de toutes les perturbations et, en cas de grève, de comprendre pourquoi la procédure de prévention des conflits a échoué. Des outils statistiques harmonisés de suivi des perturbations du trafic et de l'application de la loi devraient être mis en place. De fait, la SNCF ne dispose pas de statistiques consolidées sur les principales causes de perturbations prévisibles du trafic sur son réseau. Une typologie précise et uniforme doit être réalisée à l'échelle nationale.

Le secteur du transport interurbain, qui a échoué à conclure un accord de branche sur la prévention des conflits et ne dispose d'aucun outil statistique fiable, doit faire un effort particulier. Le dialogue social dans la branche doit donc reprendre : à la fédération nationale des transports de voyageurs (FNTV) d'assurer le suivi de l'application de la loi.

Enfin, il est temps que le Gouvernement s'assure de l'application uniforme de la loi sur tout le territoire. Le ministère des transports devrait recenser les PTA et PIU pour obtenir un bilan exhaustif. Sur cette base, un travail de sensibilisation des AOT et de partage de leurs initiatives pourrait être entrepris.

M. Marc Laménie, rapporteur. - La tentative pour concilier deux principes constitutionnels apparemment contradictoires comme la continuité du service public et le droit de grève ne peut satisfaire pleinement tous les acteurs concernés. Ils se sont néanmoins approprié la loi du 21 août 2007. Réponse sans doute imparfaite au problème plus vaste de la qualité du service dans les transports, elle n'en a pas moins enclenché la mécanique du dialogue social dans ce secteur. Il faut désormais poursuivre dans ce sens, afin que les revendications légitimes des salariés ne soient pas opposées aux droits constitutionnels des usagers. L'édifice a été bâti: il appartient maintenant à tous les acteurs de faire vivre le dialogue social, au bénéfice du service public.

M. David Assouline, président. - Le sujet était particulièrement conflictuel sur le plan politique ; je me félicite que vous soyez néanmoins parvenus à des conclusions communes. Vous vous en êtes bien sortis !

Nombre de conflits sociaux dans les transports dépassent le strict cadre de l'entreprise ; comment celle-ci pourrait-elle prévenir une grève contre la réforme des retraites ou du marché du travail ? Comment atténuer la conflictualité quand l'entreprise n'est pas directement concernée ?

Mme Catherine Deroche. - Seulement 3 % des perturbations dans les transports seraient dues à des grèves, dites-vous ; mais ces perturbations, qui frappent généralement tout le réseau, n'ont-elles pas un impact bien plus considérable que celui, purement local, d'une perturbation due à des travaux sur une voie ? La loi de 2007 a apporté une amélioration sensible de l'information des usagers. Ne pourrait-on pas étendre ce dispositif au transport aérien ?

Mme Laurence Cohen, membre de la commission des Affaires sociales. - Isabelle Pasquet prône une revalorisation du dialogue social en amont des conflits ; cela semble une évidence. En tant que conseillère régionale d'Ile-de-France, je suis administratrice du Stif, dont je préside la commission de la démocratisation. Lors de la négociation des nouveaux contrats portant sur la période 2012-2015 avec la SNCF et la RATP, j'ai souhaité rencontrer toutes les organisations syndicales, ce que le Stif n'avait jamais fait. J'ai été frappée par la compétence des professionnels, mais plus encore par leur satisfaction devant l'espace d'expression qui leur était ainsi ouvert pour participer à l'amélioration des conditions de transport des Franciliens, et donc à leur qualité de vie. Ils souhaitent poursuivre dans cette voie. Le dialogue social, la démocratie participative - notion parfois galvaudée - doivent être favorisée : cela passe par une participation directe des organisations syndicales, c'est-à-dire des salariés aux négociations. La généralisation de tels lieux de dialogue éviterait bien des conflits.

Les chiffres illustrant la faible part des grèves dans les perturbations contrastent avec les images de « galère » volontiers relayées par les médias. Ces difficultés existent, notamment en Ile-de-France, mais elles sont surtout dues aux incidents techniques, à la vétusté de l'infrastructure et du matériel roulant et à la baisse des moyens consacrés à leur entretien.

M. David Assouline, président. - Ces chiffres sont frappants en effet. Les médias exagèrent sans doute l'impact des conflits sociaux, mais il serait intéressant de connaître le nombre d'usagers touchés par ces perturbations. Un incident sur une ligne de métro est-il à mettre sur le même plan qu'une grève nationale ? Reste que la vétusté et les difficultés techniques contribuent à l'insatisfaction du personnel, qui est en première ligne face aux usagers...

Qu'est-il prévu dans les transports aériens ou maritimes, ces derniers étant parfois un élément indispensable à la continuité territoriale, notamment entre Marseille et la Corse ?

Mme Isabelle Debré. - Je me réjouis qu'Isabelle Pasquet appelle à veiller à l'application uniforme de la loi sur le territoire ; c'est donc qu'il s'agissait d'une bonne loi.

M. David Assouline, président. - Personne n'a jamais voulu l'abroger.

Mme Isabelle Debré. - Faire grève est un droit, mais prendre des familles en otage au moment des vacances est inacceptable. Pourquoi la loi n'est-elle pas appliquée de manière uniforme sur le territoire ? Est-ce dû aux opérateurs ?

M. Marc Laménie, rapporteur. - Notre rapport écrit consacre un développement à la loi « Diard », qui a étendu au transport aérien les dispositions de la loi de 2007 et introduit de nouvelles contraintes. Les échanges que nous avons eus avec le Stif ont souligné que le dialogue avec les opérateurs est important.

Les conflits sociaux représentent une faible part des perturbations ; on le vit au quotidien sur le terrain, avec les trains arrêtés en pleine voie, les travaux, les trop fréquents « incidents de personnes ». Il faut saluer les efforts du personnel pour informer les usagers, les progrès de l'affichage, le travail de communication et de sensibilisation. Reste que certaines choses mériteraient d'être revues, notamment sur la méthodologie pour créer des outils harmonisés de suivi de la loi.

Mme Isabelle Pasquet, rapporteure. - La loi n'a pas été appliquée uniformément : des accords de branche n'ont pas été signés partout ; des PTA n'ont pas été établis par toutes les régions ; souvent, le préfet a dû prendre la main. Les AOT doivent faire un effort sur les PTA et les conventions passées avec les transporteurs.

Avec Marc Laménie, nous avons voulu faire preuve d'ouverture et trouver un terrain d'entente sur un sujet qui avait entraîné un réel clivage entre la gauche et la droite. Il est vrai que nous partageons la même passion du rail. Nous avons travaillé sereinement, dans le respect de nos opinions respectives.

Les grèves ne représentent que 3,3 % des perturbations du transilien. Toutefois, plus globalement, en ce qui concerne le réseau ferré national, elles surgissent dans un secteur qui est déjà mal en point : sur 10 % du réseau, le mauvais état des voies impose à la SNCF de ralentir ou de supprimer des trains. Pour les usagers, la grève est la goutte d'eau qui fait déborder le vase. A ceux qui estiment que les salariés prennent les usagers en otage, je dirai que les cheminots font aussi parfois grève pour obtenir des moyens suffisants pour l'entretien des voies et des trains, donc pour améliorer la qualité du service ! Usagers et salariés peuvent agir ensemble.

Pour le transport aérien,  c'est la loi « Diard » qui s'applique. Ce secteur, comme celui du transport maritime, sont toutefois différents du transport terrestre de voyageurs : il ne s'agit pas d'entreprises publiques et les acteurs sont nombreux ; il n'y a pas que les marins et les aiguilleurs du ciel. Le sujet est donc à aborder avec précaution.

À l'issue de ce débat, la publication du rapport est autorisée à l'unanimité.

Nomination de rapporteurs

M. David Assouline, président. - Notre cycle des rapports de la session 2012-2013 est maintenant terminé ; il faut donc en arrêter un nouveau. Je vous propose, en accord avec les différents groupes, d'évaluer l'application de la loi du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence, dite loi Carle. J'ai été saisi de deux candidatures, MM. Jean-Bernard Magner et Jacques Legendre, tous deux membres de la commission de la culture.

M. Jean-Bernard Magner et M. Jacques Legendre sont nommés rapporteurs.