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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION ET DE LA COMMUNICATION


Mercredi 15 janvier 2014

- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -

Organisme extraparlementaire - Désignation de deux sénateurs

La commission désigne Mme Catherine Morin-Dessailly et M. David Assouline en qualité de candidats proposés à la nomination du Sénat pour siéger au sein de la commission pour la modernisation de la diffusion audiovisuelle (en application de l'article 18 de la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l'audiovisuel public).

Audition de Mme Mireille Riou-Canals, directrice générale de l'enseignement et de la recherche au ministère de l'agriculture

Puis la commission entend Mme Mireille Riou-Canals, directrice générale de l'enseignement et de la recherche au ministère de l'agriculture.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Nous accueillons à présent Mme Mireille Riou-Canals, directrice générale de l'enseignement et de la recherche au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, qui va nous présenter les articles 26 et 27 du projet de loi d'avenir pour l'agriculture. Ces articles ont trait plus spécifiquement à l'enseignement agricole qui relève de la compétence de notre commission.

Mme Mireille Riou-Canals, directrice générale de l'enseignement et de la recherche au ministère de l'agriculture. - Les articles 26 et 27 du projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt traduisent la priorité accordée à la jeunesse par le Président de la République et constituent la déclinaison, pour l'enseignement agricole, du pacte pour l'éducation. Au-delà des moyens qui ont été affectés à cette fin, soit deux cents postes en 2014 et 250 en 2013, ces articles participent à la réalisation de trois objectifs : redéfinir le projet éducatif, réunir les conditions de l'insertion scolaire et professionnelle des jeunes et permettre le renouvellement des générations dans le secteur agricole.

En effet, la rénovation de la formation des enseignements dispensés aux futurs acteurs du monde agricole doit être en phase avec les nouveaux défis auxquels ce secteur est confronté. La mise en oeuvre du projet agro-écologique et la modernisation de l'agriculture, de l'industrie agroalimentaire et du secteur forestier exigent de mobiliser l'appareil de formation.

Ces articles récapitulent ainsi l'ensemble des travaux conduits dans le cadre de la concertation pour l'avenir de l'enseignement agricole présidée par Henri Nallet. Ils s'articulent également avec les autres lois présentées par le Gouvernement sur l'enseignement supérieur et la recherche, ainsi que pour la refondation de l'école.

L'article 26 redéfinit, en préambule, les objectifs de l'enseignement agricole. S'il n'y avait pas lieu de modifier ses missions qui ont été réaffirmées lors de la concertation, il fallait en revanche replacer ce dispositif éducatif dans le contexte global des politiques conduites par le ministère de l'agriculture, qui fixe comme priorité le développement de l'agro-écologie.

L'enseignement agricole doit demeurer un acteur de la promotion sociale et de la réussite scolaire.

En ce sens, deux dispositions sont prises : l'une vise à permettre l'acquisition progressive des diplômes selon des modalités qui seront ultérieurement précisées par décret. Il s'agit ainsi de limiter les sorties du système éducatif sans diplôme et de permettre aux élèves de passer le baccalauréat professionnel, en recourant à la formation continue ou à l'apprentissage. Chaque étape doit ainsi être sanctionnée par un certificat et les jeunes doivent pouvoir accumuler à leur rythme de nouvelles unités de valeur.

L'autre disposition concerne la création d'une voie d'accès spécifique à nos écoles d'agronomie destinée aux bacheliers professionnels. Il importe de diversifier les publics accédant à nos écoles, tout en assurant l'excellence et la démocratisation de leurs recrutements. Cette perspective s'inscrit dans la continuité de la pratique déjà usitée pour les étudiants titulaires du brevet de technicien supérieur agricole (BTSA) qui peuvent accéder aux concours des écoles supérieures d'agronomie par une voie spécifique.

L'enseignement supérieur doit également amplifier son ouverture européenne et internationale. À cette fin, les projets d'établissement devront spécifier les modalités de leur contribution aux missions de l'enseignement et décrire leur politique en matière d'échanges internationaux.

S'agissant du fonctionnement du secteur éducatif agricole, les relations entre usagers ou entre les personnels de l'enseignement agricole et l'administration impliquent la recherche de solutions négociées. Actuellement, l'activité du médiateur de l'enseignement agricole n'est pas reconnue dans les textes et c'est pourquoi le ministre a souhaité que son existence soit inscrite dans la loi comme c'est le cas pour le médiateur de l'éducation nationale. Son action n'en sera que plus légitime.

Enfin, l'article 26 du projet de loi vise à améliorer la situation des exploitations agricoles des établissements, qui sont aujourd'hui exclues du bénéfice des indemnisations versées par le fond national de gestion des risques, alors même qu'elles sont assujetties à la contribution additionnelle. Ces exploitations doivent demeurer économiquement rentables, bien que leur mission première soit d'ordre pédagogique.

L'article 27, pour sa part, définit de nouveaux moyens pour que l'enseignement supérieur agricole atteigne ses objectifs en matière de promotion de la mixité sociale, d'ouverture européenne, d'appui à l'enseignement technique et à la politique de développement durable.

Le texte conforte le lien entre l'enseignement supérieur et l'enseignement technique. Puisque l'enseignement agricole, dans le secteur secondaire, comprend des filières générale, technologique et professionnelle, les disciplines générales qui y sont enseignées sont susceptibles de rapprochement avec le ministère de l'éducation nationale. En revanche, les autres disciplines, plus techniques et spécifiques au secteur agricole, nécessitent l'intervention d'enseignants, issus de l'enseignement supérieur agricole et dispensant une formation technique à leurs homologues du secondaire.

La création de l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France (IAVF) demeure la proposition phare de l'article 27. Établissement public de coopération scientifique, cet institut n'a pas vocation à devenir un opérateur de la formation. Il doit se substituer à l'actuel établissement public AGREENIUM, dont le statut juridique doit s'éteindre d'ici cinq ans, aux termes de la loi du 22 juillet 2013 pour l'enseignement supérieur et la recherche (ESR).

Le Gouvernement a souhaité que ce nouvel établissement puisse organiser l'interface, dans le secteur agricole, entre l'ensemble des écoles supérieures des secteurs agronomique et vétérinaire d'une part, et les organismes de recherche comme l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) ou le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), d'autre part. À cette fin, les écoles placées sous la tutelle du ministère de l'agriculture en seront membres, tandis que d'autres écoles, soit privées, soit issues du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche dans les disciplines connexes à l'agriculture, pourront y participer. D'autres instituts de recherche que ceux qui sont déjà membres d'AGREENIUM, comme l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA), se verront également reconnaître la possibilité de rejoindre cet institut.

Associer les partenaires scientifiques des écoles vétérinaires, comme le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), l'Institut Pasteur, voire l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), est l'un des objectifs de la création de ce nouvel institut. En effet, dans les écoles d'agronomie ou vétérinaires, le lien avec la recherche demeure très fort, via l'existence d'unités mixtes de recherche, mais la nécessaire montée en puissance des partenariats avec le monde de la recherche implique qu'un organisme commun en assure la coordination. Il importe de faire fructifier les partenariats déjà existants, parfois sur le long terme : les écoles supérieures relevant du ministère de l'agriculture participent aux Pôles de Recherche et d'Enseignement Supérieur (PRES) et ont vocation à devenir partenaires des contrats de site définis par la loi ESR, ainsi qu'à rejoindre des coopérations thématiques dans les domaines agronomiques et vétérinaires.

Cet institut a également pour objectif d'optimiser les formations qui peuvent certes être efficacement dispensées localement jusqu'au niveau Master mais qui, pour le doctorat, impliquent d'optimiser les ressources disponibles sur le programme budgétaire 142 à l'échelle nationale.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Merci pour votre communication. Je passe dans un premier temps la parole à Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure, qui a plus spécifiquement étudié les deux articles que vous nous avez présentés.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure. - Nous avons déjà organisé près d'une vingtaine d'auditions pour préparer l'avis de notre commission sur ce texte. De nombreuses inquiétudes se font jour et ce faute de précisions quant à la nature précise et à la mise en oeuvre du dispositif proposé.

En effet, s'agissant de l'article 27, quel va être le statut retenu pour ce nouvel institut ? Tandis que vous parlez d'établissement de coopération scientifique, structure disparaissant avec la loi ESR, l'exposé des motifs précise qu'il s'agit d'un établissement public ad hoc. Le texte lui-même reste muet sur ce point. Pour que le travail parlementaire s'opère à bon escient, encore faudrait-il que nous disposions des précisions nécessaires au sujet de ce nouvel établissement !

La seconde question concerne le périmètre de cet institut, avec une rédaction qui nous semble à l'opposé des objectifs affichés de rapprochement en matière de recherche du fait de la dualité entre les établissements qui peuvent ou doivent, selon le cas, le rejoindre.

En outre, quelles seront les missions assignées à cet institut : sera-t-il une sorte de parlement des instances de recherche et d'enseignement des domaines agricoles et vétérinaires, ou encore une sorte d'interface entre les secteurs de la pédagogie et de la recherche, voire une agence de projets ? Quelle en sera la gouvernance ? Enfin, s'il est vrai que huit postes semblent devoir être dédiés à la création de ce nouvel établissement, en plus des emplois auparavant dévolus à AGREENIUM qui lui seront réaffectés, quelle pourra être la part du financement incombant à ses membres, dont la situation financière est parfois fragile ?

S'agissant de l'article 26, je souhaiterais que soient précisées les conditions d'obtention, par étapes, du baccalauréat professionnel, ainsi que les modalités d'organisation des futures classes passerelles vers l'enseignement supérieur. Il me paraît également que le maintien de l'impératif de rentabilité économique pesant sur les exploitations pédagogiques, qui doivent également rémunérer des personnels sur une base contractuelle de droit privé, obère leur capacité éducative et leur rôle dans l'insertion sociale des jeunes.

J'attends avec intérêt vos réponses, Madame la directrice générale, puisque celles-ci ne manqueront pas de conditionner l'avis que je présenterai, au nom de notre commission, sur le projet de loi.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je compléterai la demande de précision de la rapporteure en vous interrogeant sur le positionnement de ce futur établissement par rapport aux alliances, et en particulier l'Alliance du vivant qui se veut une enceinte de dialogue des différents acteurs et organes de la recherche dans ce secteur.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure. - J'ajouterai également une question sur la tutelle de cet établissement.

Mme Mireille Riou-Canals. - S'agissant du statut de l'institut tel qu'en dispose l'article 27, j'ai mentionné la coopération scientifique en raison de la nature des activités qui seront les siennes, puisque la catégorie d'établissement public de coopération scientifique a été supprimée par la loi ESR. Cet établissement public sera ainsi sui generis et répondra aux besoins particuliers de coopération dans les thématiques agronomiques et vétérinaires.

Cet institut regroupera les membres de droit que sont les écoles supérieures publiques sous la tutelle du ministère de l'agriculture, ainsi que d'autres établissements d'enseignement supérieur sous contrat et relevant du programme budgétaire 142 qui seront libres de le rejoindre. Certains instituts de recherche sont par ailleurs des partenaires privilégiés de l'enseignement agronomique en France, comme l'INRA - qui concentre 74 unités mixtes de recherche sur les 102 intégrées aux écoles - ou le CNRS. D'autres établissements, comme l'Institut de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA), qui n'étaient pas membres d'AGREENIUM, pourraient également rejoindre ce nouvel établissement. Il incombera ainsi aux conseils d'administration respectifs des établissements dont l'adhésion n'est pas obligatoire de se prononcer.

Nous attendons très précisément que ce nouvel établissement remplisse les objectifs suivants : dans le domaine de la formation, il sera chargé, d'une part, d'élaborer une offre globale de formation d'ingénieurs en phase avec le coeur de métier des écoles supérieures d'agronomie du ministère de l'agriculture et de structurer, d'autre part, la collaboration des écoles vétérinaires, en identifiant les besoins de formation, en élaborant des référentiels communs et un tronc commun de formation, ainsi qu'en définissant une stratégie commune des écoles pour leur accréditation européenne et internationale. Au-delà de ces formations de référence, le nouvel institut assurera la concertation entre les écoles afin qu'elles puissent présenter une offre globale raisonnée de masters et de doctorats. Il a en ce sens vocation à reprendre le doctorat ABIES, porté par AgroParisTech, en co-accréditation avec la future Université Paris-Saclay. Il élaborera par ailleurs une offre numérique de formation dans le cadre d'une université virtuelle d'agronomie.

En matière de recherche, ce nouvel institut confortera les indispensables liens entre formation et recherche noués dans les unités mixtes de recherche (UMR) et assurera la mise en commun des fonctions de prospective, d'analyse et de veille stratégiques, afin de développer une stratégie commune et de contribuer, pour le secteur de l'agriculture, à la définition de la stratégie nationale de la recherche.

L'institut permettra de structurer la formation, initiale et continue, des enseignants et des cadres de l'enseignement technique agricole, sur la base des formations délivrées par les deux opérateurs principaux que sont l'École nationale de formation agronomique (ENFA) de Toulouse et AgroSup Dijon, en collaboration avec les autres écoles supérieures d'agronomie. Ainsi, des professeurs d'agronomie issus de ces établissements pourront participer à la formation des enseignants du second degré agricole dans les disciplines techniques. Dans la continuité de cette mission, l'institut soutiendra l'enseignement technique, via la recherche et l'appui en didactique et en pédagogie, ainsi que le développement du numérique éducatif.

Cet établissement assurera une offre intégrée, pour l'international, de formation et recherche en sciences agronomiques et vétérinaires, en facilitant la conclusion d'accords de partenariat. Il participera ainsi au développement des coopérations internationales qui contribuent au rayonnement de la science française et qui sont un vecteur de l'influence française en matière d'agriculture et d'alimentation. Il contribuera enfin à la négociation et à la gestion d'accords internationaux, tout en facilitant la mobilité des étudiants.

Ses moyens proviendront de la réaffectation de ceux déjà mobilisés par AGREENIUM auquel il succède, soit une trentaine d'agents et environ trois millions d'euros comme budget de fonctionnement. Il devrait également bénéficier de nouveaux moyens affectés par le ministère de l'agriculture, à savoir huit nouveaux emplois en 2014, des crédits de fonctionnement et des bourses doctorales.

Un décret devrait, une fois la loi adoptée, préciser la gouvernance de l'institut qui veillera à accorder une représentation à l'ensemble des catégories professionnelles qui y travaillent. Pour éviter l'encombrement du conseil d'administration, si le nombre de membres est trop important, il pourra être utile de prévoir des collèges distincts.

L'institut devrait être sous la tutelle de la direction générale de l'enseignement et de la recherche (DGER), à l'instar des écoles. D'autres ministères seront associés à sa gouvernance : le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ainsi que le ministère des affaires étrangères du fait de sa vocation internationale.

Ainsi, cet institut assure une double innovation en s'occupant des différents niveaux de formation, et pas seulement de l'interface enseignement-recherche, et en rassemblant l'ensemble des acteurs des filières agricoles, agronomiques et vétérinaires en France.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Il faut que vous compreniez que nous sommes des parlementaires et qu'à nos yeux, la rédaction des articles doit primer sur toute déclaration verbale. C'est pourquoi nos interrogations sont précises et renvoient dans le détail aux textes qui sont soumis à notre examen.

Mme Françoise Férat. - Le projet de loi, dans sa forme actuelle, ne nous semble pas résoudre les problèmes qui se posent à l'enseignement agricole. L'évolution des métiers de ce secteur doit entraîner celle de la formation !

Je ne retrouve pas les différentes préconisations formulées par l'Observatoire national de l'enseignement agricole (ONEA) qui avaient pour finalité de définir la formation nécessaire à l'émergence de l'agriculture de demain.

Ainsi, quel partenariat avec les collectivités, et plus particulièrement avec les régions, le projet de loi propose-t-il ? Comment allez-vous éviter, à cet égard, que les diversités territoriales n'entraînent des disparités de traitement entre les collectivités locales ?

S'agissant de l'orientation scolaire, l'enseignement agricole n'est pas assez proposé à chaque étape du parcours pédagogique des élèves. Que faire pour changer cet état de fait ?

Par ailleurs, le projet de loi proposait initialement que la formation des enseignants relève d'un établissement public administratif à part entière, tandis que celle-ci semble désormais n'incomber qu'à l'institut. En outre, si les exploitations agricoles annexées aux exploitations doivent bel et bien assumer un rôle pilote dans la formation et le développement de l'agro-écologie comme l'a souligné le ministre de l'agriculture, comment mieux associer l'ensemble des acteurs à leur fonctionnement ? Ne faut-il d'ailleurs pas abandonner le principe de rentabilité de ces exploitations qui nous semble illégitime ?

En ce qui concerne les nouveaux diplômes, comment renforcer le lien entre l'enseignement technique et l'enseignement supérieur agricoles en assurant leur juste articulation au-delà du médiateur ?

Enfin, comment assurer le rayonnement international de nos filières d'enseignement ? Je mesure par ailleurs qu'aucune articulation n'a été prévue à ce jour avec le sixième schéma national de formation et que la voie réglementaire aura pour finalité de combler les vides législatifs ce qui, d'ailleurs, n'est pas sans susciter une forme de frustration en tant que parlementaire !

Mme Françoise Laborde. - Quel est le rôle du médiateur qui est pourtant mis en avant sans pour autant être aujourd'hui reconnu par la loi ?

Mme Mireille Riou-Canals. - En réponse à cette toute dernière question, le médiateur qui s'occupe de l'enseignement technique agricole n'a pas de base législative, tandis que le médiateur de l'éducation nationale est défini par la loi. Nous proposons ainsi que notre médiateur dispose d'une autorité comparable et que soit pris un décret pour préciser ses compétences sur l'ensemble de l'enseignement agricole et ses différents acteurs.

L'institut sera un établissement public. La rédaction des dispositions du projet de loi a été visée par le Conseil d'État, mais elle peut s'avérer perfectible et ne manquera de donner lieu, lors de son examen au Sénat, à des amendements.

Concomitamment à la préparation de la loi, un projet stratégique pour l'enseignement agricole a été élaboré. Il me paraît répondre aux questions que vous m'avez adressées et je le tiens à votre disposition. Il exprime le consensus de l'ensemble des membres du Conseil national de l'enseignement agricole et devrait être visé par le texte de la loi comme un document de référence.

Ce projet stratégique fixe les priorités de l'enseignement agricole qui sont au nombre de onze, à savoir : renforcer la promotion sociale et la réussite scolaire en favorisant l'accès à l'enseignement supérieur agricole, conforter les filières de l'apprentissage et de la formation professionnelle tout au long de la vie, poursuivre la rénovation des diplômes, relancer la pédagogie et les innovations en développant l'utilisation du numérique éducatif, enseigner à « produire autrement » et renforcer la place des exploitations agricoles des établissements, poursuivre l'ancrage territorial des établissements et les liens avec leurs partenaires, renforcer l'ouverture internationale, développer les actions éducatives, l'apprentissage du vivre ensemble et l'éducation à la citoyenneté, développer la formation initiale et continue de la communauté éducative, appuyer les établissements d'enseignement dans leurs projets et mettre en oeuvre l'ensemble de ces priorités à travers un dialogue social renforcé.

S'agissant de l'adaptation de la formation aux exigences de l'agriculture de demain, nous allons poursuivre la rénovation des diplômes comme ceux du brevet de technicien supérieur agricole, du baccalauréat agricole professionnel spécialisé dans la conduite des exploitations ainsi que du brevet professionnel responsable d'exploitation agricole en promouvant des formations permettant d'aborder à la fois les systèmes de culture et d'élevage. Il s'agit de conférer aux futurs agriculteurs de demain les moyens d'une gestion stratégique et intégrée de leur exploitation sur le long terme.

En outre, la réflexion sur la rénovation de la formation du certificat d'aptitude professionnelle agricole (CAPA), qui concerne un grand nombre d'élèves, a été engagée en 2012 et devrait prochainement aboutir à la formation d' « ouvrier de l'exploitation agricole », spécialité unique pour l'ensemble des productions agricoles, ainsi qu'à une redéfinition de ses référentiels pédagogiques.

En ce qui concerne le partenariat avec les régions, également examiné par l'Assemblée nationale qui a amendé l'article 26 pour les associer à l'ensemble des missions de l'enseignement agricole, à l'exception toutefois de la formation initiale qui relève de la compétence de l'État, la nouvelle rédaction du projet de loi prend acte des pratiques usitées à l'échelle nationale. En effet, les conseils régionaux sont largement mobilisés pour assumer les missions de développement territorial et international. Bien souvent, les élus régionaux siégeant au sein des Conseils régionaux de l'enseignement agricole (CREA) et dans les conseils d'administration des établissements publics locaux d'enseignement agricole.

Je partage l'avis exprimé par l'une des commissaires quant à la nécessité de faire connaître auprès des élèves l'enseignement agricole qui présente une grande diversité de formations et favorise la réussite de l'insertion d'élèves en difficulté, tout en offrant des perspectives à ceux qui souhaitent opter au plus tôt vers des études professionnelles. À ce titre, ma direction développe une importante coopération avec l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) pour faire connaître le plus en amont possible l'enseignement agricole, qui est non seulement professionnel mais également général et technologique, lors de chacune des étapes de l'orientation scolaire.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Comme vous le savez, notre commission est également compétente en matière de recherche. Or, nous venons de découvrir qu'un nouvel article 27 bis, introduit par amendement lors de l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale, ruine ce que mes collègues et moi-même avions patiemment élaboré lors de l'examen de la loi ESR.

Par ailleurs, alors que les précédents gouvernements se sont efforcés de séparer la gestion du risque, incombant aux ministères, de l'expertise, reconnue aux agences, les nouveaux articles 22 et 22 bis transfèrent l'arbitrage de la mise sur le marché à l'ANSES. Je souhaiterais vous demander les motifs de tels changements.

Mme Mireille Riou-Canals. - Je ne suis pas en mesure, Madame la Présidente, de vous répondre, car les problèmes que vous soulevez en matière de mise sur le marché ne relèvent pas de mes compétences, mais plutôt de celles de la direction générale de l'alimentation.

L'insertion d'un nouvel article 27 bis dans le projet de loi exprime le souhait du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche qui sera plus à même que moi de vous en exposer les motifs.

Liberté de choix des maires quant à l'organisation des rythmes scolaires dans l'enseignement du premier degré - Examen du rapport et du texte de la commission

Enfin, la commission examine le rapport de M. Jean-Claude Carle et élabore le texte de la commission sur la proposition de loi n° 116 (2013-2014) de MM. Jean-Claude Gaudin, Jean-Claude Carle et plusieurs de leurs collègues, visant à affirmer la liberté de choix des maires quant à l'organisation des rythmes scolaires dans l'enseignement du premier degré.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Madame la présidente, mes chers collègues, la proposition de loi déposée par M. Jean-Claude Gaudin et les membres du groupe UMP qui est soumise à notre examen offre une solution souple et pragmatique pour sortir de l'ornière la réforme des rythmes scolaires.

Nous pouvons nous accorder sur la nécessité d'une réorganisation globale et concertée du temps scolaire. Cela ne nous oblige en rien à accepter n'importe quelle réforme, aussi bien intentionnée soit-elle. En l'espèce, la réforme promue par le ministre de l'éducation nationale pèche sur de nombreux points :

- l'absence de dispositif d'évaluation et de perspective concrète d'amélioration des résultats des élèves ;

- une méthode autoritaire fondée sur le règlement, la circulaire et des injonctions de l'administration aux élus ;

- des modalités pratiques de mise en oeuvre confuses et changeantes ;

- un manque d'information et de soutien aussi bien pour les maires que pour les familles ;

- un financement inadéquat.

C'est un cas d'école qui illustre parfaitement le mode de fonctionnement pyramidal et rigide du ministère de l'éducation nationale.

Le décret du 26 janvier 2013 impose un cadre unique qui s'applique de façon uniforme sur tout le territoire. Cependant, le texte est interprété de façon très diverse par les directeurs académiques des services de l'Éducation nationale (DASEN) qui ne suivent pas toujours l'évolution des déclarations du Gouvernement. Sur le terrain, il n'est pas rare de voir certains DASEN ou inspecteurs de circonscription retenir des interprétations très restrictives des textes ou imposer des obligations supplémentaires, par exemple en termes de transmission anticipée des projets éducatifs.

Les maires n'appréhendent que très difficilement leurs marges de manoeuvre en ce qui concerne les possibilités de dérogation, le recours au samedi matin ou l'écriture des projets éducatifs territoriaux. Certains DASEN poussent à l'adoption d'un modèle d'organisation unique dans tout leur département.

De plus, les possibilités de recrutement d'animateurs, l'évolution du taux d'encadrement des activités périscolaires ou encore les contributions des caisses d'allocations familiales demeurent incertaines. Des réponses ambiguës voire contradictoires leur ont été adressées au fil du temps et selon les interlocuteurs. Le défaut d'articulation entre les services sociaux et l'éducation nationale n'a pas contribué à clarifier la situation.

C'est pourquoi peu de maires se sont engagés dès 2013. Pour l'année scolaire 2013-2014, 3 991 communes sur 23 000 environ disposant d'une école sont passées aux nouveaux rythmes. Cela représente 1,3 million d'élèves, soit 22,2 % de l'effectif total du secteur public. Seules 35 des 150 communes les plus importantes ont choisi d'appliquer la réforme dès 2013.

L'organisation des temps scolaires relève du caractère propre des établissements privés. 6 % seulement sont passés aux nouveaux rythmes cette année.

Les réticences de la plupart des maires à l'égard de la réforme ne viennent pas de leur prétendue indifférence au bien-être des élèves. Elles sonnent plutôt comme une protestation contre le refus du ministère de les traiter comme des partenaires éducatifs responsables et autonomes. Surtout, elles reflètent d'importantes difficultés matérielles et financières qui attendent une réponse.

D'après l'enquête réalisée à l'automne 2013 par l'Association des maires de France (AMF), 77 % des communes passées aux nouveaux rythmes s'inquiètent du financement de la réforme. C'est une des faiblesses structurelles essentielles de la réforme. Son financement est à la fois insuffisant, incertain et éphémère.

La loi de refondation de l'école de la République a institué un fonds d'amorçage en faveur des communes mettant en oeuvre la réforme des rythmes scolaires à la rentrée 2013.

Trois questions au moins se posent sur les aides d'amorçage : le mode de calcul de leur montant, le bouclage de leur financement jusqu'en 2015, leur pérennisation à long terme.

Le montant des aides n'a fait l'objet d'aucune estimation préalable du coût prévisionnel des activités périscolaires complémentaires. Il n'a fait l'objet d'aucune enquête d'intention auprès des maires. Il ne tient pas compte du coût du transport scolaire. Le montant des aides a été calculé par répartition d'une enveloppe globale fixée à l'avance et ne reposant sur aucune justification. C'est pourquoi les aides sont forfaitaires et ne constituent pas une compensation des surcoûts supportés par les communes.

Dès lors, il n'est pas surprenant de constater dans de nombreuses communes des coûts de mise en oeuvre dépassant largement le montant maximal des aides octroyées par le fonds d'amorçage et par les caisses d'allocations familiales (CAF). D'après l'AMF, le surcoût dû à l'organisation des trois heures périscolaires est supérieur à 200 euros par élève pour 25 % des communes. Encore s'agit-il de communes volontaires pour passer à la semaine de 4 jours et demi dès 2013. Les communes qui construisent leur projet d'organisation pour 2014 sont confrontées à des estimations encore plus défavorables.

Malgré un sous-dimensionnement du fonds qui ne permet pas une compensation adéquate pour les communes, le financement de la réforme demeure incertain. Pour 2014, 102,7 millions d'euros ont été inscrits dans la loi de finances, dont 62 millions d'euros proviennent de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Cette contribution exceptionnelle de la CNAF, qui n'avait été aucunement prévue à l'origine, s'ajoute aux aides qu'elle verse directement aux communes pour soutenir l'accueil périscolaire. Il ne s'agit en rien d'un financement pérenne du fonds d'amorçage qui a vocation à être supporté par l'État.

Pour 2015, le financement est entièrement ouvert. Il faudra trouver 286 millions d'euros pour cette seule année, alors même que le budget de l'éducation nationale qui absorbe déjà de nombreuses créations de postes d'enseignants ne pourra y suffire.

Si la réforme est maintenue en l'état, ce problème de financement deviendra d'autant plus pressant que les aides seront définitivement pérennisées au-delà 2015. C'est ce que demande légitimement l'AMF, puisque les coûts de la réforme ne sont pas transitoires mais représentent au contraire des charges permanentes.

Sans pérennisation des aides, les communes devront donc trouver des ressources nouvelles après 2015 pour maintenir la qualité des activités périscolaires. Elles seront alors confrontées à un dilemme : soit demander une contribution financière aux parents, soit augmenter la fiscalité locale.

Devant ce mélange d'impréparation et d'autoritarisme et considérant les difficultés matérielles d'organisation et l'absence d'un financement suffisant et crédible, il est temps de sortir de l'ornière en faisant confiance aux élus de terrain et en leur donnant la liberté d'organiser le temps scolaire.

Pour apporter rapidement une réponse souple aux difficultés des communes, il faut remettre à plat la réforme dans son principe. Il est temps de passer de la contrainte au libre choix, de la circulaire au contrat, de l'injonction au dialogue, du cloisonnement au partenariat.

La proposition de loi renforce les pouvoirs du maire, qui sont aujourd'hui purement dérogatoires aux décisions d'organisation de la journée et de la semaine scolaire prises par le DASEN. À cette fin, elle complète l'article L. 521-3 du code de l'éducation pour donner aux maires la liberté d'organiser le temps scolaire des écoles maternelles et élémentaires publiques.

Des limites au pouvoir du maire sont posées afin de garantir le respect des programmes scolaires et du calendrier scolaire annuel fixé par le ministre de l'éducation nationale. Ces garde-fous sont nécessaires pour maintenir un cadre pédagogique commun à toutes les écoles.

La proposition de loi prévoit également une consultation préalable des conseils d'écoles, des professeurs des écoles, des représentants des parents d'élèves, du DASEN et des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) concernés. Il s'agit ainsi d'impulser un changement de méthode : il faut privilégier les coopérations horizontales entre tous les acteurs et l'adaptation la plus fine aux circonstances locales.

Enfin, la proposition de loi pose le principe d'une compensation intégrale par l'État des charges imposées aux communes par toute modification des rythmes scolaires par voie réglementaire.

On pourrait objecter que cette initiative parlementaire intervient trop tôt et qu'il vaut mieux attendre les conclusions et les recommandations de la mission commune d'information du Sénat sur ce sujet. Je pense au contraire que la proposition de loi est déposée juste à temps pour trouver une issue au blocage de la réforme.

Même si elle n'a pas achevé ses travaux, la mission a commencé à travailler dès le mois de novembre. Les auditions se sont succédé à un rythme rapide : l'association des maires de France (AMF), la direction générale de l'enseignement scolaire, la direction des affaires financières, les inspections générales, le pédopsychiatre Marcel Rufo, la présidente du comité de suivi de la réforme, la CNAF, l'Union nationale des associations familiales, les représentants des parents d'élèves et plusieurs syndicats d'enseignants ont d'ores et déjà été auditionnés.

Je veux saluer ici la présidente Mme Catherine Troendle et la rapporteure Mme Françoise Cartron pour leur travail sérieux et mené dans la plus grande transparence. Grâce à leur efficacité et à leur diligence, nous disposons d'ores et déjà d'une excellente vision des difficultés qui se posent dans l'organisation matérielle et le financement de la réforme.

Il n'est pas possible de tarder davantage en raison des contraintes cumulées des calendriers du Parlement, de l'école et des collectivités. Compte tenu des délais de la procédure parlementaire et des élections municipales à venir, si nous voulons faire oeuvre utile pour la rentrée 2014, nous devons débattre maintenant.

C'est pourquoi je suis favorable à l'adoption de la présente proposition de loi.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Mes chers collègues, je vous rappelle qu'en raison des voeux de M. le Président de la République à la représentation nationale le 21 janvier prochain, la Conférence des Présidents a fixé à 21 heures l'examen de ce texte en séance publique.

M. Jacques-Bernard Magner. - Nous devons garder à l'esprit les objectifs pédagogiques du décret. Les derniers tests du programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) en témoignent : il était absolument nécessaire de mettre une demi-journée supplémentaire à la disposition des élèves.

Si nous sommes encore confrontés à certaines difficultés de mise en place, et l'on peut certes évoquer la question de l'action des DASEN, nous devons nous efforcer de surmonter ces difficultés. C'est d'ailleurs en ce sens que sont orientés les travaux de la mission commune d'information consacrée aux rythmes scolaires.

Je qualifierais le texte que nous examinons de « réactionnaire » au sens premier du terme, dans la mesure où il se propose de revenir à la situation antérieure qui était pourtant insatisfaisante. Par ailleurs, le moment choisi pour le proposer, à la veille des élections municipales, nous conduit à penser qu'il est plus inspiré par des considérations politiciennes que par l'intérêt des élèves.

Mme Françoise Cartron. - Je pense, moi aussi, que cette proposition de loi n'est pas dénuée d'arrière-pensées, trois mois seulement après la mise en oeuvre du dispositif et alors que notre mission d'information travaille à trouver des solutions pour remédier à certains problèmes ponctuels dans un contexte de satisfaction générale : aucune des personnes auditionnées ne nous a jamais parlé d'ornière.

Les termes d'impréparation et d'autoritarisme, qui ont été employés à tort à l'encontre de notre ministre, s'appliquent en revanche parfaitement à la façon dont M. Xavier Darcos a imposé la semaine de quatre jours.

Dans l'exposé des motifs, M. Carle a évoqué plusieurs points sur lesquels je souhaiterais revenir.

On ne peut pas dire qu'aucun dispositif d'évaluation n'existe alors que justement un comité de suivi de l'application des rythmes scolaires a été mis en place.

S'agissant de la fixation de la demi-journée supplémentaire, aucune disposition ne privilégie le mercredi par rapport au samedi. Ce choix majoritaire procède de la volonté des parents d'élèves, qui sont aussi les administrés des maires.

En dépit de difficultés transitoires d'organisation, la plupart des villes qui ont choisi d'appliquer les dispositions de la loi dès cette année persisteront dans ce choix pour la rentrée prochaine.

M. Carle a relevé certaines insuffisances, que nous reconnaissons, s'agissant de l'information et de l'accompagnement des enseignants, des parents d'élèves et des maires. Nous devrons y remédier.

Mme Sophie Primas. - C'est trop tard !

Mme Françoise Cartron. - Non, il n'est pas trop tard.

Si l'accompagnement financier des communes a le mérite d'exister, ce qui constitue une première, nous reconnaissons qu'il peut s'avérer insuffisant et nous devrons trouver les moyens de surmonter cette difficulté. Cela dit, il conviendra de considérer non seulement les coûts supplémentaires, mais aussi certaines diminutions de charges liées, par exemple, à la fermeture du centre de loisir le mercredi matin.

Pour conclure, nous ne pouvons nous déclarer favorables à ce texte, proposé à un moment très mal choisi. Nous préférons nous consacrer au travail constructif et apaisant mené dans le cadre de la mission commune d'information.

Mme Dominique Gillot. - J'observe avec satisfaction qu'en dépit des arguties qu'il nous propose M. Carle ne semble pas contester le bien-fondé de la loi de refondation de l'école.

Il était nécessaire de répartir les 24 heures hebdomadaires de scolarité sur quatre jours et demi. Même si ce n'est pas forcément l'intérêt des enfants, il se trouve que la majorité les parents d'élèves ont souhaité qu'il n'y ait pas école le samedi.

Sous la houlette de la rectrice de Lyon, Mme Françoise Moulin-Civil, le comité de suivi de la réforme des rythmes scolaires nous informe précisément sur son application dans les territoires. Dans les 4 000 communes engagées pour l'instant, chacun sait faire preuve d'initiative et de créativité, les élus pouvant choisir d'organiser et de financer ou non les activités péri-scolaires.

On ne peut être favorable à cette proposition de loi conçue dans un esprit opportuniste et de polémique.

Mme Françoise Laborde. - Je suis assez d'accord avec ce qui vient d'être dit, et qui sera sans doute répété en séance publique.

Il y a quelques années, la cinquième matinée a été supprimée de façon quelque peu abrupte, la volonté des parents ayant semble-t-il primé sur l'intérêt objectif des élèves.

Le groupe RDSE ne sera sans doute pas favorable à cette proposition de loi.

Mme Colette Mélot. - J'adhère, pour ma part, aux arguments développés par notre rapporteur. Si la question du temps scolaire se devait d'être traitée, la réforme s'est effectuée sans concertation, sans évaluation et sans prendre en compte les difficultés des petites communes rurales.

Cette proposition de loi est l'occasion d'apporter des améliorations au dispositif dans l'intérêt des enfants.

M. Jacques Legendre. - Je pense que nous aurions pu faire l'économie de ce débat, car nous pouvons nous accorder sur la nécessité de prolonger le temps scolaire hebdomadaire tout en reconnaissant qu'il existe des difficultés de mise en oeuvre, en particulier pour les communes dont les moyens sont disparates.

En regardant les réponses apportées par les communes de mon département au questionnaire que je leur avais adressé dans le cadre de la mission commune d'information, j'ai observé que si la semaine de 4 jours et demi était acceptée, nombre de maires faisaient part de leur désarroi à propos de l'organisation et du financement du temps périscolaire.

Par ailleurs, les manifestations parisiennes des enseignants et des parents d'élèves ont été spontanées et ont témoigné de la réalité des difficultés.

Alors que les questions liées à la pédagogie et au financement des enseignements relèvent normalement de l'État et que les communes sont en charge des activités parascolaires, la réforme actuelle nous fait entrer dans une zone grise qui crée légitimement un certain malaise.

Nous devons considérer cette proposition de loi comme une protestation contre le caractère hâtif des mesures prises.

Cela dit, j'ai espoir que les travaux de la mission commune d'information mettront à jour des solutions adéquates.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Je n'ai jamais caché mes interrogations concernant cette réforme. Certes, la question des rythmes scolaires doit être traitée, mais en prenant en compte les disparités de moyens entres les communes et en gardant toujours à l'esprit que la rénovation de la pédagogie doit être au centre des préoccupations.

M. Jacques Legendre. - Tout à fait.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - S'il y a des difficultés, nous devons nous garder de toute polémique et cette proposition de loi me paraît être une réponse inadaptée, alors qu'une mission commune d'information vient d'être créée.

Les résultats des derniers tests PISA doivent nous mettre en alerte et nous devons nous attacher à prendre toutes les mesures nécessaires dans l'intérêt des élèves. Je mets toutefois en garde ceux qui abusent de cette expression trop souvent employée de façon simplement incantatoire. Ce n'est pas l'intérêt des élèves qui a guidé la réduction de la durée de préparation du bac professionnel à trois ans.

M. Claude Domeizel. - Il est fortement regrettable que le ministre de l'époque, M. Xavier Darcos, ait instauré la semaine de quatre jours.

La grande majorité des communes sont favorables à la semaine de quatre jours et demi mais les maires doivent prendre en compte le fait que la plupart des parents d'élèves souhaitent préserver la journée du samedi et fixer au mercredi matin la demi-journée supplémentaire.

M. Jean-Pierre Leleux. - Il est dommage que le consensus qui s'est créé sur la question du temps scolaire se dégrade en raison de difficultés d'application.

Nous devons garder à l'esprit la question des programmes et des pédagogies, qui sont tout aussi essentielles à la réussite des élèves.

Il y a quelques années nos voisins allemands ont été confrontés à des résultats décevants au test PISA. Ils ont alors pris des mesures qui commencent à porter leurs fruits.

Comme la plupart des maires, je joue le jeu de la coopération avec l'éducation nationale, en développant les actions d'éducation artistique et culturelle, mais nous devons faire face à deux types de difficultés : d'une part, le manque de discernement de certains DASEN, d'autre part des plages d'activité trop courtes pour entreprendre des actions dont les enfants profitent véritablement.

Je regrette certains termes employés aujourd'hui pour qualifier cette proposition de loi. Loin d'être réactionnaire, elle est, au contraire, progressiste dans la mesure où elle en appelle à la liberté des communes et à la mobilisation des financements nécessaires.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur. - Je ferai juste quelques remarques.

À M. Claude Domeizel, je dirai que j'essaie d'être constant. J'ai dit et j'ai écrit que la semaine de 4 jours et demi était plus adaptée et je ne change pas d'avis. Mais je ne pense pas que cette proposition de loi vienne télescoper les travaux de la mission commune d'information, mise en place à la demande du groupe UMP. Ce n'est pas contradictoire. Ma proposition de loi ne touche qu'à l'organisation de la semaine et comme l'a dit Mme Brigitte Gonthier-Maurin, le champ de la mission englobe les rythmes dans leur intégralité, de la semaine à la définition de l'année scolaire dans son ensemble.

À Mme Dominique Gillot, je répondrai que je ne remets pas en cause la loi de refondation de l'école. Je relève juste qu'aujourd'hui les DASEN dirigent tout et que je préfèrerais que ce soit les maires. Les DASEN ne veulent pas bousculer leurs habitudes et je sais bien que, quel que soit le gouvernement, on leur demande de faire du résultat et du chiffre.

J'ai volontairement parlé d'ornière et non d'impasse, parce qu'il ne s'agit pas de s'arrêter ou de reculer mais d'affronter des difficultés dans la mise en place de ces nouveaux rythmes. Un quart des 22 % de maires qui ont tenté l'expérience dès 2013 ont répondu à l'enquête de l'AMF et 80 % d'entre eux se disent satisfaits, mais cela ne représente au total que moins de 5 % de l'ensemble des maires.

Je souhaite juste apporter de la souplesse dans une situation difficile.

Enfin, pour répondre à M. Jacques-Bernard Magner sur l'enquête PISA, c'est d'une réforme pédagogique dont nous avons besoin. La refonte des rythmes n'est qu'un des facteurs d'amélioration du système avec la lutte contre les inégalités sociales, la rénovation des pratiques et la formation des enseignants.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je vous propose de mettre aux voix les trois articles de la proposition de loi.

La commission n'a pas adopté les articles 1er, 2 et 3 de la proposition de loi n° 116 (2013-2014) visant à affirmer la liberté de choix des maires quant à l'organisation des rythmes scolaires dans l'enseignement du premier degré.

La commission n'a pas adopté de texte sur la proposition de loi. En conséquence, et en application de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.