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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mardi 14 janvier 2014

- Présidence de M. Michel Teston, vice-président -

Nationalisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes et affectation des dividendes à l'agence de financement des infrastructures de transports - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi n° 59 (2011-2012), présentée par Mme Mireille Schurch et plusieurs de ses collègues, relative à la nationalisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes et à l'affectation des dividendes à l'agence de financement des infrastructures de transports.

M. Michel Teston, vice-président. - Notre président, retenu dans le Gers, m'a demandé de l'excuser auprès de vous. Nous allons examiner le rapport d'Evelyne Didier sur la proposition de loi de Mireille Schurch et les membres du groupe CRC relative à la nationalisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes et à l'affectation des dividendes à l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (Afitf).

Aucun amendement n'a été déposé sur ce texte qui sera examiné, mercredi 22 janvier en séance publique, dans le cadre des heures réservées au groupe CRC.

Mme Évelyne Didier, rapporteure. - Cette courte proposition de loi, déposée le 25 octobre 2011 par notre collègue Mireille Schurch et les membres du groupe CRC, prévoit la nationalisation des sociétés concessionnaires des autoroutes françaises. Ce texte répond à un objectif clair : revenir sur l'erreur - que dis-je, la faute - de 2005, lorsque l'État a cédé ses participations dans les sociétés concessionnaires d'autoroutes. Notre proposition vise également à inscrire la politique des transports sur le long terme.

Afin de financer les grands projets d'infrastructures ferroviaires, fluviales, maritimes et routières, et après la réunion du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (Ciadt) du 18 décembre 2003, le gouvernement a créé par décret l'Afitf, en 2004. L'agence devait bénéficier de deux ressources pérennes : la redevance domaniale due par toutes les sociétés d'autoroutes et les dividendes perçus par l'État et par son établissement public Autoroutes de France, au titre de ses participations dans trois groupes de sociétés d'économie mixte (SEM) concessionnaires d'autoroutes : Autoroutes du Sud de la France (ASF), Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR) et la Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (Sanef).

Les crédits consacrés aux infrastructures de transports étaient donc versés à l'Afitf, ce qui assurait la transparence de l'action publique et favorisait le report modal. Les dividendes perçus par l'État au titre de ses participations dans les sociétés d'autoroutes constituaient la principale source de financement. Leur montant, de 332 millions en 2005, était promis à un fort dynamisme - ce n'est en effet qu'une fois les investissements amortis qu'une société concessionnaire dégage des marges.

En juin 2005, à peine plus de six mois après la création de l'Afitf, le Premier ministre Dominique de Villepin a annoncé la cession des participations de l'État dans ces sociétés concessionnaires : la mesure devait leur donner plus de souplesse pour renforcer leur efficacité face à la concurrence et diversifier leur activité. Le produit des cessions a servi à réduire la dette plus qu'à financer les infrastructures de transports : sur les 14,8 milliards issus de la cession, seuls 4 milliards ont été attribués à l'Afitf.

Dans cette affaire, la faute du gouvernement a été triple. Premièrement, l'État s'est privé d'une manne importante pour financer les infrastructures de transports, environ 37 milliards d'ici à 2032, date d'échéance médiane des concessions autoroutières, soit 1 à 2 milliards par an. Les services de Bercy n'ont pas pu - ou pas voulu - nous fournir le chiffre exact, qui dépend, certes, des résultats financiers des entreprises, de leur structure financière et de la politique de distribution retenue par les actionnaires. Mais l'analyse des résultats de ces sociétés montre qu'elles ont enregistré des gains importants. Ainsi, de 2006 à 2012, le résultat net d'ASF a augmenté de 15 %, celui de la Sanef de 8 % et celui d'APRR de 50 %. La décision de 2005 a été d'une incroyable inconséquence. Et le Parlement n'a pas été consulté.

Deuxièmement, la Cour des comptes a relevé en 2008 que l'État avait fait appel à une seule banque conseil pour les trois opérations d'ouverture de capital, se privant ainsi de plusieurs avis. Elle a également dénoncé un taux d'actualisation « excessivement élevé » qui a interdit à l'État de valoriser la durée des concessions et de tirer le bénéfice maximal de la privatisation.

Troisièmement, l'État n'a rien fait pour éviter l'émergence d'une rente tarifaire et pour protéger les intérêts du consommateur après la cession. Le rapport de la Cour des comptes, intitulé Les relations entre l'État et les sociétés concessionnaires d'autoroutes, formule des critiques sur ce point : alors que la hausse du tarif des péages est en théorie encadrée et limitée, certains contrats entre les sociétés d'autoroutes et l'État ont autorisé des hausses tarifaires dont la justification n'est pas toujours claire et qui sont en général supérieures à l'inflation, alors qu'elles ne devaient pas dépasser 70 % de cette dernière. Pour les véhicules légers, la progression des tarifs a ainsi dépassé 2,2 % par an chez ASF et 1,8 % chez APRR, tandis que l'indice des prix progressait de 1,6 %. Cela ne peut continuer. D'autant que le gouvernement est en train de négocier avec les sociétés autoroutières un plan de relance autoroutier qui pourrait encore allonger la durée des concessions. Nous ne pouvons accepter ce qui s'apparente à du chantage ! Tout ceci démontre une porosité préoccupante entre les lobbies autoroutiers et les gouvernements successifs. À croire que ces derniers ont été constamment très mal conseillés.

C'est pourquoi, à l'article 1er, nous proposons de nationaliser l'ensemble des sociétés concessionnaires d'autoroutes, les trois mentionnées précédemment, mais également les neuf autres. L'article 2 précise que cette nationalisation prend effet un an après la promulgation de la loi. Les charges correspondantes sont compensées par le relèvement du taux de l'impôt sur les sociétés : c'est l'objet de l'article 3.

Les investissements de l'État doivent être résolument tournés vers le long terme, notamment dans le domaine des infrastructures de transports. Avec la suspension de l'écotaxe poids lourds, l'Afitf se trouve dans une situation extrêmement préoccupante. Or, nous attendons, pour nos territoires, la réalisation de projets décidés depuis parfois fort longtemps. Notre proposition de loi aborde cette question de façon novatrice et je suis persuadée que, sur son principe au moins, elle recueillera l'approbation de nombre d'entre vous. La transition énergétique figurant parmi les priorités du gouvernement, nous devons la concrétiser.

M. Michel Teston, vice-président. - Merci pour la précision et la concision de votre intervention.

M. Vincent Capo-Canellas. - Depuis la privatisation des autoroutes en 2005, cette question est un vrai marronnier. Il est vrai que la situation actuelle n'est pas satisfaisante. Le gouvernement Ayrault a prolongé de trois ans la durée des concessions, ce qui en reporte l'échéance à 2033 pour Vinci, Eiffage et Abertis. Concernant la nationalisation, je m'interroge : le remède n'est-il pas pire que le mal ? Certes, les tarifs augmentent et les recettes de l'Afitf ne sont pas celles attendues. La privatisation, je le souligne, a d'abord été menée par le gouvernement Jospin ; partielle alors, elle est devenue totale en 2005. Nationaliser aujourd'hui n'est pas possible. De façon moins radicale, nous pouvons, comme l'a recommandé la Cour des comptes, contraindre les sociétés d'autoroute à respecter leurs engagements. Je ne voterai pas cette proposition de loi.

M. Michel Teston, vice-président. - Je m'exprime ici comme chef de file du groupe socialiste. Les auteurs de cette proposition de loi rappellent leur opposition à la privatisation en 2005 et ils s'indignent des faibles recettes attribuées alors à l'Afitf : 4 milliards seulement affectés à l'agence sur une cession de 14,8 milliards d'euros. Ils soulignent les augmentations de tarifs, la diminution des effectifs ainsi que la situation de rente. Ils en concluent qu'il faut nationaliser toutes les sociétés concessionnaires, et pas seulement celles privatisées en 2005 et 2006. Pour gager cette mesure, le texte prévoit d'augmenter l'impôt sur les sociétés à due concurrence. Contrairement à ce qu'annonce l'intitulé de cette proposition de loi, rien n'est prévu dans le texte pour garantir l'affectation des dividendes à l'Afitf.

J'ai souvent dénoncé l'erreur et même la faute politique qui a consisté à privatiser les autoroutes en 2005. Notre groupe partage le constat des auteurs de la proposition de loi. Doit-on pour autant nationaliser ? Nous ne le croyons pas, car les conséquences financières seraient considérables : il faudrait racheter 24 milliards d'euros les titres cédés 14,8 milliards, et acquérir aussi toutes les autres actions et sociétés d'autoroutes : le coût global pourrait excéder 50 milliards, sans compter les pénalités de rupture prévues par les contrats de concession. Je rappelle que les autoroutes appartiennent à la nation : en fin de concession, elles reviendront à l'État. Si l'on suivait les auteurs de la proposition de loi, enfin, il faudrait au moins doubler l'impôt sur les sociétés, puisqu'il rapporte 50 milliards par an.

Mieux vaudrait utiliser la même somme pour régénérer les réseaux ferroviaires et routiers et réaliser les grands projets retenus par la commission qui a évalué le schéma national des infrastructures de transports (Snit). A l'évidence, la situation n'est pas satisfaisante et les recommandations de la Cour des comptes doivent être mises en oeuvre. En outre, comment assurer une meilleure transparence ? En associant le Parlement à la décision, afin d'éviter que les contrats soient si avantageux pour les sociétés concessionnaires.

M. Henri Tandonnet. - Le diagnostic posé par les auteurs de cette proposition de loi est un peu court. Ils rappellent la hausse des tarifs, mais pas le coût des travaux réalisés par les sociétés concessionnaires : mise aux normes environnementales par exemple, réception des eaux de pluie, réservoirs de décantation,... En outre, l'Etat n'a pas cédé le domaine autoroutier. Celui-ci lui reviendra en 2032. Ce sera le moment de décider quel mode de gestion nous voulons à l'avenir. Comme l'a dit Michel Teston, nous n'avons pas les moyens de rompre ces contrats prématurément.

M. Rémy Pointereau. - Disposons-nous d'une étude financière précise sur le coût d'une telle nationalisation ? N'oublions pas le montant des travaux que l'État devrait alors réaliser à la place des sociétés d'autoroute. Le remède proposé ne serait-il pas pire que le mal ? L'État en a-t-il les moyens ? Souvenons-nous de ce que les nationalisations de 1982 ont coûté !

Avec Jacques Mézard, nous avons auditionné il y a trois mois les sociétés d'autoroute dans le cadre de notre rapport sur les infrastructures. Elles nous annonçaient une baisse de trafic et s'interrogeaient sur la possibilité de lancer de nouveaux travaux d'importance, sachant que leurs concessions se terminent en 2032. Elles demandent donc s'il est possible d'envisager un renouvellement.

La privatisation de 2005 n'a pas été faite dans les meilleures conditions...

M. Michel Teston, vice-président. - C'est un euphémisme.

M. Rémy Pointereau. - On n'a pas vendu suffisamment cher, ou négocié des recettes annuelles suffisantes. Ne serait-il pas préférable de renégocier avec ces sociétés pour obtenir des recettes plus importantes ? Le groupe UMP est défavorable à la nationalisation mais souhaite une renégociation complète des contrats de concession, si juridiquement cela est possible. Enfin, il faudrait bloquer les tarifs des péages, dont le montant augmente de façon vertigineuse.

Mme Laurence Rossignol. - Le constat de cette proposition de loi est partagé par notre groupe. Du reste, au-delà même des groupes les plus réticents à la privatisation, on s'interroge sur les conditions de ces opérations. La Cour des comptes a en outre dénoncé l'opacité dans les tarifs, dans les investissements.

L'article 3 indique une solution idéale, mais est-ce le bon moment ? En admettant que l'on parvienne à réviser la Constitution pour rendre possible une nationalisation sans indemnité des sociétés privatisées dans des conditions douteuses, resterait une question : où trouver 50 milliards d'euros ? Nos collègues proposent de doubler le montant de l'impôt sur les sociétés. Le président de la République va tenir dans deux heures sa conférence de presse, nous verrons si la nationalisation est compatible avec son plan pour la compétitivité de la France. Je crois pour ma part que les raisons conjoncturelles nous imposent de voter contre ce texte.

M. Charles Revet. - Disposons-nous d'un état des lieux ? Les sociétés d'autoroutes ont des statuts divers, des durées de concession variables, etc. Le tronçon A28 entre Rouen et Alençon a été concédé à une société privée mais les collectivités ont participé au financement. Comment se prononcer, j'y insiste, sans un état des lieux précis et des éléments de prospective ?

Mme Évelyne Didier, rapporteure. - Vincent Capo-Canellas a évoqué un marronnier. Mais pourquoi revient-on régulièrement sur le sujet ? Parce que ce qui s'est passé n'est pas normal : il y a eu faute, des biens de l'État ont été bradés. Et il est question à présent de prolonger les concessions ! Les sociétés d'autoroutes invoquent des difficultés à financer de futurs travaux si la durée d'exploitation n'est pas allongée, et elles disent manquer de liquidités.

Le remède est-il pire que le mal ? Les choses ne sont pas simples, certes, mais la situation actuelle n'est pas satisfaisante. Comme l'a dit Michel Teston, la vente des sociétés d'autoroute a rapporté 14,8 milliards à l'État et seulement 4 ont été versés à l'Afitf. Nous connaissons tous la propension de Bercy à intercepter l'argent.

M. Charles Revet. - C'est vrai !

Mme Évelyne Didier, rapporteure. - Pour nous, tout ce qui relève de l'énergie et des transports doit être nationalisé. Si nous n'avons pas prévu l'affectation des crédits à l'Afitf, c'est parce que la loi la prévoit déjà. Effectivement, la nationalisation coûterait environ 50 milliards, soit le montant de l'impôt sur les sociétés, mais il s'agit d'une proposition d'appel, pour que l'on débatte de la question.

Vous proposez que le Parlement examine les éventuelles futures concessions. À notre avis, une mission d'information, une commission d'enquête même, serait la bienvenue, car les services de Bercy et l'Agence des participations de l'État refusent de nous répondre. Ils nous disent : « Le manque à gagner sur la période 2006 - 2013 pour l'État résultant de cette cession ne peut être estimé. Le niveau de versement de dividendes dépend des résultats financiers des entreprises qui dépendent eux-mêmes pour partie de la structure financière et de la politique de distribution retenue par les actionnaires. » Ces arguments sont-ils recevables ? Je continue : « L'agence des participations de l'État ne dispose pas des résultats financiers des sociétés d'autoroutes privatisées, notamment des versements de dividendes à leurs actionnaires. Ces éléments pourraient toutefois être demandés par l'État en sa qualité de concédant aux sociétés ». Autrement dit, on ne vous dit rien mais si vous insistez, on vous le dira.

Les concessions risquent d'être prolongées, comme l'a rappelé Le Monde du 7 janvier. Nous voulons qu'on débatte des diverses pistes, notamment la nationalisation, au lieu d'obtempérer sans broncher à de telles demandes. Nous n'avons en rien caricaturé la situation : nous nous sommes fondés sur des chiffres connus. Une mission d'information nous aiderait cependant à obtenir plus d'informations, donc une vue plus précise encore.

Rémy Pointereau a évoqué les auditions menées avec Jacques Mézard : certes, les sociétés d'autoroutes essayent d'obtenir un allongement des durées de concessions, mais pour connaître la Sanef qui a été rachetée par les Espagnols, je peux attester que des licenciements ont eu lieu pour accroître la productivité : les conditions de travail se sont dégradées. Nous connaissons les limites de la rémunération à tout prix des actionnaires. Au moment de la renégociation, le Parlement devra pouvoir se prononcer en toute connaissance de cause. Enfin, il est difficile d'interdire des augmentations de tarifs, même si le Conseil d'État s'est opposé à certains relèvements.

Est-ce le bon moment pour nationaliser, demande Laurence Rossignol : pour certains, ce n'est jamais le bon moment. Quant à la conférence de presse, cela m'étonnerait beaucoup que le président de la République fasse des annonces dans le sens que je souhaite. Enfin, comme Charles Revet, j'estime qu'un état des lieux précis est nécessaire.

M. Charles Revet. - Quelles que soient les décisions prises, un état des lieux préalable est indispensable. Pouvons-nous demander la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information pour aller au fond des choses ?

M. Michel Teston, vice-président. - Mieux vaudrait en discuter en présence du président de la commission. J'indique tout de même que la création d'une commission d'enquête suppose des moyens administratifs. Lors de la dernière réunion de bureau, nous avons mandaté notre président afin qu'il demande en notre nom au président du Sénat les moyens qui nous font défaut, je pense essentiellement au faible nombre de nos administrateurs. Il nous faudrait des moyens supplémentaires pour mener à bien une telle mission.

M. Marcel Deneux. - Je partage totalement les propos de Charles Revet. Je suis étonné que nous n'obtenions pas les réponses. Il nous faut les moyens d'investigation nécessaires. Enfin, je ne comprends pas les jérémiades des sociétés d'autoroutes, qui dégagent des bénéfices importants. Si les Espagnols ont pris position sur ce marché, c'est qu'il y a encore de l'argent à y gagner. Il ne faut pas exagérer !

Ma région connait de grandes difficultés économiques : nombreux sont ceux qui voudraient bien travailler à la Sanef. Les conditions de travail se sont dégradées, dites-vous : mais il vaut mieux travailler là que chez Goodyear.

Mme Évelyne Didier, rapporteure. - Je suis d'accord !

M. Marcel Deneux. - Enfin, je rappelle que j'avais posé une question d'actualité sur ce sujet en juin de l'année de la privatisation. M. Dominique de Villepin avait alors répondu avec beaucoup d'audace, donnant des arguments qui ne nous avait pas satisfaits.

M. Michel Teston, vice-président. - Quel que soit le résultat du vote, la qualité du rapport n'est pas en cause. Ce sujet est aujourd'hui de la compétence exclusive de l'exécutif : le Parlement doit s'en emparer.

L'article 1er n'est pas adopté, non plus que les articles 2 et 3.

La proposition de loi n'est pas adoptée.